I detta kapitel presenteras inledningsvis kort om FN:s utveckling medlemsmässigt följt av en redovisning av egalitetsprincipen och säkerhetsrådets roll. Därefter redogörs för den första förändringen är säkerhetsrådets sammansättning och avslutningsvis följer de olika reformförslag som lagts fram presenterade i kronologisk ordning. Jämförande diskussioner utifrån den empiriska analysen kopplat mot de teoretiska utgångspunkterna återfinns sedan i nästföljande kapitel ”Diskussion”.
Utmaningen med det internationella systemet, jämfört med nationella beslutsprocesser, är det anarkiska statssystemet med avsaknad av en överordnad funktion med beslutsmakt, vilket bland annat återfinns i Terry Nardins beskrivning av internationell politisk teori. FN har begränsningar i sina beslutsprocesser, där bland annat generalförsamlingens beslut enbart är rådgivande,61 medan bindande beslut i säkerhetsrådet förutsätter bifall av minst nio medlemmar samt att ingen av de fem permanenta medlemmarna röstar emot förslaget.62
Sedan tillkomsten av FN 1945 har organisationen genomgått vissa förändringar. Även om organisationen organisatoriskt i stort fortfarande verkar utifrån den struktur som beslutades vid grundandet så har medlemsstrukturen förändrats. Vid grundandet 1945 bestod FN av 51 medlemsstater medan den efter den senaste utökningen 2011 med Sydsudan omfattar 193 medlemsstater. Tillfällen med stor medlemsökning har varit 1955 med 16 nya medlemsstater (Albanien, Österrike, Bulgarien, Kambodja, Ceylon, Finland, Ungern, Irland, Italien, Jordanien, Laos, Libyen, Nepal, Portugal, Rumänien och Spanien), 1960 med 17 nya medlemsstater (förutom Cypern var det afrikanska stater), 1991 med sju nya medlemsstater och 1992 med 13 nya medlemsstater (vid både dessa tillfällen huvudsakligen från upplösningarna av Sovjetunionen och Jugoslavien).63
Egalitetsprincipen, säkerhetsrådets roll och vetorätten
Principen om staternas suveräna likställdhet återfinns i FN-stadgans 1 kapitel, artikel 2 (1)64 och lika rättigheter för små och stora nationer i dess förord65. Men den grundläggande demokratiska principen som finns om ”en stat – en röst” visar också på den ojämlikhet som
61
FN-stadgan, artikel 10 och artikel 14.
62
FN-stadgan, artikel 27.
63 FN (Odaterad), ”Growth in United Nations membership, 1945-present”,
<https://www.un.org/en/sections/member-states/growth-united-nations-membership-1945-present/index.html>, besökt 2019-10-11.
64 FN-stadgan, 1 kap. art 2 (1).
65
22
finns avseende representationen. Maldiverna med 100.000 invånare har i generalförsamlingen en röst, liksom Kina med över 1 miljard invånare.66
FN:s förre generalsekreterare Boutros Boutros-Ghali framhöll i sin rapport ”An Agenda for Peace” till generalförsamlingen 1992 staternas suveränitet som en fundamental utgångspunkt som måste respekteras.
”The foundation-stone of this work is and must remain the State. Respect for its fundamental sovereignty and integrity are crucial to any common international progress.”67
Men samtidigt så fortsätter han med att dagens förutsättningar med handel, kommunikation och miljöfrågor går över gränser och därmed att fred, säkerhet och ekonomiskt välstånd blir svårare att uppnå.
”The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has passed; its theory was never matched by reality. It is the task of leaders of States today to understand this and to find a balance between the needs of good internal governance and the requirements of an ever more interdependent world.”68
Egalitetsprincipen beskriver Ove Bring dock inte som fullt ut korrekt beroende på de permanenta medlemsstaternas ställning i säkerhetsrådet.69 Även Farhad Malekin menar att FN själv har begränsat denna egalitetsprincip just genom de permanenta medlemmarnas ställning i säkerhetsrådet.70 Malekian anför att de bestämmelser som reglerar upprätthållandet av internationell fred och säkerhet är monopoliserade av de permanenta medlemmarna.71 De permanenta medlemmarnas särställning framgår också i FN-stadgans artikel 108 som beskriver ändringar av stadgan. Artikel 108 lyder som följer;
”Ändringar i denna stadga träda i kraft för alla medlemmar av Förenta Nationerna, när de antagits med två tredjedels majoritet av generalförsamlingens medlemmar och i den ordning, som de olika staternas författningar föreskriva, ratificerats av två tredjedelar av Förenta
66
Nye, Joseph S. Jr. (2007), Att förstå internationella konflikter. Andra upplagan. Malmö: Liber. s. 224
67
FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,
peacemaking and peace-keeping”. § 17
68
FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,
peacemaking and peace-keeping”. § 17
69 Bring, Ove (2002), FN-stadgan och världspolitiken. Om folkrättens roll i en föränderlig värld. Fjärde upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. ss. 40, 42
70
Malekian, Farhad (1995), The Monopolization of International Criminal Law in the United Nations. A
Jurisprudential Approach. Second Edition. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. ss. 6f
71
23
Nationernas medlemmar, bland dem alla ständiga medlemmar av säkerhetsrådet.”72
Samtidigt så skriver Lydia Swart att det kan vara svårt för de fem permanenta medlemsstaterna att helt ignorera styrkan från generalförsamlingen73 medan Jonas von Freiesleben menar att splittringen i generalförsamlingen, som är det forum där huvuddelen av diskussionerna om ett beslut om reformering av säkerhetsrådet förs, också kan få negativ inverkan på andra reformdebatter.74
Malekian tillskriver säkerhetsrådet en domstolsliknad myndighet, utifrån det FN-stadgan anger om att säkerhetsrådet har att bedöma om det föreligger ett hot eller brott mot internationell fred och säkerhet. Han menar där att detta ger de permanenta medlemmarna en effektiv makt att besluta om och utöva bedömningar av politisk-rättslig karaktär.75 Men han poängterar att det är skillnad på dess domstolsliknande myndighet och dess domstolsliknande
funktion. Den domstolsliknande myndigheten härrör till säkerhetsrådets mandat att
upprätthålla internationell fred och säkerhet och utröna existens av hot mot dessa. Den domstolslikande funktionen har sedan med genomförandet av resolutionerna att göra och säkerhetsrådets kraft att verkställa dem. Och även om den domstolsliknande myndigheten därmed är tydligare så överrids den många gånger av den domstolsliknande funktionen där medlemmarnas legala, politiska och ekonomiska egenintressen står på spel.76 Detta framhålls också av B. Guy Peters som angående teorier om internationella relationer menar att det verkar lättare att argumentera för att aktörer styrs av nationella intressen än av kollektiva värden.77 Men detta säger egentligen inte något om man samtidigt inte vet vad staterna definierar som nationellt intresse.78 Och att bestämma vad som bäst gynnar de nationella intressena är svårt.79 Till detta är det också intressant att ta till sig det Hill nämner om att
72 FN-stadgan, artikel 108.
73 Swart, Lydia (2013), ”Reform of the Security Council 2007-2013” i Governing & Managing Change at the
United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN Reform
Education. s. 59
74 Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change
at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN
Reform Education. s. 1
75 Malekian, Farhad (1995), The Monopolization of International Criminal Law in the United Nations. A
Jurisprudential Approach. Second Edition. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. s. 89
76
Ibid. ss. 90f
77 Peters, B. Guy (2005), Institutional Theory in Political Science. The ´New Institutionalism´. Second Edition. London: Continuum. s. 139
78
Nye, Joseph S. Jr. (2007), Att förstå internationella konflikter. Andra upplagan. Malmö: Liber. s. 72
79 Kegley, Charles W. Jr; Wittkopf, Eugene R. (1999), World Politics. Trend and Transformation, Seventh Edition. New York: Worth Publishers. s. 58
24
policystilarna skiljer sig mellan olika länder och att vissa länder är mer konsensusinriktade än andra.80
Samtidigt så menar Charles W. Kegley Jr och Eugene R. Wittkopf att FN:s första femtio år visar att såväl rika länder som utvecklingsländer framgångsrikt har använt organisationen för att uppnå egna utrikespolitiska mål.81 Å andra sidan så skriver Boutros-Ghali i sin rapport att det är först nu (1992) som det finns politiska förutsättningar med återställda möjligheter att agera där de tidigare långvariga hindren inte längre finns och att en genuin känsla av intresse till samarbete måste styra säkerhetsrådets arbete.82 Så även om det kalla kriget hindrade FN från att uppnå sina mål om doktrinen för kollektiv säkerhet så bidrog den innovation FN-systemet innebar till att parter ändå kunde hållas isär.83 Men Håkan Strömberg och Göran Melander menar att vetorätten idag fortfarande förhindrar att tvingande sanktioner kommer att vidtas mot någon av de permanenta medlemmarna eftersom de, om de är part i en konflikt, äger rätt att delta i omröstningen i säkerhetsrådet.84 De menar också att Kosovokriget 1999 och kriget mot Irak 2003 visar att det internationella systemet med FN-stadgan och säkerhetsrådet fortfarande inte fungerar som det är tänkt, eftersom dessa militära ingripanden skedde utan omröstning i säkerhetsrådet då man visste att någon permanent medlem skulle ha nyttjat sin vetorätt och stoppat insatsen.85 Även Hans Köchler framhåller att det inte förkommer någon riktig internationell legitimitet för FN-systemet på grund av vetorätten och menar att beslut om internationell fred och säkerhet bestäms av vissa medlemsstaters intressen och som överrider svagare staters intressen.86 Därmed blir också vetorätten central i diskussionerna om en reformering av säkerhetsrådet.
Även Sebastian von Einsiedel, David M. Malone och Bruno Stagno Ugarte pekar på att oförmågan att hantera kriserna i Somalia 1992-1993, Bosnien 1993-1995 och Rwanda 1994 samt de efterföljande konflikterna i Kosovo 1999 och Irak 2003 visade att förutsättningarna för FN att hantera kriser saknades samtidigt som enigheten mellan de fem permanenta
80
Hill, Michael (2007), Policyprocessen. Malmö: Liber. s. 122
81
Kegley, Charles W. Jr; Wittkopf, Eugene R. (1999), World Politics. Trend and Transformation, Seventh Edition. New York: Worth Publishers. s. 157
82
FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,
peacemaking and peace-keeping”. §§ 43, 76, 78
83 Nye, Joseph S. Jr. (2007), Att förstå internationella konflikter. Andra upplagan. Malmö: Liber. ss. 231f
84
Strömberg, Håkan och Melander, Göran (2003), Folkrätt, 6:e upplagan. Lund: Studentlitteratur. s. 136
85
Ibid. s. 138
86 Köchler, Hans (1997), The United Nations and International Democracy: The Quest for UN Reform. Wien: International Progress Organization, Studies in International Relations, nr XXII. s. 2
25
medlemmarna inte alltid fanns.87 Och när man ser på säkerhetsrådet idag menar von Einsiedel et al att det är lätt att bli desillusionerad av dess brister, ineffektivitet och misslyckanden.88
Säkerhetsrådets första förändring
Säkerhetsrådet har sedan bildandet av FN 1945 genomgått en organisatorisk förändring i och med ökningen av antalet medlemmar från elva till 15. Denna ökning genomfördes utifrån generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) av den 17 december 1963 och var genomförd 1965. I denna resolution framgår också hur de tio icke-permanenta platserna ska fördelas geografiskt. Förändringen motiverades av att det ökade medlemsantalet gjorde det nödvändigt att öka antalet medlemmar i säkerhetsrådet för att få en bättre geografisk representation av icke-permanenta medlemmar och därmed göra det mer effektivt.89 Men då många afrikanska stater hade blivit medlemmar i början av 1960-talet innebar det ändå att den afrikanska positionen vid reformen 1963 inte var särskilt stark90 trots att Afrika och Asien tilldelades fem av de tio icke-permanenta platserna i det beslutet.91
FN fortsatte att växa medlemsmässigt från 113 medlemsstater 1963 till 152 1979, framförallt från Afrika, Asien och Latinamerika. Detta fick till följd att ett nytt förslag presenterades om en ny förändring av representationen och utökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet. Detta nya förslag presenterades i november 1979 av Algeriet, Argentina, Bangladesh, Bhutan, Guyana, Indien, Maldiverna, Nepal, Nigeria och Sri Lanka.92 Ett utkast till resolution lades fram för generalförsamlingen i december 1979 undertecknat av Algeriet, Bangladesh, Bhutan, Cuba, Grenada, Guyana, Indien, Japan, Maldiverna, Nepal, Nigeria och Sri Lanka93, där Indien angetts som drivande94. Förslaget kompletterades av Irak och Mauritius genom tillägg 1.95 Ytterligare ett utkast till resolution, som stöddes av åtta Latinamerikanska länder, presenterades samma dag. De länder som stod bakom detta utkast
87 von Einsiedel, Sebastian; Malone, David M. och Ugarte, Bruno Stagno (editors) (2015), The UN Security
Council in the 21st Century. Boulder: Lynne Rienner Publishers. ss. 1-10
88
Ibid. s. 2
89
FN (1963), ”Generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) den 17 december 1963”, <https://undocs.org/en/A/RES/1991(XVIII)>.
90
Afrikanska Unionen (2005), The common African position on the proposed reform of the United Nations: “The
Ezulwini-Consensus”. Afrikanska Unionen: Addis Ababa. s. 9
91 FN (1963), ”Generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) den 17 december 1963”, <https://undocs.org/en/A/RES/1991(XVIII)>.
92
FN, A/34/246 (1979), Request for the inclusion of an additional item in the agenda of the thirty-fourth
session. Question of equitable representation on and increase in the membership of the security council.
93
FN, A/34/L57 (1979).
94
Fassbender, Bardo (1998), UN Security Council Reform and the Right of Veto. A Constitutional Perspective. The Hague: Kluwer Law International. s. 221
95
26
var Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dominikanska Republiken, Ecuador, Panama, Peru och Venezuela.96 Även detta förslag kompletterades med ett tillägg genom Chila och Guatemala.97 Förslaget från november 1979 som i december åtföljdes av de båda utkasten till resolutioner med varsitt tillägg kom dock inte längre än så. Samtliga permanenta medlemmar i säkerhetsrådet utom Kina motsatte sig en utökning av antalet platser, varvid vidare diskussioner för tillfället upphörde.98
I slutet av 1980-talet, i och med det kalla krigets slut, så upphörde öst-väst-konfrontationen successivt och säkerhetsrådets engagemang i konflikten mellan Iran och Irak, samt i konflikter i Namibia, Angola och Kambodja skapade en förhoppning hos medlemsstaterna. Medverkan i Gulfkriget 1990-91 och Sovjetunionens upplösning fortsatte förhoppningarna i samma riktning.99 Dessa förändrade förutsättningar beskriver Boutrus-Ghali genom att nämna att från FN:s bildande 1945 har över 100 konflikter världen över pågått där det i säkerhetsrådet lämnats 279 veton, medan det efter det kalla kriget inte har förekommit ett enda veto från 31 maj 1990 till säkerhetsrådets toppmöte med statschefer i januari 1992.100 von Einsiedel et al anger att det från januari 1990 till juni 2003 förekommit veton tolv gånger, samtidigt som deras redogörelse för antalet veton från 1945 till 1990 är 193.101
Vid Samväldesländernas statschefsmöte i Harare i oktober 1991 beskrivs det förändrade omvärldsläget på följande sätt;
”Internationally, the world is no longer locked in the iron grip of the Cold War. Totalitarianism is giving way to democracy and justice in many parts of the world. Decolonisation is largely complete. Significant changes are at last under way in South Africa. These changes, so desirable and
96 FN, A/34/L63 (1979).
97
FN, A/34/L63 add. 1 (1979).
98
Fassbender, Bardo (1998), UN Security Council Reform and the Right of Veto. A Constitutional Perspective. The Hague: Kluwer Law International. s. 222
99
Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change
at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN
Reform Education. s. 2
100
FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,
peacemaking and peace-keeping”. §§ 14-15
101 von Einsiedel, Sebastian; Malone, David M. och Ugarte, Bruno Stagno (editors) (2015), The UN Security
27
heartening in themselves, present the world and the Commonwealth with new tasks and challenges.”102
Nya reformförslag och arbetsgrupp
I sin rapport i juni 1992 skriver Boutros-Ghali att reformer är en kontinuerlig process och att förbättringar inte kan ha någon gräns.103 Några mer uttömmande reformförslag lämnar han dock inte.
I september 1992 läggs ett utkast till resolution fram av 24 alliansfria stater104 105 som åtföljs av ett reviderat utkast utökad till 35 stater. Dessa stater var Algeriet, Barbados, Bhutan, Brasilien, Chile, Kuba, Egypten, Guyana, Honduras, Indien, Indonesien, Jamaica, Japan, Jordanien, Libanon, Liberia, Libyen, Litauen, Malaysia, Mali, Mauritius, Mexiko, Nepal, Nicaragua, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Peru, Senegal, Togo, Tunisien, Uganda, Venezuela, Vietnam och Zimbabwe.106 Ett par dagar senare kompletterades detta reviderade utkast med ett tillägg omfattande ytterligare två stater; Colombia och Gabon.107 Utkasten åtföljdes av generalförsamlingens resolution A/RES/47/62,108 vilken beslutades i december 1992. Denna resolution återupprepar begäran om förändring av representationen och utökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet. I beslutet innefattas att inkludera frågan om ”Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council” på den provisoriska agendan till generalförsamlingens 48:e session.109 Framförallt utvecklingsländerna såg denna resolution som ett uttryck för ett allmänt erkännande av behovet av förändringar för att bättre svara mot en rättvis representation av säkerhetsrådets
102 The Commonwealth (1991), ”The Harare Commonwealth Declaration, 1991”, § 6,
https://thecommonwealth.org/sites/default/files/inline/Harare Commonwealth Declaration 1991,pdf, hämtad 2019-10-28.
103
FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,
peacemaking and peace-keeping”. § 85
104
Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change
at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN
Reform Education. s. 4 105 FN, A/47/L.26 (1992). 106 FN, A/47/L.26/Rev.1 (1992). 107 FN, A/47/L.26/Rev.1/Add.1 (1992). 108
Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change
at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN
Reform Education. s. 4
109
28
sammansättning.110 I och med beslutet av resolutionen menar Freiesleben att frågan om säkerhetsrådets reformering hamnade på agendan och sedan dess varit kvar där.111
I beslutet uppmanades också generalsekreteraren att inbjuda medlemsstaterna att inkomma med skriftliga kommentarer om en möjlig granskning av säkerhetsrådets medlemskap.112 De inkomna kommentarerna sammanställdes i en rapport från generalsekreteraren som innefattade ett huvuddokument113 samt tio tilläggsdokument114. Totalt lämnade 82 stater sina kommenterar, där de fem permanenta medlemstaternas kommentarer återfinns i huvuddokumentet A/48/264.115 Att återge vad de 82 staterna anförde låter sig inte göras på ett enkelt sätt här, men det kan vara intressant att se vad de fem permanenta medlemsstaterna anförde. Häri svarar Kina att det är förståeligt att de underutvecklade staterna som tillkommit i FN efterhand önskar en annan representation, där Kina också framhåller behovet av en ökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet för att öka dess effektivitet.116 Frankrike å sin sida anför att gällande sammansättning med tio icke-permanenta medlemmar redan säkerställer en rättvis geografisk fördelning och att de permanenta staternas ansvar redan är tydliga i FN-stadgan och att ett begränsat antal medlemmar motsvarande gällande ordning ökar säkerhetsrådets möjligheter att komma till beslut. Däremot motsätter sig inte Frankrike att delta i arbetet med en förändring.117 Inte heller Ryssland motsatte sig att medverka i ett förändringsarbete men ansåg att den förändrade omvärldssituation som inträtt skapade förutsättningar för säkerhetsrådet att utveckla sina arbetsmetoder inom ramen för gällande sammansättning. Ryssland framförde också att det från deras sida var viktigt att det inte uppstod olösta diskussioner om en reformering som kunde skapa politiska friktioner och konfrontationer.118 Storbritannien avfärdar argumentet om behovet av en rättvisare representation utan hänvisar istället till att säkerhetsrådet på senare år nu har förmågan att lösa de uppgifter stadgan ålägger dem utifrån den förändrade omvärldssituationen. Men även Storbritannien säger sig välkomna en debatt och avser bidra
110
Fassbender, Bardo (1998), UN Security Council Reform and the Right of Veto. A Constitutional Perspective. The Hague: Kluwer Law International. s. 225
111
Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change
at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN
Reform Education. s. 4 112 FN, A/RES/47/62 (1992). 113 FN, A/48/264 (1993). 114 FN, A/48/264/Add.1 - Add.10 (1993). 115
FN, A/48/264 (1993) och FN, A/48/264/Add.1 - Add.10 (1993).
116
FN, A/48/264 (1993). ss. 18f
117 Ibid. s. 41
118
29
fullt ut i den.119 Även USA anför att säkerhetsrådets effektivitet aldrig har varit större samt att de fem permanenta medlemmarna har såväl globalt politiskt och ekonomiskt inflytande som kapacitet och vilja att bidra till global fred och säkerhet. Men samtidigt stödjer USA att även Tyskland och Japan ska få permanenta platser samt är även beredd att överväga hur en expansion i övrigt skulle kunna se ut.120
Med utgångspunkt i generalsekreterarens rapport diskuterade generalförsamlingen frågan under hösten 1993. Diskussionerna ledde till att generalförsamlingen antog sin resolution 48/26.121 Resolutionen 48/26, som antogs den 3 december 1993, med rubriken ”Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council” innehöll beslutet om att etablera en öppen arbetsgrupp (Open-Ended Working Group) för att ”consider all aspects of the question of increase in the membership of the Security Council, and other matters related to the Security Council.”122