Vilka är aktörerna som påverkar agendan för en reformering av FN:s säkerhetsråd

(1)

1

Umeå Universitet

Statsvetenskapliga institutionen

Uppsats för masterseminariet i Statsvetenskap vid Umeå Universitet Höstterminen 2019 Krister Wedin

Vilka är aktörerna

som påverkar agendan

(2)

2

Abstract

Title: Who are the actors that influence the agenda for a reform of the UN Security Council

Within the United Nations, the need for reforms of the Security Council has been debated for a long time. The purpose here is to examine the various coalitions of Member States that support the proposals that have been presented and the arguments for the need of a reform. The theoretical starting point will be John W. Kingdon's policy theory on how agendas are set. As primary sources official documents from the UN are used where resolutions and draft resolutions in the General Assembly as well as reports from various working groups are the main sources.

The issue of the Security Council's reform was on the agenda with a resolution of the General Assembly in 1992. The lack of representativeness of the UNSC is a recurring main argument for a reform.

On the question of what different coalitions of Member States it is that has presented the reform proposals, we can see that several of the coalition’s consist of developing countries, small states but also developed countries with stronger economies. Of the more prominent and recurrent, mention should be made of the G4 countries, the African group, the L69 group, the Uniting for Consensus and the Non-Aligned Movement.

Kingdon's theory is in some parts also applicable to an international organization such as the UN, but not in all parts. There is an identified awareness of the problem and a conviction of the need for change, but his theory about how different types of interest groups affect the solution proposals is not supported.

(3)

3 ABSTRACT ... 2 INLEDNING ... 4 PROBLEMFORMULERING ... 5 SYFTE ... 5 FRÅGESTÄLLNINGAR ... 5 AVGRÄNSNINGAR ... 5

DEFINITION AV CENTRALA BEGREPP ... 6

VARFÖR ÄR DETTA INTRESSANT? ... 7

DISPOSITION ... 8

TEORI ... 9

TIDIGARE FORSKNING ... 9

TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER ... 13

KOPPLING MELLAN PROBLEMFORMULERING, SYFTE, FRÅGESTÄLLNINGAR OCH TEORI ... 17

OPERATIONALISERING ... 17

METOD OCH MATERIAL ... 18

VALD METOD ... 18

BEGRÄNSNINGAR I VALD METOD ... 19

MATERIAL ... 19

KÄLLKRITIK ... 20

ETISKA ASPEKTER PÅ STUDIEN ... 20

EMPIRISK ANALYS ... 21

EGALITETSPRINCIPEN, SÄKERHETSRÅDETS ROLL OCH VETORÄTTEN ... 21

SÄKERHETSRÅDETS FÖRSTA FÖRÄNDRING ... 25

NYA REFORMFÖRSLAG OCH ARBETSGRUPP ... 27

ANNANS NYA FÖRSÖK TILL REFORMERING ... 31

”INTERGOVERNMENTAL NEGOTIATIONS”... 34

DISKUSSION ... 37

AVSLUTNING OCH SLUTSATSER ... 41

LITTERATUR- OCH KÄLLFÖRTECKNING ... 43

LITTERATUR ... 43

OFFICIELLA FN-DOKUMENT ... 44

ÖVRIGA TRYCKTA KÄLLOR ... 45

DIGITALA KÄLLOR ... 45

(4)

4

Inledning

Inom Förenta Nationerna är, vid sidan av generalsekreteraren, säkerhetsrådet och generalförsamlingen de två viktigaste huvudorganen.1 Säkerhetsrådet är det mest kraftfulla organet, som utifrån FN-stadgan har det primära ansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och det enda FN-organ vars beslut är bindande för medlemsstaterna.2 Vad gäller generalförsamlingen så har varje medlemsstat varsin röst. Dock så kan inte generalförsamlingen anta bindande beslut utan endast avge rekommendationer, vilket innebär att medlemsstaterna inte är skyldig att följa dessa.3 Säkerhetsrådets 15 medlemmar har den juridiska rättigheten att besluta om användning av militära maktmedel samtidigt som de fem permanenta medlemmarna har vetorätt.4 De tio icke-permanenta medlemmarna väljs av generalförsamlingen på två år.5 Men det har under lång tid diskuterats behovet av förändringar och reformeringar av säkerhetsrådet. Att någon form av förändring av säkerhetsrådets sammansättning behövs är de flesta av FN:s medlemmar överens om, däremot är man inte överens om hur denna förändring ska se ut.6 Såväl säkerhetsrådets sammansättning som vetorätten har diskuterats. Jonas von Freiesleben har beskrivit detta på följande sätt;

”While there is general agreement that the Security Council needs to be reformed, there is extensive disagreement on exactly how, making the issue both extremely divisive and contentious.”7

Uppsatsen kommer att studera policyteorier om dagordning och agenda och som kan förklara varför frågan om reformering av säkerhetsrådet kommit upp och överhuvudtaget diskuterats och vilka de olika aktörerna, i form av konstellationer av medlemsstater, är i de olika reformförslag som presenterats.

1

Bjereld, Ulf; Ekengren, Ann-Marie; Lilja, Christina (2002), Internationella relationer – Perspektiv på konflikt och

samarbete i världspolitiken. Malmö: Liber. s. 123

2_{Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change}

at the United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN

Reform Education. s. 1

3_{Bjereld, Ulf; Ekengren, Ann-Marie; Lilja, Christina (2002), Internationella relationer – Perspektiv på konflikt och}

4

Nye, Joseph S. Jr. (2007), Att förstå internationella konflikter. Andra upplagan. Malmö: Liber. s. 236

5_{Bjereld, Ulf; Ekengren, Ann-Marie; Lilja, Christina (2002), Internationella relationer – Perspektiv på konflikt och}

6

Ibid. s. 123

7_{Freiesleben, Jonas von (2008), “Reform of the Security Council” i Managing Change at the United Nations.}

(5)

5 Problemformulering

Problemformuleringen blir att undersöka frågan om en reformering av säkerhetsrådet där det, som von Freiesleben säger, finns stor enighet om behovet av reformering men stor oenighet om hur det ska gå till. Denna fråga angrips ur såväl ett utomvetenskapligt som ett inomvetenskapligt perspektiv. Utomvetenskapligt i den meningen att reformbehovet initierats inom FN:s egen organisation. För det inomvetenskapliga perspektivet kommer John W. Kingdons teorier om dagordning och agenda att användas. Kingdons teorier tar utgångspunkt i nationellt inrikespolitiskt beslutsfattande i USA och här kommer då studien att se om dessa teorier är tillämplig även på internationella organisationer som FN.

Syfte

Syftet här blir att undersöka vilka olika aktörer, i egenskap av koalitioner av medlemsstater, som står bakom de olika reformförslagen som lagts fram för en reformering av FN:s säkerhetsråd samt vilka argument som förs fram för behovet av en reformering.

Frågeställningar

Utifrån det övergripande syftet har tre huvudsakliga frågeställningar formulerats. Dessa tre frågeställningar är:

 Hur har behovet av en reformering av säkerhetsrådet förklarats för att få frågan aktualiserad på agendan?

 Vilka olika koalitioner av medlemsstater har som aktörer lagt fram de olika reformförslagen?

 Kan John W. Kingdons teorier om dagordning och agendasättande även vara tillämplig på internationella organisationer som FN?

Avgränsningar

(6)

6

I Kingdons diskussion om deltagare nämner han bland presidenten själv, personalen i presidentadministrationen, kongressledamöter samt politiker och tjänstemän i departement, och utskott samt personer ingående i olika intressegrupper och intresseorganisationer, akademiker, forskare, konsulter, media samt den allmänna opinionen.8 Studien kommer inte att studera dessa typer av deltagare utan istället titta på vilka aktörer, i form av FN:s medlemsstater, som på statsnivå tillsammans med andra stater har tagit fram gemensamma reformförslag. Studien kommer i detta avseende inte att gå djupare in på hur detta arbete genomförts inom, eller mellan, de olika staterna och därmed inte heller på vilka sätt olika grupper av deltagare (politiker, tjänstemän, intresseorganisationer, akademiker) medverkat i framtagandet av reformförslagen.

Ytterligare en avgränsning i studien gäller vilka delar av de presenterade reformförslagen som kommer att studeras. I reformförslagen återfinns i många fall två delar där den första delen handlar om säkerhetsrådets sammansättning och utökning av antalet medlemmar, såväl permanenta som icke-permanenta, samt frågan om vetorätten. Den andra delen handlar om säkerhetsrådets arbetsmetoder, såväl interna som i förhållande till andra FN-organ och då framförallt generalförsamlingen, men också vilka krav som kan ställas på säkerhetsrådets medlemsstater i form av bland annat ekonomiska åtaganden eller åtaganden som trupp-bidragande länder där säkerhetsrådet beslutar om insats. Denna studie kommer att begränsa sig till att studera de delar av reformförslagen som berör säkerhetsrådets sammansättning, medlemsantal och vetorätten, men inte avhandla arbetsmetoder. Denna avgränsning görs för att studien inte ska svälla och bli för omfattande.

Definition av centrala begrepp

Agenda: Vad som avses med agenda, eller dagordning, kan variera. Många teorier om sättande av agendan innefattar såväl själva agendan som dess lösningsförslag, medan andra begränsar sig till själva agendan eller dagordningen. Kingdon använder agenda i betydelsen ämne som statliga tjänstemän uppmärksammar vid en given tidpunkt. I linje med detta avses agenda i denna studie de frågor som hamnar i fokus, medan reformförslagen inte ingår i denna definition. Här används agenda liktydigt med dagordning men också som ”det som bör göras”, på det sätt som Nationalencyklopedin anger. Alltså något som har lyfts upp för att kunna åtgärdas.

8_{Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New}

(7)

7

Aktörer: Aktörsbegreppet kan variera i betydelse beroende på i vilken kontext det förekommer. Nationalencyklopedin beskriver en aktör som en verkställare. I denna uppsats definieras aktör som de stater som, tillsammans med andra stater i koalitioner av stater, är involverade i att driva reformfrågan till agendan och medverka i de olika reformförslag som presenteras. Även generalförsamlingen och säkerhetsrådet, som funktioner med beslutsmandat inom FN bland annat för att förändra FN-stadgan, räknas här som aktörer.

Deltagare: Med deltagare avses de enskilda individer eller grupper av individer som är involverade i någon av processerna. Det kan röra sig om presidenten själv, personalen i presidentadministrationen, kongressledamöter samt politiker och tjänstemän i departement, och utskott men också personer ingående i olika intressegrupper och intresseorganisationer, akademiker, forskare, konsulter, media samt den allmänna opinionen.

Konsensus: Den definition som här kommer att användas av konsensus är den som Nationalencyklopedin för fram som innebär att något skett i överensstämmelser eller enighet mellan medlemmar i ett socialt system. Denna enighet uppstår, utifrån Kingdons teori, genom förhandlingar.9

Reformförslag: Med reformförslag avses här de konkreta förslag på reformering av sammansättningen och vetorätten i FN:s säkerhetsråd som FN:s medlemsstater för fram, företrädesvis som gemensamma förslag utformade av flera stater gemensamt. De reformförslag studien omfattar är förslag som lagts fram inom FN. Några av dessa förslag har sina utgångspunkter i andra underlag, till exempel från Afrikanska Unionen, och där dessa underlag ger en bakgrundsbild till de lagda reformförslagen har dessa också tagits med. De framförda reformförslagen innefattar i huvudsak två delområden, dels ett som rör säkerhetsrådets sammansättning, antalet medlemmar och vetorätten, dels ett som handlar om säkerhetsrådets arbetsmetoder. I denna studie har enbart de delar av reformförslagen som avhandlar den första delen om sammansättning, medlemsantal och vetorätten tagits med.

Varför är detta intressant?

Ämnet är intressant eftersom en reformering av säkerhetsrådet diskuterats under lång tid utan att komma fram till ett slutligt beslut. Att då studera varför frågan överhuvudtaget diskuteras samt vilka aktörer som medverkar till att frågan hamnat på agendan och deltagit i de olika reformförslag som presenterats ger en ökad förståelse om hur Kingdons teorier om agendor kan tillämpas på denna typ av internationella organisationer. Vidare ges en förståelse för vilka

(8)

8

förhandlingsargument som olika konstellationer av stater använder när reformförslagen läggs fram för att tillgodose olika medlemsstaters önskemål och ambitioner. Studien kan därför bidra till att öka förståelsen för hur agendor sätts i internationella organisationer såsom FN samt hur enskilda stater agerar genom FN för att förändra maktfördelningen och antingen uppnå egna syften eller blockera andras syften. Därmed bidrar studien till att utvidga Kingdons teori från att gälla sättande av agendor vid nationella beslutsprocesser till att även inkludera agendasättningsprocesser i internationella organisationer och därmed påvisa sin tillämplighet även i ett anarkiskt statssystem.

Disposition

Det efterföljande teorikapitlet inleds med en redogörelse för tidigare forskning som kan ha bäring mot studiens syfte och frågeställningar innan den av Kingdon presenterade teorin om agendasättande, som blir studiens huvudteori att knyta an mot, utvecklas. Kapitlet avslutas med en beskrivning av hur studiens frågeställningar kommer att operationaliseras.

Därefter kommer metodkapitlet som inledningsvis beskriver den valda metoden och dess begräsningar. Därpå följer en beskrivning av det material som studien bygger på med källkritiska kommentarer. Kapitlet avslutas med en kort beskrivning av studiens etiska aspekter.

(9)

9

Teori

Detta kapitel inleds med en beskrivning av en del av den tidigare forskning som förekommit inom de områden uppsatsen berör. Från detta går beskrivningen vidare mot de teorier uppsatsen kommer att beröra. Därefter beskrivs kopplingen mellan problemformuleringen, syftet, frågeställningarna och den använda teorin för att avslutningsvis beskriva hur operationaliseringen av frågeställningarna ser ut.

Tidigare forskning

Då det kommer till tidigare forskning så finns det ett antal olika forskningsområden som berör denna uppsats. Det omfattar forskning om policyprocesser, internationella relationer, organisationsanalys, teorier om institutioner, institutionalism och internationella organisationer samt agendasättande. Samtliga dessa forskningsområden har också i sig en omfattande forskning med flera olika inriktningar och teoribildningar. Fokus härblir att gå in på policyprocesser, småstaters agerande och agendasättning eftersom de går in i varandra och också är direkt berörda i denna studie.

Någon mer omfattande forskning kring frågan om hur och vem som presenterar reformförslag gällande säkerhetsrådet finns inte. Huvuddelen av den forskning och de artiklar som skrivits gällande säkerhetsrådets reformering gäller beslutsprocessen, avsaknaden av beslut om lösning och hur reformarbetet ska gå vidare. Få studier kombinerar detta med att studera de olika lösningsförslagen och vilka dess olika intressenter är. Detta innebär å andra sidan att denna studie bidrar till att fylla en lucka i forskningen om hur behovet av en reformering av säkerhetsrådet kan förklaras för att få frågan aktualiserad på agendan samt vilka olika koalitioner av medlemsstater som är bidragande aktörer och lagt fram de olika reformförslagen.

(10)

10

Storbritannien och Frankrike. Därunder finns ungefär 30 ”mycket betydande stater” som återfinns i Europa, Nordamerika och Japan. I den tredje nivån återfinns ungefär 75 ”måttligt betydande stater” företrädesvis i Asien och Latinamerika. Nivå fyra utgörs av ungefär 80 ”oväsentliga kvasi-stater, som återfinns i Afrika, Asien, Karibien och Stilla Havet. Den främsta anledningen till det stora antalet kvasi-stater i tredje världen är deras ekonomiska underutveckling. Längst ned återfinns så ett antal kvasi-oberoende politiska system i befintliga stater.10 Jackson och Sørensen utvecklar också resonemanget om ekonomisk globalisering och teorier om internationell politisk ekonomi. Här menar de att den nationella ekonomin är avgörande för staten och dess suveränitet, men att statsmakten måste anpassa sig till de förändringar som en integrerad ekonomi medför. Samtidigt som en ökad integrerad ekonomi ger ett ökat välstånd hos befolkningen11 så sker detta enbart där den lokala ekonomin i utvecklingsländerna tillåts växa och inte enbart utgöras av transnationella företag.12

Jonas von Freiesleben och Lydia Swart har studerat kronologin i hur arbetet med reformförslagen har lagts fram. I detta ingår dock inte en heltäckande bild av alla officiella reformförslag som passerat genom generalförsamlingen samtidigt som deras studier också visar på andra arbeten som inte nått officiell status som reformförslag i FN.13

Ville Lättilä har tittat på vilka olika grupper av stater som varit aktiva i reformarbetet och deras övergripande ståndpunkter men där inte gått in på några detaljer eller specifika reformförslag. De grupperingar han namngivit är G4, Uniting for Consensus (UfC), den afrikanska gruppen, L69, den arabiska gruppen, ACT bestående av 21 små medlemsstater och slutligen de fem permanenta medlemmarna (P5).14

Hans Köchler har studerat hur små stater i säkerhetsrådet är beroende av stormakterna i sina röstförfaranden. I detta har han tittat på hur vetorätten inskränker legitimiteten för säkerhetsrådets beslut och därmed begränsar den internationella demokratin. Här menar han att ett sätt för mindre stater att få mer och bättre gehör är regional samverkan, men så länge vetorätten finns kvar kommer FN-systemet inte att vara demokratiskt och rättvist.15

10_{Jackson, Robert och Sørensen, Georg (1999), Introduction to International Relations. Oxford: Oxford}

University Press. ss. 24f

11

Ibid. ss. 212f

12_{Ibid. s. 204} 13

Freiesleben, Jonas von och Swart, Lydia (2013), Governing & Managing Change at the United Nations.

Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN Reform Education.

14_{Oxford Research Group (2019), ”A New Proposal For UN Security Council Reform”}

<https://www.oxfordresearchgroup.org.uk/blog/a-new-proposal-for-un-security-council-reform>, hämtad 2019-10-01

15_{Köchler, Hans (1991), The Voting Prodecure in the United Nations Security Council. Wien: International}

(11)

11

Baldur Thorhallsson argumenterar för att det finns två faktorer som avgör små staters möjligheter till inflytande i säkerhetsrådet. Dels nämner han staternas kompetens inom områden som kunskap, initiativ och diplomatisk koalition samt ledarskapsförmåga. Dels pekar han på hur staten uppfattas i det internationella systemet till stor del baserad på dess neutralitet eller rykte i olika politikområden. Dessa kvalitativa uppfattningar måste också kombineras med kvantitativa variabler, såsom statens folkmängd, storlek, bruttonationalprodukt och militär kapacitet.16 Till detta lägger också Köchler till att det inte enbart är frågorna om politisk, ekonomisk och militär makt hos staterna som blir avgörande utan även den internationella verkligheten där transnationella företag ofta påverkar regeringars förhandlingar.17 Alan K. Henrikson menar också att avkolonisering, slutet på bipolariteten, demokratisering, liberalare handel och den digitala revolutionen är fem faktorer som har bidragit till att ge små stater mer frihet även om de ännu är sårbara och med en ekonomisk utsatthet, där framförallt globaliseringen inom handeln riskerar skada dem.18

Förskjutningen i ekonomin är också något som Stewart M. Patrick nämner då han säger att de sju största västra ekonomierna, varav tre har permanenta platser i säkerhetsrådet, vid tidpunkten för Berlinmurens fall 1989 hade 51 procent av den globala ekonomiska produktionen medan de idag enbart har 30 procent.19

Detta med internationell rättvisa är också något som Terry Nardin tar upp i sin beskrivning av internationell politisk teori när han menar att den internationella politiska teorin måste förstås genom att inkludera globala och kosmopolitiska teoretiseringar som utmanar den statscentrerade synen.20 Här tar han också upp den väsentliga skillnaden mellan å ena sidan enskilda staters suveränitet och rättsväsende och å den andra sidan det internationella anarkiska statssystemet som utgår från avsaknad av överordnad auktoritet utan istället utgår från staternas gemensamma intressen och regler.21

and International Democracy: The Quest for UN Reform. Wien: International Progress Organization, Studies in

International Relations, nr XXII.

16

Thorhallsson, Baldur (2012), ”Small States in the UN Security Council: Means of Influence?” i The Hague

Journal of Diplomacy. Vol. 7, nr 2, 2012. ss. 135-160

17

Köchler, Hans (1997), The United Nations and International Democracy: The Quest for UN Reform. Wien: International Progress Organization, Studies in International Relations, nr XXII. s. 14

18_{Henrikson, Alan K. (2001), ”A Coming ´Magnesian´ Age? Small states, the global systems, and the}

international community” i Geopolitics. Vol. 6, nr 3, 2001. ss. 49-86

19

Patrick, Stewart M. (2019), ”Why Is No One Taking About UNSC Reform Anymore?”, World Politics Review, <https://www.worldpoliticsreview.com/articles/27906/why-is-no-one-taking-about-unsc-reform-anymore>, hämtad 2019-10-01.

20

Nardin, Terry (2013), International Political Theory i Linklater, Andrew och Burchill, Scott (eds), Theories of

International Relations, Fifth Edition. Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave McMillan. s. 293

21

(12)

12

Även Robert D. Putnam menar att det här finns en skillnad mellan nationellt och internationellt beslutsfattande som staterna och deras politiska ledare måste förhålla sig till. Putnam beskriver i sin teori om ”två-nivåspel” att politiska ledare agerar såväl på en internationell arena i samspelet med andra stater och internationella organisationer som på en nationell arena i relation till inrikespolitiska aktörer.22 Nils Andrén uttrycker också detta när han kategoriserar inrikespolitiska och utrikespolitiska faktorer genom uppdelningen av utåtriktad respektive inåtriktad säkerhetspolitik. Den utåtriktade säkerhetspolitiken är av betydelse för hur ett land uppfattas i sitt internationella agerande, vilket ligger i linje med det Thorhallsson säger om statens rykte. Den inåtriktade säkerhetspolitiken å sin sida har som primär uppgift att kunna upprätthålla förmågan till självförsvar.23

Forskning om policyproceser har genomförts av ett flertal olika forskare med olika inriktningar och under en längre tid. Michael Hill beskriver olika inriktningar och olika försök att typbestämma vad som menas med policy.24 När Hill beskriver vad det innebär att skapa policy så menar han att ”sätta politiska uppslag på dagordningen, att formulera ståndpunkter och att förverkliga dem.”25

När Hill sammanfattar de tre viktigaste inriktningarna till studier av policyprocesser så nämner han den rationella modellen för beslutsfattande, inkrementalismen och Kingdons agendasättningsmodell.26 Hill refererar till Herbert Simon som en ledande förespråkare för den rationella modellen och som innebär att noggrant ange vilket mål som ska uppnås och vilka medel som finns till förfogande. Det rationella beslutsfattandet bygger på en lista med handlingsalternativ, fastställande av konsekvenser för vart och ett av alternativen samt slutligen jämförande värderingar av alternativen och konsekvenserna.27 Det inkrementalistiska synsättet, där Hill refererar till Charles Lindblom som ledande förespråkare, utgår från successiva förändringar med måttliga skillnader från varandra och små skillnader från status quo istället för att driva frågorna mot en framtida idealbild.28 Som tredje modell nämner Hill Kingdons agendasättningsmodell som vare sig tar sig an frågorna som heltäckande rationella beslut eller stegvisa förändringar. Istället ser han en modell där förändringarna växer fram ur kopplingen mellan problem, policyförslag och

22

Putnam, Robert D. (1988), ”Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games” i International

Organization, Vol. 42, No 3, 1988. ss 427-434

23

Andrén, Nils (2002), Säkerhetspolitik. Analyser och tillämpningar, Andra upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. s. 29-35

(13)

13

politik.29 Det blir också denna teori och detta angreppssätt som studien utgår ifrån och som utvecklas i det kommande avsnittet om teoretiska utgångspunkter.

Vad gäller forskning om agendasättande så upptar mycket av den forskningen agendasättande utifrån påverkan av massmedier eller andra intressegrupper. Johan Eriksson menar att teorier om dagordning (”agenda setting”) är väl utvecklade men att det samtidigt inte fått samma uppmärksamhet i forskningen om hur vissa frågor fått genomslag i debatten och i det säkerhetspolitiska beslutsfattandet.30 Vidare kan Michael E. Levine och Charles R. Plott´s ”Agenda Influence and Its Implications”31 lyftas upp. Levine och Plott formade en hypotes när det kommer till hur beslut fattas. De framför påståendet att det är osannolikt att resultatet hade blivit uppnått oberoende av agendan och att det därför är så, i alla fall under vissa omständigheter, att agendan påverkar resultatet på ett systematiskt och förutsägbart sätt.32 I och med att teorier och forskning om agendasättande är bristfälliga kan denna studie här fylla ett tomrum som kan bidra till att förklara varför frågan om en reformering av säkerhetsrådet hamnat på agendan.

Teoretiska utgångspunkter

Utgångspunkten i teorivalet blir John W. Kingdons policyteori om hur agendor sätts. Kingdon beskriver policyskapande som en process omfattande fyra steg. Dessa steg är 1) sättande av agendan, 2) framtagande av alternativ för beslut, 3) beslut och 4) implementering. Samtidigt skriver Kingdon att framgång inom en process inte nödvändigtvis behöver innebära framgång i andra processer.33 I denna uppsats är det de två första stegen som är intressanta.

Som en del av det första av Kingdons fyra steg ska vi inledningsvis se hur frågan om en reformering av säkerhetsrådet har hamnat på dagordningen. Sedan kommer vi att se på det andra av Kingdons fyra steg, den som handlar om att specificera alternativ för beslut där vi kommer att se vilka aktörer som lagt fram och stödjer de olika reformförslagen. Detta beskriver Kingdon som två olika typer av ämnen; medvetenheten om problemet och överenskommelser om lösningar eller förslag.34

29

Hill, Michael (2007), Policyprocessen. Malmö: Liber. ss. 159f

30_{Eriksson, Johan (2004), Kampen om hotbilden: rutin och drama i svensk säkerhetspolitik. Stockholm: Santérus}

Förlag. s 21

31

Levine E. Michael och Plott, Charles R. (1977), ”Agenda Influence and Its Implications” i Virginia Law Review, Vol. 63, No 4, ss. 561-604.

32

Ibid. s. 585

33

Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New International Edition. Essex: Pearson Education Limited. ss 2f

34

(14)

14

Då kommer vi först in på betydelsen av att identifiera och medvetandegöra problemet. Alla tillstånd ses inte som problem, utan här måste det också finnas en övertygelse om att någonting behöver förändras.35 Det är först när en fråga är medvetandegjord och det finns en övertygelse om ett behov av förändring som frågan kan hamna på agendan. Vidare är möjligheten större att frågan hamnar på agendan om det uppfattas som ett viktigt problem.36

Hur frågan uppfattas och om den anses vara viktig just för stunden kan bero på flera faktorer. Men oavsett vilken eller vilka faktorer som påverkat betydelsen av frågan så förklarar Kingdon att det enbart är under en kortare period som det han benämner som tidsfönstret, är öppet för att lyfta upp frågan på agendan. Om rätt förutsättningar saknas att lyfta frågan när tidsfönstret är öppet så riskerar betydelsen av frågan att minska, och därmed inte lyftas upp på agendan. Då måste nästa tillfälle när tidsfönstret är öppet inväntas innan frågan åter kan aktualiseras.37 Frågan har också betydligt större möjlighet att hamna på agendan om det också åtföljs av ett förslag på lösning.38 Därmed finns det också en koppling mellan de två första stegen i Kingdons teori – sättande av agendan och framtagande av alternativ för beslut – vilket gör det naturligt att studera dessa båda steg tillsammans. Även om Kingdon menar att många teorier om sättande av agendan innefattar såväl agendan som lösningsförslag så framför han att skillnaden mellan dessa är användbar analytiskt.39

Nästa del för en fråga att hamna på agendan, också kopplat till detta med de öppna tidsfönstren, är hur en fråga har kommit upp till diskussion. För att en fråga ska överleva måste den, förutom att lyftas vid rätt tillfälle, också värderas mot det mottagande frågan får. En fråga som får ett svalt mottagande är det inte lönsamt att fortsätta driva just då. Istället behöver frågan tas med och bearbetas för att åter lyftas vid ett senare tillfälle. Först med rätt mottagande hamnar frågan på dagordningen för beslut.40 Frågor kommer ibland att bli framträdande när de vill åstadkomma förändringar av rådande ojämlikheter, obalanser eller orättvisor.41

När det gäller ojämlikheter, obalanser och orättvisor kommer vi här att utgå från Jacksons och Sørensens indelningar dels av staterna i starka och svaga stater respektive makter och dels i det globala statssystemet med fem nivåer och se var de medlemsstater, och

International Edition. Essex: Pearson Education Limited. s 114

(15)

15

konstellationer av medlemsstater, som bidrar till reformförslagen hör hemma i dessa kategoriseringar.

Vad gäller idéer menar Kingdon att det inte uppstår helt nya idéer som direkt får genomslag utan att de idéer som lyfts upp på agendan har genomgått justeringar och bearbetningar innan de kan presenteras och lyftas upp igen.42 Här menar Hill att det därför kan vara svårt att hitta distinktionen mellan agendasättande och policyutformning, just för att en fråga sällan är helt ny på dagordningen.43 Samtidigt behöver tidsfönstret passas, och en fråga som inte har bearbetats med ett konkret lösningsförslag innan fönstret öppnas igen kommer sannolikt inte att accepteras heller denna gång. Därför behöver förslag justeras och bearbetas under tiden de inte förs fram så att ett lösningsförslag kan presenteras när frågan åter lyfts upp.44Kingdon visar här att detta innebär att det kan ta lång tid från det att en fråga aktualiseras första gången tills dess det lyfts upp med ett godtagbart lösningsförslag.45 Eller som den tidigare avdelningschefen vid norska Luftkrigsskolen i Trondheim under 2007 och därefter assisterande försvarsattachén och luftförsvarsattachén vid norska ambassaden i Washington, dåvarande överstelöjtnanten Johan Haarberg, förklarat beslutsprocesser med den målande beskrivningen att ”Ting tar tid!”

Kingdon beskriver två olika strömmar för hur sakfrågor hamnar på agendan och utvecklas. Dessa båda strömmar benämner han ”policy stream” (policyström) respektive ”political stream” (politisk ström). De huvudsakliga skillnaderna mellan dessa båda strömmar är att i policyströmmen så kommer frågor upp och utvecklas genom övertalning mellan de berörda parterna medan den politiska strömmens konsensus sker genom förhandlingar.46 Då han här pratar om olikheterna i strömmarna så avser han processerna i dessa och inte vilka som är deltagare.47 Han menar att det är viktigt att göra åtskillnad mellan processer och deltagare, då alla olika deltagarna kan vara involverade i varje process.48 Samtidigt så påverkas dynamiken i den politiska strömmen av faktorer som ändringar i nationella stämningar, valresultat, byte av administration och byte av ideologisk sammansättning i

42

Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New International Edition. Essex: Pearson Education Limited. ss 124, 131 och 141

43

Hill, Michael (2007), Policyprocessen. Malmö: Liber. s. 151

44

Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New International Edition. Essex: Pearson Education Limited. ss 142f

(16)

16

parlamentet.49 Sådana skiften kan också påverka agendan och vad som överhuvudtaget kommer upp.50

I det sammanhanget kan vi då också knyta an till Putnams teori om ”två-nivåspel” om att politiska ledare agerar såväl på en internationell arena i samspelet med andra stater och internationella organisationer som på en nationell arena i relation till inrikespolitiska aktörer.51

Kingdon beskriver också två huvudgrupper av deltagare, där det inom varje huvudgrupp finns flera undergrupper. Vissa deltagare är mer aktiva under själva processen att få frågan på agendan medan andra grupper är mer aktiva med utformningen av lösningsförslagen. Den första huvudgruppen är personer knutna till regeringskretsen. Det kan röra sig om presidenten själv, personalen i presidentadministrationen, kongressledamöter samt politiker och tjänstemän i departement, utskott och officiella byråer.52 Denna huvudgrupp av deltagare nämner Kingdon som central i sättande av agendan.53 I den andra huvudgruppen nämner Kingdon deltagare utanför regeringskretsen. Det kan vara olika typer av intressegrupper och intresseorganisationer, akademiker, forskare, konsulter, media samt den allmänna opinionen.54 Generellt för dessa är att de i större utsträckning påverkar lösningsförslagen än vad som hamnar på agendan. De är också ofta mer intresserade av att bibehålla de fördelar och förmåner som den gällande ordningen ger dem och därför många gånger mer negativa till förändringar överhuvudtaget.55

Viktiga deltagare som besitter de nödvändiga resurserna kan ofta blockera godkännande av förslag som avviker från deras egna intressen.56 Samtidigt skriver Kingdon att även motståndare till förändringar kan lägga fram egna förslag. Orsaken till detta beskrivs som att de inte vill hamna utanför diskussionerna eller riskera att involveras och komma med när det är försent.57

49

Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New International Edition. Essex: Pearson Education Limited. s 162

50

Ibid. s 153

51

Putnam, Robert D. (1988), ”Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games” i International

Organization, Vol. 42, No 3, 1988. ss 427-434

52

Kingdon, John W. (2014), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Second Edition. Pearson New International Edition. Essex: Pearson Education Limited. ss 21-29

(17)

17

Koppling mellan problemformulering, syfte, frågeställningar och teori

Under lång tid har behovet av förändringar och reformeringar av säkerhetsrådet diskuterats. Att någon form av förändring av säkerhetsrådets sammansättning behövs är de flesta av FN:s medlemmar överens om, men för att få en förändring till stånd behöver frågan hamna på organisationens dagordning. Problemformuleringen om att förklara hur frågan om en reformering har hamnat på agendan och vilka argument som använts för att lyfta frågan dit kopplas till beskrivningen av vilka olika aktörer, i egenskap av koalitioner av medlemsstater, som står bakom de olika reformförslagen som lagts fram för en reformering.

Förklaringen till hur detta överhuvudtaget har skett sker genom användande av John W. Kingdons teorier om dagordning och agenda. Kingdon beskriver policyskapande som en process omfattande fyra steg. Dessa steg är 1) sättande av agendan, 2) framtagande av alternativ för beslut, 3) beslut och 4) implementering. Då Kingdons teorier tar utgångspunkt i nationellt inrikespolitiskt beslutsfattande i USA kommer studien här att se om dessa teorier är tillämpliga även på internationella organisationer som FN. Här beaktar vi också Putnams teori om ”två-nivåspel” som innebär att politiska ledare agerar både på en internationell arena i samspelet med andra stater och internationella organisationer och på en nationell arena i relation till inrikespolitiska aktörer.

Första steget av Kingdons fyra steg rör också första frågeställningen i studien, om hur behovet av en reformering av säkerhetsrådet kan förklaras för att få frågan aktualiserad på agendan. Kingdons andra steg om framtagande av alternativ för beslut rör studiens andra frågeställning – den om vilka olika aktörer i form av koalitioner av medlemsstater, som har lagt fram de olika reformförslagen. Den tredje frågeställningen om Kingdons teorier om dagordning och agendasättande kan vara tillämplig på internationella organisationer som FN besvaras genom att teorins huvuddrag undersöks.

Operationalisering

För att konkretisera frågeställningarna och göra dem möjliga att undersöka behöver dessa operationaliseras. Med operationalisering avses därmed att precisera frågeställningarna så att forskningsuppgiften blir genomförbar och att det då framgår på vilket sätt frågeställningarna går att observera eller mäta. På den första frågeställningen om hur behovet av en reformering av säkerhetsrådet har förklarats för att få frågan aktualiserad på agendan kommer denna att undersökas genom att studera vilka argument som förts fram för behovet av en reformering.

(18)

18

reformförslagen och se vilka konstellationer av medlemsstater som står bakom dessa och om det där finns konstellationer av stater som är återkommande.

Vad gäller den tredje frågeställningen om Kingdons teorier om dagordning och agendasättande operationaliseras denna genom att se om teoriernas huvuddrag går att återfinna i reformarbetet med FN eller om detta är begränsat till vissa huvuddrag. Följande huvuddrag kommer att undersökas:

 Finns det en medvetenhet om problemet som är identifierat?  Finns en övertygelse om ett behov av förändring?

 Finns det överenskommelser om lösningsförslag?

 Finns det tydliga tidsfönster när frågan har aktualiserats?

 Sker utvecklingen av lösningsförslagen genom ”policy stream” (policyström) där frågor utvecklas genom övertalning mellan de berörda parterna eller genom ”political stream” (politiska strömmen) med konsensus genom förhandlingar?

Metod och material

I detta kapitel beskrivs inledningsvis den metod som valts och de begränsningar som vald metod kan ge upphov till. Därefter redogörs för de material som används som huvudsakliga källor och den kritik som kan riktas mot såväl valet av material som materialet i sig. Avslutningsvis redogörs för de etiska aspekter på studien som den gett upphov till.

Vald metod

Då studien utgår från Kingdons befintliga teori om agendasättande, som utvecklats utifrån nationellt beslutsfattande i USA, som här prövas i ett sammanhang med reformering av FN:s säkerhetsråd så kan teorin därmed utvecklas och förbättras även i användning på internationella organisationer i ett anarkiskt statssystem. Därmed blir studien en deduktiv metod som utgår från en teori som prövas och förbättras.

Men samtidigt så säger Hill att det finns två olika typer av internationella organisationer. Dels sådana som FN och Världshandelsorganisationen som försöker ålägga staterna vissa policyer. Dels sådana som EU som verkar som överstatliga lagstiftare.58 Denna studie kan därför enbart pröva teorin mot FN.

58

(19)

19

Studien tittar specifikt på frågan om reformering av FN:s säkerhetsråd och blir i det avseendet en fallstudie. Grunden för denna fallstudie blir i stor omfattning officiella dokument från FN, där relevant information sorteras ut till den empiriska analysen som i den efterföljande diskussionen jämförs och värderas mot valda teorier. Därmed blir denna del av studien en kvalitativ textanalys

Här behöver vi också diskutera frågorna om reliabilitet och validitet. Reliabiliteten anger tillförlitligheten och användbarheten av de mätinstrument vi använder. Då studien utgår från officiella dokument från FN så får reliabiliteten i det avseendet anses vara hög. Dock så framgår det inte av dokumenten hur arbetet mellan de olika medlemsstaterna gått till i framtagandet av de olika lösningsförslagen och om det där har förekommit eftergifter från staters sida för att kunna enas om ett gemensamt lösningsförslag att presentera.

Med validitet menas att studien mäter det som avses mätas. Utgående från studiens frågeställningar om hur behovet av en reformering av säkerhetsrådet har förklarats för att få frågan aktualiserad på agendan och vilka olika koalitioner av medlemsstater som har lagt fram de olika reformförslagen så har det i det studerade materialet fokuserats på dessa delar, medan andra områden som säkerhetsrådets arbetsmetoder lämnats därhän. Därmed kan frågan om studiens validitet anses vara fokuserad på det som avses mätas.

Begränsningar i vald metod

I den valda metoden är insynen i hur lösningsförslagen kommit fram inom de olika konstellationerna av medlemsstater låg. Inte heller framgår det av den valda metoden vilka deltagare från de olika medlemsstaterna som varit med i framtagandet av lösningsförslagen. Vidare är det så att då delar av förhandlingarna skett i muntliga samtal mellan de olika konstellationerna av stater men också med samtalsledare från FN i de olika arbetsgrupperna så saknas dokumentation över hur samtalen gått och lösningsförslag som förts fram muntligt. Här får i stället tilltron sättas till de rapporter som arbetsgrupperna presenterat.

Material

(20)

20

United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013 med texter av Jonas von Freiesleben och Lydia Swart.

Några dokument som inte utgör officiella dokument från FN har använts i studien, såsom de båda dokumenten ”The Ezulwini-consensus” och ”Sirte-declaration on the Reform of the United Nations” från Afrikanska Unionen, då dessa dokument utgör beskrivningar och bakgrunder för ett senare framlagt förslag som utgör ett officiellt FN-dokument.

Dock så finns inga garantier för att sökandet efter reformförslag är heltäckande. Framförallt kan detta vara fallet med förslag framlagda efter 2013, då sammanfattande och kommenterande litteratur efter denna tid saknas. Där har istället en genomgång av generalförsamlingens resolutioner fått utföras för att hitta lagda reformförslag samtidigt som reformarbetet då bedrivits inom ramen för arbetsgrupper med få lagda resolutioner.

Källkritik

I studier av policyprocesser hänvisas forskarna till att dra slutsatser av de data som skaffats fram. Det går därmed att kritisera sådana studier utifrån att forskarna tolkat data på ett bestämt sätt.59 Denna typ av kritik skulle kunna användas på denna studie då tolkningar gjorda av Bardo Fassbender, Jonas von Freiesleben och Lydia Swart till del ligger till grund för studiens fortsatta arbete. Studien kommer dock som huvudsakliga källor att använda officiella dokument från FN, där studiens författare själv utifrån dessa fakta drar egna slutsatser utifrån det empiriska underlag som presenteras. Här behöver man dock vara medveten om det som Hill skriver om att allmängiltiga slutsatser inom samhällsvetenskapen är svåra att dra på grund av komplexiteten, förändringarna och medvetenheten hos aktörerna.60

Etiska aspekter på studien

Eftersom det använda materialet i studien utgår från officiella FN-dokument samt publicerad litteratur och artiklar där det inte framkommer personliga ställningstaganden från involverade deltagare i reformprocessen så finns det heller inte några etiska begränsningar i vad som kan uppfattas som känsligt att återge. Inga intervjuer eller samtal har genomförts som gett underlag till studien.

59_{Hill, Michael (2007), Policyprocessen. Malmö: Liber. s. 23} 60

(21)

21

Empirisk analys

I detta kapitel presenteras inledningsvis kort om FN:s utveckling medlemsmässigt följt av en redovisning av egalitetsprincipen och säkerhetsrådets roll. Därefter redogörs för den första förändringen är säkerhetsrådets sammansättning och avslutningsvis följer de olika reformförslag som lagts fram presenterade i kronologisk ordning. Jämförande diskussioner utifrån den empiriska analysen kopplat mot de teoretiska utgångspunkterna återfinns sedan i nästföljande kapitel ”Diskussion”.

Utmaningen med det internationella systemet, jämfört med nationella beslutsprocesser, är det anarkiska statssystemet med avsaknad av en överordnad funktion med beslutsmakt, vilket bland annat återfinns i Terry Nardins beskrivning av internationell politisk teori. FN har begränsningar i sina beslutsprocesser, där bland annat generalförsamlingens beslut enbart är rådgivande,61 medan bindande beslut i säkerhetsrådet förutsätter bifall av minst nio medlemmar samt att ingen av de fem permanenta medlemmarna röstar emot förslaget.62

Sedan tillkomsten av FN 1945 har organisationen genomgått vissa förändringar. Även om organisationen organisatoriskt i stort fortfarande verkar utifrån den struktur som beslutades vid grundandet så har medlemsstrukturen förändrats. Vid grundandet 1945 bestod FN av 51 medlemsstater medan den efter den senaste utökningen 2011 med Sydsudan omfattar 193 medlemsstater. Tillfällen med stor medlemsökning har varit 1955 med 16 nya medlemsstater (Albanien, Österrike, Bulgarien, Kambodja, Ceylon, Finland, Ungern, Irland, Italien, Jordanien, Laos, Libyen, Nepal, Portugal, Rumänien och Spanien), 1960 med 17 nya medlemsstater (förutom Cypern var det afrikanska stater), 1991 med sju nya medlemsstater och 1992 med 13 nya medlemsstater (vid både dessa tillfällen huvudsakligen från upplösningarna av Sovjetunionen och Jugoslavien).63

Egalitetsprincipen, säkerhetsrådets roll och vetorätten

Principen om staternas suveräna likställdhet återfinns i FN-stadgans 1 kapitel, artikel 2 (1)64 och lika rättigheter för små och stora nationer i dess förord65. Men den grundläggande demokratiska principen som finns om ”en stat – en röst” visar också på den ojämlikhet som

61

FN-stadgan, artikel 10 och artikel 14.

62

FN-stadgan, artikel 27.

63_{FN (Odaterad), ”Growth in United Nations membership, 1945-present”,}

<https://www.un.org/en/sections/member-states/growth-united-nations-membership-1945-present/index.html>, besökt 2019-10-11.

64_{FN-stadgan, 1 kap. art 2 (1).} 65

(22)

22

finns avseende representationen. Maldiverna med 100.000 invånare har i generalförsamlingen en röst, liksom Kina med över 1 miljard invånare.66

FN:s förre generalsekreterare Boutros Boutros-Ghali framhöll i sin rapport ”An Agenda for Peace” till generalförsamlingen 1992 staternas suveränitet som en fundamental utgångspunkt som måste respekteras.

”The foundation-stone of this work is and must remain the State. Respect for its fundamental sovereignty and integrity are crucial to any common international progress.”67

Men samtidigt så fortsätter han med att dagens förutsättningar med handel, kommunikation och miljöfrågor går över gränser och därmed att fred, säkerhet och ekonomiskt välstånd blir svårare att uppnå.

”The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has passed; its theory was never matched by reality. It is the task of leaders of States today to understand this and to find a balance between the needs of good internal governance and the requirements of an ever more interdependent world.”68

Egalitetsprincipen beskriver Ove Bring dock inte som fullt ut korrekt beroende på de permanenta medlemsstaternas ställning i säkerhetsrådet.69 Även Farhad Malekin menar att FN själv har begränsat denna egalitetsprincip just genom de permanenta medlemmarnas ställning i säkerhetsrådet.70 Malekian anför att de bestämmelser som reglerar upprätthållandet av internationell fred och säkerhet är monopoliserade av de permanenta medlemmarna.71 De permanenta medlemmarnas särställning framgår också i FN-stadgans artikel 108 som beskriver ändringar av stadgan. Artikel 108 lyder som följer;

”Ändringar i denna stadga träda i kraft för alla medlemmar av Förenta Nationerna, när de antagits med två tredjedels majoritet av generalförsamlingens medlemmar och i den ordning, som de olika staternas författningar föreskriva, ratificerats av två tredjedelar av Förenta

66

67

FN, A/47/277 – S/24111, Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace. Preventive diplomacy,

peacemaking and peace-keeping”. § 17

68

69_{Bring, Ove (2002), FN-stadgan och världspolitiken. Om folkrättens roll i en föränderlig värld. Fjärde upplagan.}

Stockholm: Norstedts Juridik. ss. 40, 42

70

Malekian, Farhad (1995), The Monopolization of International Criminal Law in the United Nations. A

Jurisprudential Approach. Second Edition. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. ss. 6f

71

(23)

23

Nationernas medlemmar, bland dem alla ständiga medlemmar av säkerhetsrådet.”72

Samtidigt så skriver Lydia Swart att det kan vara svårt för de fem permanenta medlemsstaterna att helt ignorera styrkan från generalförsamlingen73 medan Jonas von Freiesleben menar att splittringen i generalförsamlingen, som är det forum där huvuddelen av diskussionerna om ett beslut om reformering av säkerhetsrådet förs, också kan få negativ inverkan på andra reformdebatter.74

Malekian tillskriver säkerhetsrådet en domstolsliknad myndighet, utifrån det FN-stadgan anger om att säkerhetsrådet har att bedöma om det föreligger ett hot eller brott mot internationell fred och säkerhet. Han menar där att detta ger de permanenta medlemmarna en effektiv makt att besluta om och utöva bedömningar av politisk-rättslig karaktär.75 Men han poängterar att det är skillnad på dess domstolsliknande myndighet och dess domstolsliknande

funktion. Den domstolsliknande myndigheten härrör till säkerhetsrådets mandat att

upprätthålla internationell fred och säkerhet och utröna existens av hot mot dessa. Den domstolslikande funktionen har sedan med genomförandet av resolutionerna att göra och säkerhetsrådets kraft att verkställa dem. Och även om den domstolsliknande myndigheten därmed är tydligare så överrids den många gånger av den domstolsliknande funktionen där medlemmarnas legala, politiska och ekonomiska egenintressen står på spel.76 Detta framhålls också av B. Guy Peters som angående teorier om internationella relationer menar att det verkar lättare att argumentera för att aktörer styrs av nationella intressen än av kollektiva värden.77 Men detta säger egentligen inte något om man samtidigt inte vet vad staterna definierar som nationellt intresse.78 Och att bestämma vad som bäst gynnar de nationella intressena är svårt.79 Till detta är det också intressant att ta till sig det Hill nämner om att

72_{FN-stadgan, artikel 108.}

73_{Swart, Lydia (2013), ”Reform of the Security Council 2007-2013” i Governing & Managing Change at the}

United Nations. Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN Reform

Education. s. 59

74_{Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change}

75_{Malekian, Farhad (1995), The Monopolization of International Criminal Law in the United Nations. A}

Jurisprudential Approach. Second Edition. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. s. 89

76

Ibid. ss. 90f

77_{Peters, B. Guy (2005), Institutional Theory in Political Science. The ´New Institutionalism´. Second Edition.}

London: Continuum. s. 139

78

79_{Kegley, Charles W. Jr; Wittkopf, Eugene R. (1999), World Politics. Trend and Transformation, Seventh Edition.}

(24)

24

policystilarna skiljer sig mellan olika länder och att vissa länder är mer konsensusinriktade än andra.80

Samtidigt så menar Charles W. Kegley Jr och Eugene R. Wittkopf att FN:s första femtio år visar att såväl rika länder som utvecklingsländer framgångsrikt har använt organisationen för att uppnå egna utrikespolitiska mål.81 Å andra sidan så skriver Boutros-Ghali i sin rapport att det är först nu (1992) som det finns politiska förutsättningar med återställda möjligheter att agera där de tidigare långvariga hindren inte längre finns och att en genuin känsla av intresse till samarbete måste styra säkerhetsrådets arbete.82 Så även om det kalla kriget hindrade FN från att uppnå sina mål om doktrinen för kollektiv säkerhet så bidrog den innovation FN-systemet innebar till att parter ändå kunde hållas isär.83 Men Håkan Strömberg och Göran Melander menar att vetorätten idag fortfarande förhindrar att tvingande sanktioner kommer att vidtas mot någon av de permanenta medlemmarna eftersom de, om de är part i en konflikt, äger rätt att delta i omröstningen i säkerhetsrådet.84 De menar också att Kosovokriget 1999 och kriget mot Irak 2003 visar att det internationella systemet med FN-stadgan och säkerhetsrådet fortfarande inte fungerar som det är tänkt, eftersom dessa militära ingripanden skedde utan omröstning i säkerhetsrådet då man visste att någon permanent medlem skulle ha nyttjat sin vetorätt och stoppat insatsen.85 Även Hans Köchler framhåller att det inte förkommer någon riktig internationell legitimitet för FN-systemet på grund av vetorätten och menar att beslut om internationell fred och säkerhet bestäms av vissa medlemsstaters intressen och som överrider svagare staters intressen.86 Därmed blir också vetorätten central i diskussionerna om en reformering av säkerhetsrådet.

Även Sebastian von Einsiedel, David M. Malone och Bruno Stagno Ugarte pekar på att oförmågan att hantera kriserna i Somalia 1992-1993, Bosnien 1993-1995 och Rwanda 1994 samt de efterföljande konflikterna i Kosovo 1999 och Irak 2003 visade att förutsättningarna för FN att hantera kriser saknades samtidigt som enigheten mellan de fem permanenta

80

Hill, Michael (2007), Policyprocessen. Malmö: Liber. s. 122

81

Kegley, Charles W. Jr; Wittkopf, Eugene R. (1999), World Politics. Trend and Transformation, Seventh Edition. New York: Worth Publishers. s. 157

82

peacemaking and peace-keeping”. §§ 43, 76, 78

83_{Nye, Joseph S. Jr. (2007), Att förstå internationella konflikter. Andra upplagan. Malmö: Liber. ss. 231f} 84

Strömberg, Håkan och Melander, Göran (2003), Folkrätt, 6:e upplagan. Lund: Studentlitteratur. s. 136

85

Ibid. s. 138

86_{Köchler, Hans (1997), The United Nations and International Democracy: The Quest for UN Reform. Wien:}

(25)

25

medlemmarna inte alltid fanns.87 Och när man ser på säkerhetsrådet idag menar von Einsiedel et al att det är lätt att bli desillusionerad av dess brister, ineffektivitet och misslyckanden.88

Säkerhetsrådets första förändring

Säkerhetsrådet har sedan bildandet av FN 1945 genomgått en organisatorisk förändring i och med ökningen av antalet medlemmar från elva till 15. Denna ökning genomfördes utifrån generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) av den 17 december 1963 och var genomförd 1965. I denna resolution framgår också hur de tio icke-permanenta platserna ska fördelas geografiskt. Förändringen motiverades av att det ökade medlemsantalet gjorde det nödvändigt att öka antalet medlemmar i säkerhetsrådet för att få en bättre geografisk representation av icke-permanenta medlemmar och därmed göra det mer effektivt.89 Men då många afrikanska stater hade blivit medlemmar i början av 1960-talet innebar det ändå att den afrikanska positionen vid reformen 1963 inte var särskilt stark90 trots att Afrika och Asien tilldelades fem av de tio icke-permanenta platserna i det beslutet.91

FN fortsatte att växa medlemsmässigt från 113 medlemsstater 1963 till 152 1979, framförallt från Afrika, Asien och Latinamerika. Detta fick till följd att ett nytt förslag presenterades om en ny förändring av representationen och utökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet. Detta nya förslag presenterades i november 1979 av Algeriet, Argentina, Bangladesh, Bhutan, Guyana, Indien, Maldiverna, Nepal, Nigeria och Sri Lanka.92 Ett utkast till resolution lades fram för generalförsamlingen i december 1979 undertecknat av Algeriet, Bangladesh, Bhutan, Cuba, Grenada, Guyana, Indien, Japan, Maldiverna, Nepal, Nigeria och Sri Lanka93, där Indien angetts som drivande94. Förslaget kompletterades av Irak och Mauritius genom tillägg 1.95 Ytterligare ett utkast till resolution, som stöddes av åtta Latinamerikanska länder, presenterades samma dag. De länder som stod bakom detta utkast

87_{von Einsiedel, Sebastian; Malone, David M. och Ugarte, Bruno Stagno (editors) (2015), The UN Security}

Council in the 21st Century. Boulder: Lynne Rienner Publishers. ss. 1-10

88

Ibid. s. 2

89

FN (1963), ”Generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) den 17 december 1963”, <https://undocs.org/en/A/RES/1991(XVIII)>.

90

Afrikanska Unionen (2005), The common African position on the proposed reform of the United Nations: “The

Ezulwini-Consensus”. Afrikanska Unionen: Addis Ababa. s. 9

91_{FN (1963), ”Generalförsamlingens resolution 1991 (XVIII) den 17 december 1963”,}

<https://undocs.org/en/A/RES/1991(XVIII)>.

92

FN, A/34/246 (1979), Request for the inclusion of an additional item in the agenda of the thirty-fourth

session. Question of equitable representation on and increase in the membership of the security council.

93

FN, A/34/L57 (1979).

94

Fassbender, Bardo (1998), UN Security Council Reform and the Right of Veto. A Constitutional Perspective. The Hague: Kluwer Law International. s. 221

95

(26)

26

var Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dominikanska Republiken, Ecuador, Panama, Peru och Venezuela.96 Även detta förslag kompletterades med ett tillägg genom Chila och Guatemala.97 Förslaget från november 1979 som i december åtföljdes av de båda utkasten till resolutioner med varsitt tillägg kom dock inte längre än så. Samtliga permanenta medlemmar i säkerhetsrådet utom Kina motsatte sig en utökning av antalet platser, varvid vidare diskussioner för tillfället upphörde.98

I slutet av 1980-talet, i och med det kalla krigets slut, så upphörde öst-väst-konfrontationen successivt och säkerhetsrådets engagemang i konflikten mellan Iran och Irak, samt i konflikter i Namibia, Angola och Kambodja skapade en förhoppning hos medlemsstaterna. Medverkan i Gulfkriget 1990-91 och Sovjetunionens upplösning fortsatte förhoppningarna i samma riktning.99 Dessa förändrade förutsättningar beskriver Boutrus-Ghali genom att nämna att från FN:s bildande 1945 har över 100 konflikter världen över pågått där det i säkerhetsrådet lämnats 279 veton, medan det efter det kalla kriget inte har förekommit ett enda veto från 31 maj 1990 till säkerhetsrådets toppmöte med statschefer i januari 1992.100 von Einsiedel et al anger att det från januari 1990 till juni 2003 förekommit veton tolv gånger, samtidigt som deras redogörelse för antalet veton från 1945 till 1990 är 193.101

Vid Samväldesländernas statschefsmöte i Harare i oktober 1991 beskrivs det förändrade omvärldsläget på följande sätt;

”Internationally, the world is no longer locked in the iron grip of the Cold War. Totalitarianism is giving way to democracy and justice in many parts of the world. Decolonisation is largely complete. Significant changes are at last under way in South Africa. These changes, so desirable and

96_{FN, A/34/L63 (1979).} 97

FN, A/34/L63 add. 1 (1979).

98

99

Freiesleben, Jonas von (2013), “Reform of the Security Council 1945-2008” i Governing & Managing Change

100

peacemaking and peace-keeping”. §§ 14-15

101_{von Einsiedel, Sebastian; Malone, David M. och Ugarte, Bruno Stagno (editors) (2015), The UN Security}

(27)

27

heartening in themselves, present the world and the Commonwealth with new tasks and challenges.”102

Nya reformförslag och arbetsgrupp

I sin rapport i juni 1992 skriver Boutros-Ghali att reformer är en kontinuerlig process och att förbättringar inte kan ha någon gräns.103 Några mer uttömmande reformförslag lämnar han dock inte.

I september 1992 läggs ett utkast till resolution fram av 24 alliansfria stater104 105 som åtföljs av ett reviderat utkast utökad till 35 stater. Dessa stater var Algeriet, Barbados, Bhutan, Brasilien, Chile, Kuba, Egypten, Guyana, Honduras, Indien, Indonesien, Jamaica, Japan, Jordanien, Libanon, Liberia, Libyen, Litauen, Malaysia, Mali, Mauritius, Mexiko, Nepal, Nicaragua, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Peru, Senegal, Togo, Tunisien, Uganda, Venezuela, Vietnam och Zimbabwe.106 Ett par dagar senare kompletterades detta reviderade utkast med ett tillägg omfattande ytterligare två stater; Colombia och Gabon.107 Utkasten åtföljdes av generalförsamlingens resolution A/RES/47/62,108 vilken beslutades i december 1992. Denna resolution återupprepar begäran om förändring av representationen och utökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet. I beslutet innefattas att inkludera frågan om ”Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council” på den provisoriska agendan till generalförsamlingens 48:e session.109 Framförallt utvecklingsländerna såg denna resolution som ett uttryck för ett allmänt erkännande av behovet av förändringar för att bättre svara mot en rättvis representation av säkerhetsrådets

102_{The Commonwealth (1991), ”The Harare Commonwealth Declaration, 1991”, § 6,}

https://thecommonwealth.org/sites/default/files/inline/Harare Commonwealth Declaration 1991,pdf, hämtad 2019-10-28.

103

104

Reform Education. s. 4 105 FN, A/47/L.26 (1992). 106 FN, A/47/L.26/Rev.1 (1992). 107_{FN, A/47/L.26/Rev.1/Add.1 (1992).} 108

109

(28)

28

sammansättning.110 I och med beslutet av resolutionen menar Freiesleben att frågan om säkerhetsrådets reformering hamnade på agendan och sedan dess varit kvar där.111

I beslutet uppmanades också generalsekreteraren att inbjuda medlemsstaterna att inkomma med skriftliga kommentarer om en möjlig granskning av säkerhetsrådets medlemskap.112 De inkomna kommentarerna sammanställdes i en rapport från generalsekreteraren som innefattade ett huvuddokument113 samt tio tilläggsdokument114. Totalt lämnade 82 stater sina kommenterar, där de fem permanenta medlemstaternas kommentarer återfinns i huvuddokumentet A/48/264.115 Att återge vad de 82 staterna anförde låter sig inte göras på ett enkelt sätt här, men det kan vara intressant att se vad de fem permanenta medlemsstaterna anförde. Häri svarar Kina att det är förståeligt att de underutvecklade staterna som tillkommit i FN efterhand önskar en annan representation, där Kina också framhåller behovet av en ökning av antalet medlemmar i säkerhetsrådet för att öka dess effektivitet.116 Frankrike å sin sida anför att gällande sammansättning med tio icke-permanenta medlemmar redan säkerställer en rättvis geografisk fördelning och att de permanenta staternas ansvar redan är tydliga i FN-stadgan och att ett begränsat antal medlemmar motsvarande gällande ordning ökar säkerhetsrådets möjligheter att komma till beslut. Däremot motsätter sig inte Frankrike att delta i arbetet med en förändring.117 Inte heller Ryssland motsatte sig att medverka i ett förändringsarbete men ansåg att den förändrade omvärldssituation som inträtt skapade förutsättningar för säkerhetsrådet att utveckla sina arbetsmetoder inom ramen för gällande sammansättning. Ryssland framförde också att det från deras sida var viktigt att det inte uppstod olösta diskussioner om en reformering som kunde skapa politiska friktioner och konfrontationer.118 Storbritannien avfärdar argumentet om behovet av en rättvisare representation utan hänvisar istället till att säkerhetsrådet på senare år nu har förmågan att lösa de uppgifter stadgan ålägger dem utifrån den förändrade omvärldssituationen. Men även Storbritannien säger sig välkomna en debatt och avser bidra

110

111

Reform Education. s. 4 112 FN, A/RES/47/62 (1992). 113 FN, A/48/264 (1993). 114_{FN, A/48/264/Add.1 - Add.10 (1993).} 115

FN, A/48/264 (1993) och FN, A/48/264/Add.1 - Add.10 (1993).

116

FN, A/48/264 (1993). ss. 18f

117_{Ibid. s. 41} 118