I förebyggande syfte bör ett utreseförbud för barn införas och passlagens regler ändras införas och passlagens regler ändras

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att kunna inskränka möjligheten att resa utomlands för barn som riskerar att föras ur landet för att ingå äktenskap eller utsättas för köns-stympning. Ett utreseförbud som avser dessa fall bör därför införas. Ett sådant utreseförbud bör medföra inskränkningar av möjligheten att erhålla och inneha pass.

Ett utreseförbud som avser barn behövs

Även om en modell liknande den engelska inte bör införlivas i svensk lagstiftning finns det anledning att införa regler för att förebygga att personer med svensk anknytning förs utomlands för att ingå barn-äktenskap, tvångsäktenskap eller utsättas för könsstympning. I första hand handlar det om utreseförbud men även nya bestämmelser avseende utfärdande och återkallelse av pass. En fördel med ett särskilt utreseförbud för att förhindra barnäktenskap, tvångsäkten-skap och könsstympning är att ett sådant regelverk kan utformas så

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

att det förenas med straffansvar vid brott mot förbudet. En ytter-ligare fördel med ett utreseförbud är att passlagens bestämmelser kan knytas till förekomsten av ett sådant förbud på så sätt att det medför passhinder och skäl för passåterkallelse.

När det gäller frågan om utreseförbud för att motverka barn-äktenskap, tvångsäktenskap och könsstympning kan det till att börja med övervägas mot vem eller vilka ett sådant förbud kan eller bör riktas. Det skulle kunna rikta sig inte bara mot brottsmisstänkta utan även andra personer om det är särskilt påkallat, t.ex. i förhållande till medlemmar i en familj med en problematik i fråga om äktenskap av dylikt slag eller könsstympning.

Reseförbud, inklusive en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass, kan emellertid redan utfärdas enligt 25 kap. rättegångsbalken för den som är misstänkt för äktenskapstvång och vilseledande till tvångs-äktenskapsresa enligt 4 kap. 4 c och 4 d §§ brottsbalken eller brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor.

Även om de straffprocessuella tvångsmedlen inte är preventiva till sin natur, utan förutsätter att ett brott har begåtts, kan rättegångs-balkens reseförbud användas även när det kommer till försök, för-beredelse eller stämpling till äktenskapstvång och brott mot köns-stympningslagen. Bestämmelserna i 25 kap. rättegångsbalken kan således i viss mån motverka att dessa brott fullbordas här i Sverige eller utomlands och på så sätt skydda målsäganden. Om det av ut-redningen föreslagna barnäktenskapsbrottet införs (se kap. 5) kom-mer reseförbud även att kunna meddelas vid misstankar om detta brott. Reseförbudsreglerna i rättegångsbalken tar visserligen inte sikte på risken att den misstänkte för någon annan ur landet utan på att denne undandrar sig lagföring eller straff. I de fall det är den brottsmisstänkte själv som avser föra målsäganden utomlands bör dock dessa riskbedömningar i praktiken ofta sammanfalla.

Även lagen om kontaktförbud bör kunna tillämpas om det be-döms finnas risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att utsätta någon för äktenskapstvång, vilseledande till tvångsäkten-skapsresa eller brott mot könsstympningslagen. Om det av utred-ningen föreslagna barnäktenskapsbrottet införs kommer även risken för sådan brottslighet att kunna beaktas.

Man kan vidare fråga sig om en ordning med utreseförbud som riktar sig mot den eller de som kan ha för avsikt att föra en person utomlands kan bli effektiv. Det kan vara svårt att i förväg veta vilken

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

eller vilka personer inom t.ex. en familj som ämnar att ta med sig någon till utlandet för att denne ska giftas bort eller utsättas för könsstympning. Ett utreseförbud riktat mot en bestämd krets av en eller flera potentiella förövare är även lätt att kringgå genom att en tredje part, som inte omfattas av utreseförbudet, tar med sig den som ska skyddas utomlands. Det måste även beaktas att ett utreseförbud innebär en inskränkning av den grundlagsskyddade rätten till rörelse-frihet och att en sådan inskränkning kan vara särskilt problematisk i förhållande till personer som visserligen kan ha för avsikt att föra en person utomlands men inte har begått något brott. Vi återkommer till frågan om rätten till rörelsefrihet längre fram i detta avsnitt.

Sammantaget framstår det enligt utredningen inte som den lämp-ligaste lösningen att införa ytterligare en ordning, utöver 25 kap.

rättegångsbalken och lagen om kontaktförbud, som riktar sig mot personer som kan ha för avsikt föra någon utomlands för barnäkten-skaps-, tvångsäktenskaps- eller könsstympningsändamål.

Om en ordning med utreseförbud ska vara effektiv bör den enligt utredningens mening i stället avse den som ska skyddas av förbudet.

Ett utreseförbud skulle på så vis gälla den som är i behov av skydd och oavsett vem det är som kan tänkas vilja föra denne ut ur landet.

På så vis undviks en avgränsnings- och tillämpningsproblematik i förhållande till vilken person eller personkrets som kan bedömas ha för avsikt att föra ut den som ska skyddas ur landet.

Ett förbud som avser den skyddsbehövande är visserligen ett nytt inslag i den svenska rättsordningen. En sådan åtgärd är emellertid jämförbar med andra möjligheter till tvångsingripande mot personer som behöver skyddas mot sig själva eller sin omgivning. I första hand kan paralleller dras till de tvångsåtgärder som redan kan vidtas mot barn och unga enligt LVU. Denna lagstiftning medger såväl inskränk-ningar av barns fri- och rättigheter som begränsinskränk-ningar av vårdnads-havares bestämmanderätt.

Ett utreseförbud som avser den som behöver skyddas mot att utsättas för barnäktenskap, tvångsäktenskap och könsstympning utomlands bör enligt utredningen i vart fall avse barn, dvs. personer under 18 år. Det är främst unga personer som står under vårdnads-havares bestämmanderätt som kan riskera att bli medtagna på en utlandsresa. Även om en sådan resa sker mot barnets önskan behöver förfarandet inte nödvändigtvis alltid vara straffbart i sig, såvida det

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

inte sker genom t.ex. olaga frihetsberövande eller olaga tvång.⁵⁹ Gene-rellt är barn även lättare att förleda än vuxna och kan därför riskera att föras utomlands under falska förespeglingar. Enligt utredningen är ett utreseförbud således som mest angeläget för att motverka att barn förs utomlands för att könsstympas eller giftas bort. I enlighet med vad som sagts om barnäktenskap i avsnitt 6.5.1 är det angeläget att skydda barn från att föras utomlands även när det är fråga om ett frivilligt giftermål. Att det finns befintliga regler i LVU som redan i dag kan erbjuda barn i riskzonen visst skydd återkommer vi till i avsnitt 6.5.4.

Det kan redan här nämnas att mycket talar för att ett utrese-förbud bör kunna meddelas även om barnet inte motsätter sig att resa utomlands. Med tanke på att barnäktenskap, tvångsäktenskap och könsstympning ofta förekommer i familjer med kontrollerande och patriarkala inslag kan det dessutom vara svårt för ett barn att motsätta sig sina föräldrars vilja. Ett utreseförbud som bygger på att barnet motsätter sig en utlandsresa riskerar därför att bli verknings-löst. Som utgångspunkt bör därför utreseförbud kunna meddelas oberoende av om barnet samtycker till åtgärden, vilket vi återkom-mer till i författningskommentaren till de föreslagna ändringarna i LVU. En sådan ordning är även förenlig med att utreseförbudet föreslås omfatta även äktenskap vilka inte sker mot barnets vilja.

När det gäller vuxna personer bör ett bortförande till utlandet i många fall kunna medföra straffansvar, om förfarandet strider mot personens vilja och därför sker genom t.ex. olaga frihetsberövande eller olaga tvång. Vuxna personer får därför anses skyddade mot att föras utomlands genom främst det straffrättsliga regelverket. Vuxna får också i regel bedömas ha större möjligheter att värja sig mot risken att föras utomlands för att utsättas för tvångsgifte. När det gäller risken för könsstympning bör denna ofta avta i samband med att de berörda flickorna närmar sig vuxen ålder. Att meddela utrese-förbud för en vuxen person oberoende av dennes samtycke framstår inte som lämpligt enligt utredningen, även om syftet skulle vara att bereda personen skydd. Å andra sidan vore det inte heller en lämplig lösning med en ordning som förutsätter samtycke. I de fall en vuxen

59 Så kan dock vara fallet beroende på omständigheterna i det enskilda fallet – också barn kan ju av sina vårdnadshavare utsättas för olaga frihetsberövande enligt 4 kap. 2 § brottsbalken eller olaga tvång enligt 4 kap. 4 § i samma balk. Även vilseledande till tvångsäktenskapsresa enligt 4 kap. 4 d § brottsbalken kan naturligtvis vara aktuellt.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

person motsätter sig att resa utomlands bör hjälp sammanfattnings-vis kunna fås från det allmänna på annat sätt än genom att ett utrese-förbud meddelas.

Mot denna bakgrund bedömer vi att det finns behov av ett utreseförbud som avser barn som behöver skydd mot att föras utom-lands för att ingå äktenskap eller könsstympas. En motsvarande ordning för vuxna är däremot inte lika angelägen och föreslås därför inte. I avsnitt 6.5.4 återkommer vi till hur bestämmelserna om ett utreseförbud som avser barn närmare kan utformas.

Även passlagens regler bör ändras men att endast vidta sådana åtgärder är inte tillräckligt

Utredningen har övervägt om det i stället för ett särskilt utrese-förbud för barn vore tillräckligt att ändra passregleringen. I syfte att motverka att barn med anknytning till Sverige förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas skulle passlagstiftningen kunna justeras så att det finns förutsättningar att avslå en passansökan eller återkalla ett befintligt pass när det finns en risk för att den som passet avser tas med utomlands i dessa syften. Utresa ur riket får nämligen inte ske utan att giltigt pass medförs enligt 5 § passlagen.

Bestämmelsen gäller emellertid bara svenska medborgare och vissa undantag från regeln finns, t.ex. för personer med dubbelt med-borgarskap samt vid resor inom Schengenområdet. Enligt utred-ningen framstår det inte som aktuellt att se över dessa undantag eftersom de hänger samman med överordnade frågor såsom möjlig-heten för svenska medborgare att vara medborgare även i ett annat land samt den fria rörligheten och avskaffandet av gränskontroller inom ramen för EU-samarbetet.

Vid dubbelt medborgarskap kan en svensk medborgare inneha ett utländskt pass varför en vägran att utfärda ett svenskt pass eller en återkallelse av ett sådant inte har någon verkan för att förhindra utresor från Sverige. Vårt uppdrag omfattar dessutom personer vilka inte är svenska medborgare men som har uppehållstillstånd här i landet. För denna kategori av personer finns det överhuvudtaget inte något svenskt hemlandspass att dra in (vi återkommer till frågan om resedokument och främlingspass i avsnitt 6.5.5). I slutändan är det även så att någon gränskontroll i regel inte sker inom Schengen varför ett giltigt pass inte är en förutsättning för resor inom detta

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

område. Sammantaget är det utredningens slutsats att det inte är tillräckligt effektivt att enbart införa nya bestämmelser avseende pass-hinder och passåterkallelse. Därmed inte sagt att passlagens regler bör kvarstå oförändrade.

Vi anser nämligen att en förändring av dessa, tillsammans med införandet av ett utreseförbud, behövs för att motverka att barn förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. Ändringar i passlagen i form av nya skäl för passhinder och passåterkallelse bör dock främst ses som ett komplement till införandet av ett utrese-förbud och bör lämpligen utgå från förekomsten av ett sådant. Detta skulle vidare ansluta till den systematik som i flera fall redan gäller för passhinder och passåterkallelse i passlagen. Exempelvis utgår flera av bestämmelserna om hinder mot bifall till passansökan och återkallelse av pass i 7 och 12 §§ passlagen från att ett beslut eller annat avgörande har fattats i annan särskild ordning. Passmyndig-hetens bedömningar är alltså inte helt självständiga i dessa fall.

Hinder för pass föreligger bl.a. om sökanden genom avgörande i domstol har underkastats straffprocessuella tvångsmedel och kan även aktualiseras i samband med att en frihetsberövande påföljd har utdömts. Även passåterkallelse kan ske bl.a. när passinnehavaren har dömts till en frihetsberövande påföljd.

Mot denna bakgrund anser utredningen att passlagens regler bör ändras på så sätt att ett utreseförbud som avser barn medför pass-hinder och skäl för passåterkallelse. På så vis blir det en förutsättning för avslag av en passansökan eller passåterkallelse att man inom ramen för en prövning av ett utreseförbud funnit att det finns en risk för att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas.

Även när det gäller personer misstänkta för brott finns det anled-ning att i vissa avseenden se över passlagens regler för att ytterligare motverka att personer med anknytning till Sverige tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands. I avsnitt 6.5.5 återkommer vi till frågan hur passregleringen bör ändras. Men först behandlas frågan huruvida införandet av dels ett utreseförbud, dels inskränk-ningar i rätten att erhålla och inneha ett pass, är förenligt med skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

Ett utreseförbud som avser barn är som utgångspunkt förenligt med grundläggande fri- och rättigheter

Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje svensk medborgare till-försäkrad rörelsefrihet innebärande en frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Även artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig-heterna och de grundläggande frirättig-heterna (Europakonventionen) är av relevans i detta sammanhang. Enligt artikelns andra punkt är var och en fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Likaså innehåller artikel 45 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna en rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

Den i regeringsformen föreskrivna rätten att lämna Sverige får enligt 20 § i samma författning inskränkas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns-ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får vidare inte göras enbart p.g.a. politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. En begränsning av motsvarande rättighet i EU:s stadga ska enligt arti-kel 52 vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga inne-hållet i stadgans rättigheter och friheter. Vidare får en begränsning, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om den är nödvändig och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. När det gäller artikel 2.2 i det fjärde tilläggs-protokollet till Europakonventionen är möjligheten till begräns-ningar inte lika allmänt formulerad. Utövandet av denna rättighet får enligt artikel 2.3 inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nöd-vändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter (vilket bl.a. kan inbegripa skyddet av barn).

Ett utreseförbud som avser barn innebär en inskränkning av dessa rättigheter. Möjligheten att införa ett sådant utreseförbud måste således bedömas utifrån ovannämnda regelverk. I detta sammanhang

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

bör det påpekas att rätten till rörelsefrihet även kan innefatta en rätt till pass. Svenska medborgares rätt att inneha ett pass hänger således samman med den grundläggande rättigheten att fritt få lämna Sveriges som föreskrivs i 2 kap. 8 § regeringsformen men även följer av EU:s stadga och Europakonventionen. Möjligheterna att införa utrese-förbud samt nya regler för passhinder och passåterkallelse kan så-ledes betraktas som i huvudsak sammanfallande.

Enligt utredningens bedömning bör ett utreseförbud för barn som riskerar att föras utomlands för att utsättas för könsstympning eller ingå äktenskap i princip vara en rättfärdigad inskränkning av såväl regeringsformen som EU:s stadga. Samma bedömning kan göras i fråga om införandet av passhinder och skäl för passåterkallelse till följd av ett sådant utreseförbud. Även om dessa åtgärder kan be-traktas som ingripande är de enligt utredningen både motiverade och proportionerliga utifrån de stora risker som är förknippade med att barn gifts bort eller könsstympas utomlands. Åtgärderna bedöms därför inte gå längre än vad som är nödvändigt för att skydda sådana barn som är i riskzonen. Samma slutsats kan dras i förhållande till rätten att lämna ett land enligt Europakonventionens fjärde proto-koll. I avgörandet i Diamante och Pellicioni mot San Marino (08/03/2012) hade ett barn förbjudits att lämna San Marino. Barnets far, som var bosatt i San Marino, hade vårdnaden om barnet. Skälet till utreseförbudet var att San Marino inte hade tillträtt 1980 års Haag-konvention och att detta hade kunnat skapa svårigheter om modern vid utövandet av sin umgängesrätt hade tagit med sig barnet bort från San Marino (även om Europadomstolen framhöll att det inte fanns några objektiva skäl att tro att barnet skulle ”kidnappas” av sin mor). Inskränkningen i barnets rörelsefrihet ansågs under dessa för-hållanden godtagbar och proportionerlig utifrån syftena att dels upp-rätthålla den allmänna ordningen och dels för att skydda annans fri- och rättigheter.

Även om rättsfallet avsåg risken för att en av föräldrarna olov-ligen skulle föra bort barnet från den andra föräldern bör avgörandet kunna läggas till grund för att det går att rättfärdiga ett utreseförbud som avser barn som behöver skydd mot att föras ut ur Sverige.⁶⁰ Också skyddet för hälsa i artikel 2.3 i det fjärde tilläggsprotokollet

60 I detta sammanhang kan det också påpekas att den engelska ordningen med skyddsordrar för att motverka äktenskapstvång och könsstympning som beskrivits i avsnitt 6.4.1 kan med-föra inskränkningar i ett barns rätt att lämna landet, bl.a. eftersom ett domstolsbeslut kan innebära att det berörda barnets pass ska överlämnas till myndigheterna.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

till Europakonventionen kan nämnas i nuvarande sammanhang.

Denna rättfärdigandegrund omfattar enskildas hälsa och både äkten-skap och könsstympning är skadligt för barn i detta avseende. Inte minst könsstympning påverkar direkt barns sexuella och reproduk-tiva hälsa på ett allvarligt och negativt sätt.

Samma bedömning kan göras i förhållande till artikel 8 i Europa-konventionen, som avser bl.a. skyddet för familjeliv, vilken även den kan träffa de åtgärder som diskuteras här.⁶¹ Rätten till familjeliv får inskränkas med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker-heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oord-ning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och fri- och rättigheter. Möjligheterna att begränsa rätten till familjeliv i artikel 8 sammanfaller alltså till stor del med möjligheterna att inskränka rätten till rörelsefrihet i artikel 2.2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Likaså bör inte motsvarande rätt till familjeliv i artikel 7 i EU:s stadga och artikel 16 i Barnkonventionen utgöra något hinder mot ett utreseförbud.

När det gäller barnkonventionen är det utredningens bedömning att införandet av ett utreseförbud är förenligt med denna, bl.a. mot bakgrund av att en sådan ordning syftar till att skydda barn från övergrepp och utnyttjande (artiklarna 19 och 36). Prövningen av

När det gäller barnkonventionen är det utredningens bedömning att införandet av ett utreseförbud är förenligt med denna, bl.a. mot bakgrund av att en sådan ordning syftar till att skydda barn från övergrepp och utnyttjande (artiklarna 19 och 36). Prövningen av