Att teknisk utveckling möjliggör resurseffektiviseringar behöver inte innebära att sådana effektiviseringar faktiskt sker. Ekonomin måste vara organiserad på ett sådant vis att ny teknik också kommer att implementeras. Företag blir mer benägna att genomföra effektiviseringar om det lönar sig att genomföra dem. Detta skulle alltså
31 Jämfört med den elbesparing som blir möjlig tack vare återvinning av aluminium, som
diskuteras i avsnitt 3.3.2, är det lättare att styra en besparing inom vattenkraftgenereringen till tidpunkter där vinsten blir störst. Minskad vattenkraftsgenerering, oavsett vid vilken tidpunkt den inträffar, leder till att vatten sparas i reservoarerna. Denna kraftreserv kan sedan användas vid den tidpunkt då den bäst behövs.
tala för att avregleringar som syftar till ökad konkurrens leder till minskad resursanvändning. Samtidigt är det möjligt att hård konkurrens kan leda till att företag pressas att prioritera lönsamheten framför vidare samhällshänsyn. Företagen kanske inte heller tycker sig ha möjligheter att genomföra experiment, t.ex. i form av resursbesparande teknik, som visserligen kan leda till vinster på sikt men som för med sig stora omedelbara kostnader. Även det klassiska argumentet för ”naturliga monopol” dvs. stora fasta kostnader, kan ibland tala för att avregleringar leder till minskad resurseffektivitet.
3.5.1 Varför leder ”fel” ekonomisk struktur till slöseri?
Det torde stå helt klart att det extrema fallet med helt centralreglerad ekonomi innebär ett gigantiskt resursslöseri.32 De socialistiska planekonomierna slösade med
resurser på många plan. Frånvaron av marknadspriser snedvred konsumtionen på så vis att vissa varor överkonsumerades, medan andra inte fanns tillgängliga. Givet den mängd resurser som användes till varuproduktion maximerades alltså inte
konsumenternas värde av att konsumera dessa varor. Eftersom ingen konkurrens fanns mellan olika producenter fanns heller inget incitament för producenterna att söka producera så effektivt som möjligt. Givet den teknik som fanns, användes alltså mer resurser än nödvändigt. Av samma skäl fanns inga incitament för att införa ny teknik. En effektivare produktionsprocess ledde inte till högre vinst utan till högre satta planmål (och kanske möjligen en medalj). Själva planprocessen ledde också till slöseri på flera sätt. Det visade sig ofta omöjligt att formulera planmålen på ett sätt som korrekt angav vilka mål som man ville uppfylla. Det finns mängder av exempel på hur formuleringen av planmål i ton stålrör lett till oanvändbara för tjocka rör, och hur försök att omformulera dem till meter rör lett till oanvändbara för tunna rör. Problemen med att administrera planeringsprocessen ledde också till ineffektiv stordrift. Det är lättare att fastställa planmål för tio stora fabriker än för hundra små. Förmodligen berodde denna utveckling också delvis på en övertro på stordriftens fördelar som delades av många i den fria världen. Skillnaden var att marknadens mekanismer avslöjade att stordrift inte alltid är att föredra, medan ingen sådan korrektionsmekanism fanns i de socialistiska staterna. Slöseriet i socialiststaterna har också ofta fått fruktansvärda effekter för miljön. Tjernobylkatastrofen är ett för oss
32 För en kritik som inte har karaktären av obduktion, dvs. som formulerats före Berlinmurens
fall, se t.ex. Nove[35], framför allt kapitel 6. Hans kritik, som då den först framfördes betraktades som tämligen radikal, framstår idag som mycket återhållsam.
närliggande exempel. Ett annat illustrativt exempel är den katastrof som området kring Aralsjön utsatts för.33 På grund av vansinniga odlingsprojekt har Aralsjön
sedan 1970 förlorat omkring 75 procent av sin vattenvolym och 50 procent av sin yta.
Erfarenheter från de socialistiska länderna ger också goda illustrationer till vad teknisk utveckling kan betyda för resursförbrukning och för miljön. Det vet envar som jämfört en BMW och en Trabant, och andats luften i en stad bakom den gamla järnridån. Den mest dramatiskt resursbesparande händelsen i mänsklighetens historia var förmodligen de socialistiska planekonomiernas undergång.
I mindre extrema fall torde slutsatserna inte vara lika klara. Avregleringar kommer ibland att leda till att resurser används mer effektivt, bl.a. genom att resurs-
besparande teknik införs snabbare, medan de i andra fall kan leda till ökat slöseri. I några studier har det t.ex. visat sig att helt privat sophantering är dyrare än övriga alternativ eftersom konsumenterna då anlitar olika företag som alla kommer att trafikera i stort sett samma sträckor. Transportkostnaderna ökar då. Effektiviteten främjas av någon form av reglering som gör att endast en operatör trafikerar en given sträcka. Kostnaderna för den helt avreglerade lösningen var nästan 50 procent högre än det alternativ som visade sig mest kostnadseffektivt, nämligen att
kommunen genom upphandling anlitade en privat entreprenör.[44] Detta fall illustrerar det klassiska argumentet för någon form av statlig reglering då
förutsättningarna för ett s.k. naturligt monopol föreligger. När den fasta kostnaden för en verksamhet är hög i förhållande till marginalkostnaden är effektivi-
seringsvinsterna av att etablera ett monopol stora. I detta fall motsvaras den fasta kostnaden av kostnaden för att köra en sophämtningsrunda och marginalkostnaden av kostnaden för att på denna runda hämta sopor från ytterligare ett hushåll. Den eventuella konkurrensvinsten från att ha flera operatörer blir då liten i förhållande till förlusten från att flera företag tar på sig den fasta kostnaden från att köra samma sophämtningsrunda, och total avreglering ter sig olönsam.
33 På Internetadressen <http://visearth.ucsd.edu/VisE_Int/aralsea/aralanim.html> finns en
animering som visar hur Aralsjön krympt sedan 1960. Se Glantz[18] för en uttömmande beskrivning av de ekologiska problemen kring Aralsjön och deras orsaker.
3.5.2 Avregleringen av elmarknaden i England och Wales
Det torde dock stå helt klart att privatiseringar och avregleringar i andra fall kan innebära betydande resurseffektiviseringar. En fallstudie av avregleringen av elmarknaden i England och Wales kan tjäna som ett exempel på detta.34 Fram till
1989 var denna marknad ett statsägt och lagreglerat monopol. Den statliga elstyrelsen CEGB, Central Electricity Generating Board, hade monopol på elkraftsgenerering och distribution i England och Wales. Hela elmarknaden hade varit statlig sedan 1948, och CEGB fungerade som ett vertikalt integrerat monopol. CEGB tilläts sätta priser för att täcka sina kostnader och beskrivs av Newbery och Pollitt[34] (s. 275) som ett typiskt exempel på ett statligt monopol med ”för stora kapitalkostnader, för stort beroende av dyr inhemsk kol- och kärnkraft, låg
produktivitetstillväxt, låg kapitalavkastning, vilket i sin tur reflekterade en ineffektiv balans mellan olika intressen – kolgruvearbetarna, industrin själv, inhemska röstande konsumenter, stora industriella kunder, energidepartementet och
finansdepartementet.” (Förf. övers.).
När elmarknaden avreglerades skapades en spotmarknad för el. Det gamla
elmonopolet, CEGB, delades i mars 1990 upp i fyra bolag – ett nätbolag, National Grid, ett kärnkraftsbolag, Nuclear Electric, och två bolag som genererade el från fossila bränslen, National Power och Power Gen. De två sistnämnda privatiserades. Nuclear Electric omstrukturerades 1996 och större delen av även det företaget privatiserades. (De gamla s.k. magnox-reaktorerna lyftes ur bolaget till det statliga British Nuclear Fuels.) National Grid behölls också i statlig ägo och med reglerad prissättning. Avregleringen innebar att alla företag gavs tillgång till elnätet. Flera nya elleverantörer har också kommit in på marknaden, från början framför allt skotska och franska företag som levererade till det engelsk/walesiska elnätet, men senare också nya aktörer.
3.5.3 Vad blev effekterna på resursanvändningen?
Efter privatiseringen har kostnaderna för elkraftsgenerering sjunkit avsevärt. Fram till augusti 1996 beräknar Newbery och Pollitt[34] att kostnaderna för fossilbränsle- genererad el hade sjunkit med 45 procent och för kärnkraftsgenererad el med 60 procent. En gemensam orsak till kostnadsminskningen var att man rationaliserade
34 Framställningen om avregleringen och privatiseringen av CEGB bygger på Newbury och
arbetskraften och minskade andelen mycket kapitalkrävande kraftgenerering. Till stor del blev kostnadsminskningen för fossilbränslegenererad el möjlig genom förändrad råvaruanvändning, framför allt en övergång från koleldning till gas. Effektiviseringen skedde dels genom att de gamla etablerade aktörerna, dvs. det uppdelade CEGB, blev effektivare, dels genom att nya effektiva aktörer kom in på marknaden. Newbery och Pollitt[34] påpekar att det sannolikt finns effekter som motverkar resurseffektiviseringen. På en marknad med så få aktörer som blev resultatet efter uppdelningen av CEGB, finns skäl att misstänka att prissättningen sker enligt någon form av oligopolmodell. Troligen kommer det alltså att finnas ett utrymme för högre vinster än i branscher där konkurrensen är hårdare. Detta kan leda till
överinvesteringar från nya företag som söker sig in på marknaden.
Det finns även andra förklaringar till resurseffektiviseringen inom den engelska och walesiska elsektorn. Ny bättre teknik för generering av elkraft från gas hade
utvecklats ungefär samtidigt som avregleringen och privatiseringen genomfördes. Dessutom förändrades gemenskapslagstiftningen. Ett förbud mot användning av naturgas för elkraftsgenerering avskaffades, och hårdare regler infördes mot
svavelutsläpp. För att kontrollera bl.a. dessa faktorer gör Newbery och Pollitt[34] ett policyexperiment där ett kontrafaktiskt fortsatt statligt CEGB ställs mot den faktiska utvecklingen. Hänsyn tages även till de omfattande kostnaderna för omstruk-
tureringen och privatiseringen. Slutsatsen är otvetydigt att effektiviseringsvinsterna varit högst betydande. Deras skattade samhällsekonomiska nettovinst ligger inom intervallet GBP 2,5 miljarder till GBP 9,6 miljarder.
Två av Newberys och Pollitts[34] slutsatser är kanske särskilt intressanta – dels har produktivitetsutvecklingen ökat kraftigt efter privatiseringen, dels har vinsterna för miljön varit stora. Före avregleringen bestod den del av CEGB:s elkraftsproduktion som inte utgjordes av kärnkraft till 92 procent av kolkraft, till 7 procent av olja och till 1 procent av gas. I augusti 1996 hade gasens andel stigit till 23 procent. Denna förändring tillsammans med en ökad andel kärnkraftsel har lett till att koldioxid- utsläppen från elkraftsektorn minskat med 31 procent, utsläppen av svaveldioxid med 45 procent och kväveoxidutsläppen med 43 procent. Även om man bara ser till den fossilbränslegenererade elen har miljöförbättringen varit avsevärd. Räknat i gram per kWh ”fossil-el” har utsläppen av koldioxid minskat med 14 procent, av
svaveldioxid med 30 procent och av kväveoxider med 29 procent.
Den totala minskningen per år av koldioxidutsläppen från den walesiska och engelska elenergisektorn sedan avregleringen uppgår till 58 miljoner ton. Det
över 10 procent av Storbritanniens (alltså inklusive Skottland) och Nordirlands samlade koldioxidutsläpp 1997.35
3.5.4 Elavregleringen och Faktor 10
Som framgår ovan så är det troligt att en del av resurseffektiviseringen inom den walesiska och engelska elenergisektorn skulle ha kommit till stånd även utan
avregleringen. Det är dock ställt bortom tvivel att omstruktureringen skett snabbare och att effektiviseringen blivit större tack vare avregleringen. Den minskning av användningen av fysiska resurser som skett är av uppenbara skäl svår att beräkna. Användningen av kol har minskat betydligt medan användningen av naturgas har ökat. Den huvudsakliga förändringen tycks alltså ha bestått i en växling mellan olika råvaror. Om vi ser till resursanvändningen per producerad kWh elenergi så har knappast effektiviseringen varit i närheten av en faktor 10. Ännu mindre är detta fallet om vi ser till den totala resursanvändningen.
Avregleringen av den engelsk-walesiska elmarknaden och privatiseringen av stora delar av CEGB visar att ekonomins struktur har stor betydelse för hur tekniska framsteg omsätts i praktiken. Det statligt ägda CEGB överutnyttjade av politiska skäl smutsig och omodern kolkraft. Det var först sedan elmarknaden öppnats för
konkurrens som en effektivare produktion med modern teknik infördes. I viss utsträckning hade förändringen förmodligen skett ändå, men långsammare och inte i samma utsträckning.
35 Källa: United Nations Framework Convention on Climate Control, UNFCCC,
80 85 90 95 100 105 110 115 120 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 År Index (1990= 100)
UK Sweden USA, Japan, France, Canada USA, Japan, Germany, France, Canada
Diagram 2 – CO2-utsläpp i Storbritannien och Nordirland jämfört med andra länder. I diagrammet visas utvecklingen av koldioxidutsläppen i Sverige, i Storbritannien och Nordirland, i USA, Japan, Frankrike och Kanada sammantaget, samt dessa fyra länder plus Tyskland. Den senare gruppen består av de G8-länder för vilka statistik finns för samtliga år. (Spanien och Italien saknas). Som framgår har utsläppen i Storbritannien och
Nordirland minskat med ca 8 procent mellan 1990 och 1997, medan utsläppen ökat med ett par procent under samma period i Sverige, och med 7 procent i de fem övriga stora industriländerna. (10 procent om Tyskland undantas.) Källa: UNFCCC.
Exemplet visar också på hur tänkandet bakom Faktor 10 riskerar att flytta fokus från de centrala frågeställningarna. Effektiviseringen av elproduktionen i England och Wales har haft mycket stor betydelse för miljön, men förbättringen har inte skett genom en minskning av råvaruanvändningen utan genom ett skifte mellan olika råvaror och genom effektivare produktion. Att förändringen fått genomslag även på ett aggregerat plan indikeras av Diagram 2. Medan koldioxidutsläppen ökat något i Sverige och ökat betydligt i de övriga redovisade länderna, har de minskat avsevärt i Storbritannien. Faktum är att av världens industriländer är det i princip bara
Storbritannien och de forna socialistiska staterna som minskat koldioxidutsläppen. I det senare fallet beror minskningen sannolikt till stor del på att produktionen
kollapsat, även om produktionen sannolikt också blivit effektivare. Av världens åtta största industriländer, den s.k. G8-gruppen, är det bara Storbritannien och Tyskland som minskat koldioxidutsläppen mellan 1990 och 1997.36 I Tysklands fall beror
minskningen förmodligen på att utsläppen från industrin i de nya förbundsländerna minskat till följd av produktionsfallet. Om de fem stora industriländerna USA, Japan, Tyskland, Frankrike och Kanada hade haft samma utveckling av koldioxidutsläppen som Storbritannien hade atmosfären 1997 behövt ta emot 630 miljoner ton mindre koldioxid, vilket är mer än Sveriges totala utsläpp under hela perioden.37
Exemplet visar också på konflikten mellan målet att begränsa koldioxidutsläppen och den svenska målsättningen att avveckla kärnkraftanvändningen. En betydande del av minskningen av de brittiska koldioxidutsläppen har blivit möjlig genom ökad
användning av kärnkraft. Inte heller på denna typ av avvägningar, då olika miljömål ställs mot varandra, är Faktor 10-begreppet tillämpligt.
36 För Italien och Spanien är 1995 det senaste året för vilket statistik finns tillgängligt. Italiens
CO2-utsläpp ökade med drygt en procent mellan 1990 och 1995 medan Spaniens utsläpp ökade
med nio procent.