I ovanstående avsnitt framgår att flera kommunala bostadsbyggen genomfördes under undersökningsperioden. Dock visar många av resonemangen kring kommuns intervenering i bostadsfrågan att det var önskvärt att bostadsmarknaden skulle styras av privata intressen och investeringar och att det endast var på grund av stagnationen i byggandet som kommunalt byggande var berättigat. Under krigets lågkonjunktur fanns inget intresse för bostadsbyggande bland de privata investerarna eftersom det inte var ekonomiskt lönsamt att bygga bostäder, med de dyra personal- och materialkostnaderna. Försök gjordes emellertid till att stimulera bostadsmarknaden på olika sätt, vilket kommer att beskrivas nedan.
Under 1916, när staden omvandlade olika utrymmen som inte var bebodda till nödbostäder, försökte man att få de privata fastighetsägarna att göra ombyggnationer av vindsutrymmen och källarrum i sina hus. Detta genom att minska riskerna för förlust, på så vis att man lät dem göra ritningarna till ombyggnationerna gratis. Om byggnadsnämnden inte godkände de
föreslagna renoveringarna kunde fastighetsägaren på så vis ställa in ombyggnationerna utan att ha lagt ut några pengar. Staden bidrog också med kontantunderstöd om lägenheterna utrustades med vatten och el. Motiveringen till att man införde dessa subventioner var att man vid tillfället – då kommunens egna utrymmen redan var nyttjade – inte ville lämna ett
alternativ oförsökt. Kostnaderna för staden skulle också bli små i förhållande till nyttan. Som tidigare redan nämnt lyckades man dock inte locka mer än enstaka fastighetsägare. Eftersom
34 sådana smålägenheter som staden önskade att man skulle bygga inte var lönsamma att äga, ville fastighetsägarna inte heller bygga dem, om än till visst subventionerat pris.81
Det dröjde innan nästa förslag om subventioneringar för fastighetsägarna kom upp i
protokollen. I decemberprotokollet 1919 behandlades en skrivelse från drätselkammaren om åtgärder för ökande av bostadsproduktionen. Då hette det att kommunalt byggande låg
närmast till hands i tider av kris, men att bostäderna med smålägenheter inte var lönsamma att förvalta, eftersom man var tvungen att sätta hyrorna så lågt att byggkostnaderna inte täcktes. I kommunala hus subventionerade man indirekt hyran för de boende och genom att i stället subventionera byggandet för byggherrarna tänkte man sig att man skulle uppnå samma effekt, fast utan att behöva förvalta husen kommunalt, samtidigt som man återvände till den egentliga principen att bostadsmarknaden skulle styras av privata initiativ. Man konstaterade att visst intresse för att börja bygga fanns i staden, men att marknaden inte skulle ta fart utan
stimulans. 82
Blicken vändes mot andra städer som hade stöttat produktionen av lägenheter. Redan
beprövade metoder var att sälja tomter långt under marknadsvärdet, förmedla förmånliga lån för finansiering och att bidra med direkta kontantunderstöd. Med subventionerna kunde man också ställa krav på motprestation som exempelvis skyndsamt färdigställande av husen eller löfte om låga hyror under en viss period. I Örebro beslutade man att dels ge direkta understöd, på 1/9 av byggkostnaden, på villkor att husen färdigställdes innan oktoberflytten 1921, dels att sälja tomter till ca 50% av taxeringspriset. Förutom detta skulle man också förmedla
fördelaktiga lån. Det ekonomiska stödet till de privata investerarna motiverades, förutom genom att framhäva behovet av ökad bostadsproduktion och stimulans av marknaden som en lämplig strategi, genom att peka på att understödet indirekt kom hyresgästerna, och därmed medborgarna, till gagn. Med detta menades att det kommunala byggandet i viss mån
fungerade som ett sätt att subventionera hyrorna, eftersom man inte tog ut så pass höga hyror att de täckte byggkostnaderna, och att man därför lika gärna kunde subventionera själva byggandet så att fastighetsägarna sedan kunde ta ut lägre hyror än annars vore fallet. 83 I och med riksdagens beslut att införa statliga subventioner för fastighetesägare som ville bygga, ändrades förutsättningarna. Till skillnad från statsanslagen som man tidigare haft för att stötta byggnationer, ställdes nu inga motkrav på ekonomiskt bidrag från kommunerna. Istället rekommenderades kommunerna, av Svenska Stadsförbundets bostadsråd, att inte bidra med kontantunderstöd mer än i de fall det statliga stimulanspaketet inte fungerade.
Subventionerna sågs nämligen som en del i ett försök att avveckla det politiska engagemanget i bostadsfrågan och återinföra balansen på bostadsmarknaden, vilket skulle försvåras om kommunerna fortsatte att ge kontantunderstöd till byggarna. Dock fortsatte man att förmedla lån och att sälja tomter fördelaktigt. 84
81 Örebro Stadsfullmäktie, protokoll med bilagor, 1918-06-05 § 11.
82 Örebro Stadsfullmäktie, protokoll med bilagor, 1919-12-10 § 29, 1920- 10-13 § 9. 83
Örebro Stadsfullmäktie, protokoll med bilagor, 1919-12-10 § 29, 1920- 10-13 § 9.
35 1922 uppskattade drätselkammaren att kommunen hade förmedlat lån och stadsbidrag för ca 750 000 kr till de privata fastighetsägarna. Inställningen till att förmedla fördelaktiga lån till vissa fastighetsägare hade emellertid ändrats. Drätselkammarens bostadskommitté gjorde ett utlåtande i september 1922 om att det var dags att ansöka om statslån för bostadsproduktion om man ville förmedla lån även under nästkommande år. Dock underströk kommittén att man inte rekommenderade fortsatt förmedling av stadsbidrag, då detta verkade negativt på
konkurrensförhållandena fastighetsägare emellan. Man ville avvakta, då kommittén trodde att bostadsproduktionen skulle bli tillräckligt stor även utan subventioner, vilket skulle göra den kommunala interventionen onödig. Detta var önskvärt då man ansåg att åtgärder på
bostadsmarknaden inte var en del av kommunens egentliga åtaganden. Drätselkammaren framhöll de tidigare insatserna som fullt tillräckliga. Fullmäktige beslutade emellertid att gå emot drätselkammarens rekommendationer och fortsätta med förmedlingen av lån och bidrag samt tomtförsäljningen. När frågan åter dök upp 1923, om huruvida man skulle fortsätta med förmedlingen, hänvisade drätselkammaren till fullmäktiges inställning föregående år och rekommenderade fortsatt förmedling. Bristen på smålägenheter var också en anledning, även om man åter framhöll att understödjande av bostadsproduktionen inte var en av kommunens egentliga uppgifter, samt att stödverksamheten hade haft negativa konsekvenser för
marknaden. Fullmäktige valde att också under det sista året av undersökningsperioden förmedla understödet.85
Resultat
För att tydliggöra resultatet i undersökningen ovan, följer här ett sammanfattande avsnitt i vilket de mest relevanta resultaten, återkopplade till de frågeställningarna, presenteras.
Vilka politiska åtgärder för lindring av bostadsbrist gjordes i Örebro under undersökningsperioden?
Utifrån undersökningen ovan kan vi se att den kommunalpolitiska aktiviteten kring bostadsfrågan i Örebro var tämligen livlig under den aktuella undersökningsperioden. Det första större steget mot intervenering på bostadsmarknaden togs redan i början av perioden då fullmäktige beslutade att starta ett halvkommunalt bostadsbolag, Aktiebolaget Smålägenheter, i samarbete med stadens industriidkare. Denna åtgärd var direkt
sammanlänkad med möjligheten att ansöka först om lån ur Pensionsfonden och senare om statsanslag. Stadens bidrag till företaget bestod först i att donera mark, men när man ansökte om statsanslag krävdes också kontant bidrag från kommunen, vilket man då gav. Dock försökte man, med hänvisning till tidigare markdonation, att minimera det kommunala kontantunderstödet, vilket inte godtogs av staten. Kontantunderstöd möttes alltså med större motstånd, och varje kontant anslag följdes av uttalanden om att utvecklingen inte var
önskvärd och därför högst tillfällig.
Vad gäller de direkt kommunala insatserna vid sidan av AB Smålägenheter, kan vi till en början se en betoning på provisoriskt byggande, för att bereda bostäder för de bostadslösa som vände sig till drätselkammaren för hjälp. I första hand utnyttjades möjligheten att använda stadens redan existerande utrymmen, genom att inreda lägenheter på vindar, i källare och
36 andra tomma lokaler. Man samverkade också med den privata bostadsmarknaden genom att sprida information om var lediga lägenheter fanns att söka. Hälsovårdsnämnden tvingades också att dra tillbaka utdömningar av hus som annars ansågs ovärdiga att bo i. Dock uttömde man ganska snabbt denna möjlighet, eftersom bostadslösa personer varje år fyllde på de provisoriska bostäderna. Ett försök gjordes då att genom subventioneringar få privata fastighetsägare att inreda motsvarande utrymmen i sina fastigheter likt kommunen gjort. Privata investerare var dock marginellt intresserade av detta, då dessa ombyggnationer var ett stort ekonomiskt risktagande i och med de höga materialkostnaderna och den betalningssvaga målgruppen. Det kvarstående alternativet var då att använda sig av stadens lokaler som annars var avsedda för annat. Skolhus, församlingshem och lagerutrymmen togs då till som tillfälliga lösningar, men eftersom detta inte var några långsiktiga lösningar övergick man istället till att uppföra provisoriska hus i kommunens regi.
I takt med att möjligheterna till provisoriskt inredande av redan befintliga utrymmen tog slut, sjönk också tilltron till AB Smålägenheters förmåga att bygga med sådan omfattning att det fick någon egentlig effekt på bostadsmarknaden. Bristande intresse hos investerare skapade förseningar och senare krav på ytterligare kontantunderstöd från staden, vilket gjorde att man valde att ta steget att bygga i kommunal regi, utan AB Smålägenheter som mellanhand. Fyra kommunala bostadsprojekt plus uppförandet av två modulhus genomfördes efter detta, med kommunen som producent. Först uppförde man ett så kallat kasernhus, Solbergabygget, vilket hade hela 32 lägenheter. Nästa projekt blev att bygga radhus omfattande 33 lägenheter, vilka senare kunde göras om till större lägenheter. Ett förslag om byggande av mer attraktiva stenhus med större lägenheter, underförstått för mer bemedlade hyresgäster, var också uppe på förslag. Om vi stannar vid dessa tre projekt, så blir en utvecklingslinje från enkla, billiga hus till mer stabila hus, med en mer ekonomiskt bärkraftig målgrupp synlig. Det fanns en önskan att bygga sunda lägenheter och grönska, ljus och luft är benämningar som återkommer vid alla diskussioner om byggande. Gemensamt för alla projekten är att varje projekt i sig först hade en enklare billigare form på utredningsstadiet än de senare kom att ha i det färdiga förslaget. Solbergabygget var exempelvis först tänkt att placeras utanför stadsplanerat
område, för att kunna kringgå stadens krav på kvalitet, men placerades sedan inne i staden, vilket innebar att man valde att bygga ett dyrare stenhus. Även Ländbrohusen utvidgades vad gäller storlek och kvalitet, mot det ursprungliga förslaget. Förslaget om att bygga små stenhus för medelklassen i centrala Örebro visar, enligt min tolkning, trots att de aldrig genomfördes, att toleransen för kommunalt byggande, inte bara som akut krisåtgärd i viss mån hade ökat. När man sedan byggde ett hus för att ersätta de lägenheter som förlorades i och med att man dömde ut ett antal provisoriska bostäder i stadens hus, var man visserligen noga med att framhålla att det inte skedde i konkurrens med den privata marknaden, men inga förslag om provisoriskt, billigt byggande lyftes, utan man föreslog direkt uppförandet av ordentliga, småskaliga stenhus.
Samtidigt visar undersökningen att man runt 1920 likväl började avveckla det kommunala byggandet, till förmån för stimulans av den privata byggnadsverksamheten. Nästa kommunala uppförande av hus, var de två, ovan nämnda modulhusen, som endast köptes in för att
marknadsföra dem för privata investerare. Materialet visar att grundinställningen under hela perioden var att bostadsmarknaden egentligen skulle uppbäras av privata investerare, och att
37 kommunal intervention endast var motiverad av krisen och bristen på privata initiativ. Vad gällde provisoriska lägenheter fanns redan tidigt under undersökningsperioden försök till samarbete med den privata marknaden, både genom subventioner och förmedling mellan bostadssökande och hyresvärdar, men utan resultat på grund av bristande intresse. När kommunen 1920 började subventionera markköp och ge kontantunderstöd till privata
bostadsbyggen skedde detta i en tid då marknaden åter började visa intresse för bostäder. Som vi ser i undersökningen angående husbygget 1922 var också fullmäktiges inställning, rent ekonomiskt, mer positiv vid denna tid, vilket visar att det åter låg lönsamhet i
bostadsförvaltning. Dock började bostadsfrågan under de nästkommande åren att avvecklas på det statliga planet, delvis genom att börja förmedla statliga understöd till den privata
marknaden, delvis genom att avveckla hyresstegringslagen och statsunderstöden till kommunerna. Som ett led i detta avråddes kommunerna att själva ge understöd till
bostadsbyggande, då det var önskvärt att marknaden åter skulle verka fritt. Ett motstånd mot fortsatt förmedling av dessa lån, ses i 1922 och 1923 års protokoll, vilket visar att åsikter för ett politiskt tillbakadragande då även fanns i Örebro fullmäktige. Man valde dock att fortsätta förmedla lån under dessa år, och beslutade dessutom att uppföra ett kommunalt bostadshus, för att minska verkningarna av hyresstegringslagens upphörande.
Vilken syn på bostadsfrågan som kommunalpolitisk angelägenhet speglar resonemangen i handlingarna?
Från undersökningen ovan kan vi konstatera att möjligheten att ansöka om statsanslag, till viss del satte press på kommunen att agera, då drätselkammaren framhöll just risken att bli mindre konkurrenskraftiga i förhållande till andra städer, då det gällde att attrahera
industriidkare till staden, om man inte utnyttjade möjligheten att agera för minskad
bostadsbrist. Det framkommer dock tydligt att man upplevde kommunalt byggande som ett brott mot tidigare principer om att kommunen inte skulle konkurrera med den privata bostadsmarknaden. För att ändå rättfärdiga en insats, var man noga med att genomgående framhålla det extraordinära läget på bostadsmarknaden.
Diskussionen om arbetsgivarnas roll har här också en avgörande roll i argumenteringen. Då staden tog steget att ge sig in på bostadsmarknaden, genom uppstartandet av AB
Smålägenheter, framhölls vikten av att attrahera industrier till staden som ett argument. Under 1918 framkommer det dock i handlingarna, att den rådande uppfattningen var att de större arbetsgivarna hade ett ansvar gentemot staden och sina arbetare att hålla med bostäder. Det är också i samband med detta, som staden i egenskap av stor arbetsgivare började bygga bostäder.
Den utveckling vi ser ovan – att staden gick ifrån att bygga små, enkla lägenheter, med fokus på att hålla nere kostnaderna för att kunna ta ut så låga hyror som möjligt, till att bygga mer solida hus och större lägenheter – visar på en i viss mån förändrad uppfattning om det
allmännas förhållande till bostadsfrågan. Benägenheten att berättiga byggandet, i förhållande till den privata marknaden, snarare än stadens ekonomi, ökade också i takt med lägenheternas kvalitet och långsiktighet. Till en början motiverade man byggande främst genom att
framhålla de samhälleliga riskerna med bostadsbrist, i form av social misär och stadens minskade industriella konkurrenskraft, för att rättfärdiga den ekonomiska uppoffringen för
38 staden. Alla byggen betraktades då just som en ekonomisk uppoffring för staden. När man ökade kvaliteten på bostäderna blev man istället mer benägen att visa på att byggandet inte skedde i konkurrens med den privata marknaden och att hänvisa till sin roll som föredöme för andra arbetsgivare. Denna förändring i argumentationen sammanfaller med fullmäktiges ekonomiska bedömning, som pekade på att bostadsbyggnationer återigen blev lönsamma då materialpriserna började sjunka efter första världskrigets slut.
Genomgående för alla åtgärder är också att visa på hur det är de mindre bemedlade som är målgruppen för åtgärderna. Subventioner till privata byggherrar motiverades med att de minskade byggkostnaderna indirekt fungerade som en subvention av hyrorna. På samma sätt sågs byggande av solida, för tiden moderna stenhus med relativt höga hyror, som ett sätt att skapa ledigt utrymme i stadens billigare lägenheter då de mer kapitalstarka ansågs konkurrera med de fattiga på hyresmarknaden. Detta i sig är talande då det visar att det inte var allmänt accepterat att gynna mer välbeställda invånare ekonomiskt.
Det är tydligt att provisoriska nödåtgärder, som riktade sig mot de allra mest utsatta, var allmänt accepterade redan vid början av undersökningsperioden. Detta syns inte minst i att drätselkammaren agerade utan fullmäktiges medgivande, när de inredde provisoriska
lägenheter 1916. När det gällde nödbostäderna kretsade inte diskussionen kring huruvida man skulle agera utan endast kring hur. En synlig utvecklingslinje i materialet är att man ställde högre krav på värdiga bostadsförhållanden i slutet av perioden än i början – i takt med att lösningarna blev allt mer långsiktiga. Potatiskällare, garveribyggnader och utdömda lägenheter fick senare under perioden stå tillbaka för först provisoriska trähus och senare ordentliga stenhus i stadsplanerat område. Över lag var insatserna försiktigare och mer kortsiktiga i början av perioden än senare. Det är viktigt att ta i beaktande att
kommunalpolitikerna självklart inte hade kunskap om hur länge världskriget och
lågkonjunkturen skulle vara. Utvecklingen från kortsiktighet till långsiktighet i åtgärderna visar tydligt hur man sakta accepterade allt fler kommunala åtaganden på bostadsmarknaden, vartefter man insåg att krisen skulle fortgå. Svårigheten att bedöma läget framkommer också i det att stadens planer och ekonomiska beräkningar flertalet gånger fick ändras under arbetets gång, på grund av konjunktursvängningar och ändrade sociala och politiska förutsättningar. Den ständiga hänvisningen till det högst tillfälliga i åtgärderna och bedyrandet att insatserna endast var berättigade av krisen, visar också att det verkligen var i egenskap av kristidsfråga som bostadsmarknaden fick en så stor plats i det politiska rummet. Ändock tycker jag mig se en ökande tolerans, sett över hela undersökningsperioden. Även om man framhöll
bostadsåtgärderna som ett tillfälligt undantag, kan man ändå se att motståndet mot kommunalt byggande minskade under perioden, när man väl hade brutit mot principen om
bostadsmarknaden som privat angelägenhet. Detta anser jag blir tydligt bland annat i att beslutet om det första ekonomiska understödet för uppförande av bostadshus i AB
Smålägenheters regi krävde betydligt starkare motivering än det sista bygget 1923, trots att det senare innebar en större kostnad.
39
Diskussion
Strömberg hävdar att vi vid tiden för undersökningen ännu inte kan tala om någon egentlig bostadspolitik. Både hans och Backs studier av samtida statliga insatser i bostadsfrågan visar också att de insatser som gjordes var kortsiktiga och sågs som en tillfällig lösning för att hantera den kris som lågkonjunkturen under första världskriget åstadkom. Även på det kommunala planet, som denna undersökning fokuserar på, kan vi se att det inte fanns någon egentlig politisk plan för bostadsfrågan. I materialet från Örebro fullmäktige är det högst påtagligt hur man agerar utifrån direkta politiska, ekonomiska och sociala förutsättningar, när behovet tränger på, snarare än strategiskt långsiktigt. Jag vill mena att undersökningen ovan, i första hand, visar på en stor osäkerhet. Denna osäkerhet tycker jag mig kunna förklara utifrån tre faktorer, som påverkade stadens förhållningssätt till bostadsfrågan.
De kommunala besluten påverkades till att börja med av de statliga riktlinjerna och insatserna. Det var vid införandet av möjligheten att söka bostadslån ur pensionsfonden och senare statsanslag, som fullmäktig valde att börja agera. Om det var de statliga direktiven som triggade utvecklingen, eftersom man befarade att bli mindre attraktiv i förhållande till andra städer, eller om en önskan om ingripande redan fanns och de statliga åtgärderna blev en möjlighet till agerande, visar inte protokollen. Vi kan bara konstatera att de påverkade. På samma vis var det med de statliga subventionerna för privata investerare, vilka hängde samman med en rekommendation till kommunerna att inte lämna kommunalt stöd. Örebro stad hade då, bara året innan, infört kontant understöd och subventioner av tomtpriser till de privata bostadsbyggarna, men anpassade sig efter de statliga direktiven och handlingarna präglas sen av en mer negativ inställning till ingripanden som rubbade balansen på den privata marknaden. Även i detta fall är det svårt att säga om den förändrade inställningen till
subventioner redan fanns eller om detta var ett resultat av det statliga strategibytet. Vi kan