Gallring

Regeringens förslag: Personuppgifter som behandlas automatiserat skall gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål som anges i 7 §.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-ens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall har anfört att förslaget till gallringsregel skulle kunna anses strida mot dataskyddsdirektivet genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att uppgifterna skall bevaras. Enligt kammarrättens mening

Prop. 2002/03:135

118 bör huvudprinciperna för gallring anges i lagstiftningen.

Datainspektio-nen förutsätter att de myndighetsföreskrifter som avses komplettera be-stämmelsen om gallring ger tydlig vägledning när det gäller frågan om när uppgifterna skall gallras och hur gallringsbedömningen skall göras.

Riksförsäkringsverket föreslår att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bevarande av handlingar eller uppgifter utvidgas till att gälla även gallring. Premie-pensionsmyndigheten tillstyrker den föreslagna bestämmelsen om gall-ring. Riksarkivet föreslår att huvudregeln i förslaget till registerförfatt-ning skall vara bevarande, med möjlighet för regeringen eller den myn-dighet som regeringen föreskriver att föreskriva om gallring. Det är Riksarkivets uppfattning att socialförsäkringsområdet är så väsentligt för den enskilde och rör så stora värden att gallring inom området måste ske efter en samlad bedömning av en myndighet som har ett långsiktigt per-spektiv. Den enskildes integritet bör enligt Riksarkivets mening i första hand skyddas på annat sätt än genom att allmänna handlingar gallras, t.ex. genom sökbegränsningar eller ett utökat sekretesskydd. Enligt Riks-arkivets uppfattning finns det, åtminstone inom vissa verksamheter, an-ledning att ifrågasätta sanningen i att den enskildes integritet bäst skyd-das genom att uppgifter utplånas. Sådana områden är både den rättski-pande verksamheten och socialförsäkringens administration. Det är ett vitalt intresse att allmänna handlingar som kommer från rättskipningen bevaras så att kraven i tryckfrihetsförordningen och arkivlagen kan upp-fyllas. Flera uppmärksammade frågor de senaste åren visar att det kan ligga i den enskildes intresse att arkiven bevaras även om de innehåller mycket känsliga uppgifter. Att uppgifter bevaras innebär att den enskilde i efterhand, också efter många år, har möjlighet att granska makten och kontrollera vilka åtgärder som vidtagits mot honom och vid konstaterade felaktigheter i handläggning eller andra bristfälligheter kunna få upprät-telse.

Skälen för regeringens förslag: Med gallring avses här att handlingar eller personuppgifter sorteras ut och förstörs eller utplånas. I personupp-giftslagen saknas uttryckliga regler om gallring. Däremot anges i 9 § punkt i) personuppgiftslagen att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen.

Enligt 8 § andra stycket personuppgiftslagen gäller dock att myndigheternas bevarande av allmänna handlingar inte hindras av personuppgiftslagen. Personuppgiftslagens reglering innebär alltså i den meningen en prioritering av intresset av att bevara allmänna handlingar framför integritetsintresset. Dataskyddsdirektivet medger enligt regeringens mening en sådan ordning genom ingresspunkt 72, som stadgar att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna i direktivet ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar.

Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i arkivlagen (1990:782). Av 1 § arkivlagen följer att lagen skall tillämpas av Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten och de allmänna försäkringskassorna.

Myndigheternas arkiv skall enligt arkivlagen bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser

Prop. 2002/03:135

119 1. rätten att ta del av allmänna handlingar,

2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och 3. forskningens behov.

Huvudregeln i arkivlagen är alltså att de allmänna handlingar som ut-gör en myndighets arkiv skall bevaras i sin helhet. Undantag från detta medges bl.a. genom bestämmelser om gallring i 10 § arkivlagen. Vid gallring enligt arkivlagen skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna till-godose de ändamål som anges i punkterna 1–3 ovan.

Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsfö-reskrifter finns i lag eller förordning, se 14 § arkivförordningen (1991:446).

I arkivlagen finns en bestämmelse med innebörden att undantag från reglerna i den lagen om gallring skall göras om det i lag eller förordning finns avvikande regler om gallring. Sådana gallringsregler återfinns regelmässigt i registerförfattningar och de träder således då i stället för arkivlagens regler om gallring. Oftast är gallringsbestämmelserna i registerförfattningar utformade så att personuppgifterna i fråga skall gall-ras inom en viss tid efter det att exempelvis insamlandet av uppgifter eller avslutandet av ett ärende skett, om det inte finns särskilda före-skrifter om bevarande. Det förekommer dock även att gallringsreglerna i registerförfattningar, i likhet med regleringen i personuppgiftslagen, är ändamålsrelaterade (se exempelvis 7 § lagen [2001:617] om behandling av personuppgifter inom kriminalvården). Dessutom finns det exempel på registerförfattningar där särskilda gallringsregler saknas (se lagen [2001:182] om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet), vilket innebär att arkivlagens regler blir styrande för gallringen av personuppgifter inom tillämpningsområdet för den registerlagen.

Gallringsbestämmelserna i 19 § socialförsäkringsregisterlagen har ut-formats så, att det föreskrivs att gallring av uppgifter i socialförsäkrings-register skall ske senast tio år efter det att de registrerades eller inom den kortare tidsfrist som föreskrivs av regeringen eller den myndighet reger-ingen bestämmer. Detta gäller emellertid inte om uppgifterna fortfarande kan antas ha betydelse för handläggning av ett ärende. Handlingar i elektroniska akter skall dock gallras ut senast tre år efter utgången av det år under vilket ärendet avslutades. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva undantag från dessa bestämmelser för bevarande av ett urval av material för forskningens behov. Det har dock visat sig att de tidsramar som anges i 19 § inte är tillräckliga.

Exempelvis har de ansetts inte ligga i linje med de tekniska lösningar för behandling av information, dvs. elektronisk lagring, som med nödvän-dighet och i enlighet med beslut av regering och riksdag valts för exem-pelvis ålderspensionssystemet eller ärendehanteringssystemet med elek-troniska akter.

I fråga om socialförsäkringsärenden är det till en början så, att även om den mer aktiva handläggningen av ett ärende i princip har avslutats, så pågår därefter ofta utbetalning av ersättning under ett stort antal år. I vissa fall betalas olika typer av ersättningar till en och samma individ i en aldrig avslutad kedja ”från vaggan till graven” där uppgifter från de in-ledningsvis utgivna ersättningarna på olika sätt kan ligga till grund för

Prop. 2002/03:135

120 handläggningen av de senare utgivna ersättningarna. Dessutom kan olika

förmånsslag såsom exempelvis sjukpenning och förtidspen-sion/sjukersättning utges parallellt i olika kvotdelar, vilket i sig är ägnat att sträcka ut den tid under vilken en uppgift måste bevaras.

Arbetsskadelivränta utges vanligtvis under tiden från beviljandet fram till tidpunkten för ålderspension. Däremot utges yrkesskadelivräntor en-ligt äldre bestämmelser i princip livsvarigt. Samordnings- och ompröv-ningsbestämmelser avseende såväl arbetsskade- som yrkesskadelivräntor påkallar bevarande av såväl underlag för beslut om själva rätten till er-sättning som underlaget för beräkningen av erer-sättningens storlek under mycket lång tid och i vissa fall livsvarigt. En liknande situation gäller i fråga om systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Som berörts ovan hänger olika förmåner inom socialförsäkringen ofta samman på så sätt att uppgifter som är primärt relevanta för handlägg-ningen av ett ärende om ett visst förmånsslag, efter en lång tid därefter kan vara relevanta för handläggningen av ett annat förmånsslag. Efterle-vandeskyddet, och användningen av den sjukpenninggrundande inkoms-ten vid beräkning av andra förmåner än sjukpenning är ett exempel på detta. Behov av personuppgifter från ärenden som avslutats kan i prakti-ken föreligga i ett efterkommande ärende långt mer än tio år efter det att det första ärendet avslutats. Det är helt enkelt så att några fasta tidsgrän-ser när detta inte längre sker inte finns i regelverket.

Av väsentlig betydelse i detta sammanhang är även att det inom socialförsäkringens administration är en nödvändighet att behandla personuppgifter för andra ändamål än ren ärendehandläggning. Således är det en viktig del av arbetet för att komma till rätta med den ökade ohälsan och utvecklingen inom sjukförsäkringen att kunna genomföra ett kvalificerat analys- och uppföljningsarbete som inbegriper behandling av personuppgifter i longitudinella studier som sträcker sig över längre peri-oder. Även detta innebär ett krav på möjligheter till behandling av per-sonuppgifter som går utöver de nu gällande tidsramarna.

I fråga om pappersbundna handlingar, som omfattas av de ovan nämnda bestämmelserna i arkivlagen, har mot bakgrund av den i nu be-rört avseende specifika situationen inom socialförsäkringens administra-tion utarbetats en synnerligen omfattande reglering för gallring, i vilken särskilda gallringsbestämmelser angetts för i princip varje förmånsslag (se Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring och återläm-nande av handlingar [RAMS 1996:73] hos Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna).

Den ovan berörda bestämmelsen i arkivlagen om att en myndighets arkiv skall bevaras så att rätten att ta del av allmänna handlingar tillgodo-ses, syftar till att säkerställa den i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen an-givna rätten att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ta del av allmänna handlingar. Denna rätt kan när det exem-pelvis gäller ett avslutat ärende endast tillgodoses om handlingarna i ärendet verkligen finns bevarade. Övergången till ett sådant system med elektronisk ärendehantering och elektroniska akter som är på väg att in-föras inom de allmänna försäkringskassorna innebär att det pappers-bundna bevarandet av personuppgifter och handlingar ersätts av lagring av personuppgifter och handlingar på medium för automatiserad behand-ling.

Prop. 2002/03:135

121 För att den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av

all-männa handlingar inte skall bli illusorisk krävs naturligtvis i sådant fall att handlingar i viss utsträckning bevaras även med hänsynstagande till denna rätt. Motsvarande bör även gälla i fråga om de övriga intressen som skall beaktas enligt arkivlagens regler. Enligt personuppgiftslagen gäller dessutom att uppgifter eller handlingar bör få bevaras för histo-riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.

Sammanfattningsvis innebär dessa omständigheter att en regel om gall-ring med fasta tidsramar av den typ som finns i socialförsäkgall-ringsregis- socialförsäkringsregis-terlagen och som vanligtvis förekommer inom registerlagstiftning inte framstår som helt ändamålsenlig, även om det finns möjligheter att be-sluta om bevarande utöver de angivna tidsramarna.

I linje med regleringen i 9 § punkt i) personuppgiftslagen föreslog regeringen därför i lagrådsremissen en gallringsbestämmelse med inne-börden att en uppgift eller handling som behandlas automatiserat skall gallras när den inte längre är nödvändig med hänsyn till de primära ändamålen. En sådan bestämmelse innebär att de personuppgifts-ansvariga måste utarbeta rutiner för återkommande genomgång av myn-digheternas uppgiftssamlingar och bedömning av när olika uppgifter inte längre behövs med hänsyn till ändamålen. Bestämmelsen avsågs kom-pletteras med myndighetsföreskrifter som mer preciserat anger när upp-gifter skall gallras och hur gallringsbedömningen skall göras, och det föreslogs i lagrådsremissen en bestämmelse som erinrar om att reger-ingen eller den myndighet regerreger-ingen bestämmer meddelar verkställig-hetsföreskrifter om gallring.

En gallringsregel av förevarande slag måste emellertid genom undan-tagsbestämmelser ge utrymme för ett bevarande av personuppgifter med hänsyn till sådana angelägna intressen som arkivlagens bestämmelser syftar till att tillgodose. I syfte att ge utrymme för bevarande för att till-godose de intressen som ligger bakom arkivlagen föreslogs vidare i lag-rådsremissen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skulle få föreskriva att handlingar eller uppgifter skulle bevaras.

Lagrådets uppfattning är att den i lagrådsremissen föreslagna särskilda bestämmelsen om gallring har fått en till såväl form som innehåll mindre tillfredsställande utformning. Enligt Lagrådet framstår en bestämmelse som i sak endast slår fast att uppgifter skall gallras när de inte längre är nödvändiga för sitt ändamål som föga upplysande. Lagrådet anser att en sådan bestämmelse knappast tillför något utöver regleringen i 9 § per-sonuppgiftslagen. Lagrådet konstaterar vidare bl.a. att den föreslagna gallringsbestämmelsen innebär att arkivlagens gallrings- och bevarande-bestämmelser inte blir tillämpliga och att det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter skall bevaras inte innehåller några preciseringar av för vilka skäl uppgifter skall beva-ras. Lagrådet ställer sig tvivlande till om de i och för sig något motstri-diga syftena med den föreslagna regleringen blir bättre tillgodosedda med den föreslagna regleringen än om inga särskilda gallringsregler in-förs. Den tänkta huvudregeln om att gallring skall ske är enligt Lagrådet så vag att det kan ifrågasättas om den tillför det integritetsintresse som åberopas som skäl för den något utöver vad som följer av personupp-giftslagen. Lagrådet konstaterar att det blir regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer som kommer att ge bestämmelsen

inne-Prop. 2002/03:135

122 håll. Även de bevarandeintressen som återspeglas i arkivlagens regler

av-ses bli tillgodosedda men de av riksdagen fastlagda principerna för detta sätts ur spel och ersätts av ett ”blankt” bemyndigande. Lagrådet anser mot denna bakgrund att en lämpligare lösning vore att inte ha några sär-skilda gallringsbestämmelser utan låta arkivlagens och personuppgifts-lagens regler gälla.

Regeringen har viss förståelse för Lagrådets synpunkter. Regleringen i 9 § första stycket i personuppgiftslagen gäller emellertid inte i den ut-sträckningen att det skulle hindra en myndighet att arkivera och bevara allmänna handlingar. Det följer av 8 § andra stycket personuppgiftslagen.

Utan en gallringsbestämmelse i en registerlag skulle det således inte fin-nas någon skyldighet att alls gallra personuppgifter i allmänna handlingar som inte längre behövs i verksamheten. Med hänsyn till integritetsintres-set är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att, liksom fallet är i dag enligt socialförsäkringsregisterlagen, ha en regel om gallring i den lagstiftning som avser den automatiserade behandlingen av personupp-gifter inom socialförsäkringens administration.

När det gäller utformningen av huvudregeln om gallring har Lagrådet noterat att den – till skillnad från bestämmelserna i nuvarande socialför-säkringsregisterlag och andra registerlagar – inte anger någon viss tid efter vilken uppgifterna skall gallras. Lagrådet anser att regeln är för vag.

Regeringens skäl för att gå ifrån en gallringsregel med en bestämd tids-frist till en som i stället anknyter till ändamålet med behandlingen har redovisats i det föregående. Det finns vidare många exempel på gall-ringsregler i registerlagar som på samma eller liknande sätt anknyter till ändamålet med behandlingen, se 13 § polisdatalagen (1998:622), 15 § lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvars-pliktiga, 15 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar, 19 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken, 22 § lagen (2001:85) om behandling av per-sonuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet och 7 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Mot den redovisade bakgrunden kan regeringen inte finna att den föreslagna gallringsregeln är alltför vag.

Vad sedan gäller utformningen av bemyndigandet att föreskriva undantag från gallringsregeln har Lagrådet förordat att det preciseras så att det framgår för vilka ändamål personuppgifter skall få bevaras.

Regeringen godtar vad Lagrådet förordat och föreslår – i linje med vad som gäller enligt 13 § polisdatalagen, 15 § lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar, 23 § lagen om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet och 7 § lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården – en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. Härav följer bl.a. att rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov får beaktas, dvs. de ändamål som arkivlagen syftar till att tillgodose (se prop. 1997/98:44 s. 47 f.).

Lagrådet har vidare förordat att upplysningen i lagtexten om att reger-ingen eller den myndighet regerreger-ingen bestämmer meddelar

verkställig-Prop. 2002/03:135

123 hetsföreskrifter om gallring utgår. Regeringen anser att Lagrådets förslag

bör följas.

Riksarkivet har anfört att det finns risk för att Riksarkivet, som har att bevaka området bevarande och gallring, inte kommer att ha möjlighet att meddela undantag från gallringsregler i den utsträckning som kan för-väntas för att den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar inte skall bli illusorisk. Enligt Riksarkivets mening finns det två omständigheter som gör det extra komplicerat att använda den vanliga tekniken med gallring som huvudregel, nämligen att verk-samheten behöver uppgifterna under lång tid samt att verksamhetsom-rådet är svåröverskådligt. Uppgiften att utfärda föreskrifter om undantag från den föreslagna regeln om gallring är enligt regeringens uppfattning utan tvivel en mycket kvalificerad uppgift. Emellertid måste det kunna förutsättas att Riksarkivet med utgångspunkt i arkivlagens bestämmelser och integritetsintresset kommer att utarbeta erforderliga föreskrifter om att personuppgifter i viss utsträckning skall bevaras trots att de inte längre behövs för de ursprungliga ändamålen. Den föreslagna regeln om möjligheter att föreskriva undantag från gallringsregeln torde dessutom ge Riksarkivet det utrymme för egna bedömningar som behövs för denna uppgift.