Örebro Universitet HumUS- Akademin
Smålägenheter sökes!
En studie av Örebro Stadsfullmäktiges hanterande av
bostadsfrågan 1916-1923
Emma Rannamaa
C-uppsats i historia
Vårterminen 2010
Handledare: Louise Berglund
2
Innehåll
Inledning
... 3Forskningsläge
... 3Välfärdsstaten i framväxt och den ideologiska debatten ... 4
Bostadsmarknaden vid 1900-talets början ... 8
Bostadspolitiska åtgärder ... 10
Svensk bostadspolitik i korthet ... 11
Strategier för bostadsfrågans ordnande 1880-1930 ... 11
Politiska åtgärder i bostadsfrågan under första världskriget ... 13
Bostadsfrågan i kommunalpolitiken ... 16
Sammanfattning – Forskningsläge ... 17
Problemformulering
... 18Frågeställningar ... 18
Metod, material, källkritik och avgränsningar
... 19Avgränsningar ... 19
Material och källkritik ... 20
Metod ... 21
Bakgrund
... 22 Sverige i förändring ... 22 Örebro ... 23 Sammanfattning - bakgrund ... 24Undersökning
... 24Provisoriska åtgärder för akut hantering av bostadslösa ... 24
Indirekt och direkt kommunalt bostadsbyggande ... 27
Försök att stimulera bostadsproduktionen ... 33
Resultat
... 35Diskussion
... 39Sammanfattning
... 42Käll- och litteraturförteckning
... 44 Källor ... 44 Litteratur ... 443
Inledning
Förändring är kanske det mest attraktiva studieobjektet för en historiker. Vid en jämförelse mellan det agrara ståndsamhälle vi finner så sent som vid 1800-talets mitt, och det
demokratiska, industriella, urbana, reformistiska välfärdsamhälle som vi ser under 1900-talets andra halva, förstår vi att perioden där emellan bar med sig stora samhällsomvandlingar. Bostadsfrågan som politisk angelägenhet är en del i denna parameter som intresserar mig mycket. Det massiva bostadsprogram som infördes i Sverige efter andra världskriget, gav svenska folket en betydligt högre levnadsstandard och denna förändring är för mig mycket fascinerande. Det är dock innan denna period som denna uppsats tar avstamp, med frågan hur gick förändringen till? När började tanken om staten och kommunen som ansvariga för medborgarnas bostadssituation?
Frågeställningen ledde mig tillbaka till 1916 -1923, vilket är perioden för denna uppsats undersökning. Industrialisering och urbanisering skapade då växande städer, med allt större mängd arbetare, samtidigt som ansvaret för statsmedborgarnas bostäder låg på den privata hyresmarknaden, som drevs av ekonomiska intressen. Med låga arbetarlöner, fanns det inget intresse på marknaden av att bygga bostäder för de fattigaste, och Sverige hade enligt en undersökning 1914 den lägsta boendestandarden och de högsta hyrorna i Europa. När första världskriget bröt ut stagnerade bostadsbyggandet fullständigt och gav upphov till bostadsbrist. Detta samtidigt som de sociala spänningarna ökade och krav på ökat inflytande och drägligare levnadsförhållanden ställdes från arbetarhåll. Denna utveckling gjorde att politiska instanser var tvungna att på något sätt intervenera på bostadsmarknaden. När man gjorde detta var det i brott med tidigare rådande principer, men ändock gjordes insatser som jag anser att man kan karaktärisera som det första embryot till aktiv bostadspolitik. Hur denna brytningstid
gestaltade sig på ett kommunalpolitiskt plan, med industristaden Örebro som exempel, är fokus för denna uppsats. Vilka strategier hade man för lösande av bostadsfrågan och hur förändrades dessa över tid? Hur såg man på bostadsfrågan som kommunalpolitisk angelägenhet och hur motiverade man sina beslut? Genom en studie av Örebro
Stadsfullmäktiges protokoll med bilagor, hoppas jag på att kunna bidra till förståelsen hur den fantastiska samhällsomvandling som 1900-talet bar med sig tog sin början.
Forskningsläge
Enligt min förståelse av det för uppsatsen relevanta forskningsfältet, finns det tre relevanta ingångar till bostadsfrågan, vilka alla kommer att presenteras nedan. En del av forskningen kretsar kring den övergripande processen som utgör den begynnande välfärdsstaten – brytpunkten mellan det gamla och det moderna samhället – och den ideologiska debatten kring den sociala frågan, vilken var en del i att driva på utvecklingen. Detta kommer att behandlas i den första delen av forskningsläget, inledningsvis med inriktning mot den sociala frågan i stort, men också mer specifikt mot bostadsfrågan. I det andra avsnittet kommer forskning som fokuserar på bostadsfrågan med inriktning på maktrelationer på
4 kommer sedan att ringa in forskning som behandlar bostadspolitik under den aktuella
undersökningsperioden, på statlig och kommunal nivå.
Välfärdsstaten i framväxt och den ideologiska debatten
Det grundläggande problemet för denna uppsats kretsar kring den förändrade roll som det allmänna fick i förhållande till individen och familjen decennierna kring, och efter, sekelskiftet 1800/1900. Samhällets successivt ökande ansvarstagande för medborgarnas boende, försörjning, utbildning, sjukdom och så vidare är enligt min förståelse alltså en del i en gemensam process – bildandet av välfärdsstaten. Med denna syn blir forskning kring välfärdens utveckling i allmänhet högst relevant i forskningsläget. Vilka mekanismer var det som drev samhällsutvecklingen i riktning mot välfärdsstaten?
I Hundra år av välfärdspolitik jämför Klas Åmark välfärdsstatens framväxt i Sverige och Norge, genom att titta på utvecklingen av socialförsäkringssystemen Åmark ger på så vis en översiktlig bild av många viktiga socialpolitiska ställningstaganden från slutet av 1800-talet till 1980-tal. I avsnittet nedan kommer Åmarks teoretisering kring den begynnande
uppbyggnaden av välfärdsstaten att beröras, då den utgör en grund för förståelsen av denna uppsats.
Välfärd, enligt Åmark, kan ses som statens sätt att till viss del jämna ut ekonomiska skillnader mellan medborgare och fördela risker för utsatthet mellan alla skattebetalare, så att individen drabbas lindrigare av exempelvis tillfälliga svängningar på arbetsmarknaden eller skada och sjukdom. Han menar att en grundläggande förutsättning för förståelse av diskussionen kring - och framförallt mot – välfärd, är att individens sociala rättigheter automatiskt också
implicerar skyldigheter för kollektivet, alltså alla andra medborgare, att bidra ekonomiskt till ordnandet av individens trygghetsproblem. Beroende på individens ekonomiska och sociala förhållanden kan alltså välfärden upplevas än som en belastning än som en förmån, vilket förklarar frågans inneboende konflikt.1
Hur kan man då förklara välfärdsstatens framväxt? Åmark menar att behovet av trygghet och skyddsnät har varit en aktuell fråga i alla tider, det är endast problemets lösning som har förändrats i takt med människors levnadsvillkor och förutsättningar. I det feodala samhället var reproduktion och produktion tätt sammanknutna och tillhörigheten till ett hushåll – som anställd eller familjemedlem – fungerade som en garant för överlevnad, även för den som inte kunde arbeta på grund av tillexempel sjukdom, graviditet eller ålderdom. För den som inte omfattades av hushållets sociala skyddsnät, fanns redan på 1600-talet en enklare form av fattigvård, som bestod av allmosor. I och med industrialiseringen och urbaniseringen förändrades dock de tidigare rådande förutsättningarna för att lösa trygghetsproblematiken, vilket gjorde att den sociala frågan kom att börja diskuteras flitigt under 1800-talets andra hälft. Åmark understryker att det inte är industrialiseringen i sig, utan de konsekvenser som följde det kapitalistiska lönearbetet i form av bland annat minskat arbetsgivaransvar och ökad andel egendomslösa, som skapade ett behov av nya lösningar på trygghetsproblemet.2
1
Åmark, Klas (2005), Hundra år av välfärdspolitik. Välfärdsstatens framväxt i Norge och Sverige, s. 12f.
5 En anledning till att den sociala frågan dök upp på dagordningen vid 1800-talets slut var alltså helt enkelt att den pockade på en lösning. En annan vanlig drivkraft för socialpolitisk
utveckling anses vara det upplevda hotet om revolution från arbetarklassen och
arbetarklassens kamp för ökade sociala rättigheter. Åmark menar dock att ledande politiker vid 1800-talets slut visserligen pekade på hotet från arbetarklassen vid införandet av stöd till frivilliga sjukkassor i Sverige, men att det snarare var den tyska socialistiska rörelsen och inte den svenska som upplevdes som farlig. Han pekar också på att de första lagstiftningarna om statligt socialt skydd infördes innan arbetarpartiet bildades i Sverige. Därför menar han att en förklaringsmodell som baseras på hotet om revolution inte är tillräcklig vare sig i Norge eller i Sverige.3
Närmare studier av arbetarorganiseringens påverkan på den tidiga välfärdspolitiken hittar vi i Kjell Östbergs studie av den tidiga socialdemokratins påverkan på den svenska
kommunalpolitiken, Kommunerna och den svenska modellen. Östberg undersöker där den socialdemokratiska organiseringen på kommunal nivå under 1910-1930-talet och hur den påverkade utvecklingen fram till andra världskriget. Det är en bild av en ung, splittrad
organisation, som i ett led av demokratiseringsprocessen fick plats i kommunalpolitiken, men med marginell möjlighet att påverka eftersom det politiska systemet var fyllt av skyddssystem för att minska allt för snabba politiska förändringar.4 Han studerar bland annat
hungerdemonstrationerna under våren 1917 och menar att kommunerna snabbt mötte upp protesterna genom att släppa in arbetare i kommunalpolitiken och göra dem till talespersoner för till krisen relaterade politiska organ och på så vis också dämpa protesterna utan att behöva göra allt för stora eftergifter. Även bostadsfrågan är en Östberg undersöker. Angående detta skriver Östberg att medborgarnas rätt till acceptabla bostäder redan från början var en viktig del av socialdemokraternas politik och att dessa tankar under 1900-talets första decennium fick en allt mer kravliknande karaktär. 1916 höll Centralförbundet för Socialt Arbete (CSA) en bostadskongress med anledning av bostadsbristen, där en av de socialdemokratiska
ståndpunkterna - att kommunerna skulle trygga bostadstillgången genom att bygga i egen regi – framfördes. Dock konstaterar Östberg som en av sina slutsatser att den socialdemokratiska påverkan på kommunalpolitiken förblev marginell under hela undersökningsperioden, i det avseende att man trots ideologisk vilja inte åstadkom några större samhällsförändringar, rent socialt. Däremot bidrog det socialdemokratiska arbetet på kommunal nivå under perioden, till att skapa en samhällsgrupp från Sveriges underklass som hade den politiska erfarenhet som krävdes för det omfattande välfärdsarbete som tog vid under 1900-talets andra hälft.5
En annan drivkraft i riktning mot socialpolitik som brukar identifieras i forskning kring välfärdsstatens framväxt är det ideologiska intresset för den sociala frågan, vilket
intensifierades från och med 1800-talets andra hälft. En pågående ideologisk diskussion – inte
3 Åmark (2005), s. 45.
4 Dessa beskrivs närmare under avsnittet Bostadsfrågan i kommunalpolitiken nedan. 5
Östberg, Kjell (1996), Kommunerna och den svenska modellen. Socialdemokratin och kommunalpolitiken fram
6 bara i Sverige, utan även på ett internationellt plan – om samhällets ansvar, utopiska
möjligheter och utvecklingspotential, satte den sociala frågan i fokus. 6
Dessa liberala idéer, med avseende på just bostadsfrågan undersöks närmare i Arbetarfamiljen
och Det Nya Hemmet där Sten O Karlsson problematiserar arbetarbostaden som politisk
respektive praktisk fråga, ur både ett proletärt och ett borgerligt perspektiv. Vad gäller de liberala idéer som fanns kring bostadsfrågan menar Karlsson att 1800-talets paralleller mellan medicin och samhällskunskap – tanken om samhällskroppen – och det som senare blev en socialhygienistisk ideologisk inriktning, var en grund till arbetarbostadens politisering.
Odrägliga levnadsförhållanden för arbetarbefolkningen ansågs minska dess förmåga att arbeta och vara goda medborgare, samtidigt som det öppnade för moraliskt förfall, vilket befarades drabba hela samhällets välmående. Bostaden, i egenskap av samhällets ”urcell”, sågs som en kontrollerbar möjlighet till förändring och genom moralisk och fysisk uppstädning i detta skulle grogrunder för bristande moral och senare socialism, vilket annars utgjorde ett hot mot den rådande samhällsordningen, kunna stävjas. Bostadspolitisiska åtgärder fungerade då både som en del i att minska hotet från arbetarklassen, och för att bevara den borgerliga hegemonin genom spridning av normativa, borgerliga ideal. En tillbakagång till naturen, med luft och grönska, samt isolering av familjeenheten, i egna hem snarare än kasernhus, är delar av de bostadsideal som Karlsson hittar i samklang med borgerlighetens bostadshygienistiska resonemang.7 Det socialhygieniska tänkandet var dock riktat från borgerligheten mot proletariatet och bostadspolitiska åtgärder i socialhygienismens namn hade andra motiv än arbetarklassens krav på bostadspolitiska åtgärder, även om åtgärderna ofta var desamma. Karlsson skiljer de båda synsätten åt som följer:
”Skillnaden mellan den ”folkliga hygienismens” rörelse för hälsobostäder och
socialhygienismen var att den förra fötts ur vardagliga klasserfarenheter, inte ur en officiell moraldiskurs. Underifrån ställdes krav på samhället som byggde på en folklig sedvanemoral om vad som var att betrakta som social rättvisa. För socialhygienismen fick frågan motsatta förtecken, här handlade det om samhällets rätt att kräva, och manipulera fram, undersåtarnas inordning under samhällsintresset, den enskilda cellens sunda integration med
samhällsorganismen.”8
En annan skildring av ideologiska krafter som förde bostadsfrågan framåt återfinns i Kerstin Thörns avhandling En bostad för hemmet – Idéhistoriska studier i bostadsfrågan 1889-1929 då hon som en av fyra infallsvinklar – filantropi, estetik, politik och HSB – undersöker praktik och ideologiska ståndpunkter kring bostadsfrågan och hur den kom att bli en del av den
sociala frågan under den aktuella undersökningsperioden. Vid undersökningen av
bostadsfrågans politisering är det frågor kring synen på de fattigas bostäder som står i fokus, med inriktning på bostadsbyggande, vilket ligger nära undersökningen för denna uppsats. Thörn menar att det fanns en enighet kring bostadsfrågan som politisk angelägenhet, men att man hade svårt att enas om politiska verktyg för att nå dit. Hon framhåller liksom Karlsson
6 Åmark (2005), s. 45f.
7 Karlsson, Sten O (1993), Arbetarfamiljen och det nya hemmet – om bostadshygienism och klasskultur i mellankrigstidens Göteborg, s. 18f, kap II, kap VIII
7 förespråkandet av grönska och öppenhet samt kritiken mot hyreskasernerna som
genomgående teman i den socialreformistiska debatten. Kritiken mot hyreskasernerna kom både från liberalt och socialdemoratiskt håll, eftersom de inte ansågs kunna ge värdiga bostadsförhållanden. Tanken om hemtrevliga, funktionella hem även för den fattigare delen av befolkningen hade etablerats, och det ansågs önskvärt att kunna skapa så kallade
trädgårdsstäder – vilka vuxit upp utanför stadskärnorna med en borgerlig målgrupp – även för mindre bemedlade. Genom en aktiv socialpolitik, med förbättrade möjligheter för alla att skapa ett gott hem, ansågs fler kunna leva efter samhällets norm om arbetsamhet och sedlighet. Trots kraftig kritik mot hyreskasernbyggandet, gjorde deras ekonomiska fördelar, att erbjuda många bostäder till ett lågt pris, att de ökade i omfattning och alternativet var att striktare reglera stadsbyggnadsplanen, vilket då också skulle riskera att öka bostadsbristen. Idealen kring det goda hemmet och den politiska verkligheten kolliderade. 9
Samma problematik fanns i den kommunalpolitiska diskussionen om hur man skulle bemöta bostadsbristen. Tanken om bostadsmarknaden som en del av den privata marknaden levde stark även bland många socialreformatorer, som i motsats till kommunalt byggande förespråkade stimulans av det privata bostadsbyggandet genom bland annat subventioner. Kommunens roll i bostadspolitiken skulle, med denna syn, vara att skapa förutsättningar för byggande, inte lägga sig i själva marknaden. Att bygga för egna arbetare eller akut
bostadslösa sågs däremot som en politisk angelägenhet, men provisoriska byggen, för att stilla de mest akuta behoven, var då den strategi som användes. Detta sätt att angripa bostadsfrågan möttes av kritik, främst från socialdemokratiskt håll, då man ansåg de provisoriska
lägenheterna ovärdiga som hem. Dessa kritiker hävdade att kommunerna också skulle kliva in på bostadsmarknaden, som bostadsproducenter, och genom bostadsbyggande förebygga bostadsbristen. Denna politiska splittring kring bostadsfrågan resulterade i att bostadspolitiska insatser blev trubbiga och hade mycket marginell verkan på bostadsbristen. Inom
kommunalpolitiken minskade sedan, vid 20-talets början, bostadsfrågans aktualitet genom att intresseorganisationer utanför politiken drev den vidare, med de nybildade föreningarna Hyresgästföreningen och Hyresgästernas Sparkasse och Byggnadsförening (HSB) som pådrivande aktörer.10
I mångt och mycket stämmer bilderna som man får av bostadsdebatten i Thörn respektive Karlssons studier överens. Dock tenderar Karlsson enligt min förståelse att framhäva den borgerliga maktutövningen som mål medan Thörn också fokuserar på förhoppningar om att kunna förpassa misär och ohälsosamma förhållanden till det förflutna. Denna nyansskillnad som jag tycker mig kunna se i framställningarna, kan bero på att Thörn främst tittar på Centralförbundet för Socialt Arbete (CSA) som hade en bred bas från olika samhällsskikt, medan Karlsson fokuserar på borgliga socialreformister. Den sociala frågan, i detta fall bostadsfrågan, får utifrån detta betraktas som en fråga som var aktuell för olika
samhällsgrupper, med både skiftande mål och visioner.
9
Thörn, Kerstin (1997), En bostad för hemmet – Idéhistoriska studier i bostadsfrågan 1889-1929, kap. 4.
8
Bostadsmarknaden vid 1900-talets början
En nödvändig förutsättning för att kunna diskutera bostadspolitiska åtgärder är att ha insikt i hur bostadsmarknaden, i detta fall hyresmarknaden, fungerade vid den aktuella
undersökningsperioden och vilka förutsättningar och processer det var som gjorde
bostadsfrågan problematisk och relevant vid den tidpunkten. Nedan följer därför ett avsnitt där ett urval av forskning kring hyresmarknadens aktörer och mekanismer.
Håkan Forsell undersöker i sin avhandling Hus och Hyra – fastighetsägande och stadstillväxt
i Berlin och Stockholm 1860-1920 hur de privata fastighetsägarnas förutsättningar förändrades
decennierna kring sekelskiftet i Berlin och Stockholm. Avhandlingen ger en inblick i bostadsmarknadens mekanismer samt vissa av de intressekonflikter den bar på. Forsell
fokuserar på perioden 1860-1920 och inrymmer således min undersökningsperiod. Även Hans Wallengren studerar hyresmarknaden med fokus på maktrelationen mellan olika grupper av aktörer. I Hyresvärlden – Maktrelationer på hyresmarknaden i Malmö ca. 1880-1925 undersöker Wallengren hur förhållandet mellan hyresgästerna och fastighetsägarna och respektive grupps intresseorganisationer skiftade under undersökningsperioden. Wallengren har ett sociokulturellt perspektiv, med klassmotsättningar och strategier för ökat inflytande. Forsell fokuserar snarare på fastighetsägarnas förutsättningar utifrån gruppens egen
organisering och intressen och hur de förändrade ekonomiska strukturerna och den politiska styrningens påverkade dessa. I båda studierna framkommer enligt min förståelse tre
förändringsprocesser på hyresmarknaden vilka kommer att presenteras nedan.
Från små- till storskalighet
Vid 1800-talets slut var investeringar i fastigheter främst ett sätt för borgarklassen att dels försäkra sig om en stadig inkomst och dels uppnå en högre social status, och då mer kapitalstarka investerare vanligen valde att satsa på industriell produktion, var
bostadsmarknaden i stort uppburen av medelklassen.11 Wallengren ser en förändringsprocess som har sin brytpunkt runt 1900-talets första decennium, då storskalighet, och således mindre personliga relationer mellan värd och hyresgäster, alltmer ersatte denna form av
bostadsägande. Han menar att fastighetsägarna under perioden 1880-1925 kom att ha allt högre social status, med mindre andel arbetare i förhållande till borgarklassen, eftersom det var de ekonomiskt välbärgade som profiterade på de växande städerna. Samtidigt finns en utveckling mot mer storskaligt ägande i bolagsform, istället för det personliga småskaliga, och att fastighetsförvaltningen blev mer professionell.12
Även Forsell identifierar denna utveckling. Från att ha varit småskaliga hus, i nära anslutning till fastighetsägaren, kom bostadsmarknaden under 1800-talets senare del att bli en allt mer storskalig, spekulativ marknad. Befolkningsökningen i städerna skapade kraftiga ökningar av markpriserna, vilket gjorde stora hyreskaserner, med många lägenheter på liten yta, mer lönsamma, trots att bostadsidealet karaktäriserades av mer småskaliga hyreshus. Investerare med större kapital köpte upp mark och byggde hyreslägenheter med vinstsyfte, och drev som
11 Forsell, Håkan (2003), Hus och hyra – Fastighetsägande och stadstillväxt i Berlin och Stockholm1860-1920,
s.14.
12
Wallengren, Hans (1994), Hyresvärlden – Maktrellationer på hyresmarknaden i Malmö ca. 1880-1925, s. 64-69.
9 företag. Detta ändrade fastighetsägarens roll i förhållande till hyresgästerna, samtidigt som det trissade upp priserna så att allt fler bostadsbyggen finansierades med lån, istället för som tidigare vara en sparandebaserad investering för långsiktig, personlig försörjning. Fastigheter som inhyste fattigare delar av befolkningen var ofta de som var mest belånade och detta var en del i att skapa en bredare klassklyfta på hyresmarknaden, inte bara vad gällde hyrestagarna utan också bland fastighetsägarna, vilka var en mycket heterogen grupp. Forsell menar också att den kritiska debatten mot hyreskasernerna ofta osynliggjorde fastighetsägarnas förändrade förutsättningar, i form av dyrare markpriser, högre byggnadskostnader och kapitalsvaga hyresgäster som endast kunde betala låga hyror.13
Från fri marknad till reglering
Fram till slutet på 1800-talet fanns det en stark tradition kring att det allmänna inte skulle styra eller konkurera med den privata bostadsmarknaden. Kontrakt mellan hyresvärd och hyresgäst samt bostädernas konstruktion och placering var i princip oreglerat. Under
decennierna kring sekelskiftet började emellertid en konflikt mellan den privata äganderätten och demokratisk utveckling att bli synlig. Kraven på kommunerna att åtgärda de sociala svårigheterna i städerna, med bostadsfrågan som en framträdande roll, gjorde att politisk intervention på marknaden började att ta vid. Stadsbyggnaden började regleras med stadsplaner och byggnadsföreningar. Kommunen köpte upp mark för att reglera
stadsutvecklingen och diskussioner om beskattning av oförtjänt värdestegring på fastigheter pågick.14 1907 infördes en hyreslag som reglerade förhållandet mellan hyresgäster och fastighetsägare, vilken exempelvis innebar att ägarbyte av fastigheten inte kunde upphäva gällande hyreskontrakt.15 Både Wallengren och Forsell pekar på att fastighetsägarna, rent juridiskt, hade maktövertaget över hyresgästerna. Wallengren skriver vidare att hyreslagen i viss mån gav hyresgästerna mer rättigheter i relation till fastighetsägarna, men att de ändå var oskyddade i det avseende att kontrakten vanligen endast löpte över ett år och värden inte hade någon förpliktelse att förlänga kontraktet.16 Det var dock först under den ekonomiska kristid som första världskriget utlöste som någon verkligt reglering av den privata äganderätten infördes genom inrättandet av en hyresstegringslag och hyresnämnder. Fastighetsägarna reagerade med motstånd mot denna lag och lyckades i Sverige, till skillnad från i Tysklands Berlin, få den upphävd 192317, genom att hävda dess hämmande effekt på produktionen av bostäder och således också försvårande av bostadsbrisen. 18 Forsell menar att den av krisen föranledda interveneringen på bostadsmarknaden under första världskriget utgjorde det första egentliga ingreppet i den privata äganderätten.
Därmed hade en tidigare okränkbar gräns överskridits. Det var möjligt – om det allmänna samhällsläget krävde det – för staten att bruka maktmedel och rättsinstrument för omfördelning av tillgångar och sociala företräden.”19
13 Forsell (2003), s. 307ff, 184ff, 220f. 14Forsell (2003), s. 126-143, 171ff.. 15 Forsell (2003), s. 168-274. 16 Wallengren (1994), s. 134f, 155ff.
17 En närmare genomgång av bostadspolitiska återfinns nedan under ” Politiska åtgärder i bostasdfrågan under
första världskriget”.
18
Forsell (2003), s. 289-301.
10 Forsells undersökning visar dock att fastighetsägarna i Stockholm inte upplevde kommunens intervenering på bostadsmarknaden vad gäller de bostadslösa, fattiga arbetarnas boende som en intressemotsättning. Bostadsbyggande som fattigvård, genom byggande för de mindre bemedlade som inte var lönsamma att bygga bostäder till, sågs som en kommunal
angelägenhet, medan den övriga bostadsmarknaden fortsatt betraktades som en angelägenhet för de privata fastighetsägarna. Han menar att fastighetsägare generellt byggde lägenheter för medelklassen, eftersom denna grupp kunde klara högre hyror och på så vis gav större
avkastning. Bristen på smålägenheter gjorde emellertid att mindre bemedlade tvingades hyra dessa större, dyrare lägenheter och att de därför tvingades ta in inneboende för att klara hyran, vilket ökade trångboddheten. Fastighetsägarna var till och med delaktiga i att driva på frågan om kommunalt ingripande vad gällde just arbetarbostäder.20
Från individuell till kollektiv organisering
I takt med att bostadsfrågan allt mer fick karaktären av en marknad, bildade de olika aktörerna på marknaden intresseföreningar som skulle bevaka gruppens intressen. Wallengren menar att tvisterna på hyresmarknaden fick allt mer av en klasskampskaraktär under 1900-talets första decennier.21
Fastighetsägarna gick 1870 i Stockholm samman i en förening som skulle fungera som maktbas för att påverka i fullmäktige, så att besluten gynnade fastighetsägarna som helhet. I takt med att kommunen ingrep på marknaden genom uppköp av mark och olika regleringar, för att i viss mån kunna reglera stadsframväxten så att den följde den stadsplan man skapat, fick emellertid fastighetsägarföreningen allt mer funktionen av en fackförening som bevakade fastighetsägarnas intressen gentemot både kommunfullmäktige och hyresgästerna.22
Wallengren framhåller bland annat trenden i riktning mot storskalighet som en del i
hyresgästernas organisering. Genom att bilda sammanslutningar av hyresgäster till en början i form av tillfälliga protester mot enskilda hyresvärdar och senare i fasta föreningar, kunde hyresgästerna mobilisera ett motstånd mot fastighetsägarna, som annars hade maktövertaget.
23
Under 1910-talets slut och 1920-talets början organiserade sig hyresgästerna i
hyresgästföreningar, vilket fungerade för att organisera sig kollektivt mot konflikterna på bostadsmarknaden.24
Bostadspolitiska åtgärder
I följande avsnitt kommer bostadsfrågans roll i den svenska politiken att diskuteras utifrån tidigare forskning. En övergripande bild av den svenska bostadspolitiken under 1900-talet som helhet kommer först att presenteras i korthet. Därefter kommer tidigare forskning kring politiska åtgärder i bostadsfrågan att diskuteras.
20 Forsell (2003), s. 211-222, 306. 21 Wallengren (1994), s. 335f. 22 Forsell (2003), s. 303ff. 23 Wallengren (1994), s. 328f. 24 Wallengren (1994), s. 289-298,
11
Svensk bostadspolitik i korthet
I Varför så olika? Nordisk bostasdspolitik i ett jämförande historiskt ljus, som är ett samarbete mellan olika nordiska forskare, studeras den nordiska bostadspolitiken i ett komparativt perspektiv. Bo Bengtsson, redaktör för boken och upphovsman till den svenska forskningen, presenterar här en periodisering av 1900-talets bostadspolitik, vilken är
applicerbar i hela norden och i viss mån i Europa. De fyra utvecklingsfaser som Bengtson där identifierar anser jag vara talande för bostadsfrågans utvecklingskurva och ett bra sätt att kortfattat presentera bostadsfrågan över tid.
Det första utvecklingsstadiet som Bengtsson tar upp är introduktionsfasen. Urbanisering och industrialisering skapade ett proletariat i städerna för vilka det rådde brist på bostäder. Bostadsfrågan som problem och som politisk angelägenhet i tider av kris, introducerades under denna period som sträcker sig fram till andra världskriget. I mitten av 40-talet och fram till ca 70-talet tog sedan det som Bengtson kallar för uppbyggnadsfasen vid. Ett samspel av högre politiska ambitioner vad gäller den boendestandard som befolkningen kunde förvänta sig, samt en verklig brist på bostäder gav upphov till uppstartande av massivt, kommunalt bostadsbyggande. Man byggde också upp ett helt politiskt och administrativt system för bostadsförsörjning. Detta uppbyggande pågick fram till ca 70-talet, då marknaden för bostäder hade blivit mättad. Från 70-90-talet inföll sedan förvaltningsfasen, då formerna för hur de kommunala bostadsbolagen skulle skötas diskuterades och omprövades. Försök att göra organisationerna mer demokratiska och ansatser till att förbättra boendemiljön för hyresgästerna är typiska för denna period. Under 1990-talet börjar dock de kommunala bostadsförvaltningarna att ifrågasättas och i viss mån säljs kommunala fastigheter av till förmån för privata intressenter. Detta tillsammans med ett allmänt ifrågasättande av välfärdsstaten som självklar modell kallar Bengtsson för avvecklingsfasen.25
Undersökningsperioden för denna uppsats faller in under den fösta fasen – uppbyggnadsfasen – vilket gör det mest relevant att diskutera forskning kring denna period. De ansatser till bostadspolitik under 1900-talets första tre decennier som tidigare forskning har studerat kommer att beskrivas mer ingående nedan. Inledningsvis behandlas bostadspolitik på ett statligt plan och sedan på kommunal nivå.
Strategier för bostadsfrågans ordnande 1880-1930
En bred bild av bostadsfrågan vid decennierna före och efter sekelskiftet ges i Housing
strategies in europe 1880-1930 , ett samarbete mellan forskare från elva länder i Västeuropa,
där respektive lands reaktioner på bostadsmarknaden på ett individuellt, institutionellt och politiskt plan undersöks. Samtliga artiklar studerar bostadsstrategier och hur de ändras över tid, interaktion mellan länderna samt vilka ideologier som ligger bakom utvecklingen. 26 Utifrån studierna i de olika länderna har fyra övergripande kategorier för strategier för att lösa problemen på bostadsmarknaden blivit synliga under undersökningsperioden, vilka också
25 Bengtsson, Bo (2006), ” Sverige – kommunal allmännnytta och kooperativa särintressen” i Bengtsson, Bo
(red), Varför så olika? – Nordisk bostadspolitik i ett jämförande historiskt ljus, s.20ff.
12 finns representerade i Strömbergs artikel om Sverige. Den första kategorin utgörs av privata aktörer som agerade av ekonomiska skäl. Fastighetsägare, byggherrar, utvecklare, privata finansiärer påverkade alla bostadsmarknaden genom sina egna marknadsintressen. Den andra kategorin utgörs av bostadspolitik, där staten genom olika lagar och åtgärder kunde påverka bostadsmarknadens förutsättningar – och således också handlingsutrymmet för de privata aktörerna. I anpassning till rådande omständigheter skapades också strategier på individplan för att skaffa boende. En tredje kategori utgörs således av familjer och individer vilka sökte bostad och löste sin situation på olika sätt. Dessa påverkades självklart både av
fastighetsägare och statliga och kommunala institutioner, men deras agerande utgjorde också en förutsättning för bostadsmarknadens formande. Genom privata nätverk kunde individer exempelvis hitta vägar att hyra eller bygga egna bostäder. Som vanligast framstod
individuella strategier för att försöka öka den egna inkomsten, eftersom detta var avgörande för möjligheten att skaffa boende. Den fjärde kategorin rör sig om välgörenhetsbaserade åtgärder för boende, vilka skedde på initiativ av filantropiska föreningar. Dessa samspelade ofta med statliga regleringar, men var enligt Pooley mer flexibla i sin struktur och kunde således snabbare svara på förändrade förutsättningar på bostadsmarknaden.27
I en av artiklarna inom ramen för detta projekt presenterar Thord Strömberg utvecklingen i Sverige under perioden, utifrån exemplet Stockholm. Liksom Pooley finner Strömberg fyra olika kategorier av åtgärder för bostadsfrågans ordnande också i Sveriges utveckling. Den första är det filantropiska bidraget. Strömberg menar att de filantropiska insatserna för lindrande av de mindre bemedlades bostadsvillkor, måste ses dels som ett uttryck för
medmänsklighet och engagemang men också som ett medel för att dämpa det sociala hot som den växande arbetarklassen utgjorde. Hyreshus som drevs av de filantropiska organisationerna hade ofta ett uppfostrande syfte och de boende valdes därför ut efter vissa skötsamhets- och yrkeskriterier och filantroperna kunde genom social kontroll och olika aktiviteter bidra med moralisk fostran för de boende. Många hem var utformade för specifika grupper, vilket uteslöt stora delar av de mindre bemedlade som bostadsfrågan ofta handlade om. Sammantaget utgjorde de filantropiska bostäderna ca 5 % av bostäderna i Stockholm under 30-talets början, vilket innebar att de tillhandahöll ca 7 000 lägenheter. Det filantropiska bidraget var alltså marginellt när det gällde att lindra bostadsbristen, även om det förbättrade situationen för just de hjälpta.28
Den andra kategorin av åtgärder som Strömberg pekar på är boende som löneförmån. Att arbetsgivare tillhandahöll boende för sina anställda, ser Strömberg som en kvarleva från det förindustriella samhället. Mest omfattande var systemet vad det gällde lantbrukens Statare, men också i de patriarkalt ordnade bruksorterna tillhandahöll arbetsgivaren arbetarbostäder.29 Pär- Erik Back tar, i en sammanställning över statens bostadspolitiska åtgärder upp det
faktum, att det under 1919 och framåt växte en diskussion kring arbetsgivarnas skyldigheter att bidra med bostäder för sina anställda. Dock menade arbetsgivarnas intresseorganisationer att det dels skulle innebära en allt för stor kostnad för många företag att hålla arbetarna med
27 Pooley (1992), s. 3f.
28 Strömberg, Thord (1992), “Sweden” i Pooley, Colin G (1992), Housing Strategies in Europe 1880-1930, s.
15ff.
13 boende, dels att det även låg i arbetarnas intresse att fortsätta utvecklingen mot ett särhållande av boende och arbetsrelationer, då detta innebar ökad social kontroll för arbetsgivaren. Också statens och kommunernas ansvar för att hålla med boende för sina anställda, vilket ansågs vara en tillräckligt stor grupp för att det skulle verka lindrande på bostadsbristen,
uppmärksammades vid denna tid i riksdagens propositioner.30 De resultat som blir synliga i Backs undersökning, anser jag, bekräftar Strömbergs resultat, att bostäder som löneförmån var en strategi för ordnande av boendefrågan vilken var levande i tidens tankegångar, även om denna boendeform var på väg att fasas ut.
Den strategi som synes mest relevant för min undersökning av de som Strömberg tar upp, är de politiska åtgärder inom bostadsmarknaden som genomfördes under tiden. Han pekar på den provisoriska karaktär som förenar dem och framhåller att statens bostadspolitiska åtgärder hade en mycket marginell effekt på bostadsmarknaden fram till efter andra världskriget, då en mer omfattande bostadspolitik infördes. Dock fanns det politiska åtgärder med syfte att förbättra förutsättningarna på bostadsmarknaden under undersökningsperioden. De flesta politiska försöken att kontrollera bostadsmarknaden var enligt Strömberg föranledda av de försvårade omständigheterna som första världskriget orsakade, vilket överensstämmer väl med Bengtssons karaktärisering av uppbyggnadsfasen som krisåtgärdernas tid. Strömberg framhåller 1904 års resolution om fördelaktiga lån för mindre bemedlade som ville bygga egna bostäder, egnahemslånen, som den enda statliga åtgärden innan första världskriget, vilken hade någon påverkan på bostadsmarknaden.31
Politiska åtgärder i bostadsfrågan under första världskriget
En närmare genomgång av den bostadspolitiska utvecklingen under första världskriget kommer att presenteras nedan, då det var dessa åtgärder på statlig nivå som i viss mån
utformade ramarna för den kommunala politik som denna uppsats undersökning fokuserar på. Under första världskrigets bostadskris, med hyreshöjningar och stagnation av
bostadsbyggandet, införde staten en hyresregleringslag, vilken skulle dämpa de värsta hyresstegringarna, samt införde statsanslag för att stimulera bostadsbyggande.32 I en publikation från Statens institut för byggnadsforskning sammanställer Pär- Erik Back detta förstadium till svensk bostadspolitik, med inriktning på hyresmarknaden under åren 1916- 1925, vilket kompletterar Strömbergs genomgång av politiska åtgärder.
Under 1916 utreddes först bostadsfrågan av en kommission, vilken konstaterade att frågan främst skulle lösas i respektive kommun, varpå det beslutades att kommunerna genom upplåtande av billig mark och olika slags finansiellt stöd skulle främja bostadsbyggande lokalt, i samarbete med privata intressenter, såsom storföretag eller kooperativa
bostadsföreningar. Merparten av stadskommunerna införde, eller planerade, mycket riktigt åtgärder under året. Insatserna varierade och kunde inriktas dels på finansiellt stöd till privata bygginitiativ, både av smålägenheter och egnahemsbyggande, dels på direkt byggande av lägenheter eller provisoriska nödboenden. Prioritering av kommunala bostadslån från
30 Back, Per Erik (1980), Bostadsbyggande och bostadshyra i svensk politik 1916-1925, s. 30ff. 31
Strömberg (1992), s. 19f.
14 allmänna pensionsfonden, samt försök till reglering av marknaden för byggmaterial från statligt håll, tillsammans med de kommunala åtgärderna gjorde att byggandet ökade igen, dock inte i sådan mån att det innebar någon större lindring i bostadsbristen.33
För att stimulera bostadsbyggandet ytterligare förslog då regeringen Hammarskjöld ett anslag för byggnadsverksamhet på 4 miljoner kronor för 1918, vilket sedan under den turbulenta tiden efter Hammarskjölds avgång drevs igenom av regeringen Schwarz. Det var kommuner, köpingar och municipalsamhällen som satsade på byggande av smålägenheter eller
bostadshus under 1917, och färdigställde dessa under 1918, som kunde beviljas del av anslaget. Som garanti för att pengarna skulle mildra bostadsbristen för de mindre bemedlade också på sikt, ställdes krav på långsiktigt byggande, samt på att bostäderna skulle utgöras antingen av smålägenheter eller av mindre kostsamma egnahemsbyggen. Utöver detta begränsades möjligheterna till att göra vinst på uthyrandet av bostäderna, både för eventuella privata aktörer som agerade för kommunens räkning och för själva kommunen. Ett annat villkor var att också kommunerna bidrog med motsvarande minst en tredjedel av
statsanslaget, samt att det sammantagna bidraget från kommun- och statsanslag inte översteg en tredjedel av de totala byggkostnaderna. Som kommunanslag räknades dels bidrag av lånekaraktär, dock med garanti om tio ränte- och amorteringsfria år, eller upplåtande av mark eller byggmaterial utan vinstmarginal. Statsanslagen däremot var rena kontantunderstöd utan krav på ränta eller återbetalning. Det visade sig att intresset för statsanslag för byggande var stort och hela 95 kommuner ansökte om sammanlagt 11 miljoner kronor. Eftersom endast fyra miljoner var tillgängliga, var antalet bidrag och summorna tvungna att begränsas kraftigt. Den byggnadsbyrå som hade till uppgift att bevilja bidrag, beviljade i första hand ansökningar från kommuner med svår bostadsbrist, och där byggandet inte endast gynnade en enstaka industri, då man ansåg att storföretagen hade ett visst ansvar att förse sina arbetare med bostäder. 34 En statligt beställd undersökning av bostadsbyggandet från 1914-1917 fungerade som grund för de fortsatta åtgärderna. Den spekulativa bostadsproduktionen hade under krisens år fortsatt att minska. Trots detta hade en liten uppgång av bostadsproduktionen blivit möjligt genom stats- och kommunanslagen under 1917. Då över hälften av de uppförda bostäderna 1917 var en del av det allmännyttiga bostadsbyggandet, blev det tydligt att den privata marknaden inte skulle hejda bostadsbristen. Den fria bostadsmarknaden var också främst inriktad på att bygga mer luxuösa lägenheter, vilka kunde inbringa mer inkomst till fastighetsägaren. Privata aktörer var dock en viktig del också vid det allmännyttiga byggandet, vilket visas av att över hälften av de bostäder som uppbackades av stats- och kommunanslagen var byggda inte av kommun eller stat utan av bostadsföreningar eller bostadsaktiebolag. Eftersom det
allmännyttiga byggandet visat sig så väsentligt för utvecklingen tog riksdagen beslut om att bevilja anslag också under 1918, denna gång på tre miljoner kronor. Eftersom interveneringen på bostadsmarknaden sågs som en ren krisåtgärd föranledd av världskriget, ansåg
bostadskommissionen efter freden vid slutet av 1918, att den hade avslutat sitt uppdrag. Dock hade byggandet under 1918 stagnerat ytterligare och det beräknades dröja innan
bostadsmarknaden återhämtat sig efter krisen. Därför beviljades också under 1919 ett anslag för stöttande av bostadsmarknaden, denna gång på 2 miljoner, där minskningen motiverades
33
Back (1980), s. 2-5.
15 av att bidragen skulle fasas ut. Bostadskommissionen ersattes av ett råd med insatta i
bostadsmarknaden. 35
Som komplement till försöken att styra bostadsbyggandet gjordes också försök att reglera hyresmarknadens priser, för att inte, den av bostadsbristen orsakade, bristen på konkurrens skulle leda till allt för stora oskäliga hyreshöjningar. Kommunerna gavs redan 1916
möjligheten att, vid behov, inrätta hyresnämnder, vilka kunde medla vid konflikt mellan hyresgäst och fastighetsägare samt förmedla smålägenheter. Dock var nämndernas beslut inte rättsligt bindande, utan beräknades ha påverkan genom sina rekommendationer och sin successivt vunna auktoritet. Detta gjorde nämnderna till ett tämligen trubbigt redskap, en trubbighet som dock motiverades med att hyresmarknaden kunde missgynnas av alltför hårdhänt styrning då det riskerade att resultera i ett minskat intresse för bostäder bland privata investerare. Back hävdar att de nämnder som inrättades ändå ansågs ha viss hämmande effekt på hyresstegringarna genom sin blotta existens, men att deras hanterande av hyrestvister var marginell i jämförelse med deras upplysande funktion i hyresfrågor samt bostadsförmedlande roll.36
Under 1917 ledde emellertid de allmänna prisstegringarna till en snabb ökning av hyrorna, motiverade av de höjda priserna för byggmaterial. Fortsatta diskussioner mellan
socialstyrelsen och bostadskommissionen ledde fram till att regeringen Swartz, under 1917, skärpte insatserna på marknaden. Varje stad med mer än femtusen invånare uppmanades nu att inrätta en hyresnämnd, vilkas ledamöter förutom en ledamot med insikt i hyresmarknaden skulle ha en representant för fastighetsägarna och en med insikt i de mindre bemedlades boendesituation. Hyresnämnderna gavs nu också genom en lagstiftning möjlighet att fatta bindande beslut i tvistefall där hyreshöjningarna ansågs oskäliga. Lagen riktade sig alltså endast mot de fastighetsägare som försökta utnyttja marknadsläget för egen vinning och skulle således motverka de värsta stegringarna av priserna utan att reglera de allmänna priserna. Förutom detta kunde nämnden också vara med och styra i frågor om ofrivillig uppsägning, beordra anmälningsplikt vid lediga lägenheter samt förhindra rivning eller olämpligt utnyttjande av bostadsfastigheter. Lagen om oskälig hyreshöjning sågs som en tillfällig undantagslag vilken skulle avskaffas så snart möjlighet fanns, men kom, med olika revideringar, att gälla fram till 1923.37
Karaktäristiskt för de politiska åtgärder som Back visar i sin sammanställning, är att
interveneringen hela tiden sågs som tillfällig och endast föranledd av krigets krisår, med en kraftig stegring av åtgärder under 1917. Detta syns dels i debatterandet kring åtgärderna, men också i det faktum att åtgärderna infördes stegvis år för år.38 Också Strömberg menar att de bostadspolitiska åtgärder som gjordes under första världskriget, inte var ett uttryck för en förändrad syn på bostadsfrågan som politisk angelägenhet, utan endast en reaktion på krisen i brist på privat intresse för marknaden. Sverige var, trots att man vid tiden hade de kanske sämsta boendeförhållandena i Europa, först med att 1923 avskaffa kristidens
35 Back (1980), s. 28f. 36 Back (1980), s. 2-5. 37 Back (1980), s. 5-14. 38 Back (1980), passim.
16 hyresregleringslag och det statliga stimulanspaketet av bostadsbyggande. Strömberg menar istället att det var den liberala synen på bostadsfrågan som dominerade under 20-talets första hälft, vilket gjorde att det endast var nödbostäder åt hemlösa som sågs som en angelägenhet för staten. I övrigt återgick bostadsbyggande till att vara en angelägenhet för den fria
marknaden. Under senare hälften av decenniet började dock åter bidrag och fördelaktiga lån ges till framförallt egnahemsbyggande för att motverka de värsta verkningarna av
bostadsbristen. De statliga anslagen var dock ej tillräckliga, vilket gjorde att större kommuner i flera fall gick in och bidrog på eget initiativ.39
Bostadsfrågan i kommunalpolitiken
Studierna av bostadspolitiska åtgärder och dess faktiska genomförande på kommunal nivå är få. Östberg behandlar bostadsfrågan som en del av flera frågor som påverkades av
socialdemokratins intåg i kommunalpolitiken under mellankrigstiden. Östberg instämmer med forskningen ovan i att det i kommunerna, liksom på ett statligt plan var krisen under första världskriget som blev startskott för de första mer omfattande politiska åtgärderna i
bostadsfrågan. Bostadsfrågan som Socialdemokratisk hjärtefråga blir tydlig i att nya
socialdemokratiska representanter i fullmäktige ofta inledde med motioner rörande åtgärder i bostadsfrågan.40
Utmärkande för Sveriges kommuner i jämförelse med övriga Europa är, enligt Strömberg, den relativt omfattande självbestämmanderätt som kommunerna förefaller ha haft gällande
beskattning. Dock begränsades kommunalskattens användande av att skattepengarna enligt gällande lag skulle komma alla kommuninvånare till gagn. Undantaget från denna regel var fattigvården, vilken föll främst på kommunernas ansvar. När bostadsfrågan dök upp på dagordningen, var det i egenskap av social fråga och den klassades därmed som en förlängning av fattigvården och blev därför också en kommunal fråga.41
Också Östberg framhåller kommunernas begränsade ekonomiska frihet som en försvårande faktor för kommunerna att ha en aktiv bostadspolitik. Enligt rådande kommunallagar skulle alltså den kommunala verksamheten gynna alla medborgare och beslut om att ansöka om lån för kommunens räkning eller anslå pengar till för kommunen nya ärenden krävde 2/3
majoritet. Detta gjorde att en borgerlig minoritet kunde sätta stopp för förslag om byggande som annars hade gått igenom med enkel majoritet. Han lyfter fram exemplet Norrköping, där kravet på 2/3 majoritet stoppade beslut hela sju gånger under mellankrigstiden, och
understryker att bostadsbyggande var aktuellt i de flesta av dessa, av minoriteten stoppade, ärenden. Om hela bygget finansierades av uttaxerade medel, kunde beslut om kommunalt byggande i egen regi fattas med enkel majoritet, vilket var ett sätt att gå runt problemen med krav på kvalificerad majoritet. Dock var detta så pass betungande kostnader för städerna att de skattehöjningar som slog tillbaka mot skattebetalarna gjorde sådana projekt riskabla.42 Också Åmark tar upp de begränsade resurserna som en anledning till att det politiska stödet i sociala 39 Strömberg (1992), s. 21-26. 40 Östberg (1996), s. 190 & 195. 41 Pooley (1992), s. 19f.. 42 Östberg (1996), s. 193f.
17 frågor var så ringa och menar att själva det lönearbete som var en del i skapandet av många sociala problem, också på sikt, var det som genom ökade skatteintäkter gjorde att
skattebaserad välfärd kunde införas.43
Det visade sig ändå att kommunerna generellt var mer ivriga att bidra i bostadsfrågan än staten räknat med, då man införde statsanslagen 1917. I många kommuner startades
halvkommunala bostadsbolag, vilka ville bygga smålägenheter med hjälp av statens anslag. Dock gjorde de högst begränsade resurserna att endast marginellt med bostäder kunde byggas och att de som byggdes var av dålig kvalitet. Östbergs undersökning visar kommunala
bostadspolitiska åtgärder gjordes i alla de kommuner han undersöker, men att de inte kan sägas vara om omfattande i någon av dem, och när bostadsfrågan i början av 20-talet började avvecklades från dagordningen var det inte för att den var löst, utan snarast med hänvisning till det knappa och ibland negativa resultatet av tidigare åtgärder. Östberg menar att det var dels det begränsade kommunala handlingsutrymmet rent konstitutionellt, dels de små resurserna och den politiska sammansättningen som begränsade det socialdemokratiska inflytande i boendefrågan och gjorde en aktiv bostadspolitik mycket svåruppnåelig.44
Sammanfattning – Forskningsläge
Forskning kring välfärdsstatens bildande visar att grunden för denna lades vid slutet av 1800-talet och början av 1900-1800-talet, då samhällets grundläggande ekonomiska och sociala struktur hade lett till en problematik med fattigdom, trångboddhet och sjukdomar. Den sociala frågan började då betraktas som en angelägenhet för det allmänna och områden som traditionellt hade tillhört den privata sfären började vid denna tid att bli objekt för politiken. Denna
utveckling drevs på både av den arbetarklass som var drabbade av fattigdom och bostadsbrist, men också av borgerliga samhällkrafter som hade socialhygienistiska och liberala ideal. I samband med denna utveckling blev även bostadsfrågan en del av den sociala frågan, då den både var en hjärtefråga för arbetarklassen och ett sätt för liberala tänkare att omsätta ideologi i en hanterbar praktik.
Tidigare forskning kring bostadspolitik visar att det var först efter andra världskriget som ett verkligen omfattande program för bostadspolitik infördes. Bostadsfrågans som politisk angelägenhet gjorde dock entré betydligt tidigare än så, i det som Bengtsson benämner som
uppbyggnadsfasen. Denna period har varit föremål för några undersökningar vilka visar att
förutsättningarna på bostadsmarknaden genomgick en genomgripande förändring från 1880-talet fram till mitten på 1920-1880-talet. Första världskriget, och den sjunkande konjunktur som det innebar, gjorde att det redan uppmärksammade problemet kring bostadssituationen i städerna försvårades och krävde insatser från det allmänna. Tidigare forskning kring debatten kring socialpolitiken visar att bostadsfrågan etablerades som politisk angelägenhet, och att
förbättringar av befolkningens bostadssituation ansågs kunna förbättra hela samhället. Dock rådde oenighet kring hur kommunen som aktör skulle förhålla sig till frågan; skulle man verka genom att skapa förutsättningar för att den privata marknaden skulle bygga bort
43 Åmark (2005), s. 45.
44
Östberg, s.190f, 194ff. (Ett mer utvecklat resonemang om hinder för socialademokratiskt inflytande finns i kap.3.)
18 bostadsbristen eller skulle man göra det själv? I brist på konkret genomförande blev det
politiska resultatet av den omfattande debatten mycket litet. Vid samma tid genomfördes för första gången en nationell insats som riktades mot att dels styra maktrelationerna på
marknaden dels stimulera byggnadsverksamheten. Karaktäristiskt för dessa tidiga bostadspolitiska åtgärder, vilket framkommer i både Back och Strömbergs studier, är att samtliga dessa insatser sågs som tillfälliga, provisoriska insatser. De åtgärder som infördes under första världskriget avvecklades också mycket riktigt vid början på 20-talet. Trots att resultatet av detta första embryo till bostadspolitik, med inriktning mot hyresmarknaden, blev mycket marginellt, så är det högst relevant, då det visar de första stapplande stegen mot det som så småningom skulle komma att bli ett mycket omfattande bostadspolitiskt program.
Den brytpunkt som tiden kring första världskriget utgör, är alltså intressant då ett tvärsnitt ur denna säger något om hur tankar och praktik kring den sociala frågan var i förändring. Bostadsfrågan är enligt min förståelse ett utmärkt exempel på detta eftersom den drevs på av intressen från flera samhällsskikt. Tidigare forskning kring bostadspolitik har, som vi sett ovan, i huvudsak fokuserat på ett nationellt eller internationellt plan eller haft fokus på den mer massiva bostadspolitik som var aktuell under 1900-talets senare hälft. De tidiga
undersökningar som studerar ett lokalpolitiskt plan, har fokuserat snarare på hyresmarknadens aktörer än på den kommunalpolitiska praktiken eller främst på den ideologiska debatten kring bostäder. Genom att undersöka vilka kommunalpolitiska åtgärder som vidtogs i bostadsfrågan 1916-23 och hur dessa motiverades, hoppas jag därför på, att med denna uppsats kunna bidra till förståelsen av kommunernas agerande i den förändringarnas tid som 1910 - 20-talen innebar.
Problemformulering
Det övergripande syftet med denna uppsats är att undersöka en del av den förändrade synen och politiska praktiken kring det allmännas förhållande till den privata sfären under 1910- och 20-talen – detta genom att studera bostadsfrågan på kommunal nivå 1916-1923. Jag kommer alltså att undersöka vilka åtgärder som vidtogs i bostadsfrågan och hur dessa motiverades, samt om inställningen till bostadsfrågan som kommunalpolitisk angelägenhet förändrades under undersökningsperioden. Den kommun som är föremål för min undersökning är Örebro, då den staden kan ses som representativ för ett antal medelstora industristäder vid tiden. För att operationalisera syftet kommer jag att utgå ifrån frågeställningarna nedan.
Frågeställningar
Vilka politiska åtgärder för lindring av bostadsbrist vidtogs i Örebro under undersökningsperioden?
- I vilken mån intervenerade kommunen på bostadsmarknaden i form av kommunal byggnadsverksamhet, stimulanspaket respektive provisoriska nödåtgärder?
19
Vilken syn på bostadsfrågan som kommunalpolitisk angelägenhet speglar resonemangen i handlingarna?
- Vilka argument framförs i protokollen för genomförandet av de olika åtgärderna? - Vilka aktörer anses ha ansvar för byggandet av bostäder i staden?
- Blir några intressekonflikter mellan olika samhällsgrupper synliga?
Metod, material, källkritik och avgränsningar
Avgränsningar
Uppsatsens syfte är att fånga kommunala försök till bostadspolitik, innan bostadsfrågan hade en självklar plats på den politiska dagordningen. För att begränsa vad som inryms i
bostadspolitik har jag valt att enbart studera åtgärder som syftade till att öka tillgången på bostäder i form av hyresrätter. Genom att fokusera på hyresmarknaden fångas försöken att lösa problematiken kring de mest utsatta samhällsgrupperna, som inte hade möjlighet att delta i egnahemsbyggen eller kooperativa initiativ. Det var främst smålägenheter avsedda för arbetarklassen det rådde brist på och det var också dessa bostäder som var minst attraktiva för privata spekulationer, eftersom hyrorna för arbetarbostäderna var låga. Denna avgränsning gör också att Egnahem-projektet inte ryms i undersökningen. Detta är ett medvetet val, då en undersökning av Egnahem skulle blivit allt för omfattande och då dessa åtgärder dessutom är mer välundersökta än den nu aktuella frågeställningen. Valet motiveras också av att
hyresrätten under den aktuella undersökningsperioden var den absolut vanligaste
boendeformen. Jag har också valt att titta på åtgärder som syftade till att påverka den faktiska tillgången på lägenheter. Genom att utvidga materialet till att också omfatta material från hyresnämnden, hade försök till att reglera maktrelationerna på den redan befintliga
marknaden också kunnat undersökas. Jag anser dock att en undersökning av dessa åtgärder automatiskt skulle fokusera på maktrelationerna mellan institutioner, fastighetsägare och hyresgäster, vilket inte är fokus för denna uppsats. Kommunens intervenering som aktör på bostadsmarknaden för att främja det allmännyttiga byggandet, ej som myndighetsutövare, blir alltså det huvudsakliga föremålet för min undersökning.
Valet av undersökningsperiod, 1916-1923 har sin grund i att bostadsfrågan hade en
regelbunden, självklar plats på dagordningen både på ett statligt och kommunalt plan under den kristid som utlöstes av första världskriget. De statliga åtgärderna, som i detta fall utgörs av en förändrad strukturell ram för kommunernas handlingsutrymme, fick därför sätta ramarna för undersökningen. 1916 fick kommunerna utökade möjligheter att understödja bostadsbyggande eftersom man fick möjlighet att ansöka om och förmedla fördelaktiga lån ur Allmänna Pensionsfonden. Mellan 1917 -1923 fanns sedan möjlighet att ansöka om de statliga understöden för lägenhetsbyggande, samtidigt som staten signalerade att
bostadsmarknaden var en politisk angelägenhet genom hyresregleringslagen. 1923 bildades också HSB och Hyresgästföreningen, vilket gör att en utökning av undersökningsperioden framåt i tid skulle ha krävt en utvidgning till att omfatta andra aktörer än de politiska
institutionerna, för att ge en rättvis bild av försök till bostadsfrågans lösning. Det ligger väl i forskarens natur att, så fort den bortre tidsavgränsningen är dragen, undra vilka resultat som
20 dolde sig runt knuten. Kanske hade det varit önskvärt att utvidga undersökningsperioden några år framåt, för att kunna se kommunens reaktioner på sikt på den statliga avvecklingen av bostadsfrågan. Dock hade uppsatsens undersökning blivit allt för omfattande, eller förlorat i djup, om undersökningsperioden hade utökats ytterligare.
Valet av Örebro som stad har sin grund i dess egenskap som halvstor industristad med stor arbetarstam, vilket gör den till något slags representativt exempel för en mängd liknande städer. I en tidigare studie av hungerkravallerna i Örebro under 1917 märkte jag också att bostadsfrågan fick förvånande stort utrymme, både i fullmäktige och Örebro
Socialdemokratiska Arbetarekommun, vilket väckte mitt intresse för bostadsfrågan just här. Eftersom undersökningen vill fånga ett exempel på kommunalt agerande inom det förändrade handlingsutrymme som kristiden gav, såg jag ingen poäng med ett komparativt perspektiv. Därför nöjde jag mig med att undersöka en kommun. Fördelen med att undersöka fler städer hade varit att resultaten hade blivit mer generaliserbara, men en sådan undersökning hade återigen blivit allt för omfattande för att rymmas inom ramen för en C-uppsats.
I fokus för undersökningen står hur de kommunalpolitiska organen som helhet reagerar på olika yttre omständigheter, samt hur fullmäktige rättfärdigade dessa beslut i protokollen. Fullmäktigeprotokollen som enda material, gör att resultatet inte fångar de partipolitiska splittringarna som föregick besluten, utan endast den mängd kompromisser som utgör de förslag och beslut som redovisas i protokoll och bilagor. Materialet visar visserligen på olika handlingsalternativ och meningsskiljaktigheter – vilket i allra högsta grad är relevant för mitt syfte – dock inte vilka aktörer som stod bakom de olika alternativen. Genom att delvis koppla bort aktörsperspektivet går klassdimensionen i viss mån förlorad, men istället blir de stora linjerna i den kommunala bostadspolitiken synliga i förhållande till de strukturella ramarna vilket är viktigare för att uppnå mitt syfte. En annan nackdel med att undersöka fullmäktige som en enhet och inte de olika företrädarna för skiljda ståndpunkter är att kvinnornas engagemang osynliggörs, eftersom politiken var högst manligt dominerad. Jag tar tillfället i akt att här beklaga uppsatsens brist på genusperspektiv, eftersom det är min grundsyn att ett genusmedvetet förhållningssätt bör inkorporeras naturligt i all forskning, och rekommenderar intresserade läsare att exempelvis läsa Kerstin Thörn En bostad för hemmet kapitel 3:14 eller Klas Åmark Hundra år av välfärdspolitik kap 8.
Material och källkritik
Det material undersökningen baseras på är Stadsfullmäktiges protokoll med tillhörande bilagor, vilket kanske är det enda materialet som överskådligt fångar merparten av den kommunala politiska aktiviteten. I egenskap av kommunens högsta beslutande organ
behandlade nämligen stadsfullmäktige i någon form alla mer betydande beslut. Fullmäktiges sammanträden hölls två gånger i månaden, med ett kortare uppehåll under sommarmånaderna, och protokollen finns bevarade från hela undersökningsperioden, vilket också gör det till ett enkelt material att följa över tid. Genom handlingarna blir också motioner och olika nämnders och underlydande myndigheters rapporter och betänkanden synliga. På så vis fyller materialet väl sin uppgift eftersom protokollen visar de faktiska beslut som fattades och handlingarna ger de bakomliggande uppgifterna och argumenten som besluten baseras på. En nackdel med
21 protokollen är dock att diskussionerna på sittande möte endast blir synliga om de resulterat i olika yrkanden och sedan votering. Dock anser jag att handlingarna rymmer tillräckligt med information kring vilka handlingsalternativ som fanns och vilken argumentation för och emot dessa som fördes, för att kunna besvara övergripande frågor kring både praktik och
värderingar i bostadsfrågan.
En fördel med det valda materialet är att det, i egenskap av offentligt protokoll, inte behöver ifrågasättas vad gäller riktigheten. Dock kräver det en medvetenhet kring att just
offentligheten skapar en tendens att framställa fattade beslut och åtgärder som nödvändiga och lyckade. Även upphovsmännen till materialet var medvetna om att protokollen var ett dokument över deras politiska gärning, och att de utgjorde en stor del av deras
kommunikation med allmänheten om stadens angelägeneter.
Det ligger en problematik i själva mitt syfte – att undersöka det första embryot till
bostadspolitik – eftersom frågan automatiskt bär på förförståelsen att detta är början på en utveckling mot den massiva bostadspolitik som startade upp efter andra världskriget. Jag undersöker hur förstadiet till välfärdsstaten såg ut, vilket utgör en risk för tendens att
överdriva riktningar i materialet som pekar mot den senare utvecklingen. Jag har dock försökt att möta materialet med en medvetenhet om just detta, för att minska riskerna för
övertolkningar. Det är ju dessutom övergången mellan två eror, två synsätt, som jag vill fånga, och för att se övergången krävs en medvetenhet både om perioden innan och efter undersökningsperioden.
Metod
Undersökningen kommer att genomföras genom att de delar av materialet som har relevans för att besvara frågeställningarna kring bostadsfrågan väljs ut och analyseras. Jag kommer att förhålla mig till materialet främst som en berättande källa, även om också kvarleveaspekten tas i beaktande för att förstå värderingar som framkommer i handlingarna.
För att göra materialet hanterbart har jag först gått igenom de register som finns över ärendena och sedan bearbetat just de excerpter som behandlar bostadsbristen och åtgärder för att
motverka denna. Denna urvalsmetod lämnar givetvis öppet för att det skulle kunna finnas relevanta avsnitt om bostadsfrågan inkorporerat i ärenden som behandlar andra ämnen. Dock kräver materialets omfattande omfång någon form av generaliserande urval. Mina valda excerpter kommer sedan att delas in i tre kategorier, vilka består av de huvudsakliga strategier för att hantera bostadsfrågan som jag tycker mig kunna utläsa i materialet. Dessa är:
- Provisoriska lösningar för akut hantering av bostadslösa - Indirekt och direkt kommunalt bostadsbyggande
- Försök att stimulera bostadsmarknaden
Respektive kategori kommer sedan att behandlas kronologiskt, löpande över hela undersökningsperioden. Eftersom kategorierna löper parallellt i tid och inte alltid har
uppenbara gränser kommer de tre avsnitten att angränsa till – och ibland överlappa – varandra innehållsmässigt. De båda övergripande frågeställningarna kommer att behandlas integrerat
22 för respektive kategori, vilket beror på att besluten och den syn på olika åtgärder som speglas i handlingarna ofta är så tätt sammanknutna att det vore högst komplicerat rent dispositionellt att dela upp texten tematiskt även efter frågorna. För att underlätta för läsaren kommer jag att tydliggöra uppdelningen mellan de två övergripande huvudfrågeställningarna i resultatdelen.
Bakgrund
1800-talets slut och 1900-talets början bar med sig många stora samhällsförändringar, vilka är nödvändiga att känna till, för att förstå de förutsättningar som påverkade bostadssituationen och politiken i Örebro. I följande avsnitt kommer därför viktiga utvecklingsprocesser i stora drag att redogöras och därefter följer ett avsnitt med en översiktlig beskrivning av Örebro stad och dess sociala och politiska sammansättning.
Sverige i förändring
Kring sekelskiftet 1800/1900 kan vi tala om två processer som kom att påverka både sociala, ekonomiska och politiska förutsättningar och förändra samhällets grundläggande struktur – industrialisering och urbanisering. 1800-talets andra hälft präglades av växande städer och ökad industriell verksamhet. Det var dock städer som socialt karaktäriserades av
trångboddhet, sjukdomar och fattigdom, vilket gjorde att den sociala frågan kom att bli flitigt diskuterad. En internationell undersökning 1914 visade att man i svenska städer hade, inte bara de högsta hyrorna, utan också den sämsta boendestandarden.45
Parallellt med dessa processer skedde en utveckling mot demokratisering, till följd av sociala spänningar. De nya samhällsstrukturerna skapade nya samhällsgrupper vilka ställde krav på inflytande. 1866 avvecklades ståndsriksdagen, i vilken valbarheten baserades på anor, till förmån för en tvåkammarriksdag, där rösträtt och valbarhet var nära förknippat med
ekonomiska tillgångar.46 Även om man stängdes ute från politiskt inflytande, pågick samtidigt en utomparlamentarisk organisering, i form av folkrörelser och fackliga sammanslutningar, vilka sedan påverkade de politiska organen.47 I dessa rörelser, och i de nybildade partierna Socialdemokratiska Arbetarepartiet (1889) och Liberala Samlingspartiet (1900), bildades en bred opinion för allmän och lika rösträtt.48 1909 kom detta att resultera i en rösträttsreform, vilken innebar inrättandet av ”allmän” rösträtt för män med maximalt 40 röster per person, graderat efter taxerad inkomst.49
Åren 1914-19 låg stora delar av Europa i krig, första världskriget, och även om Sverige stod utanför själva striderna, påverkades landet kraftigt av de förändrade förutsättningarna för import och export, vilket ledde till brist på vissa varor, främst livsmedel, med upptrissade priser och stagnation i ekonomin som konsekvens. Krisen som kriget orsakade kom det
45 Hedenborg, Susanna & Kvarnström, Lars (2004/2006), Det svenska samhället 1720-2000. Bönderna och arbetarnas tid,s. 192ff.
46 Hedenborg & Kvarnström (2004/2006), s. 188f. 47 Hedenborg & Kvarnström (2004/2006), s.199. 48
Hedenborg & Kvarnström (2004/2006) s. 224.
