Klimatpåverkan från styrmedlen
LIP och Klimp
styrmedlen LIP och Klimp
Delrapport i regeringsuppdraget
Kontrollstation 2004:
Utvärdering av statliga bidrag till lokala
investeringsprogram (LIP) och klimat-
investeringsprogram (Klimp)
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5382-5.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004
Förord
Vid antagandet av klimatpropositionen 2002 fastställde riksdagen mål och strategi för den svenska klimatpolitiken. Det nationella målet skall följas upp och utvärde-ras genom kontrollstationer år 2004 och år 2008. Naturvårdsverket har tillsammans med Energimyndigheten haft i uppdrag av regeringen att ta fram underlag inför kontrollstationen 2004. Uppdraget redovisades 30 juni 2004.
Vad som skulle göras var, enligt uppdraget: ny prognos, utvärderingar av styr-medel och åtgärder, en bedömning av möjligheterna att klara delmålet till 2008-12, förslag till ytterligare åtgärder samt konsekvensbedömning av dessa, en bedömning av konsekvenserna att integrera de flexibla mekanismerna i delmålet, en kartlägg-ning av nya kunskaper om klimatproblemet.
Två styrmedel på klimatområdet är LIP, de lokala investeringsprogrammen (pågick 1998-2002) och KLIMP, klimatinvesteringspengarna (skall pågå år 2003-2005). Denna rapport redovisar utvärderingen av dessa styrmedel och utgör ett av underlagen till regeringsuppdraget om kontrollstation 2004. Syftet med detta del-projekt har varit att utvärdera de specifika styrmedlen LIP och Klimp utifrån deras klimatpåverkande effekt.
Utvärderingen är en del av Naturvårdsverkets arbete med att följa upp och ut-värdera de miljöpolitiska styrmedlen. Syftet med dessa utvärderingar är att öka kunskapen om hur styrmedlen verkar och hur de kan göras mer effektiva.
Författare till rapporten är Lena Svärdsjö och Anna Engleryd vid verkets enhet för utvärdering och miljöekonomi.
Innehåll
Delrapport i regeringsuppdraget Kontrollstation 2004: Utvärdering av statliga bidrag till lokala investeringsprogram (LIP) och klimat- investeringsprogram (Klimp) 1 Förord 3 Innehåll 5
1 Sammanfattning och slutsatser 7
1.1 Klimateffekter 7
1.2 Sidoeffekter 8
1.3 Interaktion med andra styrmedel 9
2 Bakgrund, syfte och metod 11
2.1 Bakgrund och syfte 11
2.2 Kärnfrågor 11 2.3 Metod 11 2.4 Avgränsningar 12 3 Utformning av programmen 13 3.1 LIP 13 3.1.1 Bakgrund 13
3.1.2 Syftet med LIP 13
3.1.3 Beskrivning av LIP 13
3.2 Klimp 15
3.2.1 Bakgrund 15
3.2.2 Syftet med Klimp 16
3.2.3 Beskrivning av Klimp 16
4 Effekter och kostnader 18
4.1 LIP 18 4.1.1 Klimateffekter 18 4.1.2 Miljöekonomisk analys 22 4.2 Klimp 28 4.2.1 Klimateffekter 28 4.2.2 Miljöekonomisk analys 29
4.3 Jämförelse mellan LIP och Klimp 34
5 Effekter på andra samhällsmål 35
5.1 Sysselsättning 35
5.2 Konkurrens 37
5.3 Sidoeffekter 37
6 Interaktion med andra styrmedel 39
6.1 Miljöbalken 39
6.2 Styrmedel inom energiområdet 40
6.2.1 Koldioxidskatt , energiskatt, elskatt samt skattenedsättning för industrin av energi- och koldioxidskatt, frivilliga avtal med
6.2.2 Kortsiktiga energipolitiska programmet (numera delvis omformat till
Lagen om Elcertifikat) 40
6.2.3 Elproduktion 41
6.2.4 Storskalig energiproduktion eller energianvändning 41 6.2.5 Energianvändning i offentliga byggnader 41
6.2.6 Solfångare 41
6.2.7 Energieffektiva fönster och biobränsleanläggning för uppvärmning i
nybyggda småhus. 42
6.2.8 Energiledningssystem i energiintensiv industri 42 6.2.9 Troliga Klimp-åtgärder där andra styrmedel saknas 42
6.3 Övriga styrmedel 42
6.3.1 Cykelvägar m.m. 42
6.3.2 Deponiskatt samt Förbud mot deponering av brännbart avfall från 2002 och förbud mot deponering av organiskt avfall från 2005
(miljöbalken) 43
1 Sammanfattning och
slutsatser
1.1 Klimateffekter
Uppskattningarna av vad de lokala investeringsprogrammen, LIP, kan ge i årliga utsläppsminskningar är osäkra då endast en tredjedel av beviljade bidrag är genom-förda och slutrapporterade. Den uppskattning som ändå görs är en
utsläppsminsk-ning på 1,5 miljoner ton koldioxid per år. Det saknas tillförlitligt underlag för att
säkert bedöma i vilken grad som LIP-projekt skulle ha genomförts även utan bi-drag. De utvärderingar som gjorts av spillvärme- samt när- och fjärrvärmeprojekt visar att endast en mindre del kan antas ha genomförts utan bidrag.
Av dessa utvärderingar framgår att klimateffekterna uppgår till mellan 60 pro-cent och 82 propro-cent av vad som antagits i ansökningarna. Ytterligare utvärderingar av vissa projekttyper pågår men är ännu inte klara. Av hittills slutredovisade pro-jekt har i genomsnitt 70 procent av klimateffekterna uppnåtts. Det antas att detta förhållande gäller även för övriga projekt som har klimateffekt. Uppgifter om livs-längd för projekten saknas. Det är därför vanskligt att uppskatta i vilken grad som klimateffekterna kommer vara bestående under åren 2008-2012.
Inom klimatinvesteringsprogrammen, Klimp, kan klimateffekterna beräknas med större säkerhet. Hittills har ca 300 miljoner kronor beviljats i bidrag till projekt som beräknas leda till minskade utsläpp med 114 000 ton koldioxid. Dessutom beräknas projekten leda till minskad elanvändning med 71 GWh. Under anta-gandet att fram till 2012 kommer denna el att vara producerad med importerad kolkondens leder detta till ytterligare årliga utsläppsminskningar på 62 000 ton koldioxid. Efter 2012 beräknas storleken på elens koldioxidminskning vara ca 22 000 ton koldioxid. Om det antas att de återstående och i bugeten redan avsatta medlen för Klimp har motsvarande klimateffekter som de som redan beviljats kan de samlade klimateffekterna av Klimp antas leda till årliga
utsläppsminsk-ningar på ca 400 000 ton CO2. Dessutom tillkommer indirekta klimateffekter av minskad elanvändning i storleksordningen 230 GWh som motsvarar mel-lan 3700 ton (svensk elmix) och 210 000 ton (importerad kolkondens) koldiox-id. Livslängden på projekten varierar men är i de flesta fall mellan 10 och 25 år.
Det innebär att klimateffekterna kommer att uppnås och bestå under åren 2008-2012.
En mindre del av projekten inom Klimp skulle antagligen ha genomförts även utan bidrag.
Det finns inte några entydiga resultat och utvärderingar som visar på att vissa typer av åtgärder är bättre än andra. Vad man generellt kan anta är att man bör koncentrera sig på projekt med hög kostnadseffektivitet, lång livslängd och som medför omfattande strukturförändringar i rätt riktning.
Inom LIP ger energiåtgärder i snitt bättre klimateffekt i förhållande till beviljat bidrag än andra typer av projekt. Energiåtgärder har oftast positiva ekonomiska
effekter genom att de ger lägre driftskostnader. Genom bidraget blir åtgärden nor-malt sett lönsam. Inom transportområdet finns det ibland inte en uppenbar ekono-misk vinning. Åtgärder inom transportområdet har å andra sidan oftare mer påtag-ligt andra mervärden när det gäller effekter på andra miljökvalitetsmål och andra samhällsmål som t.ex. folkhälsa.
1.2 Sidoeffekter
De sidoeffekter vi har identifierat är påverkan på sysselsättning, konkurrenssned-vridningar samt påverkan på lokalt miljöarbete.
De granskningar som gjorts visar att LIP:s påverkan på sysselsättningen är oklar. De redovisade sysselsättningseffekterna har inte varit jämförbara mellan olika projekt. Orsaken är att regeringen inte preciserade hur sysselsättningseffek-terna skulle redovisas i kommunernas ansökningar.
Totalt förväntas LIP-programmen generera ca 16 500 årsarbetstillfällen1, de flesta troligen tidsbegränsande. Det genomsnittliga bidraget per sysselsatt ligger runt 200 000 – 300 000 kr per år, vilket inte på något betydande sätt avviker från motsvarande nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd med miljö- och sysselsättningsinriktning.
Däremot kan det finnas risk att bidragen leder till oönskade effekter på arbets-marknaden, t ex s k dödviktseffekter. Dessa uppstår när samma person som deltar i en subventionerad åtgärd skulle ha anställts även utan denna subvention.
Trots att ett delsyfte med LIP har varit att bidra till att halvera den öppna arbetslös-heten, förefaller det som om sysselsättningsaspekter inte haft någon nämnvärd betydelse när man beviljat bidrag till LIP-programmen.
Eftersom Klimp inte har något uttalat syfte att öka sysselsättningen, finns inga uppgifter i ansökningarna om beräknade arbetstillfällen. Detta gör att vi i detta tidiga skede inte kan göra något kvantifierat antagande om Klimps påverkan på sysselsättning, även om man kan anta att de åtminstone kommer bidra till vissa tidsbegränsade arbeten.
Eftersom LIP bidrag inte kunde sökas av företag utan krävde en kommun som huvudman borde konkurrenssnedvridningen som orsakas av programmet vara. begränsad
Av de Klimpbidrag som hittills beviljats består de sökande till ca 12% av före-tag och 30% av kommunala bolag (som ej skall vara vinstdrivande). Detta och det faktum att det inte rör sig om så stora bidragssummor innebär att Klimp förmodli-gen inte heller kommer att ha någon stor inverkan på konkurrensförhållanden. För företag där energin utgör en stor del av omsättningen kan Klimpbidraget påverka dessa företags konkurrensförhållanden. Men detta är inte specifikt just för bidrag utan gäller även andra styrmedel, t ex koldioxidskatten.
LIP har lett till ökad kartläggning och analys av lokala miljöproblem både i kommuner som fått och inte fått LIP-stöd. Dock har samordningen av det lokala miljöarbetet med aktörer i hela kommunen ökat mest i kommuner där man redan före 1998 haft en mer omfattande kartläggning och analys av kommunens
1
problem. Samtidigt har en viss uppgivenhet och minskad tilltro till staten som aktör i lokalt miljöarbete visat sig i kommuner som inte fått LIP-bidrag.
En ”bidragsmentalitet”, som innebär att man avvaktar med att genomföra även lönsamma investeringar i väntan på att kunna söka bidrag för dem, har blivit vanli-gare på senare år.
De projekt som fått bidrag utgör i sig värdefulla ”Goda exempel” för hur mil-jöprojekt kan genomföras och ny teknik användas.
1.3 Interaktion med andra styrmedel
Klimpbidrag ska inte ges till åtgärder som följer av skyldigheter i lag eller annan författning eller som ligger inom den normala verksamheten och ändå skulle ha genomförts. Ej heller skall det ges för en åtgärd för vilken annat statligt stöd kan ges eller där det finns andra styrmedel som medför att åtgärden sannolikt kommer att genomföras på kort sikt. Det har dock förekommit att projekt ändå beviljats bidrag p g a att sektorsmyndigheternas granskning varit för godtycklig.
Liknande regler finns inte formellt för LIP men där bedömer man att gransk-ningen av t ex lönsamhetskalkyler varit bättre än hittills i Klimp.
Vi har identifierat ett antal styrmedel som interagerar med Klimp på så sätt att Klimpbidrag i många fall inte bör utdelas.
Miljöbalken är ett styrmedel som länsstyrelsen i sina yttranden över alla Klimp-ansökningar skall ta hänsyn till. Dessa yttranden vägs sedan in i helhetsbedöm-ningen av åtgärden.
Mellan 1998 och 2002 fanns det kortsiktiga energipolitiska programmet med syfte att stimulera utbyggnad av fjärrvärme. Fokus i detta program var på att mins-ka elanvändningen, medan LIP är inriktat på att bl a minsmins-ka användningen av olja och tillhörande CO2-utsläpp. Detta gör att dessa program inte interagerade så mycket. Dock har LIP-bidrag inte generellt beviljats där det funnits andra bidrags-former, såsom detta program.
Det fanns år 2003 flera Klimpansökningar för åtgärder som omfattades av el-certifikat som energimyndigheten avstyrkte.
Nytt för år 2004 är att även elproduktion av biogas berättigar till elcertifikat. Det fanns bland 2003 års Klimpansökningar ett fåtal åtgärder som innebar elpro-duktion från biogas varav två beviljades bidrag.
Det är troligt att det även år 2004 finns Klimpansökningar för åtgärder som också omfattas av elcertifikatsystemet.
År 2005 införs Handel med utsläppsrätter. De Klimpansökningar som troligen främst kommer att påverkas är de som handlar om produktion av fjärrvärme. År 2003 utgjorde denna typ av ansökningar ca 15% av totalt beviljat bidrag. Under år 2004 inkommer förmodligen ett antal Klimpansökningar för investeringar i större pannor, t ex konvertering till biobränslen och energibesparingar, som kommer att omfattas av utsläppshandeln.
Ett särskilt ROT-avdrag för miljöinvesteringar i offentliga lokaler är planerat att införas. En skattereduktion införs med 30 procent av de totala kostnaderna för vissa energibesparande åtgärder och konvertering till förnyelsebar energi som vid-tas i fastigheter som ägs direkt av det offentliga. För installation av solceller ska en
förhöjd skattereduktion på 70 procent införas. Av de åtgärder som beviljades Klimp-bidrag år 2003 finns det ca tio st som kan tänkas utnyttja detta kommande bidrag.
Bidrag kan sedan år 2000 ges till installation av solvärmeanläggning i både flerbostadshus, småhus och lokaler (pågår t o m december 2004).
År 2003 beviljades Klimpbidrag till flera solfångare. Det är troligt att det även år 2004 kommer att finnas Klimp-ansökningar som gäller solfångare.
För år 2003 fanns Klimp-ansökningar för utbyte av fönster (som dock ej bevil-jats bidrag) i enlighet med den skattereduktion som fr.o.m. 2004 skall ges till villa-ägare som byter till energieffektiva fönster i befintliga småhus eller installerar biobränsleanläggning för uppvärmning i nybyggda småhus.
Inom LIP ansågs det inte finnas skäl till att stimulera avfallsförbränning med bidrag då det fanns andra styrmedel, bl a deponiskatten, som styrde bort från depo-nering. Avfallsförbränning bedömdes vara minst angeläget att stödja eftersom det ligger näst lägst i avfallshierarkin. Klimp-ansökningar kan förekomma för att byg-ga förbränningsanläggninbyg-gar för avfall. Sådana har dock inte beviljats bidrag 2003. Tabell 1 Effekter av LIP och Klimp
Effekter på koldioxid-utsläpp
LIP: uppskattas bli ca 1,5 Mton
KLIMP: grov förtidsuppskattning är 0,4 Mton.
Övriga miljöeffekter KLIMP: minskad elanvändning 230 GWh, motsvarar 3 700 ton (svensk elmix) eller 210 000 ton (importerad kolkondens) koldioxid.
Kostnadseffektivitet LIP: 0,05-0,40 bidragskronor/kg CO2.
KLIMP: 0,12 bidr.krona/kg CO2. KLIMP-bidrag skall inte ges till lönsamma åtgärder.
Energieffektiviseringsåtgärderna ger mest CO2 reduktion per satsad krona och
trafik-åtgärderna minst (för LIP-projekten) Effekt på andra
sam-hällsmål
Tillväxt -
Sysselsättning LIP-programmen: uppskattas generera ca 16 500 årsarbetstillfällen, de flesta troligen tidsbegränsade. Genomsnittliga bidrag per sysselsatt 200 000 – 300 000 kr per år, vilket inte avviker från motsvarande nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd med miljö- och sysselsättningsinriktning.
Energipolitiska mål Bidrar till försörjningstrygghet och användningen av förnybara bränslen. Fördelningseffekter -
Interaktion med andra styrmedel
Elcertifikat KLIMP-ansökningar för åtgärder som ger elcertifikat beviljades ej bidrag 2003. Två ansökningar för elproduktion från biogas beviljades bidrag 2003. Från 2004 är elpro-duktion av biogas berättigade till elcertifikat varför liknande projekt ej bör ges bidrag i framtiden.
Miljöbalken Länsstyrelsen ska i sin granskning av KLIMP-ansökningar ta hänsyn till krav som följer av miljöbalken.
Handel med utsläpps-rätter
Handel med utsläppsrätter införs 2005. Bidrag för konvertering till biobränsle i fjärr-värmeanläggningar bör därför inte beviljas bidrag. Handelssystemet kommer dock inte att stimulera till en utbyggnad av fjärrvärmenätet då detta inte ger utökad ut-släppskvot. Eftersom fjärrvärmenätutbyggnad är en långsiktig infrastrukturåtgärd som skapar en bred bas för minskad fossilbränsleanvändning som handelssystemet inte stimulerar till, bör KLIMP-bidrag kunna ges till sådana projekt.
Skatteavdrag för miljö-investeringar i offentli-ga byggnader
KLIMP-bidrag bör inte ges inte för energisparande åtgärder och konvertering till för-nyelsebar energi i fastigheter som ägs direkt av det offentliga under den tidsperiod som det särskilda ROT-skatteavdraget för miljöinvesteringar i offentliga lokaler är planerat att finnas.
2 Bakgrund, syfte och metod
2.1 Bakgrund och syfte
Två styrmedel med effekter inom klimatområdet är de lokala investeringspro-grammen (LIP, beviljat 6,2 miljarder kr i bidrag under åren 1998-2002) och Klimp, klimatinvesteringspengarna (anslag 1040 miljoner kr under åren 2002-2006).
Syftet med detta delprojekt är att utvärdera de specifika styrmedlen LIP och Klimp utifrån deras klimatpåverkande effekt. I fallet med LIP, vilka inte i första hand var riktat mot klimatåtgärder utan mot lokala initiativ på miljöområdet, har vi endast studerat de projekt som haft en väsentlig klimatpåverkan. De utvärderingar av programmet som redan genomförts av olika instanser har varit viktiga utgångs-punkter. Utvärderingen av Klimp har i första hand baserats på de ansökningar som hittills beviljats bidrag. Effekterna/konsekvenserna av programmen har så långt möjligt kvantifierats.
2.2 Kärnfrågor
Vi har definierat följande kärnfrågor för utvärderingen.
• Är LIP och Klimp kostnadseffektiva styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser?
• Vilka sidoeffekter har styrmedlen fört med sig? • Hur interagerar LIP och Klimp med andra styrmedel?
• Vilka LIP- och Klimp-åtgärder skulle ha genomförts även utan bidrag? • Vilka effekter har LIP och Klimp på andra samhällsaspekter?
PROGNOSER:
• Vilka slutsatser gällande Klimps totala effekt kan vi dra utifrån de idag beslutade Klimp-projekten?
• Vilka miljöeffekter beräknas LIP- och Klimp-programmen att ha haft fram till år 2010?
2.3 Metod
Det lokala investeringsprogrammen sträcker sig över en lång tid. Arbetet med att utforma programmen påbörjades i några fall för sju år sedan och startade 1998. Tidplaner har förlängts, vilket medför att ett betydande antal projekt ännu är i ett genomförandeskede, medan andra projekt är avslutade sedan flera år tillbaka.
I dagsläget2 är ca 70 av de program som fått LIP-bidrag slutrapporterade. Vissa data finns inlagda i en databas, men det råder stor osäkerhet om tillförlitligheten i denna. De mest korrekta siffrorna fås troligen genom att manuellt söka i ansök-nings- och slutrapporteringshandlingarna. P g a den mycket begränsade tid vi haft till förfogande för utvärderingen har inte detta varit möjligt utan vi har till största
2
delen fått förlita oss på redan framtaget underlagsmaterial, som för övrigt visat sig vara relativt knappt. Ett viktigt underlag för vårt arbete när det gäller LIP har varit resultaten från ”Styrmedels effektivitet i den svenska klimatstrategin”, NV rapport 5266, juni 2003 (underlag till den fördjupade utvärderingen).
Vi har även kunnat använda oss av ÅF Energi och Miljös Utvärdering av spill-värmeprojekt och Utvärdering av fjärrspill-värmeprojekt3. De innehåller vissa data om miljöeffekter och kostnadseffektivitet. Vi har dock kompletterat och gjort ytterliga-re beräkningar utifrån underlagsmaterialet.
14 program har beviljats Klimp-bidrag. I Klimp-databasen och ansöknings-handlingarna finns relativt omfattande information som vi använt till att göra kost-nadsberäkningar. Det rör sig dock ännu bara om beviljade ansökningar som inte ännu är slutrapporterade varför våra resultat endast är prognoser av framtida miljö-effekter och kostnader.
2.4 Avgränsningar
Detta är en effektutvärdering där kostnadseffektiviteten (uttryckt som bidragseffek-tivitet) för de bägge styrmedlen LIP och Klimp så långt möjligt bedömts. Det har gjorts genom att ställa uppnådda miljöeffekter mot det bidrag i kronor som krävts för att åstadkomma dem.
Åtgärder i programmen med tydlig klimatkoppling,4 dvs energieffektivise-ring/besparing,energiomställning till förnybar energi, trafik och avfall har valts ut för utvärderingen. För den första kategorin (energieffektivisering) har analysen för LIP till stor del baserats på utvärderingen av spillvärmeprojekt5 och för den andra, energiomställning, har vi till stor del grundat oss på utvärderingen av fjärrvärme-projekt inom LIP6. De övriga två kategorierna, trafik och avfall, utgör ca 11% av ansökta bidragsmedel inom program med tydlig klimatkoppling. Eftersom de utgör en relativt liten grupp och framförallt p g a att vi inte haft möjlighet att insamla korrekta data för dem har vi valt att avgränsa oss från dessa grupper. Utvärderingar för dessa åtgärdskategorier pågår för närvarande men kommer att slutföras efter denna utvärdering7. För Klimp-programmet har urvalet naturligt begränsats av att endast 14 program hittills är beviljade.
Vår analys av LIP:s och Klimps interaktion med andra styrmedel har begrän-sats till en översikt av vilka styrmedel som främst är berörda och en grov uppskatt-ning av i vilken grad de påverkar klimatrelaterade åtgärder i LIP och Klimp.
Effekterna på andra samhällsmål har begränsats till ett resonemang.
3
Byman et al (a), (b) (2004)
4
Definition gjord i NV rapport 5286, Styrmedels effektivitet i den svenska klimatstrategin, juni 2003
5
Byman et al (b) (2004)
6
Byman et al (a) (2004)
7
För trafik pågår två utvärderingar varav den ena beräknas vara slutförd i juni 2004 och den andra i december 2004. För avfall pågår en utvärdering som beräknas vara slutförd i september 2004.
3 Utformning av programmen
3.1 LIP
3.1.1 Bakgrund
Våren 1997 lanserade regeringen de lokala investeringsprogrammen för en ekolo-giskt hållbar utveckling (LIP). Programmen innebar att svenska kommuner har kunnat ansöka om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som syftar till bättre miljö och ökad sysselsättning. Varje lokalt investeringsprogram tar sitt ur-sprung i de lokala förutsättningar som råder i kommunen, och skall engagera så många aktörer i kommunen som möjligt. LIP regleras i förordningen (1998:23) om stöd till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i sam-hället. Administrationen av stödet var ursprungligen placerad vid Miljödeparte-mentet, men den 1 januari 2002 överfördes verksamheten till NV.
3.1.2 Syftet med LIP
Enligt förordningen syftar LIP till åtgärder som skall: 1. minska belastningen på miljön
2. öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, 3. gynna användningen av förnybara råvaror
4. öka återbruk, återanvändning och återvinning
5. bidra till att förstärka den biologiska mångfalden samt tillvarata kulturmil-jövärden,
6. bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp, och
7. förbättra inomhusmiljöer i byggnader8.
Enligt förordningens tredje paragraf sägs också att ett krav för bidrag är att ”åtgär-derna i ett lokalt investeringsprogram kan antas öka sysselsättningen”. Delegatio-nen för ekologiskt hållbar utveckling formulerade sig så tydligt att LIP skulle bidra till att halvera den öppna arbetslösheten fram till år 2000.
En grundtanke bakom LIP är att samordnade miljöåtgärder ”förstärker miljöef-fekterna och ökar den ekologiska hållbarheten”. För att uppnå samordning krävs först att en ”analys av kommunens specifika miljösituation och andra lokala förut-sättningar” genomförs och att kommunen därefter tar ett samlat grepp om den loka-la miljöpolitiken. Såväl miljöproblemanalysen som samordningen av åtgärderna kan ses som bakomliggande syften med LIP.
3.1.3 Beskrivning av LIP
De sista besluten om LIP-bidrag fattades under våren 2002. Då hade sammanlagt 6,2 miljarder kronor beviljats i bidrag till 211 investeringsprogram i 162 kommuner (inklusive två kommunalförbund). Över 1800 olika projekt har fått bidrag.
8
En kommuns investeringsprogram består av en, eller oftast flera åtgärder-/projekt. De olika åtgärderna har delats in i tolv olika grupper beroende på vilket område åtgärden behandlar. Fyra av de tolv grupperna kan relateras till klimatmålet.
De flesta projekt/åtgärder som beviljats medel har en kommunal förvaltning som huvudman. Kommunala bolag är också huvudmän för många projekt/åtgärder. Sammantaget är kommunen huvudman för två av tre projekt.
Bidrag beviljas endast till investeringen och inte till drift eller löpande under-håll. Bidrag beviljas dessutom endast för en del av den miljörelaterade invester-ingskostnaden. Med miljörelaterad investeringskostnad avses de merkostnader som är nödvändiga för att uppnå de avsedda miljöeffekterna. Kommunerna har själva i sina ansökningar definierat vilka kostnader som skall räknas som miljörelaterad investeringskostnad.
Den totala investeringskostnaden för de åtgärder som ingår i programmen upp-ges uppgå till drygt 27 miljarder kronor. Miljörelaterade investeringskostnader uppges uppgå till knappt 21 miljarder kronor. I genomsnitt har bidrag beviljats för 30 procent av den miljörelaterade investeringskostnaden, eller för 23 procent av den totala investeringskostnaden.
De lokala investeringsprogram som beviljats bidrag löper under 3 år. I många fall har huvudmannen dock begärt och beviljats förlängd genomförandetid. Först när kommunen slutrapporterat utfallet och effekterna av det beviljade investerings-programmet bestäms det slutliga bidraget och reglering av bidrag görs.
En förhållandevis stor del av bidragen har gått till åtgärder med klimatinrikt-ning. I Tabell 2 görs en grov uppdelning av åtgärdstyper efter deras relevans för klimatmålet. Även de åtgärder som här klassificerats som ”åtgärder med klimat-koppling” har naturligtvis effekt också på andra miljömål, t.ex. målet ”Frisk luft”. Skillnaden är dock stor jämfört med de åtgärder som kan anses ha begränsad kli-matkoppling och huvudsakligen motiveras av effekter på andra miljömål.
Tabell 2 Antal projekt, bidrag och uppskattade reduktioner av växthusgasutsläppen fördelat mellan olika projekttyper
Grupp Antal åtgärder Bidrag, milj kr Total inve-stering, milj kr Miljörel. investering, milj kr Minskade ut-släpp, kton CO2-ekv.* (prel. data) Åtgärder med klimatkoppling: 937 3 482 13 871 12 977 2 044 Varav: Energieffektivisering/-besparing 201 562 2 237 2 062 480 Energiomställning till förnybar energi 376 1 612 7 015 6 836 1 334 Trafik 180 629 2 357 1 893 131 Avfall 180 678 2 262 2 187 99
Åtgärder med viss
klimatkoppling: 417 1 334 10 193 4 770 40 Varav: Byggnadsåtgärder 32 221 1 179 884 0,3 Flerdimensionella projekt 86 771 8 190 3 158 20 Industriprojekt 34 47 192 161 1 Stödjande åtgärder 257 290 610 549 19 Åtgärder med begränsad klimat-koppling: 460 1 394 3 195 2 991 2 SUMMA 1 814 6 210 27 259 20 738 2 086
*) Minskade utsläpp av koldioxidekvivalenter har uppskattats av de ansökande kommunerna själva vid ansökningstillfället. I vissa fall har omräkningar av effekten från andra storheter, som t.ex. energibesparing i MWh, till koldioxidekvivalenter gjorts.
3.2 Klimp
3.2.1 Bakgrund
Stödet till klimatinvesteringsprogram (Klimp) är en fortsättning/vidareutveckling av LIP. Klimp föreslogs i Klimatpropositionen (prop. 2001/02:55) och har sedan beslutats av riksdagen.
I Klimatpropositionen motiveras Klimp enligt följande.
”Det är viktigt att ta tillvara det lokala engagemanget i kommunerna om den positiva utveckling på miljöområdet som skett i Sverige skall kunna fortsätta och Sverige skall kunna vara ett föregångsland i fråga om hållbar utveckling. Utveck-ling utifrån de lokala förutsättningarna är ett viktigt komplement till de nationella styrmedlen… Det nya statsbidraget, som skall införas under år 2002, bör…utgå från det kommunala perspektivet och stödet bör i första hand ges till samlade pro-gram… Det lokala angreppssättet och kravet på samlade kommunala program har visat sig vara mycket framgångsrikt för att uppnå goda miljöeffekter men också när det gäller att stärka miljöarbetet i kommunerna…Bidragets skall således kunna
sökas av kommunerna för samlade program med åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser. Programkravet är viktigt därför att det stimulerar till helhetssyn och samverkan.”
Stödet regleras i förordningen om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram (SFS 2003:262) och i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram (NFS 2003:13).
3.2.2 Syftet med Klimp
Syftet med bidraget är att uppmuntra åtgärder (i första hand fysiska investeringar) runt om i landet som minskar utsläpp av växthusgaser, bidrar till energiomställning och besparing av energi. Åtgärder som innehåller ny teknik eller har ett demonstra-tionsvärde medför ett mervärde men är inget uttalat syfte.
3.2.3 Beskrivning av Klimp
Bidragsmedel om 840 miljoner kronor fördelat på perioden 2002-2004 har avsatts. I vårpropositionen 2004 har Klimp föreslagits ytterligare 50 miljoner kr för år 2005 och 150 miljoner kr för år 2006. Dessa pengar hanteras av Naturvårdsverket och beslutas av ett särskilt råd, Rådet för investeringsstöd. Varje program består av ett antal åtgärder. Naturvårdsverket gör en första bedömning av vissa övergripande krav på programmet. Åtgärderna skickas sedan på granskning till berörda sektors-myndigheter, bl a Energimyndigheten, som granskar energirelaterade åtgärder, Vägverket vägtrafikåtgärder etc. Länsstyrelsen yttrar sig över alla åtgärder. Natur-vårdsverket gör slutligen en sammanvägd bedömning av vilka åtgärder och pro-gram som skall beviljas bidrag efter en framtagen prioritetsordning. I förodningen, 4 § framgår bl a att
”bidrag får endast ges till åtgärder som är kostnadseffektiva. I fråga om åtgärder med låg kostnadseffektivitet får bidrag endast ges i mindre omfattning för att sti-mulera nytänkande och helhetssyn genom användande av ny teknik eller nya meto-der eller genomföra demonstrationsprojekt. Om ansökningarna om bidrag beräk-nas komma att överstiga tillgången på medel, ges bidrag till de program eller åt-gärder som i sin helhet och i ett långsiktigt perspektiv bedöms ha störst effekt på
utsläppen av växthusgaser i förhållande till bidragets storlek.”
Första bidragsomgången beslutades i december år 2003, då 14 program fick dela på 300 miljoner kr i bidrag. I dessa program ingår miljöinvesteringar för totalt nära 1,1 miljarder kronor, fördelade över åtgärder främst inom områdena transporter och energi.
Klimp-bidrag kan på samma sätt som tidigare LIP-bidrag sökas av svenska kommuner. Dessutom kan landsting, kommunalförbund och kommunala samar-betsorgan söka bidrag. Även företag kan söka bidrag, men då måste de avse att utföra åtgärder inom mer än ett län. Särskilda skäl till att företag får bidrag finns även, t ex om det inte anses lämpligt att verksamheten söker bidrag via en kom-mun, ett kommunalförbund eller landsting.
Bidragen är tänkta att ges till projekt som resulterar i så stora effekter som möjligt, i förhållande till bidragets storlek, när det gäller utsläpp av växthusgaser, energi-omställning och energibesparing, i ett tidsperspektiv till år 2050. Stödet syftar där-med till att bidra till såväl det långsiktiga klimatmålet som till delmålet för 2008-2012.
För att fånga upp särskilt bra åtgärder som ingår i program som inte beviljas bidrag finns det möjlighet att ge bidrag till s k GuldKlimpar. Det är under förut-sättning att åtgärderna är särskilt effektiva när det gäller att begränsa utsläppen av växthusgaser som ett sådant bidrag kan ges till enstaka åtgärder eller paket av åt-gärder, utan krav på ett fullständigt investeringsprogram.
4 Effekter och kostnader
Detta kapitel behandlar klimateffekter och kostnader för dessa från både LIP- och Klimp-bidragen. Vi börjar med att redovisa klimateffekter som uppnåtts via LIP-programmen i allmänhet. Sedan redovisas klimateffekter specifikt från spillvärme-projekt respektive fjärr- och närvärmespillvärme-projekt. Efter detta följer en miljöekonomisk analys av bidragseffektivitet, samhällsekonomisk effektivitet och lönsamhet för LIP generellt samt av spillvärmeprojekt respektive fjärr- och närvärmeprojekt.
Slutligen analyseras Klimp på likartat sätt. Först redogörs för klimateffekter från programmet, varpå en miljöekonomisk analys följer. Allra sist görs en jämfö-relse mellan LIP och Klimp.
4.1 LIP
4.1.1 Klimateffekter
Om alla LIP-åtgärder genomförs så beräknas det, enligt de uppgifter som redovi-sats i ansökningarna, leda det till att koldioxidutsläppen minskar med 2 miljoner ton koldixoid vilket motsvarar 3% av de svenska växthusgasutsläppen9. De offici-ella data som finns över miljöeffekten av åtgärderna grundar sig dock på kommu-nernas egna uppgifter vid ansökningstillfället. Kommukommu-nernas uppgifter innebär att de indirekt har fastställt ett referensscenario för respektive projekt. Kommunerna har själva valt i vilken enhet miljöeffekten beräknas och det framgår inte vilka omräkningsfaktorer som har använts. För vissa projekt, i synnerhet sådana som beviljades bidrag under 1998, finns överhuvudtaget ingen uppgift om miljöeffekten angiven. Osäkerheten i uppgifterna är alltså stor och möjligheterna att jämföra olika projekt och att räkna på totala effekter av programmen är begränsade.
Det är också intressant att titta på när i tiden utsläppsminskningen uppstår. Kommunerna anger kvantifierade miljöeffekter som effekter per år. Därmed kan det antas att effekterna uppstår så länge investeringen är verksam. Detta varierar från område till område. Ytterligare en aspekt är om projekten ger den effekt som utlovats i ansökningarna. Enligt Hanberger et al.(2002) genomförs, enligt LIP-samordnarnas egen bedömning, endast hälften av alla LIP-program (54 %) som det var tänkt i ansökan. Drygt en tredjedel genomförs med större förändringar (38 %). Av de ca sjuttio slutrapporter som hittills beslutats framgår att ca 70% av de kvanti-fierade miljöeffekterna som kommunerna uppgivit i ansökan uppnås i slutrappor-terna. Variationerna är mycket stora.
I en skrivelse från Naturvårdsverket till regeringen (daterad 2004-02-17)10 an-ges siffran ca 1 500 000 ton/år som en prognos för den minskade mängden växt-husgasutsläpp som LIP-programmen beräknas medverka till fram t o m år 2007. Se även Tabell 3. Vid den tidpunkten skall samtliga program vara avslutade. Denna uppskattning motsvarar cirka hälften av fyraprocentsmålet.
9
Källa: NV:s LIP-databas
10
Tabell 3 Beräkning av klimateffekter i LIP Klimateffekt enligt ansökan (1000 ton CO2) Uppskattad klimatef-fekt (1000 ton CO2) Grad av uppfyllelse (%) ÅF:s rapporter: Spillvärme 225 (beroende på elpro-duktion) 137-195 60-87% Fjärrvärme 764 624 82% Resterande åtgärder 1097 768 70% Totalt 2086 1529-1587 73-76%
Källa: Enheten för investeringsprogram, NV
Nedan redovisar vi effekter av klimatrelaterade LIP-åtgärder inom energiområdet. Redovisningen bygger på utvärderingar av spillvärmeprojekt11 och när- och fjärr-värmeprojekt12 vilka utgör delar av den pågående utvärderingen av LIP program-met.
Klimateffekterna från spillvärme och när- och fjärrvärmeprojekt utgör ca hälf-ten av de samlade klimateffekterna från LIP.
Klimateffekter från spillvärmeprojekt
ÅF:s utvärdering omfattar kartläggning av ett åttiotal åtgärder som enligt ansök-ningarna är relaterade till spillvärme. Av dessa identifierades 29 åtgärder som rena spillvärmeåtgärder enligt den definition av spillvärme som används i denna utvär-dering. Spillvärmeprojekten inom LIP-programmet motsvarar ungefär tio procent av levererad spillvärmevolym i Sverige.
Konvertering av annan värmeproduktion till spillvärme ger större miljönytta än vad som skulle erhållas vid konvertering till i princip vilken annan energiform som helst. Utsläppen från den energiproduktion som genererat spillvärmen finns oavsett om spillvärmen utnyttjas eller inte, enligt den definition för spillvärme som an-vänds i utvärderingen. Nettoutsläppen är därför noll, vilket inte gäller för någon av de uppvärmningsformer som ersatts.
Miljöeffekterna från spillvärmeprojekt består främst av reducerade utsläpp av koldioxid, svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränning. Inom de spillvär-merelaterade LIP projekten har årligen drygt 350 GWh spillvärme och 200 GWh biobränslen ersatt 670 GWh andra bränslen13. Av den ersatta energin kommer ca 80% från fossila bränslen vilket gett betydande klimateffekter. Inom de projekt som omfattat fjärrvärmeutbyggnad till villaområden har konvertering av fastigheter med äldre oljepannor till fjärrvärme prioriterats. Konvertering av eluppvärmda bostäder till fjärrvärme baseras på spillvärme, och genom att den högvärdiga ener-giformen el kunnat ersättas av spillvärme i kombination med värmepumpar, har en nettominskning av elanvändningen på ca 90 GWh per år kunnat uppnås.
11
Byman et al (b) (2004), ÅF Energi och Miljö
12
Byman et al (a) (2004), ÅF Energi och Miljö
13
Redovisningen av de beräknade miljöeffekterna sker i ÅF-rapporten i två steg, dels reduktion av direkta utsläpp till följd av minskad förbränning, dels reduktion av indirekta utsläpp som följd av minskad elanvändning. Beroende på antaganden om hur elen producerats får man stora skillnader i uppnådda miljöeffekter. Tre olika synsätt har redovisats: marginalel (främst kolkondens), nordisk elmix samt svensk elmix. De miljöeffekter som redovisas i beräkningar, slutrapporter och ansökningar för åtgärderna i denna utvärdering stämmer av flera olika skäl (t ex olikheter i rap-portering, olika antaganden om elproduktion etc) inte helt överens.
Enligt beräkningar har LIP-åtgärderna inom spillvärme lett till ca 136 000 ton minskade koldioxidutsläpp per år. Den minskade elanvändningen har gett ytterliga-re ytterliga-reduktion av de årliga koldioxidutsläppen som varierar beroende på antaganden om elens härkomst enligt följande: 59 kton/år (marginalel), 7 kton/år (nordisk el-mix) eller 1 kton/år (svensk elel-mix).
Enligt bedömningar som gjorts vid Energimyndigheten kommer effekter av förändrad elanvändning i Sverige framförallt att på verka marginalelen. Denna kommer på kort sikt, fram till första åtagandeperiodens slut 2008-2012, levereras från kolkondensanläggningar utomlands vilket får till följd att utsläppen i Sverige inte minskar14. Den totala reduktionen uppgår, räknat med nordisk elmix, till 144 000 ton per år, vilket kan jämföras med de totala koldioxidutsläppen i Sverige på 58 miljoner ton år 1999. Enligt ansökningarna skulle åtgärderna ge en reduktion av koldioxid på drygt 225 000 ton, men inkomna slutrapporter och verksamhets-rapporter tyder på att den redovisade siffran snarare blir runt 180 000 ton. Figur 1 Reduktion av koldioxidutsläpp givet olika antaganden om elens härkomst.
Källa: ÅF Energi och Miljö (2004)
De totala utsläppen av växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter uppgick till 70,5 miljoner ton år 2001 vilket innebär en minskning med drygt 3 procent jämfört med utsläppen 1990, vilka uppgick till 72,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
14
På längre sikt kan man anta att Sveriges behov av marginalel till största delen kommer att täckas av leveranser från de planerade stora gaskombianläggningarna i Malmö och Göteborg.
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000
svensk elmix nordisk elmix marginalel
Utsläppsminskningarna genom spillvärmeprojekten motsvarar i storleksordningen 0,2 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Jämförs resultaten i stället med utsläppen av växthusgaser inom energisektorn motsvarar de 0,4 procent av de totala utsläppen på 32,6 miljoner ton koldioxidår 2001.
Klimateffekter från när- och fjärrvärmeprojekt
ÅF:s utvärdering omfattar kartläggning av totalt cirka 230 åtgärder som enligt ansökningarna är relaterade till fjärrvärme- och närvärmeprojekt. Av dessa identifi-erades 209 åtgärder som rena fjärrvärme- och närvärmeprojekt.
LIP-programmen har framför allt resulterat i att biobränsle ersatt oljeeldning och elanvändning i anslutna byggnader och i produktionsanläggningarnas pannor. Genom ombyggnader i några industrier som levererar värme till fjärrvärmenät har även kol indirekt ersatts med biobränsle. Övriga miljöeffekter bedöms vara förhål-landevis marginella och är svåra att kvantifiera.
Vissa kommuner har tagit med den minskade elanvändningens bidrag i den be-räknade koldioxidminskningen, medan andra inte har gjort det.
Det har inte varit möjligt att entydigt fastställa hur stor andel elersättning som åstadkommits genom anslutning till fjärrvärme. I den enkätundersökning som genomfördes vid utvärderingen frågades efter elersättningen och indikationen är att den av elen resulterande koldioxidminskningen inte ens uppgår till fem procentav den som oljeminskningen motsvarar. Uppgifter om elanvändning som redovisades i enkäterna måste dock bedömas som osäkra. Slutsatsen beträffande minskade koldi-oxidutsläpp till följd av att el ersatts med främst system baserade på biobränsle är att denna minskning är mycket marginell jämfört med minskningen till följd av att olja ersatts.
Enkätsvaren visar att utfallet av åtgärdernas summerade koldioxidreduktion blir 18 procent sämre än kommunerna först beräknade. Något förenklat kan denna pro-centsats appliceras på alla ansökningars uppskattningar av koldioxicreduktioner, för att få en indikation på det totala utfallet inom LIP. Huruvida urvalet av de åt-gärder som redovisats i enkäterna är representativt för hela programmet är svårt att bedöma men används ändå som en approximation för att beräkna utfallet för samt-liga åtgärder.
Den planerade koldioxidreduktionen i ansökan för samtliga åtgärder var cirka 764 000 ton per år, exklusive de åtgärder som ej genomförs. Enligt Figur 2 nedan, med cirka 18 procent mindre minskning än beräknat blir utfallet av LIP:s totala minskningar av koldioxidutsläpp i när- och fjärrvärmeprojekt 624 000 ton per år. Det motsvarar en ungefärlig minskning av förbränd olja på 225 000 kubikmeter.
Figur 2 Uppskattat antal ton koldioxidminskningar i LIP-ansökningar för fjärrvär- meprojekt jämfört med schablonvärde från fjärrvärmeenkät.
4.1.2 Miljöekonomisk analys
Bidragseffektivitet
Det är intressant att titta på huruvida de bidrag som gått till att minska utsläpp av koldioxid gett samma effekt per bidragskrona. För att vara bidragseffektiva skall projekten resultera i så stora positiva effekter som möjligt i förhållande till bidra-gets storlek gällande utsläpp av växthusgaser, energiomställning, energibesparing, eller andra miljöeffekter åtgärden syftar till att uppnå.
Självklart har många av de åtgärder som leder till minskade utsläpp av växt-husgaser även effekter på andra miljökvalitetsmål. Det har inom ramen för LIP inte tagits fram några fördelningsnycklar för att hantera detta. Det som kan skattas di-rekt är minskningen av växthusgaser, mätt i kg koldioxidekvivalenter, per bidrags-krona. Detta är endast en faktor vid en helhetsbedömning av bidragseffektiviteten hos en åtgärd.
Investeringarna avser investeringsprogram som tar tre till fyra år att genomföra. Här antas dock att hela investeringen genomförs under det första året. Investering-arna i klimatrelaterade åtgärder inom ramen för LIP genererar troligtvis miljöeffek-ter under hela den tekniska livslängden för invesmiljöeffek-teringen. En livslängd på 20 år har antagits. I själva verket består programmen av olika typer av investeringar med olika livslängd. En kalkylränta på fyra procent har använts vid beräkningarna.
Av de åtgärdsgrupper som presenterades i Tabell 2 har fyra tillräckligt många åtgärder som anges leda till minskade utsläpp av växthusgaser för att en analys skall vara meningsfull, nämligen energiomställning till förnybar energi, energief-fektivisering/-besparing, trafik och avfall.
Den åtgärdsgrupp som har flest analyserbara åtgärder är energiomställning till förnybar energi, med 302 åtgärder. I gruppen återfinns huvudsakligen åtgärder som konvertering till biobränslen i enskilda anläggningar och fjärrvärmenät. Dessa
0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 Uppskattning i ansökn. Schablonvärde från enkät
projekt skulle, med de antaganden som angetts ovan, resultera i en minskning med 12,54 kg koldioxidekvivalenter per bidragskrona. Omvänt skulle en minskning med ett kg koldioxidekvivalenter kosta 0,08 bidragskronor.
Tabell 4 Klimateffekt* per bidragskrona respektive bidragskronor per kg koldioxidekvivalenter för åtgärder i LIP-programmen som redovisats som koldioxidbegränsande.
Kg CO2-ekv. per
bidragskrona
Bidragskronor per kg CO2-ekv.
Energiomställning till förnybar energi
12,54 0,08
Energieffektivisering/-besparing (besparingar i bostäder/ fastighe-ter/tillverkningsprocesser, styr- och reglersystem och tillvaratagande av spillvärme)
20,61 0,05
Trafik (fordonsbränslen, gång-/cykelbanor, kollektivtrafik etc.)
2,53 0,40
Avfall (främst biogas) 5,25 0,19
*) Observera att åtgärderna i varierande grad bidrar till uppfyllandet av andra miljökvali-tetsmål.
Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet
Eftersom statistiken över miljöeffekter av LIP programmen baseras på kommuner-nas egna uppgifter vid ansökningstillfället, är uppgifterna inte konsekvent framtag-na. En viss åtgärds fördelning på olika effekter redovisas inte heller i databasen. En sådan fördelning utgör en nödvändig förutsättning för beräkningar av effekternas kostnadseffektivitet. Tillförlitliga kostnadseffektivitetsberäkningar kräver dessutom att samtliga relevanta miljöeffekter för en viss insats kommer med i redovisningen. Det är komplicerat att direkt översätta ovan beskrivna kostnadsuppskattningar till ett mått som speglar de samhällsekonomiska kostnaderna för åtgärderna. Det beror på att sådana kostnader bör baseras på de merkostnader en åtgärd leder till där hänsyn tas även till investeringskostnader för alternativet/referensscenariot till åtgärden och de skillnader i rörliga kostnader som de olika alternativen leder till. Eftersom data för en sådan beräkning saknas försvåras en direkt jämförelse mellan LIP-programmen och andra styrmedel ur kostnadseffektivitetssynpunkt.
Det är också viktigt att särskilja frågan om huruvida de åtgärder som genom-förs är kostnadseffektiva och frågan om huruvida bidragsmedlen används effektivt. Hanberger et al. (2002) menar att bidragssystem av LIP-typ knappast utgör något "first-best"-alternativ för en effektiv miljöpolitik, men att det däremot inte kan uteslutas att LIP som program kan vara motiverat ifall en "first-best"-politik inte är möjlig, eller där det finns uppenbara legitimitetsproblem.
Lönsamhet
De grova kostnadsskattningar som gjordes i Tabell 4 tydde för några år sedan på att vissa åtgärder som fått LIP-bidrag torde vara lönsamma även utan bidrag – i syn-nerhet om effekten av energibeskattningen räknas med. Dock har det i t ex
utvärde-ringen av spillvärmeprojekt visat sig att så inte var fallet i de allra flesta fall (se nedan under Spillvärme – Miljöekonomisk analys).
Nyckelfrågor för att bedöma miljöeffekten av LIP-programmen är om åtgär-derna skulle ha genomförts vid samma tidpunkt även utan bidraget och om projek-tet skulle ha genomförts vid en senare tidpunkt utan bidraget. En relaterad fråga är om projekt som inte fått bidrag ändå genomförts. Det är inte otänkbart att kommu-nernas arbete med bidragsansökningar har stimulerat idéer och initiativ som har förverkligats trots att bidragsansökan fått avslag. I så fall kan LIP indirekt ha lett till utsläppsreduktioner även i kommuner som inte fått bidrag.
I Berglund et al (2003) kommer man fram till att i hälften av kommunerna som fått avslag på sin ansökan har ett eller flera projekt ändå genomförts. Kommunerna har hittat andra finansieringsvägar, inklusive egna, för projekt som bedömts som angelägna. Det kan även tyda på att många projekt varit lönsamma utan bidraget. Eftersom kommunerna har svarat för merparten av investeringarna har de hela tiden varit beredda att satsa egna resurser. Med det statliga stödet erbjöds kommu-nerna en möjlighet att växla upp sina ambitioner. Om det statliga stödet uteblev är det rimligt att förvänta sig att några projekt ändå kom att genomföras. Den indirek-ta effekten av LIP kan beskrivas som att ansökningsarbetet bidragit till att mobili-sera engagemang och resurser i och utanför kommunen som i sin tur bidragit till att några projekt ändå genomförts. Denna mobiliseringseffekt ska inte överdrivas och vägas samman med negativa effekter av uteblivet stöd.
En negativ följd av att kommunens och andra aktörers engagemang inte gav re- sultat är att intresset för fortsatt miljösamverkan minskar. Det har också inneburit undanträngningseffekter. Några miljösamordnare anser att LIP-ansökan har tagit mycket kraft från andra viktiga, mer konkreta projekt. Den negativa reaktionen med ett avslag har upplevts mer långvarig i kommunerna än den positiva effekten. På kort sikt kan man förvänta sig att intresset för att söka nya statliga stödpengar från Klimp minskar i kommuner som fått avslag på LIP.
SPILLVÄRME – MILJÖEKONOMISK ANALYS
På samma sätt som för redovisningen av miljö- och klimateffekter går det inte alltid att särskilja delen som hänför sig till spillvärme från en åtgärds totala ekono-miska redovisning, då andra investeringar kan ingå i samma åtgärd. En övergripan-de utvärövergripan-dering sker av åtgärövergripan-dernas totala investering och bidragsanövergripan-del, samt unge-färlig kostnadsfördelning inom åtgärden. Dessutom görs en uppskattning av spill-värmedelens bidragseffektivitet. De investeringar som låg till grund för ansökning-arna jämförs i möjligaste mån med slutredovisade investeringar eller med senast tillgängliga uppskattning om projektens kostnader.
Investeringar
De genomförda åtgärderna omfattar enligt ansökningar investeringar på totalt 1 115 Mkr, där 260 Mkr bidragsmedel beviljats inom LIP-programmet. Några projekt har växt under programtiden och medfört upp till 20 procent högre investeringskostna-der, medan andra blev mindre eller kostat mindre än planerat (upp till 40 procent
lägre investeringar än budgeterat). I dagsläget visar uppföljningarna att de totala investeringarna landar på omkring 1 148 Mkr, där 38 Mkr utgörs av spillvärmerela-terade investeringar gjorda av industrin utanför LIP-programmet. Bidragsdelen bedöms uppgå till 240 Mkr, eller 22 procent, av dom totala investeringarna inom LIP.
Lönsamhet
De spillvärmeprojekt som utvärderas i ÅF-rapporten hade enligt uppgift inte blivit av utan bidrag från det LIP. I många av de studerade projekten har diskussioner om samarbete för tillvaratagande av spillvärme pågått under en längre tid, ofta i flera decennier! LIP-bidraget gjorde att kommunerna började se över sina möjligheter att söka pengar och vilka projekt som skulle kunna gå att lansera och i vissa fall väck-tes liv i gamla projektidéer.
Det fanns även projekt som beviljades stöd men som ändå inte blev av. Orsa-kerna till det var andra än ekonomiska. Det har t ex berott på att man inte haft tid med de förberedande analyser som krävdes innan man ansökte om bidrag. Detta har sedan resulterat felaktiga resultat för projektet. Några projekt lades ned p g a att industrin lades ned eller bytte ägare. Två projekt genomfördes inte som planerat, men resulterade i stället i intern återvinning av värme.
De bidrag som har delats ut till biobränsleeldad kraftvärme under samma peri-od LIP-stödet har funnits, dvs under periperi-oden 1998-2002 bedöms inte ha konkurre-rat ut investeringar i spillvärme. Det finns aktuella exempel där tillgången på spill-värme ser ut att konkurrera ut planerade avfallseldade anläggningar men också exempel där befintliga spillvärmeleveranser minskar till följd av investeringar i avfallsvärme.
Bidragseffektivitet
Generellt kan sägas att de rena spillvärmedelarna av LIP-projekten har varit mer investerings- och bidragseffektiva än övriga delar. Det beror främst på att även investeringar för omfattande utbyggnader av de lokala fjärrvärmenäten har belastat åtgärdernas budget. Utbyggnad av fjärrvärmenäten ersätter inte i sig någon energi-produktion, utan det är produktionsanläggningen som tillkommer eller ökar sin produktion i fjärrvärmesystemet som avgör miljönyttan.
NÄR- OCH FJÄRRVÄRME - MILJÖEKONOMISK ANALYS
Investeringar
Av 209 åtgärder inom när- och fjärrvärmeområdet är det 63 stycken, eller 30 pro-cent, som har slutredovisats. Flera slutrapporter har bristande kvalitet vad avser informationen kring miljöeffekter. Antingen saknas rapportering av miljöeffekten, eller så har flera olika åtgärders effekter rapporterats under en och samma åtgärd, vilket avsevärt försvårar en utvärdering. Analysen grundar sig därför på en jämfö-relse mellan befintliga slutrapporter och de uppgifter som redovisats i ansökningar-na.
Vid en jämförelse av de 63 slutredovisningar som finns tillgängliga med dess kor-responderande ansökningar visar det sig att redovisade investeringar i slutrappor-terna är nio procent högre än budgeterat i ansökningarna, medan bidragen blir åtta procent lägre än budgeterat. Orsaken är att bidraget är fastställt mot investerings-bedömningen i ansökan men reduceras om investeringen blir mindre. För slutredo-visade projekt har de summerade investeringarna totalt blivit högre än vad som förväntades i ansökningarna. Analyseras respektive åtgärd för sig, är emellertid spridningen stor med avseende på hur god överensstämmelsen är mellan budgete-rad och faktisk investering. Det finns exempel på utfall på allt från mindre än tio procent till över 200 procent av budgeterad investering. Åtgärderna varierar kraf-tigt i storlek avseende både budget och bedömda miljöeffekter.
Lönsamhet
I samband med den enkätundersökning som genomförts inom ramen för utvärde-ringen av när- och fjärrvärmeprojekt ställdes frågan om åtgärderna skulle ha kom-mit till genomförande även utan att bidrag hade utgått. Svaren på enkätfrågan re-dovisas i Figur 3 nedan.
Figur 3 Andel av när- och fjärrvärmeprojekten som skulle genomförts med respektive utan bidrag.
De svar som redovisas i Figur 3 visar att LIP-bidraget haft stor betydelse när beslut om genomförande har fattats. Speciellt stor betydelse bedömer ÅF att bidraget haft vid utbyggnad av nät för anslutning av småhus samt för etablering av närvärme och småskalig fjärrvärme. Utbyggnad av distributionssystem, anslutning av byggnader och uppförande av mindre värmecentraler kan i stor utsträckning betraktas som standardåtgärder med en likartad kostnadsbild.
Bland småhusägare har intresset för fjärrvärme vuxit sig större först under de senaste åren, vilket beror på flera faktorer. Elpriset har stigit kraftigt de senaste
Skulle åtgärden genomförts utan LIP bidrag ?
3% 6% 12% 19% 60% ja i mindre skala kanske senare tveksamt nej
åren och har nu skapat ett starkt incitament för många småhusägare att byta till en alternativ uppvärmningsform. Dessutom har småhusområden ofta klassats som olönsamma av energibolagen beroende på låg värmetäthet, men med hjälp av bi-drag och lägre kostnad för anslutning har dessa områden nu börjat byggas ut i större utsträckning. Att den typen av åtgärder skulle ha genomförts i avsevärt mindre omfattning om inte stöd utgått är en slutsats som måste dras av enkätsvaren.
För ny- och ombyggnad av större värmecentraler har bidraget medfört att inve-steringar i vissa fall kommit tidigare än om inte bidraget funnits att tillgå. På något längre sikt skulle dessa åtgärder sannolikt ha genomförts även utan stöd. Denna utveckling styrs förutom av en strävan att bidra till en minskad miljöpåverkan av ekonomiska motiv. Olika former av direktiv och styrmedel, t ex grön skatteväxling samt ökade marknadspriser på olja och el medför att en fjärrvärmeanslutning eller en samverkan mellan en industri och fjärrvärmebolaget är det fördelaktigaste alter-nativet vad avser energiförsörjningen.
En annan faktor som drivit på utbyggnaden av fjärrvärmesystemen på större och medelstora orter är att kraftvärme på sikt, genom bl a elcertifikat och höjda elpriser, bedöms bli ett konkurrenskraftigt alternativ för elproduktion.LIP-stöd för att bygga ut dessa långa överföringsledningar har bidragit till en förbättrad projekt-ekonomi.
Förutom de utbyggnader av spillvärme från industrier som kommit till stånd inom ramen för LIP har investeringsbidraget även medfört att samordnad värme-produktion mellan industri och fjärrvärme etablerats, baserat på förnybar energi, alternativt konverterats till förnybar energi. I dessa fall bedöms investeringsbidra-get starkt ha bidragit till att nya anläggningar kommit till stånd.
De senaste åren har det funnits ett starkt politiskt stöd för investeringar i för-nybar energi vilket medfört att anläggningar byggts även utan stöd. Trots dålig lönsamhet på kort sikt har statligt stöd till kraftvärmeutbyggnad utnyttjats för upp-förande av anläggningar. Förväntningar om stigande elpriser har varit ett av huvud-skälen till att dessa investeringar genomförts.
Baserat på de intervjuer som genomförts är den generella bedömningen att de kommuner som erhållit LIP-finansiering för utbyggnad av distributionssystem och anslutning av småhus och andra mindre objekt generellt inte har lägre fjärrvärme-taxor än andra fjärrvärmeleverantörer. Många av dessa åtgärder hade inte varit ekonomiskt genomförbara utan LIP-bidraget. LIP-bidraget har medfört att fjärr-värmesystemen kunnat byggas ut i större omfattning och i en snabbare takt, än utan bidrag.
Bidragseffektivitet
Ett sätt att belysa effektiviteten i de åtgärder som utförts inom ramen för LIP är att redovisa hur stor koldioxidreduktion varje bidragskrona gett. I Tabell 5 nedan kan utläsas hur mycket koldioxidreduktion varje bidragskrona gett, och omvänt hur många bidragskronor ett kg koldioxidreduktion ”kostat”. Beräkningarna baseras på uppgifter från ansökningarna. Åtgärderna är uppdelade i de kategorier som används i när- och fjärrvärmeutvärderingen.
Tabell 5 Bidragseffektivitet för när- och fjärrvämeåtgärderna.
Källa: ÅF Energi och Miljö.
Av Tabell 5 framgår att de mer investeringstunga åtgärderna i rad 2 och
framförallt rad 3 ger en lägre kostnad för varje reducerat ton koldioxid än åtgärder-na i rad 1. En anledning till det är åtgärderåtgärder-na i rad 1, men även i viss mån rad 2, tyngs av kostnadskrävande småhusanslutningar, vilka inte medför lika stor reducer-ing av utsläppen relaterad till investerreducer-ingen som åtgärder på produktionsanlägg-ningar.
4.2 Klimp
4.2.1 Klimateffekter
I den första bidragsomgången betalades som redan nämnts ca 303 miljoner kr ut till totalt 14 program innehållande 134 projekt. Den miljörelaterade kostnaden, dvs den merkostnad som är nödvändig för att de miljöeffekter som uppgetts i ansökan skall uppnås, uppgick till knappt 1 miljard kr, eller ca 60 % av den totala investerings-kostanden. Denna miljörelaterade kostnad har legat till grund för bidragets andel. Bidraget uppgick till totalt 27% av denna kostnad.
Dessa projekt beräknas enligt ansökningarna ge en energibesparing på ca 263 000 MWh och minskade utsläpp av växthusgaser på ca 114 000 ton koldioxid-ekvivalenter per år. (Denna utsläppsminskning utgör enligt uppskattning ca 4 % av det svenska delmålet som är 4 % utsläppsminskning som medelvärde under åren 2008-2012).
Naturvårdsverket räknar inte om elbesparing till minskade koldioxidutsläpp inom Sverige på kort sikt (t o m 2008-2012). Detta beror på att minskad elanvänd-ning framförallt påverkar marginalelen som på kort sikt produceras utomlands och därför leder till minskade utsläpp utanför Sverige. På lång sikt (efter 2012) antas att förändringar av elanvändning påverkar svenska utsläpp då naturgaseldade gaskom-bianläggningar tros ha etablerats i Sverige.
Det är i dag mycket svårt att bedöma hur stora utsläppsreduktioner de totalt av-satta 1 040 miljonerna i bidragsmedel kan leda till. En mycket grov skattning kan göras utifrån de redan beviljade bidragen om 300 miljoner kr. Om det antas att de återstående anvisade anslaget ger motsvarande effekt skulle detta leda till en sam-lad klimateffekt i storleksordningen ca 395 000 ton koldioxidminskning och
Ågärdskategori CO2-ekvivalenter per bi-dragskrona
Bidragskronor per kg CO2-ekvivalenter 1 år Ledningsbyggnad 0,55 1,80 Utbyggnad av både produktion och distribution 1,04 0,96
Ny-, om- och till-byggnad av produk-tionsanläggningar
1,26 0,79
910 000 MWh minskad energiförbrukning (se nedan Figur 4 och Figur 5). Återstående medel kan tänkas ge något större klimateffekter än de redan bevil-jade eftersom ambitionen, enligt de som arbetar med bedömningar av ansökningar-na, är att i framtida ansökningsomgångar ytterligare beakta kostnadseffektiviteten.
Figur 4 Extrapolering av hur stor koldioxidminskning hela Klimp-programmet kan förväntas leda till.
Figur 5 Extrapolering av hur många MWh minskad energianvändning hela Klimp-programmet kan förväntas leda till.
4.2.2 Miljöekonomisk analys
Bidragseffektivitet
För att vara bidragseffektiva skall projekten resultera i så stora positiva effekter som möjligt i förhållande till bidragets storlek gällande utsläpp av växthusgaser,
0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000 300 milj 1 040 milj Bidrag (kr) Min skad en erg ifö rb ru kn . (Mwh ) 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 300 milj 1 040 milj Bidrag (kr) CO2 min skn . (to n )
energiomställning, energibesparing, eller andra miljöeffekter åtgärden syftar till att uppnå (se även avsnitt 2.2.2 och 2.2.3).
Bidragseffektivitet kan beräknas genom att dividera det beviljade bidraget med den totala differensen i koldioxidekvivalenter. Detta nyckeltal kan beräknas per år eller för projektets hela livslängd. Åtgärder med låg bidragsdel och lång livslängd gynnas. Endast 86 åtgärder i 2003 års Klimp-ansökningar innehöll tillräcklig in-formation för framräknandet av detta nyckeltal. För dessa åtgärder ligger den ge-nomsnittliga bidragseffektiviteten för hela projekttiden på 0,12 bidragskronor per kg koldioxidekvivalenter, eller omvänt 8,3 kg koldioxidekvivalenter per bidrags-krona.
Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet
Ur ett samhällsperspektiv är det också viktigt att åtgärderna är samhällsekonomiskt kostnadseffektiva med utgångspunkt från hela investeringskostnaden. Vid den första ansökningsomgången lämnades åt varje sektorsmyndighet att bedöma kost-nadseffektiviteten för projekten inom det egna området. Varje myndighet fick ock-så avgöra om de ville jämföra kostnadseffektiviteten mellan olika typer av åtgärder eller endast mellan likartade typer av åtgärder.
Vid en uppskattning av kostnadseffektiviteten med hänseende på koldioxid-minskningeni de beviljade Klimp-bidragen är det endast 19 delprojekt (av de 85 där underlaget tillåter en beräkning) som kan sägas vara samhällsekonomiskt lön-samma i strikt ekonomisk mening.
Lönsamhet
Enligt förordningen får Klimp-bidrag endast lämnas till åtgärder som påbörjats efter beslut om bidrag och som inte är lönsamma på kort sikt. Vidare måste åtgär-derna vara kostnadseffektiva. Ansökningarna har även bedömts utifrån bidragsef-fektivitet.
En viktig fråga vid utvärdering av programmet är vilka åtgärder som skulle ha genomförts även utan bidrag och vilka åtgärder som kan anses ha tidigarelagts tack vare bidraget. Ett sätt att studera detta är bedöma lönsamheten i de olika projekten. Ett projekt som är lönsamt utan bidrag skulle i ekonomisk mening kunnat genom-föras också utan denna finansiella hjälp medan en åtgärd som endast blir lönsam med bidraget kan anses ha genomförts på grund av detsamma.
Vi har här valt att studera lönsamheten genom att titta på de 134 olika delpro-jektens nuvärden15 med och utan bidrag. Vi fann att 20 åtgärder hade positiva nu-värden även utan bidraget. Dessa åtgärder hade en total investeringskostnad om ca 565 milj. kr varav ca 281 milj. kr var s.k. miljörelaterad investering. Dessa åtgärder beräknas ge en total koldioxidminskning på 28 546 ton.Man skulle, något snävt, kunnat tänka sig att dessa åtgärder skulle ha genomförts även utan Klimp-bidrag. De nästan 62 milj. kr som betalats ut i bidrag till dessa åtgärder skulle i så fall ha kunnat användas mer effektivt på alternativa projekt med en större utväxling på
15
Nuvärdet kan översättas till den totala summan av projektets årliga nettoöverskott under dess beräk-nade livslängd, inklusive restvärde, alltsammans diskonterat med, i det här fallet, 4% kalkylränta för att få fram värdet i nutid.
bidragspengarna. I detta sammanhang bör nämnas att några av dessa åtgärder fått bidrag p g a att de bedömts vara högriskprojekt och därför ändå ansågs behöva bidrag för att bli genomförda.
Åtgärder inom energiområdet har generellt sett avsevärt bättre lönsamhet än övriga typer av åtgärder. Det har sin enkla förklaring i att de oftast innebär lägre driftkostnader genom övergång till biobränslen som är billigare eller genom lägre energianvändning. Inom transportområdet finns inte alltid en uppenbar ekonomisk vinning.
Tabell 6 Nuvärde med och utan bidrag. Tabellen visar åtgärder som redan innan Klimp-bidraget hade ett positivt nuvärde.
För femton delprojekt var nuvärdet utan bidrag negativt men vändes till ett positivt resultat med hjälp av bidraget, se Tabell 7. Dessa bidrag skulle, återigen något Åtgärd Nuvärde utan bidrag Nuvärde med bidrag Miljörelaterad investerings kostnad Återbetalningstid
Konvertering från el- till
biogasuppvärmning 1 029 084 1 829 084 1 600 000 7,27 Biobränslebaserad fjärr-värme i Torslanda 4 098 899 11 678 899 43 800 000 11,35 Energibesparing genom valfri komfort 518 511 1 688 511 3 900 000 12,15 "Dimmer" på gatubelys-ningen 259 684 3 019 684 9 200 000 12,43 Omställning från
eld-ningsolja till biobränsle 6 950 088 7 774 088 8 240 000 5,70 Från olja till flis 1 251 295 1 529 295 1 390 000 4,79 Förlustminskning genom spänningshöjning 1 835 007 2 435 007 2 000 000 6,67 HSB - Dirigenten, energi- och kostnadseffektiva bostäder 2 043 409 2 378 309 1 585 000 6,01 HSB-Brf Piggvaren, miljöanpassade flerbo-stadshus 1 239 969 2 054 919 5 042 300 11,05 Säsongslagring under mark 3 144 228 8 904 228 19 200 000 6,93 Rökgaskondensering på Heleneholmsverket 31 606 884 41 306 884 49 000 000 4,90 Utbyggnad av fjärrkylanä-tet 16 495 402 18 595 402 14 000 000 5,03 Säsongslagring av värme
och kyla i Västra Hamnen 3 127 931 21 127 931 72 000 000 8,75 Bidrag till konvertering av
oljepannor 3 701 436 5 101 436 7 000 000 7,50 Utbildning i sparsam körning till sjöss 425 229 576 729 505 000 2,29 Sparsam körning för ambulanser 1 316 085 1 678 335 1 207 500 2,02 Fjärrvärmeledning under Göta älv 22 174 452 28 888 202 33 275 000 7,16 Projekt 3b- Konvertering
från olja till fjärrvärme? 566 242 766 242 1 000 000 7,44 Projekt 3c- Konvertering
från olja till fjärrvärme? 130 080 170 080 200 000 7,52 projekt 6-Elproduktion av
