Ett tema som bubblar under ytan i forskning och debatt om strukturreformer, är
huruvida sammanläggningar genomförts (eller bör genomföras) 1) decentraliserat och nedifrån med frivillighet som övergripande princip; eller 2) om reformerna
genomdrivits av staten ovanifrån och med tvång som bärande inslag. Frågan har aktualitet mot bakgrund av att 13 kommuner kommer att läggas samman med tvång i Norge (Dagbladet 2017), och har i närtid gjort det i till exempel Österrike, Australien, Tyskland och Estland. Frågeställningen är relevant eftersom då åtminstone några inflytelserika aktörer i Sverige (visserligen mer eller mindre mellan raderna) tycks ha uppfattningen att man i alla fall inte bör utesluta tvångsverktyget inför en presumtiv svensk kommunreform.
47 Tillvägagångssättet kallas difference-in-difference-analys; och innebär att forskarna jämför två
populationer: en population där en given förändring genomförts (här: sammanslagning av kommuner) och en population som inte berörs av förändringen (icke-sammanslagna kommuner). Sedan studeras
utvecklingen i de två populationerna för att se om förändringen fick avsedda eller icke-avsedda effekter i populationen som ”behandlades” med en kommunsammanläggning i jämförelse med den som förblev obehandlad.
ATT (OM)ORG A NIS ERA D EN POL IT IS K A BAS ORG ANIS ATIONE N Erlin gsson oc h F lem går d
Kärnfrågan är denna: när för- och nackdelar med kommunsammanläggningar diskuteras, gäller huvudkonflikten typiskt huruvida förhoppningen om
stordriftsfördelar verkligen infrias, och om farhågor om försämrad demokrati i slutändan besannas. Den mer grundläggande frågan om frivillighet kontra tvång berörs i bästa fall bara perifert, det vill säga det moraliskt (eller till och med rättsligt) tveksamma med att genomföra tvångssammanläggningar. Det är en fråga som berör själva essensen av vad självstyrelse egentligen är och bör vara för något.48 När den
väckts i till exempel svensk debatt, är intrycket att den i förekommande fall viftas bort med en axelryckning; vilket kanske kan ses som bekräftelse av den traditionella svenska synen på kommunerna som en ”förvaltningskommun” såsom det beskrevs
i introduktionskapitlet.49
Dreschler (2013) utgör i den internationella litteraturen här något av ett undantag. Han frågar sig om man över huvud taget kan tänka sig en grövre kränkning av
kommunal självstyrelse än en tvångssammanläggning; alltså, att staten bestämmer sig för att köra över ett demos, en lokal gemenskaps, uttryckta önskan att fortsätta vara en egen självstyrande politisk enhet. Frågan är inte någon hypotetisk filosofisk piruett. Exempelvis ansåg 40 österrikiska kommuner att tvångssammanläggningar utgjorde brott mot Europakonventionen om kommunal självstyrelse – och överklagade beslutet till Författningsdomstolen (Palermo & Kössler 2017). Under 2017 upphävdes dessutom ett beslut i Finland om en sammanslagning av Rääkkylä med en grannkommun efter att den Högsta förvaltningsdomstolen i Finland behandlat kommunens överklagan:
domstolen ansåg att en sammanslagning mot kommunens uttryckta vilja strider mot den finska grundlagen.
Nu är en av oss part i målet, men låt oss illustrera det grundläggande politiska problemet med en inhemsk debatt. När en av författarna till denna översikt uttryckte tveksamhet inför tvångssammanläggningar i det svenska sammanhanget (Erlingsson 2017a, 2017b), replikerade den före detta statssekreteraren Sören Häggroth (2017) på följande sätt:
Att […] hävda att kommunsammanläggningar [genom tvång] skulle vara ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen är en tolkning som
saknar stöd i rättsliga sammanhang. Det kan lika gärna hävdas att
större kommuner ger bättre förutsättningar för decentralisering av ansvar, och därmed stärker den kommunala självstyrelsen. Det är också
48 Tyvärr är det fortfarande litet som Mackenzie (1961: 5) konstaterade för nästan 60 år sedan ”[t]here is no
theory of local government … [t]here is no normative general theory from which we can deduce what local government ought to be”; men för den intresserade finns viss teoriutveckling att gräva sig ned i, i
exempelvis Clark (1984), Chandler (2008; 2010), Forrest (2017) samt Erlingsson och Ödalen (2017).
49 Se debattväxlingen mellan Gissur Ó Erlingsson och Sören Häggroth på Dagens Samhälles debattsidor
ATT (OM)ORG A NIS ERA D EN POL IT IS K A BAS ORG ANIS ATIONE N Erlin gsson oc h F lem går d
så den omfattande indelningsreformen motiverades när den genomfördes i början av 1970-talet.
Låt oss kort uppehålla oss vid denna kontrovers. För det första är jämförelsen med kommunblocksreformerna 1962–1974 något haltande. Självstyrelsen skrevs in i grundlagen först 1974, efter det att reformen var färdig. Sedan dess har vi inte sett tvångssammanslagningar. Till det ska läggas att Sverige år 1989 ratificerade
Europakonventionen om kommunal självstyrelse, där ratificerande länder förbinder
sig till att på olika sätt respektera (och skydda) den kommunala självstyrelsen. Specifikt artikel fem sätter upp en tröskel för statens möjlighet till tvångssammanläggningar.
Till Europakonventionen om kommunal självstyrelse ska läggas att svensk
lagstiftning har två inslag som borde mana till återhållsamhet med tvångsverktyget. 2010 fattade riksdagen beslut om att revidera regeringsformen (RF) och revideringen innehöll bland annat innehöll en precisering av den kommunala självstyrelsens betydelse. Bull och Sterzel (2010) har framhållit detta som det ”viktigaste” inslaget i RF:s kommunkapitel. I RF 14 kap, 3 § finns nämligen en proportionalitetsprincip inskriven, som säger att en inskränkning av självstyrelsen inte bör ”vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att uppnå de ändamål som har motiverat inskränkningen.”50
Formuleringarna i Indelningslagen bör också nämnas, då de kopplar an till artikel fem i Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Där stadgas att regeringen bara får besluta om ändring i rikets indelning i kommuner ”om ändringen kan antas medföra
bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från
allmän synpunkt”. En tolkning här är att bevisbördan om ”bestående fördel” torde ligga på den tvingande parten – staten. Vidare gäller vid prövning av frågan om
indelningsändring att:
särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas
50 Att proportionalitetsprincipen tycks respekteras från statens sida kan illustreras med en rapport från
Statskontoret, och hur de resonerar kring mellankommunal samverkan om livsmedelskontroll. Man tvekar starkt inför att tvinga kommuner att samverka på det här området, eftersom det skulle kunna vara uttryck för ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Som ett slags referens till hur t.ex. Statskontoret resonerat, se här: http://www.statskontoret.se/nyheter/starkt-livsmedelskontroll-genom-okad-kommunal-
samverkan/. Frågan som väcks här, är att om man visar sådan tveksamhet för att tvinga kommuner att samverka, eftersom det tycks kunna vara ett ingrepp i självstyrelsen, så borde samma respekt gälla för tvingande sammanläggningar.
ATT (OM)ORG A NIS ERA D EN POL IT IS K A BAS ORG ANIS ATIONE N Erlin gsson oc h F lem går d
endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall också tas till
befolkningens önskemål och synpunkter.
Vi är inga jurister, det medges. Med det sagt verkar läget trots allt vara sådant att flera villkor ska vara uppfyllda, innan det kan anses legitimt att anamma tvångsverktyget. Inte minst bör statsmakten då tydligt kunna göra gällande att sammanläggningen leder till en ”bestående fördel” (Indelningslagen) för de sammanlagda enheterna, att man kan framföra ”synnerliga skäl” för sitt beslut, och beslutet att gå emot en befolknings
önskemål och synpunkter bör bygga på en analys som säger att tvångssamman- läggningarna uppnår de ändamål de avser uppnå (proportionalitetsprincipen).51
En tankeväckande aspekt i forskningen om sammanläggningar är att huruvida
kommuner slås samman frivilligt eller med tvång verkar kunna få konsekvenser för om de förmodade fördelarna med sammanläggningar förlöses eller inte. Dollery och King Ting (2017) har en skeptisk hållning till sammanläggningar, men menar att om sammanläggningar ska lyckas, då är frivillighet vägen till framgång: ”Indeed, it seems that where municipal mergers are voluntary rather than compulsory, successful amalgamations can occur.” I linje med detta, och relevant för det svenska
sammanhanget, ska också Hanes och Wikström (2010) analys av effekterna av den svenska Storkommunreformen år 1952 uppmärksammas:
The main finding in the paper is that municipalities formed on a voluntary basis had higher population growth compared to municipalities formed on a compulsory basis. One conclusion is that local opinions are important to consider when forming a new local government structure.
Alldeles bortsett från om man inte skulle acceptera rättsliga alternativt etiska/moraliska invändningarna mot tvångssammanläggningar såsom de preciserats ovan, finns alltså vissa skäl att tro att framtvingade sammanläggningar inte uppnår de fördelar som teorin och förespråkarna prognosticerar. Emellertid ska nämnas att detta inte är det enda forskningsresultatet. Blesse och Baskaran (2016) uppmärksammar nämligen motsatsen från det tyska sammanhanget. I sitt material finner nämligen författarna kostnadsbesparingar i de tvingade sammanläggningarna, snarare än de frivilliga. Författarna förklarar detta med att de frivilligt sammanslagna kommunerna strategiskt valt partners att gå samman med där man haft ett samförstånd om att inte skära ned i sina utgifter. Ett ytterligare intressant resultat i sammanhanget, är Nielsen (2003),
51 Ett litet perifert resultat hos Sorensen (2006) är tankeväckande i självstyrelsesammanhanget. Han finner
att representanter för mindre kommuner, även i ljuset av säkra effektivitetsvinster om kommunen slås samman med grannar, föredrar att fortsätta driva kommunen i egen regi.
ATT (OM)ORG A NIS ERA D EN POL IT IS K A BAS ORG ANIS ATIONE N Erlin gsson oc h F lem går d
som finner att demokratin flera år senare inte fungerar bättre eller sämre i kommuner som slagits samman med tvång jämfört med kommuner som slagits samman med tvång.
En annan aspekt av frågan om frivillighet, tvång och värdet av självstyrelse, är den i debatten ibland förekommande uppfattningen att sammanläggningar skapar mer robusta och bärkraftiga kommuner, och att man därmed i själva verket stärker självstyrelsen med en sammanläggning. Som Häggroth (2017) skrev i ovannämnda debattartikel: ”större kommuner ger bättre förutsättningar för decentralisering av ansvar, och [stärker därmed] den kommunala självstyrelsen.” Emellertid förtjänar att påpekas att det inte finns någon automatik i kopplingen mellan bärkraftighet och självstyrelse. Åtminstone som vi läser Getimis (2016), Henriksen med flera (2016) och Moll Ghin (2017), tyder en del på att den danska staten – i samband med
strukturreformen – snarare stärkt sitt grepp över kommunsektorn efter strukturreformen 2007.