En rikstäckande Kronofogdemyndighet som är knuten till

Regeringens förslag: De nuvarande tio regionala kronofogdemyndigheterna avvecklas och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet inrättas. Myndigheten skall benämnas Kronofogdemyndigheten och inrättas den 1 juli 2006.

Regeringens bedömning: Kronofogdemyndigheten bör enligt vad regeringen avser att närmare föreskriva vara knuten till Skatteverket i strategiska frågor och för utnyttjande av gemensamt stöd när det gäller IT-verksamheten och administrativa stödfunktioner.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det bildas en rikstäckande myndighet, Kronofogdemyndigheten, som är helt fristående från Skatteverket.

Remissinstanserna

Den helt övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker att det bildas en rikstäckande kronofogdemyndighet, Kronofogdemyndigheten.

Flertalet remissinstanser är också positiva till att göra den nya myndigheten fristående från Skatteverket.

En rikstäckande kronofogdemyndighet

Skatteverket påpekar att de ekonomiska fördelarna med att bilda en kronofogdemyndighet inte har beräknats men torde enligt verket i ett längre perspektiv innebära rationaliseringar och effektivitetsvinster.

Skatteverket, som sänt utredningens förslag på underremiss till de tio kronofogdemyndigheterna, framhåller att av de synpunkter som dessa lämnat framgår en i det närmaste total uppslutning kring förslaget att bilda en rikstäckande myndighet. Centrala studiestödsnämnden anför att nämndens erfarenhet av att själv vara en rikstäckande myndighet är mycket god. Nämnden ser med hänsyn till detta att det kan finnas en mängd fördelar även för kronofogdemyndigheten att bilda en riks-täckande myndighet. De fördelar nämnden ser är bl.a. förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning samt ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser.

Det är endast Lunds universitet och Föreningen Sveriges kronofogdar som har uttryckt tveksamhet till utredningens förslag i denna del. Lunds universitet anför att utredningen inte diskuterat de krav på oberoende som måste ställas där statens och enskildas intressen ställs mot varandra.

I detta avseende måste enligt universitetet höga krav ställas. Universitet anser att en uppdelning i en central myndighet, som kan ge generella direktiv, och en lokal organisation av nuvarande slag sannolikt ger en bättre garanti för oberoende. Till detta kommer enligt universitetet att

132 den exekutiva verksamheten till sin natur är lokal och det därmed behövs

en närhet och lokal anpassning som bör speglas i organisationen.

Föreningen Sveriges kronofogdar anser att en rikstäckande kronofogde-myndighet, vilken förutsätter ett flertal chefsnivåer, innebär både möjligheter och faror. I en rikstäckande organisation är det, enligt föreningen, risk för att beslutskraften på lokal nivå blir liten om alla beslut i enhetlighetens namn måste hänskjutas till central nivå.

Ingen av de övriga remissinstanserna har haft något att invända mot förslaget, men Patent- och registreringsverket framhåller att den nuvarande ordningen ur verkets synvinkel fungerar väl. Från verkets sida känns det därför inte nödvändigt med en förändring av kronofogdemyndigheternas organisation.

En fristående kronofogdemyndighet

Flertalet remissinstanser är också positiva till att göra den nya myndigheten helt fristående från Skatteverket. De remissinstanser som motsätter sig att det bildas en helt fristående myndighet är Kammarkollegiet och dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Kammarkollegiet anser inte att de slutsatser utredningen drar beträffande de ekonomiska förutsättningarna för en fristående kronofogdemyndighet är övertygande. Från de uppgifter som lämnats i betänkandet är kollegiet fastmer övertygat om att den föreslagna organisationen av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet inte ryms inom den totala resursram som i dag gäller för Skatteverket och kronofogdemyndigheterna.

Enligt Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets mening finns det ett starkt funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamheter. Kronofogdemyndigheterna bör därför även fortsättningsvis vara inordnade i Skatteverket. Förbunden konstaterar vidare att den genomgripande omstöpning som för närvarande pågår inom skatteorganisationen över tiden kan komma att medföra personalförändringar på olika skattekontor på lokal och regional nivå. Det är enligt förbunden av största vikt att förändringen av kronofogdemyndigheterna görs på ett sådant sätt att samhällets servicenivå inte urholkas.

Skälen för regeringens förslag: Oberoende av om den framtida exekutionsverksamheten skall vara inordnad i Skatteverket eller vara organiserad som en helt fristående myndighet uppkommer frågan om verksamheten skall bedrivas inom en eller flera myndigheter.

Utredningen har inte funnit några bärande skäl till varför exekutions-väsendet skulle organiseras i fler än en myndighet. Tvärtom anser utredningen att med en rikstäckande myndighet uppnår man motsvarande fördelar för exekutionsväsendet som man får genom den nyligen genom-förda enmyndighetsreformen för skatteförvaltningen. Detta gäller t.ex.

utvecklingen av ledning och styrning av myndigheten samt möjligheten att skapa en mer processanpassad verksamhet samt en mer enhetlig rättstillämpning och ett mer likartat beslutsfattande.

I propositionen Det nya Skatteverket (prop. 2002/03:99 s. 284) anförde regeringen att ett av skälen för att genomföra omorganisationen av

133 skatteförvaltningen var att öka dess flexibilitet och effektivitet genom att

göra det enklare att flytta arbetsuppgifter i stället för personal. Ett annat skäl var att möjligheterna till specialisering och koncentration av arbetsuppgifter ökar i en enmyndighetsorganisation. Ett tredje skäl var att enmyndighetsorganisationen erbjuder större möjligheter att på ett enkelt sätt ta hänsyn till förändringar rörande befolkningen och näringslivet.

Detta sammantaget skulle enligt regeringens bedömning på sikt komma att ge effektivitetsvinster. De tillkommande kostnaderna för skatteför-valtningen som beräknades uppstå i ett inledningsskede skulle täckas inom ramen för ordinarie medelstilldelning. Några kostnadskonsekvenser utöver detta bedömdes omorganisationen inte medföra för skatteförvalt-ningen. Däremot skapades enligt regeringens mening förutsättningar för en effektivare skattekontroll. Reformen bedömdes av regeringen gene-rellt sett ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inom skatteförvaltningens område.

Under våren 2003 påbörjades inom dåvarande Riksskatteverket också ett arbete med att analysera effekterna av en sammanslagning av kronofogdemyndigheterna och förbereda bildandet av en rikstäckande kronofogdemyndighet. Erfarenheterna av den nyligen genomförda sammanslagningen av de tio skattemyndigheterna och Riksskatteverket till Skatteverket har varit ytterst värdefulla i detta utredningsarbete.

Utöver rationaliseringar avseende ekonomi, lönehantering och kompe-tensförsörjning kan enligt Skatteverkets mening en rikstäckande myndig-het skapa förutsättningar för ytterligare rationaliseringseffekter bl.a. när det gäller ledning och lokalisering av verksamheter.

Regeringen är övertygad om att en rikstäckande kronofogdemyndighet skulle bli påtagligt mer flexibel än dagens ordning eftersom det då inte längre kommer att finnas några administrativa hinder för var de olika arbetsuppgifterna skall utföras. Verksamheter kan flyttas och förläggas till viss ort utan några särskilda administrativa åtgärder och helt utifrån vilka behov som skall tillgodoses. Det blir också avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och ärenden mellan handläggare för att förhindra eventuella skevheter i arbetsbelastning och bemanning på olika kontor.

Det kommer dessutom att finnas förutsättningar att koncentrera vissa arbetsuppgifter eller funktioner, t.ex. administration, exekutiv försäljning av fast egendom eller specialindrivning, till ett mindre antal kontor på ett helt annat sätt än med dagens organisation. En rikstäckande organisation kan dessutom i än större utsträckning anpassas till att möta de ekonomiska och demografiska förändringar som sker i omvärlden och tillgodose de krav som ställs från medborgare, företag m.fl. En rikstäckande myndighet ger förutsättningar för en kvalitativ och enhetlig ärendehantering och bör även kunna ge större utrymme för att personalen skall få ökade utvecklingsmöjligheter med tillfälle att specialisera sig och fördjupa sin kompetens.

Vad gäller de farhågor för en alltför centraliserad styrning som uttryckts av Föreningen Sveriges kronofogdar och i viss mån även Lunds universitet anser regeringen att det även inom en rikstäckande myndighet finns stora möjligheter att delegera ansvar och befogenheter till lokal nivå. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att i lag eller förordning närmare reglera hur detta skall ske. Myndigheten bör i den

134 mån inte annat följer av lag eller förordning självt ha rätt att bestämma

sin inre organisation.

Bildandet av en rikstäckande kronofogdemyndighet bedöms inte i sig leda till någon större förändring av antalet kontor eller andra enheter eller deras belägenhet. Som regeringen återkommer till i avsnitt 8.3 leder däremot genomförandet av Lokaliseringsutredningens förslag till viss omlokalisering av verksamhet.

Enligt regeringens åsikt finns det emellertid inte skäl att nu i detalj låsa förutsättningarna för den nya myndigheten på visst sätt. Verksamhetens krav och behov bör vara utgångspunkten för hur den inre organisationen utformas och var de olika delarna lokaliseras eftersom det inte är självklart att den organisation och lokalisering som har passat för tio olika myndigheter är den bästa för att ta tillvara fördelarna med den nya organisationen. Ett viktigt syfte med den nya organisationen är ju också att den skall bli mer flexibel.

Regeringen ser, i motsats till Lunds universitet, inte en rikstäckande myndighet som något hot mot beslutsfattarnas oberoende. Ett berättigat krav från medborgarnas och företagens sida är att lika fall skall behandlas lika, såväl vad gäller handläggningstid som resultat, oberoende av vid vilket kontor ett ärende handläggs. Några av förutsättningarna för detta är en jämn resurstillgång inom exekutionsväsendet, rätt kompetens hos personalen och en övergripande materiell styrning. Bildandet av en enda kronofogdemyndighet öppnar möjligheter till betydande förbättringar i dessa avseenden. Detta banar väg för ett mera likformigt beslutsfattande och en mera enhetlig rättstillämpning.

Styrningen kan även avse andra frågor där myndigheten behöver uppträda på ett enhetligt sätt. Det kan gälla exempelvis ambitionsnivåer och policyfrågor.

På grund av vad som sagts nu föreslår regeringen att nuvarande tio kronofogdemyndigheter skall upphöra den 1 juli 2006 och deras verksamhet och personal m.m. övertas av den rikstäckande Kronofogde-myndigheten.

Skälen för regeringens bedömning

I promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) berördes kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i den nya myndigheten, liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndigheterna är fristående. En fördel med att infoga kronofogdemyndigheterna i den nya myndigheten skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare angavs att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än i dag.

Samtidigt framhölls att det fanns starka invändningar mot ett inordnande. Lösningen berörde principiella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogades i skatteförvaltningen skulle exekutiv verksamhet i enskilda mål komma att hanteras av en myndighet som samtidigt var beskattningsmyndighet. Vidare framhölls i

135 promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala

uppgifter, som konkurstillsynen, kunde vara känsliga.

Enligt utredningen skulle ett inordnande av Kronofogdemyndigheten i Skatteverket inte vara acceptabelt ens om borgenärsuppgifterna flyttades till den del av verket som handhar beskattningsverksamheten. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. Verket är företrädare för statens fiskala intressen och med utredningens förslag skulle det komma att handha borgenärsfunktioner vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter och allmänna avgifter. Ett inordnande av Kronofogdemyndigheten i Skatteverket skulle enligt utredningen innebära en organisation med inbyggda intressekonflikter, där enskilda borgenärer för verkställighet av en fordran skulle bli hänvisade till en myndighet som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Anordningar för att tillskapa avgränsningar inom Skatteverket mellan de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna som hanteras av Kronofogdemyndigheten och Skatteverkets borgenärsuppgifter och beskattningsverksamhet – och därmed opartiskheten – kunde i en sådan organisation alltid komma att ifrågasättas. Ett inordnande skulle också innebära komplikationer från lednings- och styrningssynpunkt, eftersom de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna måste hållas skilda från beskattningsverksamheten även på ledningsnivå.

Placeringen av andra verksamheter, tillsyn i konkurser, summarisk process och skuldsanering, kunde dessutom komma att äventyras vid ett inordnande av Kronofogdemyndigheten i Skatteverket.

Som redan framgått (se avsnitt 7.2) gör regeringen bedömningen att det med en från Skatteverket helt fristående kronofogdemyndighet finns en risk för att det kan uppkomma betydande merkostnader främst för IT-verksamheten, om det visar sig att en ordning med fortsatt gemensamt utnyttjade inte är hållbar. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att skapa garantier för att myndigheterna inte driver utvecklingen i fråga om IT-stödet och andra stödfunktioner inom sina respektive verksamhetsområden på ett sådant sätt att de totala kostnaderna ökar.

Detta bör lämpligen åstadkommas genom en reglering i myndigheternas instruktioner om bl.a. samutnyttjande vad gäller såväl IT-verksamheten som administrativa stödfunktioner.

Genom att kronofogdemyndigheten knyts till Skatteverket skapas vidare bättre förutsättningar för att vid styrningen av verksamheten beakta det funktionella sambandet mellan skatteindrivningen och tidigare led i beskattningsförfarandet än vad som skulle bli fallet med en helt fristående myndighet.

Kronofogdemyndighetens ställning, ledningen av myndigheten m.m.

Vid Skatteverket finns en styrelse. Eftersom Kronofogdemyndigheten skall vara knuten till Skatteverket skall denna styrelse även besluta om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag för Kronofogdemyndigheten.

Chefen bör, eftersom Kronofogdemyndigheten skall vara knuten till Skatteverket, inte benämnas generaldirektör utan lämpligen rikskronofogde. För att utöva sin ledningsroll kommer denne att ha huvudkontorsfunktioner inom ett centralt kansli till sitt förfogande för

136 främst frågor om operativ ledning, styrning, uppföljning och utveckling

av verksamheten.

Samtidigt anser regeringen, som också framgått i det föregående, att det är väsentligt att Kronofogdemyndigheten i sin operativa verksamhet kan arbeta helt självständigt och upprätthålla partsneutraliteten i det exekutiva arbetet och i annan verksamhet av judiciell natur, samt att myndigheten också av utomstående bedömare uppfattas som opartisk och självständig i förhållande till Skatteverket i sitt beslutsfattande. Även detta ställer krav på reglering i instruktionerna. Den självständiga ställning som Kronofogdemyndigheten avses ha i operativt hänseende kommer också till uttryck genom att myndigheten i sin processförande roll ges behörighet att föra processer även i överinstanserna.

Bestämmelser om processföring finns i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., i konkurslagen (1987:672) och i lönegarantilagen (1992:497).

Tidpunkt för inrättandet av Kronofogdemyndigheten m.m.

Regeringen föreslår att de nuvarande tio kronofogdemyndigheterna avvecklas den 30 juni 2006 och att Kronofogdemyndigheten inrättas den 1 juli 2006.

De åtgärder som är nödvändiga för inrättandet av den nya myndigheten samt de som kan behövas i samband med avvecklingen av de förutvarande kronofogdemyndigheterna bör lämpligen vidtas av Skatteverket. Ett särskilt uppdrag kommer därför att lämnas till verket.

Inom verket har arbetet inför bildandet av den nya myndigheten pågått under en längre tid samtidigt som bland annat arbetet med att koncentrera vissa arbetsuppgifter som en följd av lokaliseringsutredningens förslag pågått. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att Skatteverket för sin del är väl förberett för ett inrättande av Kronofogdemyndigheten den 1 juli 2006.