Förankring och legitimitet

Vi kan i stort urskilja två olika strategier som länsstyrelserna använt sig av för att förankra och skapa legitimitet för projektens arbete med att ta fram sam- verkansplaner. Den ena har handlat om att bygga upp samarbete med de lokalt berörda, den andra om att bygga upp samarbete med berörda kommuner.

Vid länsstyrelsen i Östergötland sågs det som avgörande att skapa legiti- mitet för samverkansplanens idé bland de direkt berörda. Denna ansats har paralleller med dem vi sett i Höga kusten och Stora Nassa – Svenska Högarna. I Höga Kusten har man strävat efter att förankra projektets hela idé bland en rad mycket olika, men lika engagerade lokala aktörer. I Stora Nassa – Svenska Högarna har ambitionen inte varit lika hög, men målet har ändå varit den- samma. Nämligen att arbeta med, och därmed förankra samverkansplanens arbetssätt hos, dem som gör anspråk på och själva ser sig som legitima för- valtare av naturvärdena.

Här kan det vara på sin plats att skilja på de två betydelserna av förank- ring som inledningsvis diskuterades. Förankringen i de ovannämnda piloterna har, som vi uppfattar det, handlat om att skapa legitimitet för nya arbets- och förhållningssätt genom att bjuda in de direkt berörda att vara med och forma dessa. Arbetssättet har varit framgångsrikt i den meningen att arbetet och planen förankrats bland de grupper länsstyrelserna velat nå.

Det kommunala perspektivet på frågorna om hur områdena långsiktigt ska förvaltas har däremot inte integrerats i lika stor utsträckning i arbetet. Vi uppfattar inte detta som en medveten strategi från de projektansvarigas sida. Snarare kan det vara så att de rätta kanalerna inte funnits mellan länsstyrelse och kommun, vare sig på individ eller strukturnivå. De ansvariga för piloterna har inte tagit sig eller haft tid att arbeta upp sådana. Alternativt har de genom en otillräcklig omvärlds- och intressentanalys inte insett betydelsen av sådana kanaler. I Stora Nassa – Svenska Högarna har representanterna från de berörda kommunerna varit inblandade både i styrgruppen och i den operationella samverkansgruppen. Vår bedömning är att representationen varit otydlig och det är oklart om arbetet förankrats i politikergrupper eller tjänstemannagrupper i stort. I Höga Kusten har kommunens representation varit stor i samtliga grupper. Projektarbetets tajming i relation till det kommunala översikts- planeringsarbetet var emellertid olycklig. I S:t Anna har kommunens passivitet uppfattas som ett ointresse hos skärgårdsborna, som genom sin känsla av utsatthet är vaksamma på hur alla slags myndigheter agerar. Med tanke på att kommunerna kan spela en avgörande roll när det gäller samverkansplanernas fortsättning, kan det engagemang som väckts bland lokalt berörda genom länsstyrelsernas förankringsarbete i värsta fall gå förlorat.

I Blekinge och Norra Bohuslän har de ansvariga sett samverkansplanens möjligheter att möta behov som funnits av att förstärka redan pågående kom- munala samarbetsprocesser. Vidare har arbetet med planerna fasats in i redan befintliga arbetsstrukturer hos kommunerna, antingen helt (Bohuslän) eller delvis (Blekinge). Detta har givit kommunerna en känsla av ägarskap eller åtminstone delägarskap i arbetet och borgat för att kommunerna tagit ansvar

eller medansvar för både processen och slutresultatet. I dessa pilotprojekt har det istället varit det lokala fokuset som saknats. Enligt projektledarna har detta varit ett strategiskt val. Man kan inte göra allt under en begränsad tid och med begränsade resurser utan måste välja. I Bohuslän ses uppgiften att förankra samverkansplanen bland lokalt berörda som en fråga för kommunen. I Blekinge blir den lokala förankringen en fråga för en ny organisation, som både länsstyrelsen och kommunerna har inflytande över.

Valet av strategi för att förankra samverkansplanerna hänger delvis samman med vilka aktörer länsstyrelserna identifierat som betydelsefulla medaktörer för att uppfylla pilotprojektens målsättningar. Valet av strategi hänger också samman med den ”tajming” som slumpen ibland erbjuder. Att arbetet med biosfärområdet pågick i Blekinge och att fem kommuner i Norra Bohuslän startat ett tvärsektoriellt samarbete när pilotprojekten initierades, kan ses som exempel på sådan slumpmässig tajming. Tidigare erfarenheter av samverkan bland de som ansvarar för samverkansplanerna, liksom karaktären på deras personliga nätverk, spelar också in för valet av strategi.

Slutligen är det viktigt att diskutera frågan om hur pilotprojekten förank- rats inom de egna länsstyrelserna. Naturvårdsverket betonade inledningsvis vikten av att olika enheter vid länsstyrelserna som berörs skulle integreras i arbetet. Trots detta och trots att det i samtliga projekt funnits ansatser att skapa legitimitet för projekten internt ser det ut som om piloterna generellt inte lyckats särskilt väl med detta. I Höga kusten, Stora Nassa och S:t Anna verkar det som om pilotprojekten arbetat förhållandevis isolerat från andra länsstyrelseaktiviteter, även om sakkunskap inhämtats för vissa avsnitt i sam- förvaltningsplanerna. Vid länsstyrelsen i Blekinge är arbetet mer förankrat bland olika enheter, vilket vi tror beror på biosfärarbetet. I Norra Bohuslän var enheten för samhällsbyggnad med redan initialt. Projektledaren (från enheten för vattenvård) strävade efter samarbete med enheten för natur- respektive kulturvård, men intresset från enheterna var svalt och hade sanno- likt inte uppstått om samarbetet inte också finansierats av pilotprojektet.

När en förfrågan om att ingå i projektet kommer till länsstyrelserna från Naturvårdsverket är det svårt att tacka nej trots att uppdraget är frivilligt. Tjänstemän vid länsstyrelserna befinner sig ofta i pressade situationer där antalet uppdrag överstiger fasta budgetresurser. Det är då rimligt att tänka sig att det är svårt att tacka nej till att ingå i ett projekt av den karaktär som projekt Samverkansplaner har, trots att man egentligen hinner med. Det är i sådana situationer också svårt att finna utrymme att fundera över hur pro- jektet kan förankras eller integreras med pågående aktiviteter. Inte i något av pilotprojekten kan vi hitta ansatser eller skrivningar som tyder på att man har för avsikt att låta erfarenheterna från piloternas strävan att lägga grunden för adaptiv förvaltning bidra till länsstyrelsernas övriga verksamheter som har lik- nande målsättningar. Detta utgör ett problem som har bäring på samverkans-