Garantitillägget och EU-rättsliga

ordning om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende. Behandling av de aktuella uppgifterna bedöms vidare ha stöd i SFB då behandlingen är nödvändig för myndighetens handläggning (114 kap. 11 § SFB). Känsliga personuppgifter bedöms dock inte behöva behandlas i de flesta ärenden. De känsliga personuppgifter som kan komma att behandlas är sådana känsliga personuppgifter som Pensionsmyndigheten redan har tillgång till och behandlar eller kommer att ha tillgång till och behandla inom ramen för andra ären-den, såsom beslut om allmän ålderspension.

Bedömningen är att det befintliga regelverket ger stöd för den personuppgiftsbehandling som kan bli aktuell vid Pensionsmyn-dighetens hantering av garantitillägget. Någon ytterligare reglering med anledning av den nya förmånen behöver därför inte införas.

Lagförslag

Förslaget innebär ändringar av 93 kap. 4 §, 110 kap. 6, 33 och 46 §§, 112 kap. 4 och 7 §§ samt 113 kap. 40 a § SFB (avsnitt 2.1).

4.7 Garantitillägget och EU-rättsliga samordningsbestämmelser

Bedömning: Garantitillägg i bostadstillägget kommer att om-fattas av Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygg-hetssystemen (samordningsförordningen).

Garantitillägg i bostadstillägget som lämnas till personer födda 1938 eller senare att bör utgöra en förmån vid ålderdom enligt artikel 3 som omfattas av artikel 58 i samordningsförord-ningen.

Garantitillägg i bostadstillägget som lämnas till personer födda 1937 eller tidigare bör utgöra en förmån vid ålderdom enligt artikel 3 i samordningsförordningen.

Garantitillägg i bostadstillägget som lämnas till personer födda 1937 eller tidigare bör nedtecknas i bilaga VIII till samord-ningsförordningen som en sådan förmån som avses i artikel 52.4 i förordningen för vilken pro rata-beräkning kan avstås.

Ds 2022:3 Överväganden och förslag

Garantitillägg i bostadstillägget som lämnas till personer födda 1937 eller tidigare bör vidare nedtecknas i del I i bilaga IX till samordningsförordningen som en sådan förmån som avses i artikel 54.2 a i förordningen vars storlek är oberoende av full-gjorda försäkrings- eller bosättningsperioders längd.

Skälen för bedömningen

Garantitillägget enligt EU-rättsliga instrument

Den EU-rättsliga bedömningen av en nationell social trygghets-förmån utgår från trygghets-förmånens syfte och konstruktion. Med hänsyn tagen till båda dessa faktorer görs bedömningen om en förmån faller under något av de sakområden som listas i artikel 3.1 i EU-ning 883/2004 (hädanefter samordEU-ningsförordEU-ningen eller förord-ningen). Som redogjorts för i avsnitt 3.5.1 är ett av dessa sakområden förmåner vid ålderdom (artikel 3.1 d).

Det är medlemsstaterna som själva bedömer hur en förmån ska kategoriseras. Europeiska unionens domstol, i det följande EU-domstolen, ansvarar för att tolka EU-rätten och kan därför slutligen pröva om en förmån har kategoriserats rätt. En sådan prövning kan avse fråga om förmånen ska eller inte ska anses omfattas av förord-ningen, samt hur förmånsgrenarna i förordningen ska tolkas. Garan-tipension anses enligt förordningens bestämmelser i dag utgöra en förmån vid ålderdom. Med anledning av EU-domstolens dom i mål C-189/16 träffas garantipension för personer födda 1938 eller senare även av artikel 58 i samordningsförordningen. Detta är till skillnad från garantipension för personer 1937 eller tidigare, som inte omfat-tas av nämnda dom. Med hänsyn till garantitilläggets koppling till garantipensionens utformning bör även denna förmåns konstrukt-ion och syfte beaktas i bedömningen av garantitilläggets förhållande till förordningen.

Garantitilläggets syfte, oaktat om personen är född före eller efter 1937, är att långsiktigt stärka inkomsterna för de pensionärer som har låga inkomster från den allmänna ålderspensionen genom en förstärkning av grundskyddet i pensionssystemet. Den nya för-månen införs som ett kompletterande bidrag till boendet för pens-ionärer med låg eller ingen inkomstgrundad pension. Även om syftet inte är att säkerställa att en viss levnadsnivå, så som var fallet med

garantipensionen för personer födda 1938 eller senare i EU-domsto-lens mål C-189/16 (avsnitt 3.5.1), så blir det nya tillägget ett bidrag till dem som har låga inkomster, även om tillägget inte riktar sig enbart mot dem som har de lägsta pensionsinkomsterna. Liksom garantipensionen ska garantitillägget vara en bosättningsbaserad grundskyddsförmån där rätten till tillägget grundar sig på rätten till garantipension. Det innebär att den större delen av personkretsen som kan komma att få garantitillägget får garantipension, det vill säga de personer som har låg eller ingen inkomstgrundad pension.

Gemensamt för garantitillägget och garantipensionen är vidare att, oaktat åldersgrupp, försöka stärka den ekonomiska situationen för personkretsen genom att utgöra ett tillägg till deras inkomster. Även om det också finns vissa konstruktionsmässiga skillnader, till exem-pel vad gäller beräkningsunderlaget för personer födda 1937 eller tidigare, så bedöms en sådan skillnad inte få en avgörande betydelse för bedömningen av vilka bestämmelser i förordningen som torde bli tillämpbara för en förmån likt garantitillägget.

Mot bakgrund av ovanstående resonemang är den sammantagna bedömningen att garantitillägget är att betrakta som en förmån vid ålderdom enligt bestämmelserna i samordningsförordningen.

Bedömningen är att garantitillägget uppvisar sådana karaktärsdrag som enligt EU-domstolen anses utgöra förmåner vid ålderdom, nämligen en förmån som kan bland annat beviljas en person som uppnått en viss ålder, och som inte står till arbetsmarknadens förfo-gande samt att det avser medel för personens försörjning (avsnitt 3.5.1). Garantitillägget för personer födda 1937 eller tidigare torde dock anses utgöra en förmån vid ålderdom som faller under de allmänna bestämmelserna i kapitel 5 i samordningsförordningen, medan garantitillägget för personer födda 1938 eller senare är en för-mån som också omfattas av den särskilda bestämmelsen om be-viljande av tillägg, nämligen artikel 58 i kapitel 5 i samordnings-förordningen. Konsekvensen av detta är att garantitillägget kommer att hanteras på delvis olika sätt beroende på förmånstagarens ålder, vilket berörs mer i detalj nedan.

Ds 2022:3 Överväganden och förslag

Sammanläggning enligt förordningens bestämmelser för rätt till förmånen

Som redogjorts för i avsnitt 4.3 föreslås i promemorian att en för-säkrad har rätt till garantitillägg om personen har rätt till garanti-pension, tar ut allmän ålderspension till någon del samt uppnått 65 års ålder. Rätten till förmånen är således inte direkt grundad på full-gjorda försäkringsperioder, det vill säga den konstruktion som finns för garantipension. I det fallet medför försäkringsperioder som full-gjorts i Sverige eller i enlighet med andra länders lagstiftning inom EU/EES eller i Schweiz att dessa perioder sammanläggs för att få rätt till förmånen, vilket görs med stöd av artikel 6 i samordningsför-ordningen (eller enligt särskilda sammanläggningsbestämmelser i samordningsförordningen). Vad gäller garantitillägget finns det emellertid inget behov av att lägga samman fullgjorda försäkrings-perioder inom EU/EES eller i Schweiz med försäkrings-perioder i Sverige, mer än då rätten till garantipension till ålderspensionen prövas. Försäk-ringsperioder kommer således inte i fråga för rätten till garanti-tillägget. Mot denna bakgrund torde inte heller artikel 6 i förord-ningen bli tillämplig.

Beräkning och utbetalning av garantitillägget i enlighet med artikel 58 i förordning 883/2004 för personer födda 1938 eller senare

Garantitillägget för personer födda 1938 eller senare har som ovan nämnts bedömts utgöra en förmån vid ålderdom som också omfattas av artikel 58 i förordningen. Även det att rätten till garantitillägget inte prövas utifrån en särskild försäkringstid för den förmånen, kan få effekter på hur förmånen ska beräknas.

Beräkningsunderlaget för garantitillägget för personer födda 1938 eller senare innebär att inkomstgrundad pension från Sverige och änkepension ska ingå i beräkningsunderlaget. Även allmän obli-gatorisk ålderspension enligt utländsk lagstiftning som inte är att lik-ställa med garantipension enligt socialförsäkringsbalken ska ingå i underlaget, efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning och för-måner som lämnas till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet (se avsnitt 4.4.1).

Beräkningen av garantitillägget görs på grundval av bestämmelsen i artikel 58 i samordningsförordningen. På samma sätt som vid beräkning av garantipension för personer födda 1938 eller senare innebär det att det även i beräkningen av garantitillägget ska beaktas fullgjorda försäkringsperioder såväl i Sverige som i andra medlems-stater inom EU/EES eller i Schweiz. Samtliga fullgjorda försäkrings-perioder inom Sverige, EU/EES eller Schweiz läggs sedan samman.

Detta blir således grunden för hur stor del av 40-delarna som är upp-fyllda. Skulle det totala antalet fullgjorda försäkringsperioder inom EU/EES eller i Schweiz uppgå till 40 eller mer sätts intjänandetiden till 40/40 och garantitilläggets lämnas oavkortad till den enskilde.

Enligt nu gällande tolkning av artikel 58 i samordningsför-ordningen kommer garantitillägget för personer födda 1938 eller senare inte betalas ut till personer som är bosatta i andra medlems-stater inom EU/EES eller i Schweiz.

Beräkning och utbetalning av garantitillägget i enlighet med de allmänna bestämmelserna i avdelning III i kapitel 5 i förordning 883/2004 för personer födda 1937 eller tidigare

Som redogjorts för ovan bör garantitillägget för personer födda 1937 eller tidigare anses utgöra en förmån vid ålderdom som omfattas av de allmänna bestämmelserna i kapitel 5 i förordning 883/2004, och som inte träffas av de särskilda bestämmelserna i artikel 58 i samord-ningsförordningen.

Som avsnitt 4.4 redogör för kommer beräkningen av garanti-tillägget för personer 1937 eller tidigare att göras på liknande sätt som för vissa underlag enligt äldre nationella bestämmelser och som nu ligger till grund för garantipensionen för personer födda 1937 eller tidigare. Inom ramen för beräkningen kan därför tillämpningen av förordningens bestämmelser påverka utfallet.

Samordningsförordningen blir tillämplig när en person har om-fattats av en eller flera medlemsstaters lagstiftning inom EU/EES eller i Schweiz. När en ansökan om en förmån vid ålderdom görs, beaktas alla relevanta bestämmelser i förordning. Sammanläggning kan komma att göras, likaså beräkning av förmånen utifrån bestäm-melserna i kapitel 5. I allmänhet så beräknas en förmån med beak-tande av dessa regler som innebär att en förmån ska beräknas enligt två alternativ, först enligt nationella regler, om sammanläggning för

Ds 2022:3 Överväganden och förslag

att öppna upp rätten till en förmån inte tillämpats. I ett nästa steg beräknas förmånen enligt den så kallade pro rata-principen (avsnitt 3.5.1). Undantag kan göras från denna princip i de fall då beräk-ningen av en förmån alltid ger ett minst lika fördelaktigt resultat vid tillämpning av den nationella lagstiftningen. I det sammanhanget kan den behöriga institutionen avstå från en pro rata-beräkning om detta har angetts i bilaga VIII till förordning 883/2004.

Beräkningen av en förmån vid ålderdom regleras i artikel 52 i för-ordningen. Garantitillägget kommer att beräknas utifrån artikel 52.1 a i förordningen och både genomföras enligt nationell lagstiftning (oberoende förmån) och enligt artikel 52.1 b pro rata-beräkningen med stöd av förordningen. Beloppen för garantitillägget för personer 1937 eller tidigare från dessa två beräkningar bedöms bli lika stort.

Mot denna bakgrund bedöms det i promemorian att garantitillägg för personer födda 1937 eller tidigare bör nedtecknas i bilaga VIII till förordning 883/2004 som en förmån som omfattas av möjlighet-erna att undanta pro rata-beräkning enligt artikel 52.4 i samord-ningsförordningen.

Enligt promemorians förslag ska vissa utländska pensioner ingå i beräkningsunderlaget för personer födda 1937 eller tidigare. Enligt förslaget ska allmän obligatorisk ålderspension enligt utländsk lag-stiftning som inte är att likställa med garantipension enligt socialför-säkringsbalken, efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning, och sådana förmåner som lämnas till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivitets-ersättning eller som utgör pension vid invaliditet, ingå i beräknings-underlaget, se avsnitt 4.4.1. Samordningsförordningens bestäm-melser innebär dock att den nationella lagstiftningen avseende ut-ländska pensioner från EU/EES eller Schweiz inte kommer att kunna tillämpas fullt ut. Det innebär i praktiken att sådana förmåner inte alltid kommer att räknas med i beräkningsunderlaget till sitt fulla belopp eller inte kunna tas med alls.

I promemorian görs bedömningen att garantitillägget för perso-ner födda 1937 eller tidigare ska nedtecknas i del I i bilaga IX till förordning 883/2004 som en förmån som omfattas av artikel 54.2 a i förordningen och vars storlek är oberoende av fullgjorda försäk-ringsperioders längd. För närvarande omfattas endast garantier-sättning och garantipension som ersatt oavkortad folkpension som utgavs före den 1 januari 1993, då andelsberäkning infördes för

pensionsförmånerna. Regelverket omfattar också den oavkortade folkpensionen som enligt 6 kap. 27–28 §§ i lag om införande av socialförsäkringsbalken kan beviljas efter sammanlagd 10 års bosätt-ningstid i Sverige. Det förefaller rimligt att om försäkringstiden för beräkningen av folkpension och pensionstillskott³⁶ ska påverka be-räkningen av garantitillägget för personer födda 1937 eller tidigare och att den försäkringstiden är fastställd med stöd av ovan nämnda nationella övergångsbestämmelser³⁷, så bör även garantitillägget i bostadstillägget anses utgöra en förmån oberoende av försäkringstid och nedtecknas i nämnda bilaga.

Garantitillägget för personer födda 1937 eller tidigare är en ålderspension som omfattas av de allmänna bestämmelserna i sam-ordningsförordningen. Den så kallade exportabilitetsprincipen i artikel 7 i förordningen (se avsnitt 3.5.1) utgör en av de grundläg-gande principerna i samordningsförordningen och innebär att en förmån ska betalas ut till en person, även om personen skulle bosätta sig i en annan EU/EES-stat eller i Schweiz. Vissa förmåner undantas från export helt och hållet, nämligen de särskilda icke-avgiftsfi-nansierade förmånerna som omfattas av artikel 70 och nedtecknats i bilaga X till förordningen (se avsnitt 3.5.1). Vad gäller garanti-tillägget för personer födda 1937 eller tidigare bör förmånen emellertid ses som en kontant förmån vid ålderdom som torde kunna betalas ut även vid bosättning i andra EU/EES-länder eller i Schweiz med stöd av samordningsförordningens bestämmelser.

4.8 Garantitillägget i ljuset av bilaterala avtal om