Elevantalet som ramfaktor

I våra intervjuer ställde vi frågor angående hur skolorna bemöter det minskande elevantalet de närmaste åren. I statistiken i bilaga fyra ser vi tydligt hur antalet individer i skolålder minskar de kommande åren. De ungdomar som lämnar gymnasiet våren 2009 är födda 1990 (förutsatt att de började skolan det året de fyllde sju gått rakt genom skolsystemet) och uppgår till 133 000 personer, enligt siffror på Statistiska centralbyrån. De ungdomar som lämnar årskurs nio våren 2009 är födda 1993 och uppgår till 122 000 personer. Det är en minskning på 10 000 elever för gymnasiets klasser. För grundskolans senare åldrar har denna drastiska minskning redan passerats, men vi ser fortfarande ett minskande elevantal. 2009 börjar 100 000 elever i årskurs 7, att jämföra med de 122 000 elever som slutade årskurs nio. Grundskolans tidigare år har haft ett elevantal på en låg men stabil nivå, och ser nu att vändningen kommer i den åldersgrupp som hösten 2009 börjar i årskurs ett. För gymnasiet väntar nio fortsatt ”dåliga år” med förhållandevis få förstaårselever, medan grundskolans senare år ser vändningen om sex år.

I våra intervjuer framkom att rektorerna på grundskolorna inte ser det minskande elevantalet som något särskilt stort hot. De ger sken av att diskussionen om elevantal inte i sig skulle vara en särskilt stor fråga. Rektorerna diskuterar skolorganisationen i kommunen och lägger fram idéer om hur den skulle kunna förändras, där elevantalet och skolornas storlek är en komponent i diskussionen. Det är i huvudsak på tre områden som elevantalet blir en tydlig ramfaktor som påverkar verksamheten:

• Överskott av lokaler och outnyttjade lokaler

• Lärare erbjuds endast deltidstjänster och det blir svårt att rekrytera behöriga lärare • Skolorna riskerar att bli för små

Våra intervjupersoner diskuterar tre problemområden: lokaler, lärare och skolorna storlek. Diskussionen om lokaler är inte bara en diskussion som rör skolan, utan som rektorerna lyfter till ett kommunövergripande plan. När elevantalet minskar riskerar skolorna att stå med tomma lokaler. Även om lokalerna inte är helt tomma blir de sämre utnyttjade med färre elever. Tomma lokaler är inte helt kostnadsfria, och om ingen annan verksamhet kan flytta in kommer pengar behöva tas ur kommunens budget trots att lokalerna inte behövs. Tomma lokaler i skolor i orter utanför centralorten är svåra att hyra ut, medan det är lättare att använda tomma skollokaler som finns inne i Kramfors till annat än just skola.

Det andra problemområdet handlar om lärarna. När elevantalet minskas behövs färre lärartimmar, och lärarna riskerar att endast få deltidstjänster. Rektorerna menar att detta är ett problem då det kan vara svårt att behålla lärare på skolan om de är tvungna att gå ner i tjänst, och värdefulla lärarresurser kan då försvinna. En deltidstjänst, eller en heltidstjänst som är uppdelad på många olika ämnen, kan också vara svårare att tillsätta och rektorerna riskerar att behöva anställa obehöriga lärare. Detta är ett problem som rektorerna ser som realistiskt och överhängande när elevantalet minskar.

Det tredje problemområdet är skolornas storlek. Det framkom tydligt att en skola med färre än 150 elever i årskurs 7-9 inte är önskvärt. Två av skolorna riskerar att hamna nära denna undre gräns när elevantalet är som lägst under den kommande tioårsperioden. Det framkommer flera risker med små skolor i våra intervjuer. En risk framkommer ovan, att inte kunna anställa behöriga lärare på grund av att tjänsterna blir för små eller uppstyckade i flera ämnen. Rektorerna och lärarna ser även pedagogiska fördelar med en mindre skola, där lärarna i de mindre klasserna lättare kan se alla elever och ge alla det stöd och den tid de behöver.

Även i intervjun med gymnasierektorn identifieras tre problemområden som kommer med det minskade elevantalet. Precis som i intervjuerna med grundskolornas rektorer framkommer här problemet med lokaler. Gymnasierektorn berättade att den utbyggnad av lokaler som gymnasiet behöver just nu inte sker, eftersom kommunen vet vad som väntar inom de närmaste åren. Slutsatsen som kan dras av detta är att kommunen inte vill stå med tomma lokaler på gymnasiet under de kommande åren, då det inte kommer finnas tillräckligt mycket elever för att fylla lokalerna. I det här fallet är tomma lokaler inte det största problemet, utan att dagens trångboddhet är ett resultat av framtidens minskande elevantal.

Det andra problemområdet är det faktum att gymnasiet inte kan möta svårigheterna med ett minskande elevantal själv, och därmed inte ensamma kan garantera att god kvalitet upprätthålls i framtiden. Samtidigt finns en styrka hos skolledning och politiker då de har insett svårigheten och vidtagit åtgärder för att inleda samarbeten för att lösa problemen.

Det tredje problemområdet är innehållet i undervisningen. Det minskande elevantalet ger skolan mindre pengar att anställa lärare för, och planeringen av undervisningen måste göras om. Rektorn befarar att små undervisningsgrupper kommer att behöva läggas ner och att undervisningen i kärnämnen blir programöverskridande i ökad grad, men även att utbudet på inriktningar och ämnen inom det individuella valet minskar.

6.2.1. Elevantalet och styrning

Jarl med flera (2007, sid 25ff) introducerar tre olika modeller för hur en huvudman kan styra en skolverksamhet: juridisk styrning, ekonomisk styrning och ideologisk styrning. Dessa har presenterats i kapitel 3. Ett minskande elevantal kan bemötas med alla dessa tre olika styrningsmodellerna. Den juridiska styrningen syns i skollagen och andra dokument som har status av lagar (exempelvis läroplanerna). Det finns endast en markering i skollagen när det gäller antalet elever på en skola, 9 kapitel §2, där det slås fast att en fristående skola måste ha minst 20 elever (om inte särskilda skäl föreligger). Liknande begräsningar finns inte för kommunala skolor. Såvida kommunen inte själv har slagit fast mål om elevantalet har den juridiska styrningen ingen stor påverkan på hur det minskande elevantalet ska hanteras.

Den ekonomiska styrningen genomförs genom att skolans ekonomiska resurser regleras av huvudmannen. Ekonomin kan på så sätt användas för att styra vad som ska finnas och inte finnas i en verksamhet. Den ekonomiska styrningen framkommer tydligt i rektorernas diskussioner om strategier för att bemöta det minskande elevantalet. Rektorn menar att det minskade elevantalet kommer få stora konsekvenser just på grund av kommunens ekonomiska styrning. I diskussionen nämns bland annat mindre pengar till små undervisningsgrupper, färre lärare och därmed större programöverskridande undervisning i kärnämnen. Vi tolkar hennes resonemang så att kommunen ger en viss summa pengar per elever (någon form av skolpeng), och det är sedan upp till skolan att använda dessa pengar för att bedriva undervisning. När elevantalet minskar blir antalet skolpengar färre och därmed minskar skolans totala ekonomi, vilket enligt rektorn får konsekvenser. Kommunen skulle också kunna bedriva ekonomisk styrning genom att i tider av minskande elevantal höja skolpengen för att på så sätt behålla lärare och små undervisningsgrupper.

Bildande av gymnasieförbundet går att tolka som en form av ekonomisk styrning. Den ekonomiska anledningen framkommer som viktig när bakgrunden till gymnasieförbundet och fördelarna med detsamma beskrivs, framförallt av politikern. Tack vare gymnasieförbundet ska eleverna behållas i de egna kommunerna, något som verkar vara extra viktigt när både elevantalet minskar och kommunerna drabbas av den ekonomiska krisen. Kramfors och Sollefteå kommuner behöver nu inte betala ersättningar till varandra för elever som väljer den andra kommunen. Av denna anledning vill man gärna ha med fler kommuner i förbundet, speciellt Härnösand, men detta har ännu inte skett. Att gymnasieförbundet är en kostnadseffektiviserande åtgärd är en självklar slutsats i gymnasierektorns och politikerns diskussioner. Det är tydligt att man vill undvika att elever och därmed ”elevpengen” försvinner från kommunen och den kommunala ekonomin, och när man inte klarar av att möta detta själv väljer man att gå ihop med andra för att på så sätt bli starkare.

Grundskolerektorernas tankar om skolorganisation är också ett exempel på ekonomisk styrning. De menar att förändringar i skolorganisationen har skett utifrån olika premisser i olika delar av kommunen, och att skolpolitikerna tillåter att eleverna ”får kosta” olika mycket i de olika skolområdena. Genom att dirigera pengar till Gs3, visar politikerna att eleverna på den skolan får kosta mer på grund av det geografiska läget. Det minskande elevantalet påverkar skolorna ekonomiskt genom att lärare inte kan ha hela tjänster och att alla lokaler inte kan behållas, men rektorerna ger inga exempel på kommunal styrning i dessa frågor. En effekt av det minskande elevantalet är att årskurs 6 redan för tre år sedan flyttade in på Gs2, vilket gör att skolan exempelvis får större möjligheter att ge lärare hela tjänster. Samma typ

av inflyttning av lägre årskurser vill nu skolledningen på Gs3 göra, men istället vill de flytta in hela ”mellanstadiet” på skolan och skapa en skola för årskurs 4-9.

Den ideologiska och ekonomiska styrningen tangerar varandra på många punkter. Startandet av gymnasieförbundet går även att tolka i termer av ideologisk styrning. Det kan tänkas att ett sådant stort projekt behöver motiveras från flera olika håll för att kunna ros i hamn, det räcker inte med ekonomisk effektivitet. Kommunledningarna och skolledningarna måste även tro på projektet på ett ideologiskt plan. Med ideologisk styrning kan en huvudman styra skolornas innehåll, genom att bygga upp ett gemensamt tankesätt och tydlig målstyrning. Kramfors och Sollefteå kommuner bestämde sig för att samarbeta, utifrån tankegången att de når högre kvalitet i utbildningen om de arbetar tillsammans. Diskussionerna om gymnasieförbund hade pågått länge innan förbundet startades. Två organisationer och traditioner av bland annat ideologisk styrning sammanfogades. Det framgår tydligt i intervjuerna att det inte var helt lätt att genomföra detta. Genom den nya ideologiska styrningen beslutar skolpolitiker och skolledningar exempelvis om uppdelningar av olika program och inriktningar, men även sådant som inte rör undervisningen, som kollektivtrafik och boende för pendlande elever. I och med bildandet av gymnasieförbundet har den ideologiska styrningen använts för att hantera konsekvenserna av bland annat det minskande elevantalet, men också för att behålla eleverna i de egna kommunerna. Skapandet av speciella kurser är ett ytterligare sätt att hålla kvar eleverna på den egna skolan. I intervjuerna nämns en körkortskurs, där eleverna får hjälp på vägen när de ska ta sitt körkort.

I grundskolerektorernas diskussioner om skolorganisationen i kommunen framkommer en tydlig ideologisk styrning. Rektorerna diskuterar det så kallade bytänkandet, där skolans betydelse för byn eller orten den ligger i och huruvida små skolor i mindre orter ska behållas, är en stor diskussion. För att stärka verksamheten i grundskolans senare åldrar vill rektorerna på skola Gs3 flytta in fler klasser i högstadieskolans byggnad, och därmed rita om skolorganisationen i kommunen. Politikerna har inte accepterat idén, och rektorerna menar att bytänkande ligger bakom, det vill säga en ideologisk tanke bakom bevarandet av små skolor i vissa delar av kommunen. Politikerna styr på så sätt skolan, dess organisation och innehåll genom att ideologiskt vilja bevara små skolor på mindre orter. Detta är ett bevis på att kommunen ser sig om en ideologiskt och politiskt handlande kommun.

6.2.2. Slutsats om det minskande elevantalet

För att bemöta det minskande elevantalet ser vi att både ekonomisk och ideologisk styrning krävs från kommunens sida. Ekonomin sätter ramarna för hur mycket lärarresurser och lokaler skolorna kan hålla sig med, medan den ideologiska styrningen kan påverka innehållet i en riktning som gör att eleverna väljer att vara kvar på kommunens skolor, och inte väljer andra skolor i andra kommuner, eller friskolor i den egna kommunen. Konkurrensen mellan skolor och kommuner blir extra tydlig då elevantalet minskar, då skolorna för att kunna behålla ”elevpengar” måste behålla eleverna i den egna skolan. Juridisk styrning är inte lika relevant i sammanhanget, då det sällan slås tydligt slås fast exakta ramar för en skolas elevantal.

I intervjuerna framkommer att skolledningen på gymnasiet och politikern har funderat mer på strategier för att bemöta det minskande elevantalet än vad skolledningarna på grundskolan har gjort. Det kan ha flera olika förklaringar. Grundskolan har redan levt med konsekvenserna av ett minskande elevantal under en tid och strategierna är därför inarbetade i

verksamheten idag. Gymnasiet står inför dessa förändringar nu och har under ett par år haft rekordstora elevkullar i verksamheten. Strategierna på gymnasiet är därför relativt nya och framkommer därför lättare i intervjuerna.

Skillnaden i tydliga strategier kan också bero på grundskolans och gymnasiets skilda verksamhet och uppdrag. Grundskolan är obligatorisk. Eleverna har inga andra möjligheter än att gå till skolan, och på grund av sin låga ålder väljer de förmodligen i de allra flesta fallen att gå på den närmaste skolan. I en kommun som Kramfors har en grundskoleelev begränsade möjligheter att välja skola på grund av pendling och avstånd. Dock framkom det i intervjuerna att elever som bor på gränsen mellan två skolområden nu börjar välja en annan skola än den som de geografiskt sätt ska gå på. I något fall menade en rektor att det berodde på att elever och föräldrar ville välja en nybyggd och fräsch skola istället för en lite äldre skolbyggnad. Det finns också en friskola i kommunen, årskurserna F-6, men den upplevs inte som något större hot för skolledningen på den närmaste kommunala skolan. Grundskolan kan alltså inte påverka sitt elevantal särskilt mycket. Elevantalet blir en tydig ramfaktor som skolorna måste anpassa sig till. Gymnasiet är en frivillig skolform. Även om de allra flesta ungdomarna i Sverige väljer att gå gymnasiet finns det en viss osäkerhet om hur många elever i den aktuella åldersgruppen och geografiska området som väljer att göra något annat. På gymnasiet är eleverna även äldre och mer benägna att fatta egna beslut om sin utbildning efter sina egna intressen. De kan flytta hemifrån och pendla längre sträckor än grundskoleeleverna. För skolledningarna på gymnasiet handlar strategierna kring det minskande elevantalet därför även om att behålla de elever som finns, och locka de elever som bör gå på kommunens egen gymnasieskola att faktiskt välja att göra det. När kommunen känner att man själv inte lyckas med detta måste samarbeten inledas, efter devisen ”if you can’t beat them, join them”. Skolledningarna och politikerna på gymnasiet tvingas att fundera på strategier och vara kreativa när det gäller kursutbud, marknadsföring och samarbeten.

6.3. Slutsats

Vi vill här ge en kort sammanfattande analys som svar på våra frågeställningar som presenterades i kapitel 2.

(1) Vilken typ av styrning av skolan finns i Kramfors kommun?

Det är tydligt att kommunen anser sig ha ett handlingsutrymme utöver att vara en resultatansvarig kommun, då de även tar beslut som är kopplade till en aktiv utbildningspolitik. De styrningsverktyg som kommunen använder sig av oftast är den ekonomiska och ideologiska styrningen. Den ideologiska styrningen återfinns bland annat i det som flera av våra intervjupersoner benämner som bytänkande, att skolorna i kommunen inte bedöms efter samma matris vid förändringar och nedläggningar. Den ekonomiska styrningen syns tydligast i bildandet av gymnasieförbundet, med målet att bedriva en kostnadseffektiv gymnasieutbildning i två kommuner gemensamt, samt vid diskussioner om centralisering av undervisningen i grundskolan. Den juridiska styrningen är, som vi ser i modellen i bilaga 3, något som staten tillhandahåller i form av lagar som konkretiseras i lokala mål av skolans huvudman. Bildandet av gymnasieförbundet kan både ses som en strategi för en resultatansvarig kommun samt en politiskt ideologiskt handlande kommun. Det första betonar undervisningens kvalitet med fokus på elevernas kunskaper och resultat, och

det senare betonar bygdens överlevnad och att eleverna inte tvingas flytta från sina hemorter för tidigt.

(2) Vilka strategier har Kramfors kommun för att hantera de problem som uppstår i och med befolkningstätheten och elevantalet?

(a) Vilka pedagogiska och ekonomiska konsekvenser får den låga befolkningstätheten i Kramfors kommun på skolan?

Den tydligaste pedagogiska konsekvensen av den låga befolkningstätheten är elevernas pendling. Pendlingen får i sin tur konsekvenser på schemaläggning och skoldagens längd, samt skolans sociala miljö och elevernas psykosociala välmående. Den låga befolkningstätheten i kombination med små skolenheter i de mindre orterna får ekonomiska konsekvenser dåbland annat lärare som inte får hela tjänster och måste jobba på flera skolor, dålig utnyttjande av lokaler på skolorna centralorten, kostnaderna för skolskjutsar samt höga kostnader för resor vid studiebesök.

(b) Vilka pedagogiska och ekonomiska konsekvenser får elevantalet i Kramfors kommun på skolan?

Elevantalet sjunker i hela landet de kommande åren. De pedagogiska konsekvenserna av ett minskande elevantal är att skolorna riskerar att bli för små för att den pedagogiska kvaliteten ska kunna upprätthållas. En positiv effekt av ett minskande elevantal är mindre undervisningsgrupper. De ekonomiska konsekvenserna av ett minskande elevantal är tydliga, då skolorna får mindre pengar och därmed färre resurser till den pedagogiska verksamheten vilket riskerar leda till nedskärningar om omstrukturering.