Det är ingen överdrift att konstatera att förvaltningsystemet idag inte fullt ut är internt konsekvent. Studien visar tydligt att det bör vara möjligt att reducera skillnader i mål, arbetssätt liksom att förbättra koordinationen mellan olika planeringsnivåer och mellan de myndigheter som har förvaltningsansvar för fjällsystemet. Nedan följer några av de slutsatser man kan dra om man tar ett steg tillbaka och betraktar hela projektet och processerna runt detta från ett lite mera övergripande perspektiv. Slutsatserna är forskarna-författarnas oberoende av såväl Naturvårdsverket som aktörer, intressenter och sakägare. Utifrån det som framkommit under gruppmodelleringar och i processen i stort drar vi följande slutsatser:
1. Gruppmodelleringen har kraftigt vidgat perspektiven för de flesta deltagare. Tidigare utsagda saker blev formulerade och ventilerade. Grupper som tidigare inte kommit till tals, eller känt att de inte fått komma till tals, har fått möjlighet att föra fram sina synpunkter och erfarenheter samt fått dessa satta på pränt och inkluderade i system- kartor.
2. Genom att systemkartorna har utsatts för en gemensam granskning (kollektiv peer- review) har också processen tydliggjort olika aktörers ståndpunkter för alla inblandade och i många fall gjort att vad som tidigare uppfattats som mer eller mindre helt skilda perspektiv nu mera uppfattas som olika aspekter på, och effekter av, de många verksamheter som brukar fjällen. Detta hindrar inte att skilda uppfattningar och konflikter rörande prioriteringar, nytta och förluster kan kvarstå även om en mera gemensam bild av fjällsystemet nu finns.
3. Problemen med att nå miljömålen har delvis andra drivkrafter än de aktörerna (och vi) trodde på förhand. Orsakerna till svårigheterna att nå miljömålen i fjällen ligger inte bara i mindre adekvata och svåroperationaliserade miljömål utan i betydande utsträckning i förhållanden utanför de miljöpolitiska och miljöadministrativa
Fig. 6.1. Mötena präglades både av livliga diskussioner och stor eftertanke.
områdena i sig. Det finns problem med såväl myndighetsutövningens form som med att konfliktdrivande sociala och juridiska oklarheter fått bestå. Sakägarna understryker att det behövs reella samråd där man också skall kunna, och inte bara eventuellt upplevas kunna, påverka efterföljande ståndpunkter och beslut.
4. Medverkande aktörer, intressenter och sakägare har varit mycket aktiva i, och positiva till, gruppmodelleringsprocessen. Aktörernas, intressenternas och sakägarnas intresse och engagemang har varit helt avgörande studien.
5. Gruppmodelleringen har med systemkartorna skapat ett gemensamt språk som fungerat för att beskriva processer i fjällområdet och processen har gett alla likartad och full möjlighet att komma till tals.
6. Processen har skapat en bättre, gemensamt utvecklad, förståelse av dynamiken och kopplingarna i fjällsystemet.
7. De medverkande och processen illustrerar på ett övertygande sätt att miljömålsfrågorna inte kan isoleras från den övergripande hållbarhetstreenigheten (miljömässig (ekologisk), social och ekonomisk hållbarhet), varken logiskt eller funktionellt/genomförandemässigt.
8. Dagens miljömål som de är formulerade är i dag inte tillräckliga för fjällandskapet, och knappast för något annat landskap. Adekvata, nedbrutna och operationaliserbara samt övervakningsbara miljömål behöver utvecklas. på motsvarande sätt måste relevanta indikatorer för viktiga processer som påverkar miljömålsuppfyllelsen utvecklas.
9. Miljömålen fokuserar mest på fysiska miljötillstånd, men inte på orsaker och drivkrafter (något som redan Riksrevisionen konstaterat i sin utvärdering av miljömålsarbetet). Ingen tolkningsmodell som kopplar processer och miljötillstånd finns vid myndigheterna. Inga integrerade progonos- eller scenarioverktyg har utvecklats. På grund av dessa brister försvåras varje försök till kvalificerad planering över sektorsgränser (liksom inom enskilda myndigheters ansvarsområden) liksom vid påtaglig omvärldsförändring (t ex klimatförändring, ändrad efterfrågan på naturresurser, ändrad ekonomi och demografi). Planeringsförmågan motsvarar därför inte vad som borde kunna förväntas vid en internationell jämförelse. Dagens indikatorsystem är i stora delar dysfunktionellt.
10. På det övergripande strategiska planet kan man konstatera att en helhetssyn saknas. De sexton nationella miljömålen är delvis motstridiga och deras inbördes kopplingar, samverkan eller antagonism,är i stora delar oklar. Målkonflikter är inte tillräckligt beaktade eller undersökta. Miljömålen är, som tidigare påpekats, inte på ett adekvat sätt nedbrutna, eventuellt ej fullt nedbrytbara, till den enskilda aktörens nivå.
11. Ett nytt forskningsprogram kring miljömålen i fjällen bör bygga på en ansats som syftar till en mera funktionell helhetsyn med miljön i centrum. Forskningsprogrammet
skall ha till syfte att stärka ett tillämpat miljömålsarbete såväl som, i metodutvecklingsmening, tillämpbara forskningsresultat samt genom ett generellt sett avnämarnära genomförande. Det är viktigt att programmet organiseras så att det inte återfaller i traditionella inomvetenskapliga forskningsmönster. Ett aktivt deltagande från Naturvårdsverket i projektets genomförande, liksom av lokala aktörer, är ett sätt att tillförsäkra praktisk relevans och användbarhet. Forskningsprogrammet och dess resultat bör prövas mot tester på fältnivå. Programmet bör utformas så att det kan bli en prototyp för liknande arbete för övriga miljö-och hållbarhetsmål.
12. Aktörer, intressenter och sakägare betonade att det är viktig att forskningsprogrammet utformas och finansieras långsiktigt – både för att säkerställa programmets genomförande och för att de aktörer, intressenter och sakägare som medverkar i detta skall hinna bygga upp egen kompetens inom och för projektet.
13. Aktörer, intressenter och sakägare bör ges möjlighet att medverka i och knytas till forskningsprogrammet så att de blir delaktiga i detta.
Det finns en entydig bild av att sakägarna är intresserade av att delta i projektet och i framtida samråd, liksom av att man inser att man måste vara konstruktiva och att kompromisser och intresseavväganden är nödvändiga för ett effektivare arbete för en hållbar utveckling. Det finns vidare en klar insikt i att lokala intressen behöver avvägas mot nationella intressen. Det står vidare klart att kommunernas roll i detta arbete behöver uppmärksammas ytterligare, inte minst mot bakgrund av kommunerna som centrala aktörer bland annat i kraft av deras roll i den fysiska planeringen och deras planmonopol samt inte minst i detta sammanhang betydelsen av kommunen som politisk arena för lokala intressen. Vi har sett en klar vilja från medverkande aktörer, intressenter, sakägare att blicka framåt och delta i någon form av strategisk studie kring planläggning av fjällens nyttjande och hävd.
För Naturvårdsverket kommer arbetet med integrerade modeller och scenariestudier att bli allt viktigare, både för att bättre svara upp mot nationella utredningsuppgifter i olika internationella sammanhang och förhandlingar. Det är som påpekat ovan viktigt att handläggare från verket är integrerade i arbetet i projektet på ett handgripligt sätt så att forskningsresultatens relevans säkerställs. För forskning om miljö- och hållbarhetsmål är systemanalytisk och systemkunskap synnerligen viktig, inte bara som retorik om behov av holistiska synsätt, utan genom att man praktisk stöttar och bygger upp en kompetens att genomföra systemanalys och gruppmodellering både inom myndigheten och utanför denna. Detta är en förutsättning för att man inom verket skall kunna utveckla förmågan att bygga dynamiska scenarier och utnyttja modeller baserade på systemanalys. Här behöver en långsiktigt kompetensuppbyggnad och samarbetsrelation med forsknings- och utbildningsmiljöer etableras.