Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan i ”En klimatstrateg

Styrning av samverkan förekom inte genom lagstiftning i En klimatstrategi för Sverige. Däremot förekom styrning av samverkan genom det hårda styrmedlet förordning. Förordningen ska syfta till att klimatintegrering ska ske på alla politiska och icke-politiska nivåer i samhället (Skr. 2017/18:238: 27). Regeringen beskriver detta som ett horisontellt styrmedel och hänvisar också till att andra förordningar som behandlar klimatintegrering också bör ses över, dock varken med tvång via lagstiftning eller uppmuntrande via information. Regeringen bedömer det som viktigt att samhällets olika aktörer på olika politiska nivåer behöver delta för att detta ska uppfyllas, det är därför av vikt att regeringen samordnar inom samtliga politikområden för att undvika konflikt mellan olika intressen (Skr. 2017/18:238: 28). Att det är en tydlig styrning av samverkan går kanske inte att säga, däremot motiverar regeringen för att samordning bland aktörer är nödvändigt för att undvika konflikt i det samverkande arbete för att klimatintegreringen ska kunna uppfyllas. Här följer regeringen det som Statskontoret skrev i

slutrapporten (2016) angående hur samverkan mellan aktörer kan fungera. Styrningen är här inte speciellt detaljerad, utan snarare uppmuntrande.

Positionering, både intern och extern, förekom med huvudsyfte att styra samverkan. Exempelvis skriver regeringen att berörda myndigheter tillsammans ska genomföra en strategisk handlingsplan för att minska avgången av växthusgaser från jord- och skogsbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark (Skr. 2017/18:238: 27: 55). Regeringen anser därför att Skogsstyrelsen tillsammans med Statens jordbruksverk i samråd med Naturvårdsverket ska genomföra detta (Skr. 2017/18:238: 57). Ovan styrmetod syftar därför till att nämnda myndigheter ska samverka. Extern positionering förekommer som styrmetod där regeringen har startat dialog med hamnar, kommuner, redare och andra sjö- och hamnintressenter för att genom dialogen förbättra och utöka samverkan mellan berörda aktörer i frågan om att uppnå energi- och klimateffektiv sjöfart (Skr. 2017/18:238: 105). Styrning av samverkan förekommer således i styrmetoden extern positionering där ambitionen är att styrmetoden ska syfta till att öka samverkan.

I handlingsplanen för fossilfritt Sverige och elektrifiering, som ingår i strategin, förekommer styrmedlet information i väldigt hög utsträckning. Även om regeringen för diskussion om lagändringar inför exempelvis att möjliggöra för kommuner att införa miljözoner (Skr. 2017/18:238: 68) är det inget som fastställs i och med strategin och kan därmed inte kategoriseras under annat än information. Vidare återfinns flera åtgärder som regeringen vill ta till i handlingsplanen för fossilfritt Sverige och elektrifiering, men dessa kan endast kategoriseras som information än så länge. Handlingsplanen omfattas av målbilder och riktlinjer inom området, men utan andra direkta styrmetoder. Retoriken kring samverkan förekommer här vid flertal tillfällen där regeringen antingen önskar ökad dialog mellan myndigheter för att utöka samverkan mellan dem. Eller också berömmer regeringen sitt arbete där ökad samverkan anses som positiva effekter av tidigare styrmetoder.

”Regeringens satsningar på Smart industri och samverkansprogram för innovation har också stärkt samarbetet mellan stat och näringsliv och främjat basindustrins konkurrenskraft” (Skr. 2017/18:238: 43).

Projektpolitik förekommer tillsammans med statsbidrag i den svenska klimatstrategin. Regeringen fortsätta satsa på projektet Industriklivet med utökat statsbidrag (Skr. 2017/18:238:

42). Regeringens satsningar på industrin omfattar också andra projekt såsom Smart industri och andra samverkansprojekt för innovation (Skr. 2017/18:238: 43). Utöver industriklivet förlänger och förstärker (totalt 13,6 miljarder i statsbidrag) regeringen också projektet Klimatklivet (Skr. 2017/18:238: 79). Styrning av samverkan förekommer i samband med satsningar på projektet Industriklivet genom att energimyndigheten har fått uppdraget att i samverkan och samråd med berörda myndigheter och branscher formulera sektorsstrategier. Det vill säga att i och med att styrning av samverkan förekommer, förekommer även extern positionering. Industriklivet som projekt i sig, omfattas också av andra underprojekt där syftet är att Energimyndigheten ska samverka med andra myndigheter, dessa i dialog med svensk industri och olika universitet (Skr. 2017/18:238: 42).

En klimatstrategi för Sverige omfattas av riktlinjer och målbilder för att nå olika nationella och internationella klimatmål. Dessa har klassats som styrmedlet information. Här framställs samverkan som den främsta lösningen. Ett exempel nedan:

”Regeringen och myndigheterna, som är centrala i genomförandet av regeringens politik, behöver löpande arbeta med att genomföra konkreta insatser för att uppnå de nya energipolitiska målen. Det är därför viktigt att alla berörda myndigheter på ett effektivt sätt bidrar till genomförandet utifrån sitt respektive uppdrag samt i nära samverkan med varandra” (Skr. 2017/18:238: 45).

Sammanfattning ”En klimatstrategi för Sverige”

Styrning av samverkan förekommer främst i de mjuka styrmedlen i klimatstrategin men styrning av samverkan förekommer även genom hårda styrmedlet positionering, både extern och intern positionering där styrmedlen huvudsakligen syftar till att stärka och främja samverkan. I de mjuka styrmedlen återfinns styrning av samverkan främst genom att regeringen uppmuntrar berörda aktörer att samverka genom styrmedlet information.

Som beskrivet under styrmedlet information förekommer antingen uppmuntran till samverkan, eller där regeringen ofta har dialog med läsaren att regeringens nuvarande styrmedel har lett till en utökad och förbättrad samverkan mellan berörda samhällsaktörer.

”Regeringen delar Miljömålsberedningens syn om att nära samarbete och samspel mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och

nödvändig strukturomvandling. För att möta samhällsutmaningarna behövs breda strategiska satsningar på innovation och samverkan med näringsliv och civilsamhälle, där forskning kan knytas närmare till innovation, jobbskapande och ökad svensk konkurrenskraft” (Skr. 2017/18:238: 32).

Citatet ovan visar hur regeringen diskuterar samverkan den viktiga komponenten för att åstadkomma något, kanske den enda komponenten. Detta kan återkopplas till hur samverkan idag ses som ett modeord där aktörer, i det här fallet regeringen, vill visa sig handlingskraftig och innovativ. Detta tar sig också uttryck i styrmedlet projektpolitik där regeringen satsar statsbidrag för olika samverkansprojekt som ska syfta till innovation inom svensk industri. Regeringen vill med det styrmedlet att Sverige ska bli ett föregångsland för innovation inom nya tekniker för miljö.

Resultatet för styrning av samverkan skiljer sig i de två strategierna. I klimatanpassningsstrategin förekom styrning av samverkan i fler hårda styrmedel och med betydande tvingande medel. I klimatstrategin förekommer framförallt styrning av samverkan i de mjuka styrmedlen. De har gemensamt att styrning av samverkan förekommer både genom informativ mjuk styrning och som hård styrning genom positionering. Sammanfattningsvis går det att säga att kategorin med flest styrmedel också styr hur styrning av samverkan förekommer. Det vill säga att i klimatanpassningsstrategin förekom det flest hårda styrmedel, och därav förekom också styrning av samverkan i flest hårda styrmedel. I klimatstrategin förekom flest mjuka styrmedel, och därav förekom styrning av samverkan också i flest mjuka styrmedel.

5. DISKUSSION

Detta är uppsatsens sista avsnitt och består av en sammanfattande diskussion med reflektioner om de resultat som presenterades i föregående avsnitt. I avsnittet förs även en diskussion om styrning av samverkan som en ny egen styrmetod och samverkansamhället som nytt begrepp. Avsnitt 5 avslutas med en kort anvisning till vidare forskning.

5.1 Sammanfattande diskussion

När materialet har bearbetats har jag utgått ifrån det analysschema som består utav klassiska styrmetoder som regeringen använder och dessa är uppdelade efter hårda tvingande eller mjuka uppmuntrande. Sammanfattningsvis återfinns både de hårda och mjuka styrmetoder i de båda strategierna. Som beskrivet i avsnittet om tidigare forskning kan nya politikområden innebära att styrformer kommer vid sidan om varandra. Eftersom att det inte går att säga att någon styrform var mer framstående än någon annan tolkar jag båda strategierna som ett försök från regeringen att samordna i ett komplext, decentraliserat politikområde. Som också beskrivet tidigt i uppsatsen, miljöpolitik är ett politikområde som politiker ofta inte vet hur de ska hantera, vilket också framförallt märks vid analysering av klimatanpassningsstrategin. Trots att det i utredningen framgick av remissvaren att instanser uppvisade ett behov av statlig styrning, framförallt statsbidrag, och styrmedlet lyste med sin frånvaro till instansernas besvikelse.

En klimatstrategi för Sverige uppvisade annat. Fler antal styrmetoder förekom, även om många av dem var av mjuka informativa uppmaningar eller upplysningar om målbilder och riktlinjer för svensk klimatpolitik. Blandningen av hårda och mjuka styrmedel ger mig ändå ett resultat att även den strategin syftar till att samordna styrning och ansvarsfördelning inom ett komplext politikområde. Resultatet kan också förklara regeringens möjligheter att styra inom ett politikområde där ansvaret ligger på andra politiska nivåer. Statskontoret (2016) menade att regeringen ska styra samverkan när samverkan inte har fungerat. Det är endast vid ett tillfälle som kravet på samverkan framförs när samverkan inte har fungerat och där regeringen motiverar det med att samverkan inte har fungerat. Däremot framkommer inte vad det är som inte fungerat. Statskontoret skrev vidare att en tydlig ansvars- och arbetsfördelning är viktigt för att samverkan ska fungera, men inte för detaljerat. Det Statskontoret säger blir något motsägelsefullt då samverkan snarare blir något som ska prägla men inte styra. Det är snarare när samverkan ska genomsyra förvaltningen som skapar förvirring, och inte detaljstyrningen i

sig. Det förekom ingen detaljstyrning när regeringen styrde samverkan, men inte heller framkom tydliga syften eller tydliga ansvars- och arbetsfördelningar. Statskontoret var heller inte tydliga med att utveckla hur en detaljstyrning kan försvåra för samverkan, vilket i sig blir en kritik till rapporten och inte regeringens styrning.

Från resultatet av uppsatsen går också att konstatera att samhällsstyrningen har förändrats, men kanske inte från government till governance såsom litteraturen gärna vill få det att framstå. Resultatet från denna uppsats är att, i alla fall, med nationella strategier som styrdokument att styrningen snarare är en mix av dem. Och det är kanske i mixen av dem, som styrning av samverkan förekommer. Av resultatet för uppsatsen går även att säga att samverkan synnerligen är ett modebegrepp som ofta motiveras som den främsta lösningen.

Till uppsatsens syfte hörde bland annat att undersöka om regeringen är återhållsam med att styra samverkan. Givetvis är begreppet återhållsam en definitionsfråga. Statskontorets definition innebar att regeringen skulle styra samverkan när samverkan inte har fungerat, och att när den gör det så är sådan styrning återhållsam. Regeringen är inte speciellt återhållsam med att styra samverkan i de studerade nationella strategierna då av resultatet framgår att regeringen styr samverkan genom både hårda och mjuka styrmedel. Om hade resultatet visat att regeringen främst styrde samverkan genom mjuka styrmedel hade begreppet återhållsam kunnat appliceras bättre. Det huvudsakliga syftet med uppsatsen var att undersöka hur och varför regeringen styr samverkan. Styrmetoderna som förekommer i de studerade strategierna har delats in efter hårda och mjuka för att besvara hur regeringen styr samverkan. När hur- frågan har besvarats genom den typen av kategorisering kan varför-frågan därefter besvaras. Hur regeringen styr samverkan har redan besvarats i uppsatsens resultat och analys. Varför regeringen styr samverkan diskuteras vidare nedan.

Samverkan som nytt styrmedel

Av resultatet går inte att kategorisera styrmetoden samverkan utifrån någon utav de ”klassiska” som återfinns i uppsatsens analysverktyg. Jag föreslår istället styrning av samverkan som en egen, ny styrmetod. I strategierna förekom styrning av samverkan genom olika styrmedel. Framförallt genom uppmuntring via styrmedlet information och tvingande genom positionering. Då styrning av samverkan förekom i den kategorin av styrmedel (hårda och mjuka) som var framstående för var strategi går det även att säga att konstatera att regeringen inte varit speciellt återhållsam med att styra samverkan.

Det har redan konstaterats att styrning av samverkan har ökat, vilket också har sagts kan stärka statens traditionella strukturer och byråkratins inflytande över politiken. Om regeringens syfte med att styra samverkan är att stärka statens traditionella strukturer i de nationella strategierna går dock inte att säga. Däremot när regeringen styr samverkan genom positionering innebär det att makten fortfarande finns kvar i offentliga händer. När regeringen styr samverkan genom styrmedlet information anses det fortfarande som uppmuntrande, även om informationen kommer tillsammans med exempelvis statsbidrag då kommuner eller andra instanser kan välja att följa upplysningen eller inte.

Det vill säga att styra samverkan kan anses både som hårt eller mjukt styrmedel. Att kategorisera styrning av samverkan har dock inte varit lätt, det är snarare så att styrning av samverkan är en egen styrmetod vilken kan ske genom både hårt tvingande, eller mjukt uppmuntrande. Regeringen måste använda nya sätt att styra, med nya styrmetoder, där samverkan då skulle anses vara en ny styrmetod.

Modellen ovan presenterar de slutsatser som uppsatsen resulterat i. Miljöpolitiken är decentraliserad, men där instanser såsom kommuner, regioner och myndigheter efterfrågat nationell styrning och samordning. Regeringen har i sin tur inte ansvar, vill inte ta ansvar, utan styr istället horisontellt ansvar genom att styra samverkan. Detta kan alltså ske med hjälp av andra, både hårda och mjuka styrmetoder. När regeringen styr samverkan leder det sedan

Miljöpolitiken

decentraliserad Behov av _styrning

tillbaka till att miljöpolitiken återstår som decentraliserad, där ansvaret kvarstår på andra politiska nivåer.

Samverkanssamhället

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att nätverksstyrningens uppkomst som tillsammans med nya politikområden inneburit att regeringen måste ta till nya styrmedel. Som Montin (2009) hävdat, att regeringen måste hantera osäkerheter i ett tredje generationens politikområde där klimatpolitiken är ett sådant, och att den måste verka genom ett hierarkiskt mönster där myndigheter har olika ansvarsområden men samtidigt måste den också verka enligt en samverkansmodell. Vad samverkansmodellen innebär eller hur den bäst kan fungera vet vi inte. Däremot går det av resultaten för denna uppsats att konstatera att styrning av samverkan förekommer i allra högsta grad i tredje generationens politikområde, klimatpolitiken. Samtidigt som regeringen måste hantera osäkerheterna, måste den också anpassa sig till nya förhållanden och nya politikområden. Kanske är det i kombinationen av tredje generationens politikområden som styrmedel som förknippas med government och governance kommer tillsammans, och som då resulterar i styrning av samverkan som lösning. Av ovanstående slutsatser anar jag att vi är på väg ifrån Castells nätverkssamhälle, till ett jag istället vill föreslå, samverkansamhälle.

5.2 Vidare forskning

Gällande forskning om styrning av och genom samverkan bör olika typer av rättsliga dokument studeras, och inte bara nationella strategier. Detta för att vidare undersöka regeringens syfte med att styra samverkan. Enligt Pierre och Sundström (2009) är den empiriska forskningen om en förändrad samhällsstyrning begränsad (Pierre&Sundström 2009: 246). Till vidare forskning om förändrad statlig styrning bör därför fler nationella strategier studeras, både att jämföra olika nationella strategier över tid, men också jämföra olika nationella strategier inom olika politikområden. Detta för att undersöka de styrmetoder som regeringen använder i en föränderlig tid, i vilka syften regeringen har med att använda dem samt motiveringar till olika val av styrmetoder. Dels är det intressant för vidare forskning om styrning inom nya generationens politikområde, men kanske också för vidare förståelse för det ständigt återkommande teoretiska begreppet governance.

REFERENSLISTA

Bartley, Kristina. Ericsson, Mathias. 2014. Samverkan för hållbar stadsutveckling och

tvärsektoriell samsyn. Vetenskap för profession 27:2014

Bouckaert, G, & Pollitt, C. (2017). Comparative public management reform: the key debates. 4 uppl. New York: Oxford University Press.

Castells, Manuel (red). 2004. The network society. Edward Elgar Publishing Limited

Christensen, Tom, Lægreid, Per, G. Roness, Paul och Røvik, Arne Kjell. 2005.

Organisationsteori för offentlig sektor. 3. uppl. Malmö: Liber A

Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann, Wängnerud, Lena. 2017.

Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad. Uppl. 5:1. Stockholm:

Wolters Kluwer Sverige AB

Feltenuis, David. 2011. Decentraliserad äldreomsorg under förändring. Scandinavian Journal of Public Administration. No. 14. Pp. 68-85

Forssell, Rebecka. Fred, Mats. Hall, Patrik. 2013. Projekt som det politiska samverkanskravets

uppsamlingsplatser: en studie av Malmö Stads projektverksamheter. Scandinavian Journal of

Public Administration. No. 17.

Hall, Patrik. Löfgren, Karl. 2006. Politisk styrning i Praktiken. Upplaga 1:1. Författarna och Liber AB

Hall, Patrik. 2012. Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig

förvaltning. Malmö: Liber

Hörnemalm, Johan. 2008. "Samverkan är ett magiskt ord – Motstridiga ambitioner och ideal i

nätverksorganisering”. Doktorsavhandling, Luleå Universitet. 2008:10.

Jacobsson, Bengt. Sundström, Göran. Pierre, Jon (red). 2016. The Oxford Handbook of Swedish politics. Oxford University Press.

Montin, Stig. Uggla, Ylva, Elander, Ingemar (red). 2009. Global uppvärmning och lokal

politik. Santerus Academic Press Sweden

Mörth, Ulrika. Sahlin-Andersson, Ulrika (red). 2006. Privat offentliga partnerskap. Upplaga 1. SNS

Nationalencyklopedin, 2019. Strategi. Hämtad (2019-05-25). https://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/strategi

Naturvårdsverket, 2019. Effekter i världen. Hämtad (2019-04-21).

https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Klimatet-i- framtiden/Effekter-i-varlden/

Pierre, Jon. Peters, Guy. 2005. Governing complex societies. Palgrave Macmillan. Pierre, Jon. Sundström, Göran (red). 2009. Samhällsstyrning i förändring. Malmö: Liber Proposition 2017/18:163. Nationell strategi för klimatanpassning.

Regeringens skrivelse 2017/18:238. En klimatstrategi för Sverige.

SOU 2017:42. Vem har ansvaret? Betänkande av klimatanpassningsutredningen Stalder, Felix. 2006. Manuel Castells. Polity Press.

Statskontoret. 2016. Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 2016:26).

Sundström, Göran. 2016. Strategisk styrning bortom NPM. Statsvetenskaplig tidskrift. Årgång 118. 2016/1.

Torfing, Jacob. Sørensen, Eva. Røiseland, Asbjørn. 2016. Transforming the Public Sector Into

an Arena for Co-Creation: Barriers, Drivers, Benefits, and Ways Forward. Administration &