Storbritannien valde att blanda in Grekland och Turkiet i den cypriotiska konflikten på bekostnad av en varaktig lösning för den cypriotiska befolkningen. 1960-års avtal tog mycket liten hänsyn till cyprioterna som i sin politiska vardag skulle försöka efterleva den
komplicerade och svårmanövrerade cypriotiska konstitutionen. Min bedömning är att det var genom att blanda in Grekland och Turkiet som parter i förhandlingarna som konstitutionen fick en så komplicerad struktur. Genom att försöka göra alltför många parter nöjda glömde man bort att huvudsyftet med förhandlingarna var att lägga grunden för en fungerande självständig cypriotisk stat. Man fokuserade på att nå en lösning, men man glömde bort att lösningen också skulle fungera i praktiken. Genom att spinna vidare på, och förstärka, den uppdelning som funnits på Cypern historiskt sett, en uppdelning som britterna förstärkte under den tid de hade makt över Cypern, förhindrades utvecklingen av en cypriotisk identitet för all överskådlig framtid.
En stor del av förhandlingarna kring Cyperns framtid och utformningen av konstitutionen handlade om att hantera de olika rädslor som fanns hos de cypriotiska grupperna.
Turkcyprioterna var rädda för grekcyprioternas krav på enosis och för att bli en förtryckt minoritet i en grekisk stat. Grekcyprioterna var rädda för turkcyprioternas krav på taksim, för en turkisk intervention och för att Cypern skulle bli delat eller tas ifrån dem. Förtroendet mellan grupperna var mycket svagt och för att få dem att acceptera att tillsammans styra en
gemensam och självständig stat krävdes garantier. Därför upprättades garantiavtalet.
Garantiavtalet var den sista beståndsdel som krävdes för att få de cypriotiska parterna att till slut acceptera Zürich- och Londonavtalen. Utan garantiavtalet är det inte troligt att någon överenskommelse hade kommit till stånd. Men gav garantiavtalet verkligen den säkerhet som parterna trodde, eller upprättades det framför allt för att sätta punkt för de utdragna
förhandlingarna om Cyperns framtid?
Garantiavtalet gjorde, tillsammans med det faktum att vissa grundläggande artiklar i Cyperns konstitution inte fick lov att ändras, Republiken Cyperns konstitution till en unik lösning. Att en självständig stat inte skulle få lov att själv ändra sin konstitution känns idag som en orimlig situation. Frågan om garantiavtalets giltighet och innebörd har stötts och blötts genom åren. Att avtalet anses gälla än idag kan utläsas av FN-resolutioner och av det faktum att det i Annan-planen ingår en anpassning av garantiavtalet till den av planen föreslagna nya federala cypriotiska staten. Vilken typ av agerande som garantiavtalet rent juridiskt tillåter respektive vad avtalsparterna hade för intentioner vid avtalsingåendet är mer oklart. Syftet med avtalet var först och främst att få de cypriotiska parterna att känna sig tillräckligt trygga för att en överenskommelse skulle kunna komma till stånd. Avtalet var säkerligen också en
förutsättning för att Grekland och Turkiet skulle kunna komma överens i förhandlingarna. Tanken med garantiavtalet var givetvis att hindra fortsatta planer på enosis och taksim och att få den cypriotiska befolkningen att acceptera en gemensam framtid. Förhoppningen var självklart att garantiavtalet aldrig skulle behöva tas i bruk utan att dess blotta existens skulle förhindra varje form av kuppförsök.
Det har framförts argument för att garantiavtalet endast skulle ha avsett fredliga åtgärder, men självklart måste i alla fall Grekland och Turkiet ha tolkat avtalet som en rätt till militärt
agerande, annars skulle avtalet inte ha uppställt de garantier som parterna var i behov av för att kunna ingå ett avtal sinsemellan. Viktigt är dock att betona att det enda agerande som garantiavtalet tillåter är ett återställande av den situation som skulle gälla enligt
konstitutionen. Meningen med garantiavtalet var att, om någonting rubbade Cyperns
självständighet, oberoende, territoriella integritet eller respekten för dess konstitution så skulle garantistaterna kunna agera för ett återställande av den ursprungliga situationen.
Det har ofta påpekats att ett avtal som legitimerar militärt ingripande i en annan stats territorium inte kan vara förenligt med våldsförbudet i FN-stadgan. Om giltigheten i avtalet skulle ha prövats i förhållande till stadgan skulle slutsatsen förmodligen ha blivit att stadgan skulle ges företräde, och att de delar av avtalet som legitimerade militärt ingripande skulle lämnas utan verkan. Man kan med rätta fråga sig om Storbritannien medvetet ingick ett avtal vars giltighet kunde diskuteras, bara för att en gång för alla få en lösning på Cypernfrågan. Man kan också fråga sig om FN på något sätt kunde ha agerat i förebyggande syfte. Om Grekland, Turkiet och de cypriotiska parterna varit medvetna om att det fanns risk för att garantiavtalets huvudsakliga syfte skulle bli utan verkan, är det mycket tveksamt om någon överenskommelse om Zürich- och Londonavtalen hade kommit till stånd. Men, det är inte helt säkert att ett, enligt garantiavtalet, korrekt agerande verkligen skulle ha inneburit ett brott mot våldsförbudet.
Den turkiska interventionen 1974 har av Turkiet legitimerats med hänvisning till garantiavtalet. Det första turkiska militära ingripandet skedde efter att den cypriotiske
presidenten störtats genom en grekisk militärkupp och den grekiska militärjuntan tagit makten över Cypern. Turkiet hade, innan ingripandet, konsulterat Storbritannien i syfte att komma överens om ett gemensamt agerande, men britterna var inte intresserade av att blanda sig i
konflikten, och Turkiet valde därför att ingripa på egen hand. Två dagar efter den första turkiska interventionen utlystes vapenvila. Om Turkiet valt att avbryta interventionen då, hade utvecklingen på Cypern troligen blivit en helt annan. Den säkerhetsrådsresolution som följde på den första Turkiska interventionen pekar inte på något sätt ut Turkiet som förbrytare. Resolutionen kräver återdragande av all utländsk militär från Cypern, utom de som befinner sig där i enlighet med internationella avtal. Genom den formuleringen undvek säkerhetsrådet att ta ställning till garantiavtalets lagenlighet. Om det turkiska agerandet på Cypern övergått till en fredsförhandling med syfte att återställa den politiska situationen på Cypern till den som varit rådande före den grekiska statskuppen, eller till och med till hur situationen var före den politiska kollapsen i december 1963 hade det turkiska agerandet kanske aldrig blivit ifrågasatt. Om den turkiska interventionen direkt efter vapenstilleståndet hade övergått till en fredsförhandling, företrädelsevis i FN-regi, med syfte att återställa den ordning som lagfästs enligt 1960-års avtal, hade det turkiska agerandet varit helt i enlighet med garantiavtalet. Även om den turkiska interventionens överensstämmelse med våldsförbudet i FN-stadgan hade kunnat ifrågasättas, hade cyprioterna själva kunnat rättfärdiga det turkiska agerandet, och de hade knappast gjort någon större affär av den turkiska interventionen om de turkiska trupperna genast hade dragit sig tillbaka från cypriotiskt territorium. Effekten hade kanske kunnat bli att de fredsförhandlingar som inleddes efter den grekiska juntans tillbakadragande faktiskt lett till en lösning av konflikten på Cypern redan 1974. Och den turkiska
interventionen hade då verkligen kunnat ses som ett försök att återställa den situation som 1960-års avtal avsett. Istället valde Turkiet att återuppta de militära aktionerna, när kravet på en federal cypriotisk statsbildning inte omedelbart accepterades.
Den andra vågen i den turkiska interventionen kan svårligen legitimeras med hänvisning till garantiavtalet. Visserligen var Turkiet och turkcyprioterna av uppfattningen att
grekcyprioterna agerat i strid med konstitutionen och att den, i praktiken, grekcypriotiska regeringen inte kunde anses vara legitim företrädare för Republiken Cypern. Men, det turkiska agerande som ledde till att Cypern delades i två delar kan knappast anses vara ett försök att återställa den ursprungliga cypriotiska situationen, varför interventionen också bedömts bryta mot såväl garantiavtalet som FN-stadgan.
Det faktum att den turkiska interventionen inte kan legitimeras under garantiavtalet kan tyckas göra frågan om garantiavtalets giltighet ointressant. Men det är inte alls säkert att Turkiet hade valt att agera militärt om garantiavtalet inte funnits. Liksom frågan om 1960-års avtal verkligen skulle ha ingåtts utan garantiavtalet, är frågan om den turkiska interventionen skulle ha skett utan garantiavtalet, omöjlig att besvara. Lika omöjligt som att svara på hur situationen på Cypern skulle ha sett ut idag om garantiavtalet aldrig existerat. Det är dock intressant att fundera på vad Storbritannien hade för syfte med garantiavtalet. Hade britterna den cypriotiska befolkningens bästa för ögonen eller var de bara intresserade av att lösa konflikten på ett, ur brittiskt perspektiv, så förmånligt sätt som möjligt? Och var det av bekvämlighetsskäl som britterna valde att inte agera tillsammans med Turkiet 1974 när turkarna vände sig till Storbritannien för konsultation? Det är också intressant att fundera på om FN på ett tidigare stadium hade kunnat agera för att påverka händelseutvecklingen på Cypern. FN hade tagit del av den cypriotiska konstitutionen och garantiavtalet när Cypern 1960 antogs som FN-medlem och det är möjligt att FN tagit del av avtalen tidigare än så. Garantiavtalets giltighet och dess förenlighet med FN-stadgan ifrågasattes inte av FN 1960. Visserligen var det kanske inte FN:s uppgift att kritiskt granska Cyperns konstitution, men med facit i hand hade det varit välbehövligt. Den cypriotiska utvecklingen hade förmodligen blivit en helt annan om Turkiet inte hade förlitat sig på garantiavtalet vid interventionen 1974.