4 Förordningen
4.1 Förordningens bakgrund
4.1.1 Ett behov av samarbete inom EU kring utländska direktinvesteringar
Den 13 september 2017 presenterade EU-kommissionen ett förslag till en förordning om upprättande av en ram för granskningar av utländska direktinvesteringar i EU på grund av säkerhet eller allmän ordning för att skydda EU:s och dess medlemsstaters väsentliga intressen.1 Syftet med förslaget var att förbättra samarbetet och in- formationsdelningen om utländska direktinvesteringar mellan kom- missionen och medlemsstaterna samt att öka rättssäkerheten och öppenheten.
Till förslaget fogades ett meddelande där kommissionen redo- gjorde för behovet av en gemensam ram för granskning av invester- ingar. I meddelandet lyftes fram att utländska direktinvesteringar är en viktig källa till tillväxt, sysselsättning och innovation som har haft betydande positiva effekter för både EU och resten av världen, och att EU därför vill behålla ett öppet investeringsklimat:
EU välkomnar utländska investeringar eftersom de har betydande posi- tiva effekter för ekonomin och samhället i stort. Utländska direktinve- steringar är en viktig källa till tillväxt, sysselsättning och innovation. De kopplar ihop EU:s företag med de globala värdekedjor som driver den moderna ekonomin. De främjar produktivitet och gör våra företag mer konkurrenskraftiga genom att förbättra resursfördelning, föra in kapi- tal, teknik och expertis, skärpa konkurrensen, stimulera innovation och öppna upp nya marknader för EU:s export. De främjar också målen med investeringsplanen för Europa och andra EU-projekt och program. De utgående utländska direktinvesteringarna genererar precis som de in- gående positiva effekter för exempelvis genomförandet av agendan för
1 Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av
hållbar utveckling 2030. Allt detta gör att EU kommer att fortsätta att stödja liberalisering och skydd av investeringar internationellt.
Kommissionen framförde vidare att det å andra sidan finns en växande oro över utländska investerares, framför allt statliga företags, strate- giska köp av europeiska företag med nyckelteknik och att det har ifrågasatts om dagens regelverk är tillräckligt för att hantera denna situation. Bedömningen var att det är nödvändigt att slå vakt om säker- het och allmän ordning i takt med att mönstret för utländska inve- steringar förändras:
Utländska investerare inriktar sig alltmer på att hitta nya marknader och strategiska tillgångar, och statsägda företag spelar en allt större roll i den globala ekonomin. I vissa ekonomier ligger statliga företag bakom en betydande andel av de utgående utländska direktinvesteringarna och i vissa fall är investeringarna ett led i en uttalad regeringsstrategi. För- utom direkt statligt ägande av företag ser vi även situationer där vissa företag på olika sätt står under direkt eller indirekt inflytande av staten, eller där staten underlättar nationella företags uppköp av utländska före- tag, framför allt genom att göra det lättare för dem att hitta finansiering till lägre ränta än marknadsräntan.
Mot denna bakgrund finns det en risk att utländska investerare för- söker ta kontroll över eller påverka europeiska företag vars verksamhet har koppling till kritisk teknik, infrastrukturer, insatsvaror eller känslig information. Denna risk uppstår särskilt, men inte bara, när utländska investerare är i statlig ägo eller under statlig kontroll på grund av sin finansiering eller andra typer av styrning. Sådana förvärv kan göra det möjligt för staterna i fråga att använda dessa tillgångar på ett sätt som inte bara har en negativ inverkan på EU:s tekniska försprång utan även på unionens säkerhet och allmänna ordning.
4.1.2 Granskningsmekanismer finns i länder både utom och inom EU
Kommissionen konstaterade att flera av EU:s viktigaste internatio- nella partner har infört mekanismer för granskning av utländska direkt- investeringar för att hantera riskerna, bland annat Australien, Kanada, Kina, Indien, Japan och USA. I meddelandet redogjorde kommis- sionen också för att nästan hälften av EU:s medlemsstater vid tiden för förslaget hade mekanismer för att granska utländska direktinve- steringar. Dessa var Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Lettland, Litauen, Polen, Portugal, Spanien, Storbritannien, Tyskland och Österrike.
Fram till februari 2019 har ytterligare två länder, Nederländerna och Ungern, infört granskningsmekanismer avseende utländska direkt- investeringar.
Medlemsstaternas granskningsförfaranden skiljer sig åt både när det gäller omfattning och utformning.
När det gäller omfattningen tillämpas vissa granskningsförfaran- den på både EU-interna investeringar och investeringar från tredje- länder medan andra tillämpas bara på investeringar från tredjeländer. I vissa fall är granskningsmekanismerna inriktade på vissa strategiska sektorer, som energi, telekom och transport, medan andra inte är begränsade på det sättet. Frågan om en investering ska granskas av- görs i regel av om investeringen ger kontroll över det berörda före- taget eller utifrån vilka ägarandelar eller rösträtter som investeringen ger upphov till. När det gäller på vilka grunder granskningen görs är vissa granskningsmekanismer begränsade till skydd av viktiga natio- nella säkerhetsintressen, framför allt tillverkning eller handel med till exempel vapen, ammunition, militär utrustning och krigsmateriel. De flesta omfattar dock mer än försvarssektorn och handlar främst om att skydda allmän säkerhet och allmän ordning.
När det gäller utformningen av granskningsförfarandena finns det två huvudtyper av mekanismer. Den ena kräver att investerarna anmäler en investering innan den genomförs och får besked om even- tuellt godkännande i förhand. Den andra huvudtypen innebär att redan gjorda investeringar granskas i efterhand och att investerarna frivilligt kan låta investeringen granskas innan den genomförs.
Utredningen kommer att återkomma till den närmare utform- ningen av olika länders granskningssystem i slutbetänkandet. 4.1.3 Relevant EU-rättslig reglering
Flera EU-rättsliga regelverk bidrar till att begränsa riskerna med utländska direktinvesteringar. Relevant reglering finns i EU-lagstift- ning om säkra kritiska infrastrukturer och grundläggande tjänster. Effekterna av utländskt ägande behandlas i viss utsträckning i sär- skild EU-lagstiftning. Nedan följer några exempel på sådana regelverk.
EU:s koncentrationsförordning
En planerad investering som omfattas av EU:s koncentrationsför- ordning2 får inte genomföras utan att först granskas och godkännas av kommissionen. Syftet med förfarandet är att förhindra koncen- trationer som på ett betydande sätt skulle kunna hindra en effektiv konkurrens på den inre marknaden. Den bedömning som görs enligt EU:s koncentrationsförordning av om en anmäld koncentration är förenlig med EU-rätten görs enbart ur ett konkurrensperspektiv och tar inte hänsyn till frågor om säkerhet eller allmän ordning.
EU-lagstiftning om säkra kritiska infrastrukturer och grundläggande tjänster
Inom EU finns flera tillgångar som har identifierats som kritiska på EU-nivå och vars säkerhet, integritet, ägande och driftskontinuitet måste säkerställas.3 Exempel på sådana tillgångar är Galileo, som är ett system för satellitnavigering, Copernicus, som erbjuder informa- tionstjänster baserade på jordobservationsdata via satellit och fältdata, Eurocontrol, som är en europeisk organisation som styr luftrummet över delar av Europa, samt de europeiska el- och gasnäten.
I EU:s lagstiftning om informationssäkerhet anges vidare ett antal sektorer som tillhandahåller grundläggande tjänster och vars operatörer måste skyddas mot it-attacker.4 De aktuella sektorerna är energisektorn, transportsektorn, bankväsendet, finansmarknadsinfra- struktur, dricksvattenförsörjning samt leverantörer av digital infra- struktur och digitala tjänster.
Viss EU-lagstiftning tar specifikt upp effekterna av utländskt ägande. När det gäller lufttrafik kan ett flygbolag inte få tillstånd i EU, om 50 procent eller mer av aktierna ägs av personer från tredje- länder, såvida det inte finns ett avtal med deras hemländer.5 På energi- området gäller att operatörer av gas- eller elnät som kontrolleras av
2 Rådets förordning (EU) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncen-
trationer (EGT L 24, 29.1.2004, s. 1).
3 Kommissionens arbetsdokument – SWD(2013)318.
4 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för
en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen, det så kallade NIS-direktivet.
5 Förordning (EG) nr 1008/2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i
ett tredjeland inte får bedriva verksamhet i EU, om det inte under certifieringsprocessen kan bevisas att detta inte skulle äventyra energi- försörjningstryggheten i den berörda medlemsstaten eller i unio- nen.6 Beträffande kolväten finns EU-regler som gör det möjligt för medlemsstaterna att vägra företag som faktiskt kontrolleras av tredje- länder eller tredjelandsmedborgare att få tillträde till och bedriva sådan verksamhet.7
När det gäller strategisk energiinfrastruktur finns förordningar som ålägger medlemsstaterna att bedöma riskerna med utländsk kontroll eller utländskt ägande av gas- och elinfrastruktur och vidta de åtgärder som de anser vara nödvändiga.8
Ett tillfredsställande regelverk saknades
I sitt meddelande konstaterade kommissionen sammanfattningsvis att det tagits initiativ beträffande specifika sektorer, men att det sak- nades ett heltäckande regelverk på EU-nivå för hur eventuella risker för säkerhet och allmän ordning till följd av vissa utländska direkt- investeringar från tredjeländer skulle hanteras.
Sedan förslaget varit föremål för förhandlingar i Europaparla- mentet och rådet och delvis ändrats i förhållande till kommissionens förslag, antogs det formellt av Europaparlamentet och rådet i feb- ruari respektive mars 2019. Förordningen – Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upp- rättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen – trädde i kraft den 10 april 2019 och ska tillämpas från och med den 11 oktober 2020.
6 Direktiv 2009/73 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och direk-
tiv 2009/72 om gemensamma regler för den inre marknaden för el.
7 Direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av till-
stånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten.
8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/941 av den 5 juni 2019 om riskbered-
skap inom elsektorn och om upphävande av direktiv 2005/89/EG, och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010.