Samverkanssamhället - En kvalitativ studie om styrning av samverkan i miljöpolitiska nationella strategier

Samverkanssamhället

En kvalitativ studie om styrning av samverkan i miljöpolitiska

nationella strategier

The co-creation society

A

qualitative study on steering co-creation in climate national

strategies

Författare: Lisa Enholm Johnzon – 930806 Examinator: Patrik Hall

Statsvetenskap – politik, organisation och ledning Vårtermin 2019

Abstract

Det har skett en ökning av politiska krav på att samhällets olika aktörer ska samverka med varandra. Samverkan som arbetsform ses oftare som lösning på komplexa problem som aktörer inte skulle klara av att lösa ensamma, klimatförändringar är ett sådant problem. Uppsatsen undersöker hur den svenska regeringen styr förvaltningen att samverka i två miljöpolitiska nationella strategier. Undersökningen har gjorts genom att titta på styrning av samverkan utifrån ett analysschema som består av en sammanställning av regeringens klassiska hårda och mjuka styrmetoder. Resultatet för uppsatsen visar att regeringen styr samverkan genom både genom mjuka informativa styrmetoder, men även genom hårda styrmetoder såsom positionering. Slutligen föreslås styrning av samverkan som en egen styrmetod där regeringen styr samverkan när den vill avsäga sig ansvar, och styr istället horisontellt ansvar via samverkan.

Nyckelord: Styrning, samverkan, hårda och mjuka styrmetoder, nationella strategier, klimat- och miljöpolitik

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ... 1

1.1 Samverkan för att hålla samman förvaltningen ... 2

1.2 Syfte och frågeställning ... 3

1.3 Avgränsningar ... 4

1.4 Bakgrund ... 5

1.5 Disposition ... 7

2. FORSKNINGS- OCH TEORIÖVERSIKT ... 8

2.1 Styrning ... 8

2.2 Samverkan ... 9

2.3 Uppsatsens teoretiska ramverk ... 11

2.3.1 Styrmetoder ... 12

2.3.2 Styrmetoder för att organisera förvaltningen ... 14

2.3.3 Analysverktyg ... 18

2.3.4 Teorireflektion ... 20

3. METOD ... 22

3.1 Tillvägagångssätt ... 22

3.2 Operationalisering ... 23

3.3 Validitet och reliabilitet ... 24

3.4 Material ... 25

3.5 Analysverktyg ... 26

4. RESULTAT OCH ANALYS ... 27

4.1 Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan i En nationell strategi

för klimatanpassning? ... 27

4.2 Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan i ”En klimatstrategi

för Sverige?” ... 30

5. DISKUSSION ... 34

5.1 Sammanfattande diskussion ... 34

5.2 Vidare forskning ... 37

REFERENSLISTA ... 38

1. INLEDNING

Vi lever i en tid där klimatförändringar sägs hota vår tillvaro. Världens stater möts för att upprätta globala mål för minskat klimatutsläpp och mål för att anpassa oss till nya väderförhållanden. Vi vet inte hur jorden kommer att reagera, men forskning visar på att mer extremt väder kommer leda till inte bara översvämningar och torka, utan också stora folkomflyttningar och konflikter om mat- och jordbruksresurser (Naturvårdsverket, 2019). För att komma närmare en lösning på detta bör vi vara överens om att samverkan på global nivå är nödvändigt. Likaså kan vi vara överens om att samverkan mellan samhällets olika aktörer är nödvändigt på nationell, regional och lokal nivå. Även om samverkan ibland är nödvändigt för att lösa komplexa samhällsproblem, har det också skett en ökning av politiska krav på att samhällets olika aktörer ska samverka med varandra

2016 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera den statliga styrningen av förvaltningen. Sammanhållning och tillit blev temat för den slutgiltiga rapporten som Statskontoret sammanställde (Statskontoret 2016: 7). Inom begreppet sammanhållning var just styrning av samverkan ett genomgående tema. Styrning av samverkan är allt mer vanligt förekommande där regeringen allt oftare styr myndigheter, kommuner och andra samhällsaktörer att samverka med varandra (Hörnemalm 2008: 1). Samverkan ses också allt mer som ett modeord i det rådande nätverkssamhället där aktörer som samverkar anses effektiva och innovativa, och där samverkan ofta framställs som lösning på problem som aktörer själva inte hade klarat av att hantera eller lösa (Bartley&Ericson 2014: 17). Att effektiviteten ökar när aktörer samverkar verkar en del forskning inte lika överens om. Både ökningen av styrning av samverkan men också synen på samverkan som den fulländade lösningen på samhällsproblem har kritiserats (Hörnemalm 2008: 17).

1.1 Samverkan för att hålla samman förvaltningen

I Statskontorets slutrapport (2016) står att regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan.

”Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar” (Statskontoret 2016: 9).

Statskontoret menade alltså att regeringen bör ställa krav när samverkan inte fungerar genom att förenkla för aktörer att samverka, exempelvis genom finansiering eller tydligare arbets- och ansvarsfördelningar (Statskontoret 2016: 52). Detta snarare än att ställa krav på att aktörer ska samverka. Vidare skriver de att samverkan är ett sätt att hålla samman förvaltningen, och för att detta ska fungera måste det finnas ett tydligt syfte med att samverka och framförallt en tydlig ansvarsfördelning (Statskontoret 2016: 50). Statskontoret skriver vidare att om styrning av samverkan ska förekomma bör exempelvis en aktör utses som ansvarig, det bör finnas gemensamma principer men också bör de olika aktörerna ha kunskap om varandras arbetssätt (Statskontoret 2016: 51).

”Det finns en risk att regeringen genom för detaljerad styrning skapar oklara ansvarsförhållanden och otydliga signaler till de som ska genomföra verksamheten inom ofta komplexa samhällsområden. Därmed kan regeringen försvåra samverkan” (Statskontoret 2016: 53).

Statskontoret skriver vidare att regeringen inte bör styra samverkan detaljerat, och att det heller inte är nödvändigt med uppföljning av hur myndigheter samverkar. Däremot bör detta göras som samverkan inte fungerar. Snarare bör styrning av samverkan ske uppmuntrande (Statskontoret 2016: 54). Trots att Statskontoret skriver att regeringen bör vara återhållsam med styrning av samverkan, ser de också att stora fördelar med att myndigheter samverkar. Samverkan menar de, är ett sätt att hålla samman förvaltningen och en sammanhållning förvaltning innebär en tydligare gemensam värdegrund (Statskontoret 2016: 46).

Styrning av samverkan är dock inget nytt, samhällsaktörer har länge samverkat. Det är snarare ökningen av politiska krav på samverkan som anses som problemet. Politikens krav på att myndigheter ska samverkan kan vi exempelvis redan se i lagtext.

Förvaltningslagen 2017:900

8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Myndighetsförordningen 2007:515

6§ Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

8 § Myndigheten skall

1. i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken.

Styrning av samverkan är vanligt förekommande i politikområden där politiker inte vet hur de ska förhålla sig, miljöpolitik är ett sådant. Miljöpolitiken är även ett politikområde med tvärsektoriell karaktär som präglas av en förväntan av att samhällets olika aktörer tar sitt ansvar (Hall&Löfgren 2006: 15). Men det är också ett politikområde som präglas av kravet på samverkan (Montin 2009: 15). Miljöpolitiken är till stor del decentraliserad men utredningar har visat att både kommuner och myndigheter är i behov av statlig, nationell styrning och samordning. Det är av den motiveringen jag ämnar undersöka hur regeringen styr samverkan i två förhållandevis nya miljöpolitiska nationella strategier. Detta genom att undersöka styrning av samverkan som en utav regeringens styrmetoder. När regeringen tar till olika styrmetoder finns alltid olika syften och mål beroende på hur eller vad som görs. Trots att forskning visar på att samverkan är en arbetsform som många gånger för med sig problematik så styr regeringen förvaltningen till att samverka. Frågan blir således, till vilket syfte?

1.2 Uppsatsen syfte och frågeställning

Statskontoret skrev i slutrapporten (2016) att regeringen bör vara återhållsam med att styra myndigheter att samverka med varandra och att kravet på samverkan snarare bör komma när

myndigheter inte lyckats samverka. Uppsatsen huvudsakliga syfte är att förstå hur och varför regeringen styr förvaltningen att samverka. Till syftet med uppsatsen hör även att undersöka huruvida regeringen följer Statskontorets förslag till att vara återhållsam med att styra samverkan. Detta görs genom att karaktärisera styrning av samverkan utifrån regeringens hårda och mjuka styrmetoder. Till uppsatsens avgränsning hör att göra detta genom att titta på två fall inom ett samverkansrelevant politikområde, miljöpolitiken.

Uppsatsens frågeställning ska vara till hjälp för att besvara uppsatsens syfte.

- Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan och hur motiveras de i ”En nationell strategi för klimatanpassning” och i ”En klimatstrategi för Sverige”?

1.3 Avgränsningar

Att välja miljöpolitik som politikområde att studera är uppsatsens huvudsakliga avgränsning. Till valet av den miljöpolitiska avgränsningen hör att miljöpolitik ofta omfattas av komplexitet och där politiker ofta inte vet hur de ska förhålla sig, det vill säga att de ofta inte vad eller hur de ska göra med lösningar inom miljöpolitiken. Därför bör styrningen av sådan politik studeras för att öka förståelsen. Vidare hör det till den miljöpolitiska avgränsningen att jag hade en förförståelse om att styrning av samverkan troligt förekommer i det valda materialet. Till avgränsningen hör således inte att studera eventuella effekter av olika miljöpolicys eller konsekvenser av ineffektiv styrning, utan uppsatsen handlar snarare om att försöka förstå hur regeringen gör när den styr samverkan. Givetvis kan andra politikområden studeras, exempelvis genom att jämföra hur regeringen styr samverkan inom olika politikområden. Däremot handlar denna uppsats snarare om att förstå styrning av samverkan utifrån klassiska styrmetoder som regeringen använder med målet att komma närmare en förståelse för regeringens syfte med att styra samverkan.

Andra avgränsningen som jag gjort är att studera en proposition och en skrivelse som bifallits i riksdagen. För att undersöka regeringens styrning hade andra rättsliga styrdokument kunnat användas, exempelvis regleringsbrev, kommittédirektiv eller lagtexter. Propositioner och skrivelser däremot, kan omfattas av både förslag till nya lagar, lagändringar eller riktlinjer inom ett politikområde. Därmed omfattas propositioner och skrivelser ofta av flera typer av styrmetoder inom ett politikområde. Detta är till uppsatsens fördel för att enklare kunna

generalisera hur regeringen styr samverkan. Till valet av att studera de nationella strategierna ligger också att undersöka styrning på central nivå inom ett tämligen decentraliserat politikområde. De statliga utredningarna som ligger till grund för strategierna har resulterat i att instanser såsom kommuner och myndigheter har behov av statlig, nationell styrning eller samordning, trots att miljöpolitik ofta ligger på andra politiska nivåers ansvar.

I uppsatsens olika delar diskuteras regeringens styrmetoder, styrmedel och styrformer, dessa tre diskuteras med samma innebörd. Likaså benämns klimatpolitik och miljöpolitik i uppsatsen, även dessa med samma innebörd.

1.4 Bakgrund

I detta avsnitt förklaras först begreppen nationell strategi och därefter presenteras utredningarna till de nationella strategier som är uppsatsens material. Till avgränsningen för denna uppsats hör att studera en proposition och en skrivelse i form av nationella strategier som har formulerats efter att statliga utredningar uppvisat att kommuner och andra instanser är i behov av statlig styrning. Först förklaras ”Nationell strategi”, därefter presenteras utredningen som låg till grund för ”Nationell strategi för klimatanpassning”. Till sist presenteras utredningen som låg till grund för ”En klimatstrategi för Sverige”.

Nationell strategi

Det material som undersöks i uppsatsen är två nationella strategier. Enligt Nationalencyklopedin kan en strategi kan definieras som ”läran om användningen av militära och andra maktmedel för att i kamp med en motståndare nå politiska mål, såväl krigsmål som andra mål såsom att bevara fred, upprätthålla neutralitet och att ändra eller bevara maktförhållanden” (NE, 2019). De strategier som jag ämnar analysera är dock inga militära strategier, däremot är det regeringens försök att, eller tillvägagångssätt att nå politiska mål. Det är svårt att se om det skett en ökning av nationella strategier. Av egna undersökningar går att hitta propositioner och skrivelser i form av nationella strategier från 1990-tal fram till idag, i olika typer av politikområden. I många fall heter de ”nationell strategi för …”, men ibland kan de även benämnas som ett strategidokument eller som ett samlat dokument för den nationella politiken och därmed styrningen inom ett visst politikområde.

Klimatanpassningsutredningen

I statliga utredningen (SOU) ”Vem har ansvaret?” (SOU 2017:42) utreds svensk klimatanpassning och vem som har ansvar för att förebygga vad. Klimatanpassning innebär sålunda att förebygga skador och risker inför ett förändrat klimat. SOU:n tillsattes av regeringen 2015 med syfte att analysera hur ansvar skulle fördelas mellan stat, landsting, kommun och enskilda i det förebyggande arbete mot ett gradvis förändrat klimat. Detta för att det fanns ett behov av en tydlig ansvarsfördelning bland nämnda aktörer. Förutom att utreda och analysera vem som bör ansvara för vad syftade även SOU:n till att redogöra för eventuella lagändringar och kostnadsskattning för vad klimatanpassning kan kosta fram till år 2100 (SOU 2017:42: 249). SOU:n avgränsade klimatanpassningsarbetet till sju typer: Översvämningar från hav, översvämningar från sjöar och vattendrag, översvämningar från skyfall, ras och skred, kusterosion samt erosion från vattendrag (Ibid.: 251–252).

För att fastställa ansvar har utredningen utgått ifrån ett juridiskt ansvar, det vill säga ett ansvar som går att utkräva enligt lag och att det är möjligt att vidta åtgärder mot den som inte uppfyller detta (sanktioner). Det fastställdes i utredningen att kommunen har juridiskt ansvar för att i ny bebyggelse i detaljplan fastställa risker och olyckor i sammanhanget för de typerna av klimatanpassningsarbete. Utredningen fastställde även att kommunen inte har juridiskt ansvar över den redan befintliga bebyggelsen. Vidare fastställdes det att inte heller kan ansvar krävas från statlig nivå, varken av ny bebyggelse eller av befintlig. Utredningen landade därför i att det är fastighetsägaren (kan vara kommun, stat eller enskild) har det slutgiltiga ansvaret för klimatanpassningsarbete intill fastigheten (SOU 2017:42: 17). Utredaren beskriver detta som mycket problematiskt och att ansvarsfördelningen är orimlig. Därför föreslås i utredningen att kommunen ska få något ökat ansvar med stöd av staten, framförallt för att finansiering ska kunna fastställas. Utredningen föreslår också att en tydligare ansvarsfördelning och ändringar för detta i lagtext samt hur den nationella samordningen kring klimatanpassning kan ske i en nationell strategi.

Från miljömålsberedningens förslag till nationell klimatstrategi

Miljömålsberedningen är en utredningsgrupp som 2010 fick i uppdrag av regeringen att föreslå hur Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmål ska kunna nås (Skr. 2017/18:238).

Beredningen fick i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter, näringsliv och kommuner att utveckla strategier med styrmedel, åtgärder och etappmål inom det miljöpolitiska området (Skr. 2017/18:238: 5). 2014 gav regeringen beredningen ett tilläggsdirektiv där utredningen också ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. 2017 antog riksdagen propositionen ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” som resultat av miljömålsberedningens ena förslag. Det andra delbetänkandet resulterade i den strategin som hör till uppsatsens material, ”En klimatstrategi för Sverige” (Skr. 2017/18:238). Strategin ska syfta till att ge en samlad och långsiktig klimatpolitik.

En klimatstrategi för Sverige innehåller både åtgärder i form av styrmedel, som denna uppsats ämnar undersöka. Strategin innehåller också en inramning av svensk miljöpolitik, en presentation av vilka styrmedel som redan finns men också presentation om hur svensk nationell lagstiftning och svenska miljömål kan förhålla sig till internationell eller EU-lagstiftning. Inom ramen för denna uppsats kommer endast de nya styrmedel som presenteras att undersökas samt motiveringar till dem.

1.5 Disposition

Uppsatsens disponeras enligt följande: I nästkommande avsnitt presenteras ett omfattade forsknings- och teoriavsnitt inkluderat tidigare forskning, definitioner, teoretiska utgångspunkter samt uppsatsens teoretiska ramverk. Det teoretiska ramverket har jag slagit samman i ett schema vilket är uppsatsens analysverktyg vilken presenteras och diskuteras i avsnittet. Därefter följer ett metodavsnitt med metodologiska överväganden, operationalisering samt diskussion om material och validitet och reliabilitet. Efter metodavsnittet presenteras resultat och analys i samma, men där varje studieobjekt (nationell strategi) presenteras för sig med tillhörande analys och diskussion. I uppsatsens sista kapitel sammanfattas uppsatsens resultat med en diskussion samt anvisningar till vidare forskning.

2. FORSKNINGS- OCH TEORIÖVERSIKT

Avsnitt två presenterar både uppsatsens forskningssammanhang och uppsatsens teoretiska utgångspunkter. Till uppsatsens syfte hör att undersöka hur regeringen styr samverkan, därav presenteras forskning inom begreppen styrning och samverkan. Därefter presenteras uppsatsens teoretiska ramverk som omfattas av regeringens styrmetoder. Dessa har sammanfattats i ett schema som ska styra uppsatsens analys. Analysschemat presenteras efter teoretiska ramverk med förklaringar och motiveringar till hur jag kategoriserat regeringens styrmetoder efter hårda och mjuka. Avslutningsvis förs en teorireflektion med svårigheter och överväganden.

2.1 Styrning

Då uppsatsen är ett fall av regeringens styrning av samverkan är begreppet styrning ett centralt begrepp. Begreppet styrning kan definieras som att någon får någon annan att agera på ett visst sätt (Hall&Löfgren 2006; Sundström 2016). När en aktör styr en annan aktör skapas en relation mellan dem (Sundström 2016: 149). Den samtida forskningen om politisk styrning och förändringar inom politisk styrning har ofta utgångspunkt ur begreppen government och governance. Governance, förklaras ofta som motsatsen till det som ”en gång var” government. Förändringen från government till governance har beskrivits som ett skifte från klassisk hierarkisk vertikal styrning till en horisontell flernivåstyrning med många aktörer som påverkar policyprocessen (Hall&Löfgren 2006: 33).

Vad som ligger bakom förändringar inom styrningen av den offentliga sektorn har ofta samma utgångspunkt: Det fanns ett krav på att den tröga byråkratiska staten skulle reformeras att bli mer effektiv samt att staten inte bör arbeta som enhetlig aktör (Christensen et al 2005; Pollitt&Bouckaert 2017). Många menar att reformer vid namn av New Public Management är de reformer som ligger till grund för den nya styrningen av offentlig sektor. New Public Management-reformer innebar att göra den offentliga sektorn och statliga välfärdstjänster mer kostnadseffektiva. Den offentliga sektorn skulle komma att bli mer företagslik för att effektivisera välfärdstjänsterna genom konkurrens samt att medborgarnas valfrihet skulle stå i centrum (Torfing et al. 2016; Hall 2012).

Att det skett ett skifte från government till governance innebär att regeringens roll som styrare har förändrats där de styrmetoder som ofta förknippas med governance benämns vanligen som

mjuka och är mer informativa och uppmuntrande än de klassiska hårda styrformerna såsom lagstiftning (Pierre&Sundström 2009:10). Governance definieras också ofta som nätverksstyrning, där istället för att se styrningen som hierarkisk där regeringen agerar som styrare, menar exempelvis Montin (2009) att regeringen istället agerar som möjliggörare (Montin 2009: 15). Normalt har regeringen, eller staten, ansetts som den källan med mest makt. I governance-styrda samhället, anser många att makten ligger i nätverken. Manuel Castells (2004) menar exempelvis att makten ligger i nätverken därför att de som inte har något att tillföra, exempelvis resurser, de är heller inte välkomna att delta i nätverken (Castells 2004: 3). Castells har tagit resonemangen till att kalla samhället för nätverkssamhället.

Ur svensk kontext har påståendet kring reduceringen av statens makt att styra problematiserats utifrån det långt gående kommunala självstyret (Feltenius 2011: 64). Eller som Montin menar, att det kanske inte skett ett fullständigt skifte i samhällsstyrningen, utan snarare att både gamla men också nya styrformer finns vid sidan om varandra (Montin 2009: 15). Vidare menar Montin att både nätverksstyrning, men också introduktion till nya politikområden som har lett till mer komplexitet och utmanar traditionell nationell styrning. Montin syftar där på klimatpolitiken och menar att politikområdet omfattas av många aktörer och att regeringen i sådana politikområden snarare agerar som möjliggörare än styrare (Montin 2009: 15)

Att makten har förflyttats från stat till nätverken håller inte heller Pierre och Peters (2005) med om. De menar exempelvis att staten, regeringen, är kvar som makthavare i nätverkssamhället då det är dem som styr och upprättar nätverken. Exempelvis menar de att styra nätverk och samverkan är effektiva politiska verktyg för stater att nyttja för extra kapacitet för mindre kostnader (Pierre&Peters, 2005: 68). Vidare menar de att nätverk kan stärka statens traditionella strukturer och byråkratins inflytande över politiken. De kritiserar forskare som hävdar att nätverk demokratiserar genom att beslutsfattande kommer lägre ner i hierarkin, då stater ofta är de som driver och formar nätverk (Pierre&Peters, 2005: 68).

2.2 Samverkan

Nästa centrala begrepp i uppsatsen är samverkan. Samverkan ses idag som ett modeord och det finns flera exempel på politiska krav att visa sig vara handlingskraftig, effektiv och innovativ genom att aktörer samverkar med andra aktörer (Hörnemalm 2008; Torfing et al. 2016). Hörnemalm har beskrivit att aktörer som samverkar numera uppfattas som öppna för att etablera

relationer, hängivenhet till i frågor som är organisationsöverskridande och att aktörer ses som anpassningsbara till en föränderlig omgivning (Hörnemalm 2008: 17).

Torfing et al. (2016) har definierat samverkan som samverkande governance och social innovation. Andra teoretiker beskriver ökningen av styrning av samverkan utifrån förändringen i samhället som en tid där vi går från ett industrisamhälle till ett kunskapssamhälle (Stalder, F. 2006; Styhre, A. 2013). Det vill säga att istället för att utbyta materiella ting såsom förr, finns istället ett värde i att utbyta kunskap och idéer. Dessa resonemang bygger på samma grund som Torfing et al., nämligen att företag och organisationer är verksamma inom en arena där det finns ett begränsat utbud av uppmärksamhet, vilket då ställer krav på att visa sig innovativ och handlingskraftig (Styhre, A. 2008. S. 121).

Den offentliga sektorn har även definierats som en arena för samverkan (Torfing et al. 2016). Det vill säga att samverkan mobiliserar erfarenheter, resurser och idéer bland aktörer vilket kan sägas ha medfört ett helt nytt sätt att leverera välfärdstjänster och policyutveckling (Torfing et al. 2016: 4). Vad som också har hävdats är att samverkan bidrar till mer heterogena aspekter, att nätverk omfattas av aktörer som inte har samma kunskaper och mål med sina verksamheter men att de kompletterar varandra när de samverkar mot ett gemensamt mål (Stalder 2006: 179). Att samverka ses därför ofta som lösning för att uppnå mål som inte vore möjligt om organisationer inom olika sektorer arbetar på varsitt håll (Bartley&Ericsson, 2014: 17).

Att samhällsaktörer samverkar är som tidigare sagt inget nytt utan det är snarare så att samverkan som tidigare skulle ske spontant för att nå innovativa och effektiva lösningar på komplexa samhällsproblem idag styrs genom olika politiska medel. Montin (2009) menar dock att tredje generationens politikområde, bland andra miljöpolitik, att dessa har gemensamt att samverkan och samordning av och mellan olika aktörer ses som den huvudsakliga lösningen på problem (Montin 2009: 18). Vidare förklarar Montin att tredje generationens politikområden är frikopplade från den klassiska vertikala styrningskedjan och att det handlar snarare om att bygga samarbeten och partnerskap (ibid.: 19). Det har även hävdats att samhället har blivit för komplext och att stater inte längre vet hur de ska styra vilket har lett till delegering till maktfulla nätverk (Pierre& Peters 2005: 123).

Ökningen av styrning av samverkan har även problematiserats. Forssell, Fred och Hall (2013) har studerat EU:s sociala strukturfonder och att det lett till ett institutionaliserat samverkankrav

där kommuner och stadsdelar måste uppvisa utveckling som bygger på samverkan för att få finansiering (Forssell, Fred, Hall. 2013: 44). Vidare menar de exempelvis att det skett en ökning av att politiken bedrivs i projektform som en reaktion på politikens samverkanskrav, och att projektens resultat sällan implementeras (Forssell, Fred & Hall 2013: 44).

Att det skett en ökning av styrning av samverkan har också problematiserats utifrån demokratiska aspekter. Mörth och Sahlin-Andersson (2006) utreder samverkan mellan vinstdrivande privata aktörer i relation till offentliga. Dessa har givet olika mål med sin medverkan i samverkan vilket författarna menar utmanar de demokratiska värderingar som ska prägla i en offentlig organisation. De ställer sig frågan; ”På vilket sätt hanteras den vertikala demokratiska ansvarskedjan av tjänstemän med den horisontella kontraktsrelationen med privata företag?” Den största problematiken enligt dem är frågan om ansvar. Förklaringen till det är att även om partnerskap, såsom de definierar samverkan, bygger på ett delat ansvar över något så existerar fortfarande maktrelationer mellan inblandade aktörer. Att aktörer samverkar betonar därmed också horisontell fördelning av ansvar (Bartley&Ericsson, 2014: 17). Vidare kräver samverkan en tydlig arbetsfördelning bland aktörer som samtidigt ska fungera som suveräna till varandra, och samtidigt har de olika aktörerna olika mål och arbetsformer (Mörth&Sahlin-Andersson 2008: 110).

2.3 Uppsatsens teoretiska ramverk

Att en ökning av styrning av samverkan har skett verkar statsvetenskaplig och förvaltningsforskning vara överens om och trots att forskning, men även Statskontoret anser att regeringen bör vara återhållsam med styrning av samverkan, så förekommer sådan styrning. Det är av den motiveringen som jag ämnar karaktärisera styrning av samverkan utifrån styrmetoder i syfte att kunna förstå hur regeringen gör när den styr samverkan, och varför. Uppsatsens teoretiska ramverk omfattas därför av klassiska styrmetoder som regeringen använder för att styra samhället. Materialet som sedan ligger till grund för uppsatsens analys omfattas av olika styrmetoder där det sedan hör till syftet att karaktärisera styrning av samverkan efter dem.

Styrmetoderna har delats in efter hårda och mjuka. De är indelade efter hårda och mjuka då den typen av kategorisering kan säga något om regeringens syfte med styrningen. Det vill säga att beroende på om fler tvingande (hårda) styrmedel förekommer eller om det är fler uppmuntrande

(mjuka) styrmedel säger det något om regeringen syfte med att styra. Om fler hårda styrmedel förekommer i resultatet kan det antas att regeringen tar på sig mer ansvar, och desto fler mjuka skulle kunna innebära att regeringen snarare vill delegera ut ansvar. Att kategorisera styrning av samverkan efter hård och mjuk styrning säger dock inte tillräckligt om att styra samverkan som en styrmetod, därför omfattas de teoretiska utgångspunkterna av sexton olika styrmetoder som kan anses vara av regeringens mest klassiska.

Styrmetoderna behandlar olika typer av styrrelationer, såsom styrrelationer mellan regering och kommun, region eller enskilda människor. Men även styrrelationen regering och en tämligen autonom förvaltning. Jag ser inga svårigheter med att styrmetoderna skiljer sig i relationer, utan det ger snarare en mer omfattande förståelse för regeringens syfte med att styra samverkan.

2.3.1 Styrmetoder

De första styrmetoderna som presenteras är kanske de mest klassiska. David Feltenius (2011) har undersökt regeringens styrning genom att studera propositioner inom äldreomsorgen. Feltenius har utgått ifrån begreppen government och governance när han sammanställde regeringens styrmetoder. Government, som förknippas med hårda styrmedel sammanfattar han som lagar, förordningar, statsbidrag eller statlig tillsyn. Lagar och förordningar är förknippat med hot om sanktioner eller fängelse för den som inte följer lagen därav definierad som hård styrning. Statsbidrag förklarar han som en snårig kategorisering då statsbidrag kom med tydliga riktlinjer, idag definieras statsbidrag bättre som ”stimulansmedel”. Den sista styrmetoden inom hårda styrmedel är tillsyn, som syftar till att granska implementeringen av politiska beslut (Feltenius 2011: 66).

Governance, som omfattas av mjuka styrmedel har han delat in som information, projektpolitik,

överenskommelser, kunskap eller utvärdering (Feltenius 2011: 66). Enligt Feltenius äger

governance-styrning rum när regeringen förlorat makten antingen nedåt (kommun/region), uppåt (EU) eller utåt (privata aktörer), och för att inte tappa all makt kan den centrala nivån inte endast förlita sig på hård styrning såsom lagstiftning utan måste också ta till mjuka medel (Feltenius 2011: 62). Feltenius menar dock att använda mjuka styrmedel inte behöver handla om att regeringen vill återerövra makt, utan kan snarare handla om att tänka i nya banor för att anpassa styrmedel till nya förhållanden (ibid.: 64). Mjuka styrmedel handlar således om att regeringen vill uppmuntra och med hårda styrmedel vill regeringen mer tvinga.

Det första mjuka styrmedlet information handlar om att regeringen försöker påverka genom övertalning eller faktaupplysning. Information kan till exempel handla om att formulera mål eller principer inom ett politikområde (ibid.: 67). Feltenius förklarar att information kan komma i kombination med statsbidrag (hård styrning), genom att rekommendera genom information men kompletteras med bidrag (ibid.:67). Projektpolitik är nästa mjuka styrmedel och den kommer ofta i kombination med statsbidrag där ett visst projekt får finansiering för en viss tid. Ett tredje styrmedel bland de mjuka är kunskapsstyrning, styrningen inom ett område sker främst genom kunskap utifrån forskning eller verksamhetsbaserad (ibid.:67).

Överenskommelser som fjärde mjukt är det styrmedel jag har haft svårast att tolka vad Feltenius

menar, och tyvärr utvecklar han den inte nog. Jag har dock tolkat det som att han menar att regeringen använder styrmedlet till att mobilisera människor genom att integrera dem och försöka sammanhålla dem. I Feltenius egna studie diskuterar han hur styrmedlet överenskommelser förekommer i handlingsplaner genom kunskapsökning för personal, samt genom att främja deltids- till heltidsarbete genom en landsomfattande rekryteringskampanj (ibid.: 72). Enligt Jordan et al. Handlar överenskommelser om att aktörer (offentliga och privata) som verkar i samma politikområde kan skapa överenskommelser om prioriteringar, men också om vad eller hur ett problem ska framställas (Jordan et al. 2005: 483). Dessa två tolkningar skiljer sig mycket, men jag väljer att använda båda tolkningarna till uppsatsens kategorisering.

Det sista mjuka styrmedlet har Feltenius definierat som utvärdering, dock menar han att det finns en debatt huruvida utvärdering kan definieras som ett styrmedel. Jag väljer dock att följa Feltenius linje och placera utvärdering som ett mjukt styrmedel. Detta för att något som betraktas som föremål för utvärdering bedöms därmed som viktigt och inte symbolistiskt (ibid.: 67).

Tabell 1. (David Feltenius 2011).

2.3.2 Styrmetoder för att organisera förvaltningen

Bengt Jacobsson och Göran Sundström (2016) har studerat regeringens styrning och styrning för att organisering av förvaltningen. Deras undersökningar har omfattat flera politikområden, men huvudsakligen har de sammanställt hur regeringen har styrt genom organisering av förvaltningen.

Jacobsson och Sundström menar alltså att regeringen använder dessa styrmetoder för att hantera och organisera en tämligen autonom förvaltning. De problematiserar regeringens ofta oklara dubbeltydiga mål och att de motsätter varandra, vilket gör svårare för regeringen att organisera och styra statsapparatens alla funktioner. Regeringen har också många samhällsproblem och samhällets förväntan på att den ska leverera perfekta detaljerade policys är mer än vad den kan erbjuda (Jacobsson&Sundström 2016: 347). Därför menar forskarna att regeringen har olika metoder för att inte riskera att bli överbelastade, det vill säga att de försöker delegera ut arbets- och ansvarsuppgifter till lägre politiska nivåer inom staten (ibid.: 347). Styrmetoderna har Jacobsson och Sundström kategoriserat i sex stycken. Vad som också bör tas i beaktande när dessa metoder studeras är att författarna utgår ifrån är att när regeringen organiserar i policyområden försöker de medvetet visa sig handlingskraftiga och gör det genom organisering av förvaltningen.

Skapande av formella organisationer

En grundläggande metod regeringar använder för att organisera i policyområden är att skapa formella organisationer. Denna styrmetod är mycket vanlig för regeringar att använda. De formella organisationerna är ofta i form av departement eller myndigheter som ansvarar för ett

Hårda styrmedel (Government) Mjuka styrmedel (Governance)

Lagar Information

Förordningar Projektpolitik

Statsbidrag Kunskap

Tillsyn Överenskommelser

policyområde, men det kan också vara en enhet inom ett departement med uppgifter, riktlinjer, ansvariga chefer och resurser (Jacobsson&Sundström 2016: 349).

Positionering

En andra metod som regeringar använder är positionering. Jacobsson och Sundström menar att positionering kan delas in i intern och extern positionering. Sundström har också benämnt dessa som vertikal och horisontell positionering (Sundström 2016: 156). Den externa (horisontella) positioneringen går ut på att regeringar vill göra enheter inom staten exponerade för att påverka och påverkas av organisationer utanför statsapparaten, såsom privata företag eller organisationer men även intressegrupper (Jacobsson&Sundström 2016: 350). Det vill säga att en enhet inom statsapparaten arbetar med arbetsrättsfrågor och använder positionering för att balansera andra intressenter (privata eller intressegrupper) inom policyområdet för att alla ska få sina röster och viljor hörda. Sundström och Jacobsson nämner Skogsstyrelsen som ett exempel på extern positionering. Skogsstyrelsen har alltså fått i uppdrag av regeringen att driva arbetet med de nationella skogsmålen, men i samarbete med andra skogsintressenter (ibid.: 350). Extern positionering kan därmed ske på flera politiska nivåer, samt att positionering kan ske i flera skeden av policyprocessen. Det vill säga att regeringen kan bjuda in intressenter i initieringsprocessen av nya lagförslag eller policyprogram, men intressenter är också ofta med i senare skeden av policyprocessen när en policy till exempel ska implementeras (ibid.: 351). I extern positionering kan regeringen antingen bestämma vem eller vilka intressenter som ska vara med, men de kan också bestämma hur myndigheter och intressenter ska arbeta med en policy (ibid.: 351).

Intern (vertikal) positionering som strategi är en mycket etablerad strategi inom svensk regering. Den innebär att administrativa uppgifter inom ett policyområde delas upp bland olika förvaltningar då arbetsuppgifter och ansvar inte bara ska ligga på en administrativ enhet (ibid.: 351). Enheterna arbetar inte med samma policy eller problem, utan ska snarare fungera att tillgodose fler perspektiv inom ett policyområde. När regeringen tar till denna metod delar de upp uppgifter mellan olika förvaltningar trots att olika enheter har olika mål, uppgifter och arbetar inom andra policyområden för att göra dem mer effektiva. Förvaltningarna tävlar samtidigt om regeringens uppmärksamhet och resurser men de blir också av denna styrmetod beroende av varandras hjälp där syftet är att ”nå den bästa policyn” (Jacobsson&Sundström 2016: 351).

Främja konkurrens

En tredje styrmetod som regeringar använder för att göra förvaltningen mer kreativ och reflekterande är att främja och uppmuntra konkurrens. Svensk regering har använt denna strategi inom många policyområden de senaste decennierna (ibid.: 352). Att främja konkurrens innebär att inblandade aktörer ska bli effektivare och leverera tjänster av bättre kvalitet, detta för att främja konkurrens innebär också att medborgare får välja bland exempelvis välfärdstjänster. Att främja konkurrens, i svensk kontext, innebär också att allt fler privata aktörer är med och levererar välfärdstjänster (ibid.: 352). Positionering som metod som nämnts ovan används ofta i kombination av att främja konkurrens och detta görs genom att främja olika nätverk för att få med nyckelaktörer i frågan (positionering) med syftet att locka aktörer utifrån såsom forskning eller investerare (konkurrens). Att främja konkurrens kan användas både tidigt och sent i policyprocessen. Det är framförallt vanligast att göra det i senare skede där fler aktörer är med och levererar offentliga tjänster (ibid.: 353).

Distansering

Nästa styrmetod som regeringen använder är distansering. Distansering handlar om att regeringen vill balansera effektivitetskravet med den demokratiska legitimiteten. Styrmetoden kan ske genom två undermetoder, hands-off och hands-on. Distansering genom hands-off går ut på att regeringen delegerar ut ansvar och arbetsuppgifter till enheter (myndigheter eller andra offentliga organisationer) långt ifrån regeringen och därmed hamnar även ansvarsutkrävningen längre bort. Distansering innebär således att regeringen gör förvaltningen autonom vilket i sin tur minimerar risker för regeringen att ta skulden om något skulle hända. Detta menar Jacobsson och Sundström också innebär att regeringen minimerar kraven på sig att styra (ibid.: 354). Däremot använder regeringen också metoder för att öka sin förmåga att styra ett policyområde, vilket är hands-on-strategin. Denna innebär att regeringen sätter upp tydliga riktlinjer och arbetsuppgifter för olika kommissioner som arbetar med policyskapande och dessa kommissioner jobbar allt närmare regeringen. Att dessa kommissioner jobbar närmare regeringen har fått kritik för att gå emot traditionella principer som ska råda i svenskt policyskapande (Jacobsson&Sundström 2016: 354).

Skapande av kommunikationskanaler

Om regeringen lyckats med att formulera och strukturera en policy, behöver den inte lägga sig i förvaltningens arbete i samma utsträckning som den annars måste göra. Däremot menar Jacobsson och Sundström att regeringen där inte slutar att styra förvaltningen

(Jacobsson&Sundström 2016: 355). Regeringen fortsätter ofta att styra genom skapande av kommunikationskanaler mellan politiker och tjänstemän i syfte att regeringen vill kontrollera att förvaltningen följer regeringens riktlinjer och politik (ibid.: 355). Det finns kommunikationskanaler både av formell och informell funktion. De formella skapas ofta av regeringen genom interorganisatoriska möten mellan olika myndigheter, men kan också vara möten med myndighetschefer och politiker. De informella menar Jacobsson och Sundström handlar om middagar eller seminarium där politiker och olika professioner möts (ibid.: 355). Kommunikationskanalerna syftar till att politiker antingen vill genom informella träffar kontrollera vad som händer på förvaltningsnivå, men de formella kommunikationskanalerna kan mer syfta till att politisera det som blivit ett ”förvaltningsgöra” (ibid.: 356).

Storytelling

Den sista strategin som regeringen använder är en berättande strategi. Denna strategi går ut på att politiker behöver historier för att berätta om nya reformer eller policys. Reformer, menar Jacobsson och Sundström, är en önskan om att göra världen mindre oklar och mer sammansvetsad och progressiv. Detta gör att politiker behöver berättelser för att förklara bakgrunden och helheten av ett problem (ibid.: 357). Politiker berättar om sina beslut genom en retorik om förändring och förbättring. Denna strategi handlar alltså om den retorik politiker använder för att motivera sina beslutsfattande, kanske framförallt till den förvaltning som ska implementera policys men givetvis också till medborgare. Media spelar här en stor roll men också pressmeddelanden har en viktig funktion. Jacobsson och Sundström menar att denna strategi har ökat. På 1970-talet var det endast en person som var anställd av regeringen att sköta externa media och pressmeddelanden, medan det 2008 var 141 anställda med samma

2.3.3 Analysverktyg

Tabellen ovan är en sammanslagning av alla de styrmetoder som ska ligga till grund för uppsatsens analys. Det vill säga att jag skapat ett eget analysverktyg trots att teorierna hade fungerat var för sig, däremot såg jag möjligheter till ett enhetligt analysverktyg genom en sammanslagning av dem. Tabellen bör läsas lodrätt då styrmedlen inte hänger inte ihop med varandra, utan bör ses som två listor av hårda och mjuka styrmedel. Tabellen omfattas av operationaliseringen för denna uppsats. Jag har kopierat Feltenius kategorisering av hårda och mjuka styrmedel och därefter på egen hand delat in de styrmetoder som föreslås av Jacobsson och Sundströms efter Feltenius kategorisering av hårda och mjuka. Detta är således också min operationalisering, jag har definierat teoretiska begrepp samt valt ut indikatorer som ska vara till hjälp när jag bearbetar mitt material. De styrmetoder som Jacobsson och Sundström menar att regeringen använder för att styra förvaltningen har jag således delat in efter egen tolkning av om jag uppfattar styrmetoden som hårt tvingande, eller mjukt uppmuntrande.

Skapande av formella organisationer har jag placerat under hårda styrmedel och anses därmed som ett mer tvingande styrmedel. Detta för att formella organisationer i form av statliga myndigheter eller departement arbetar på direktiv av regering och riksdag med huvudansvar över ett visst politikområde och kan därmed ses som ett hårt styrmedel. Däremot kan mjukare styrmedel förekomma när myndigheten väl finns på plats, men i ett första skede anses den som ett hårt, tvingande styrmedel.

Hårda styrmedel (Government) Mjuka styrmedel (Governance)

Lagstiftning Information

Förordningar Projektpolitik

Statsbidrag Kunskapsstyrning

Tillsyn Överenskommelser

Skapande av formella organisationer Utvärdering

Positionering (intern och extern) Positionering (intern och extern) Främja konkurrens (”hot” om utgång) Skapande av kommunikationskanaler Distansering (hands-on och hands-off) Storytelling

Positionering å andra sidan kan anses vara både hård och mjuk styrning. Detta styrmedel har varit en bland de svåraste att kategorisera. Positionering kan ske både internt och externt där internt innebär att uppgifter inom ett politikområde delas upp bland flera enheter och där ansvaret istället ligger mellan dem istället för på en. Det skulle både kunna ske genom uppmuntrande eller tvingande, därmed kan intern positionering både ses som mjukt och hårt styrmedel. Extern positionering kan ske i flera policyskeden, från initiering till implementering där regeringen kan bjuda in (mjukt styrande) intressenter, men också bestämma (hårt styrande) vilken eller vilka intressenter som ska arbeta med en policy eller inom ett politikområde. Extern positionering kan därmed gå under både hårda och mjuka styrmedel.

Det har varit svårt att se några större skillnader på styrmetoderna distansering och positionering men där jag tolkar det som att båda styrmetoderna huvudsakligen syftar till att delegera ut arbets- och ansvarsuppgifter antingen mellan aktörer, men också långt ifrån regeringen själv på olika sätt. Distansering som nästa styrmetod har också två undermetoder, off eller hands-on. Hands-off handlar om att delegera arbetsuppgifter och därmed ansvar långt ifrån regeringen samt göra förvaltningen autonom, ju högre autonomi desto mindre riskerar regeringen att ställas till svar (Jacobsson&Sundström 2016: 353). Detta handlar alltså om att delegera ut ett ansvar med syfte att minska behovet av statlig styrning. Hands-on, å andra sidan, handlar om att regeringens sätt att styra för att öka inflytande över förvaltningen och politiken. Detta görs ofta genom att skapa kommissioner av olika aktörer såsom politiska partier, experter, forskare eller icke-statliga organisationer som arbetar med direktiv från regeringen. Jag ser tendenser av att den skulle kunna placeras in under både mjuka och hårda styrmedel, men har slutligen valt att kategorisera den som ett tvingande medel som regeringen kan använda. Det vill säga att distansering är inget som regeringen kan uppmuntra.

Att främja konkurrens som styrmedel har jag kategoriserat som hårt styrmedel. Mekanismen som driver att främja konkurrens handlar om att den som inte levererar heller inte längre får vara med. Mekanismen är därför ”hot om utgång” och blir därmed tvingande när aktörer blir pressade att leverera och kategoriseras därför under hårda styrmedel.

Skapande av kommunikationskanaler har jag kategoriserat som mjukt styrmedel. Detta för att jag tolkar denna styrmetod som ett sätt att utvärdera politiken och förvaltningen, samt att den metoden handlar mer om dialog utan tvång mellan politiken och förvaltningen. Jag har därmed valt att definiera skapandet av kommunikationskanaler under mjuka styrmedel. Jacobsson och

Sundström menar dock att det finns både formella och informella kommunikationskanaler i form av möten inom förvaltningen, antingen formella, styrda av regeringen eller informella där aktörer spontant möts och kommunicerar. Så länge regeringen inte kombinerar denna med ett hårt styrmedel, trots att regeringen många gånger ”tvingar” förvaltningen att ha möten tolkar jag denna styrmetod som mjukt styrmedel.

Den sista kategoriseringen är storytelling, denna har varit det mest uppenbara att placera in som mjukt styrmedel. Storytelling handlar om att politiker berättar, ofta i debattartiklar eller intervjuer om hur regeringen önskar styra eller om regeringens visioner. Det finns därmed inget tvingande i storytelling oavsett styrrelation.

2.3.4 Teorireflektion

Uppsatsens teoretiska ramverk består av regeringens olika styrmetoder och dessa föreslås av olika forskare. Jag som nämnt valt att sammanslå och kategoriserat styrmetoderna som föreslås av Jacobsson och Sundström efter de som föreslås av Feltenius.

Det som validerar valet för uppsatsens teoretiska ramverk är att Feltenius har analyserat liknande material med liknande syfte som denna uppsats. Feltenius har med syftet att förstå regeringens styrningsambitioner genom att studera propositioner i form av nationella handlingsplaner. Därav kan jag ta vid hans forskning och metod för att kunna besvara mitt egna syfte. Feltenius har dock flera syften som denna uppsats inte ämnar ta vid, exempelvis hans ambition att undersöka relationen mellan stat och kommun. Relationen mellan stat och kommun skulle givetvis kunna vara aktuellt även i denna uppsats, men eftersom att det huvudsakliga syftet med uppsatsen är att undersöka hur regeringen gör när den styr samverkan var den avgränsningen rimlig.

Det andra teoretiska ramverket som denna uppsats ämnar låta styra analysen är vald efter möjlighet att konkretisera regeringens olika styrmetoder. Jacobsson och Sundström fokuserar på just regeringen som aktör vilket är relevant att använda då jag avgränsat mig till att studera nationella strategier i form av en proposition och en skrivelse.

Att kategorisera Jacobsson och Sundström har inte varit lätt, på ett eller annat sätt skulle de styrmetoder som de diskuterar kunna tolkas vara både hårda och mjuka styrmetoder beroende

på hur regeringen motiverar och lägger fram åtgärderna. Jacobsson och Sundström reflekterar i viss mån över att dessa styrmetoder kan gå in i varandra och användas samtidigt, dock inte tillräckligt. Vid ett tillfälle nämner de att positionering och främjande av konkurrens ofta används tillsammans. Avsaknaden av reflektion om hur de kan gå in i varandra är givet en brist i deras studie, dock upplever jag att ingen annan studie konkretiserat den svenska regeringens styrmetoder i samma utsträckning som denna. Framförallt med den precision som krävs för att kunna uppfylla uppsatsens syfte. Min förhoppning är ändå att jag klargjort hur jag tänkt när jag kategoriserat styrmetoderna efter hårda och mjuka då detta också uppsatsens huvudsakliga operationalisering.

3. METOD

I detta avsnitt presenteras en metodologisk diskussion kombinerat med det tillvägagångssätt jag ämnar använda för att uppfylla uppsatsens syfte. I 3.1 presenteras och diskuteras olika metodval med motiveringar till det tillvägagångssätt som bäst lämpar sig för min uppsats. I 3.2 diskuteras operationalisering. Avsnitt 3.3 behandlar validitet och reliabilitet och i avsnitt 3.4 diskuteras datainsamling och material. För att förtydliga för läsaren presenteras i avsnitt 3.5 det analysverktyg som ligger till grund för uppsatsens resultat och analys. Verktyget har presenterats och diskuterats i tidigare avsnitt och presenteras därför som en återupprepning för läsaren att ha det med sig till det fjärde avsnittet.

3.1 Tillvägagångssätt

Uppsatsen syftar till att undersöka hur den svenska regeringen styr samverkan genom att titta på styrning av samverkan utifrån klassiska styrmetoder som regeringen använder. Detta med miljöpolitiska nationella strategier som material. För att bäst ta mig an forskningsproblemet lämpar en kvalitativ, teorikonsumerande metod. Eftersom att uppsatsen syftar till att empiriskt undersöka styrning på central nivå är en proposition och en skrivelse i form av nationella strategier användbart material. Till valet av att göra en teorikonsumerande studie handlar det om att jag vill låta fallet stå i centrum och låta teorierna styra min analys. Andra metoder såsom en teoriprövande metod syftar till att antingen stärka eller försvaga en teori genom att testa på ett material (Esaiasson et al. 2017: 41). En sådan metod hade inte fungerat för att uppfylla mitt syfte. En teoriutvecklande metod syftar till att utveckla nya förklaringar till det fenomen som förklaras (Esaiasson et al. 2017: 43). Inte heller hade en sådan metod fungerat. Uppsatsens analysverktyg ska hjälpa mig att förstå och förklara styrmetoderna som förekommer i de nationella strategierna, därför lämpar sig en teorikonsumerande metod.

Det huvudsakliga metodologiska valet som gjorts är just skapandet av analysverktyget. Analysverktyget som presenterades i avsnitt 2.4 är en sammanställning av styrmedel och styrmetoder som regeringen använder. Dessa har kategoriserats och delats in efter att anses vara hårda eller mjuka. Att skapa ett analysverktyg utifrån teoretiska ramverk innebär både fördelar för forskaren men också för läsaren. Då jag vill jämföra resultaten från de studerade strategierna i syfte att kunna beskriva lämpar sig också en kategoriserande metod. Med en sådan metod är den teoretiska konstruktionen, genom ett analysverktyg, grundbulten i undersökningen

(Esaiasson et al. 2017: 137). Detta gör jag genom att utifrån de två teoretiska ramverken sammanställt ett schema med två listor av styrmetoder som regeringen använder och kategoriserat dem efter hårda och mjuka. När jag sedan bearbetar mitt material kommer jag att kvalitativt titta efter de styrmetoder som förekommer i strategierna. Att kvalitativt analysera text på det sättet kan ha två syften, antingen att systematisera innehållet i de aktuella texterna, eller att kritiskt granska innehåll (Esaiasson et al. 2017: 213). Mitt syfte är inte att kritiskt granska beviskraften i de nationella strategierna, utan önskar snarare bringa reda i materialet så lämpar sig därför en systematiserande metod. Utifrån min operationalisering där jag kategoriserat hårda och mjuka styrmedel kommer jag sedan att leta efter styrmetoder i det valda materialet. Därefter har jag ställt frågor som rör samverkan, dels om styrning av samverkan förekommer, men också hur regeringen styr samverkan.

När forskaren vill kategorisera någonting, såsom jag ämnar göra med styrformer och styrning av samverkan, kan en idealtypsanalys vara ett alternativ till metodval. I en sådan metod försöker forskaren karaktärisera det aktuella fenomenets utmärkande egenskaper (Esaiasson et al. 2017: 140). När forskaren gör en idealtypsanalys utgår man ifrån att det aktuella fenomenet inte finns i verkligheten, att idealtyperna är extremer av fenomenet i fråga. Styrmetoderna som är indikatorer i denna studie är dock inga extremer, de existerar i allra högsta grad och därför fungerar inte en sådan metod. Däremot har jag format ett analysverktyg där jag kategoriserat styrmetoderna efter hårda och mjuka, därav är tillvägagångssättet för denna uppsats lik en idealtypsanalys men är slutligen en annan typ av kategoriserande metod.

3.2 Operationalisering

Till valet av att göra en kategoriserande metod tillkommer tydlighet i hur jag operationaliserat: tydlighet i hur jag valt att kategorisera olika styrformer efter hårda och mjuka. I uppsatsens första teoretiska ramverk jag valt att följa Feltenius operationalisering. Feltenius har genom empiriska studier ur svensk kontext (och ett decentraliserat politikområde) operationaliserat styrformer utifrån hård och mjuk styrning och därav kan jag leta efter de begrepp som han definierat de två styrformerna när jag bearbetat mitt egna material (se under teoretiskt ramverk). Att följa en annan forskares operationalisering kan vara fördelaktigt då man som forskare arbetar kumulativt och kan enkelt jämföra resultaten mellan olika undersökningar (Esaiasson et al. 2017: 61). Förutom att Feltenius har studerat liknande material som denna uppsats, har

han också varit mycket öppen i sin operationalisering om överväganden och svårigheter samt använt resultat av välkända forskare och teoretiker som grund till sina kategoriseringar.

Uppsatsens andra teoretiska ramverk består av andra styrmetoder som regeringen använder för att styra en autonom förvaltning i en föränderlig och ett allt mer komplext samhälle. Som beskrivit under avsnitt 2.4.3 har jag valt att sammanslå uppsatsens två valda teoretiska ramverk och därmed kategoriserat den andra teorin efter den första. Det vill säga att jag kategoriserat Jacobsson och Sundströms teori om regeringens styrmetoder efter Feltenius uppdelning av hårda och mjuka styrmetoder. Dessa kategoriseringar är de indikatorer som jag sedan använder för att bearbeta mitt material. Till syftet för denna uppsats hör att förstå hur regeringen styr samverkan både genom klassificering efter hård eller mjuk styrning men en tydligare konkretisering sker genom att undersöka hur styrning av samverkan förekommer i andra styrmedel.

3.3 Validitet och reliabilitet

För att en uppsats ska vara trovärdig och anses vetenskaplig bör den innehålla såväl en diskussion om validitet och reliabilitet samt öppen och tydlig operationalisering. Dessa hänger ihop genom att validitet innebär att forskaren studerar det som den säger att den ska göra, detta genom en tydlig operationalisering. Begreppet validitet kan definieras i tre underkategorier: begreppsvaliditet, resultatvaliditet och empirisk validitet (Esaiasson et al. 2017: 58). Esaiasson et al. (2017) sammanfattar dessa som att: det måste finnas en överensstämmelse mellan teoretisk definition och operationalisering men också en frånvaro av systematiska fel och till sist att forskaren mäter det som den säger att den ska göra (ibid.: 58). Ett exempel från den här uppsatsen är att jag undersöker styrning på central nivå, då bör den teoretiska utgångspunkten vara styrmetoder som regeringen använder.

Eftersom att jag utför min analys enligt en systematiserande och kategoriserande metod innebär detta att föra en tydlig och öppen diskussion om hur jag klassificerat regeringens olika styrmetoder. En kategoriserande metod måste därmed omfattas av tydlighet, vilka svårigheter jag stött på, och vilka överväganden jag haft samt motiveringar till hur jag slutligen valde att kategorisera styrmetoderna efter hårda och mjuka. Detta är också viktigt för reliabiliteten.

Reliabiliteten innebär kort och gott att en annan forskare ska kunna göra samma studie, med samma operationalisering och få samma resultat (Esaiasson et al. 2017: 65).

3.4 Material

Enligt Esaiasson et al. (2017) kan datainsamling ske genom att fråga människor genom intervjuer eller enkäter, det kan ske genom att observera människor och det kan ske genom att observera fysiska spår och resultat av mänskliga aktiviteter (Esaiasson et al. 2017: 195). Som beskrivit i tidigare avsnitt ägnar sig denna uppsats åt den sistnämnda, att observera fysiska spår och resultat av mänsklig aktivitet i form av skriftligt material, en proposition och en skrivelse från svenska regeringen.

Materialet i form av de två strategierna som ligger till grund för uppsatsen analys är valda efter dels att kommuner och myndigheter har uttryckt behov av statlig styrning. Men de är också valda för att de är förhållandevis nya i tiden, detta efter jag ämnar undersöka styrning av samverkan som en styrmetod som regeringen använder sig av i nutid.

Propositionen (Prop. 2017/18:163) som studeras ”Nationell strategi för klimatanpassning” lämnades över till riksdagen den 8 mars 2018. Skrivelsen ”En klimatstrategi för Sverige” lämnades över till riksdagen den 12 april 2018. I den nationella strategin för klimatanpassning finns ett antal åtgärder i form av styrmetoder som kommer att analyseras. I klimatstrategin finns dels styrmetoder som regeringen menar är till för att nå de nationella klimatmålen, men också en handlingsplan för fossilfria transporter och elektrifiering. Eftersom att den också ingår i strategin kommer den också att analyseras. Val av material har som beskrivit i avsnittet om avgränsningar handlat om att utredningar har visat behov av statlig nationell styrning inom miljöpolitiken, som är mycket decentraliserad. Därför är det intressant att undersöka vilka styrmetoder som förekommer, samt undersöka hur regeringen styr samverkan. Vad som bör tas i beaktande är att det finns styrmetoder som är svåra att hitta i mitt material, vilket inte behöver betyda att styrmetoderna inte förekommer på andra sätt.

Att välja två fall inom miljöpolitik var inte självklart. Däremot är det alltid till en forskares fördel att analysera fler fall än ett, detta för att kunna generalisera då resultatet ska kunna säga något fallet (Esaiasson et al. 2017: 28). Resultaten från de två nationella strategierna jämförs för att kunna bredda förståelsen för regeringens styrning, styrmetoder och styrning av

samverkan.

3.5 Analysverktyg

Tabellen omfattar min operationalisering och det är styrmetoderna ovan som jag kommer att utgå ifrån när jag analyserar mitt material. Verktyget har tidigare presenterats under avsnitt 2.4.3 med förklaringar om hur operationaliseringen har gått till. Den presenteras därför ovan för att förtydliga och påminna läsaren om de styrmetoder som sedan förekommer i uppsatsens resultat och analys.

Hårda styrmedel (Government) Mjuka styrmedel (Governance)

Lagstiftning Information

Förordningar Projektpolitik

Statsbidrag Kunskapsstyrning

Tillsyn Överenskommelser

Skapande av formella organisationer Utvärdering

Positionering (intern och extern) Positionering (intern och extern) Främja konkurrens (”hot” om utgång) Skapande av kommunikationskanaler Distansering (hands-on och hands-off) Storytelling

4. RESULTAT OCH ANALYS

I detta avsnitt presenteras uppsatsens resultat och analys. Då materialet är två olika nationella strategier presenteras resultaten för var strategi för sig. Resultat och analys för var strategi presenteras tillsammans. Efter varje strategi förs en sammanfattning där uppsatsens frågeställning besvaras. Frågeställningen är; Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan och hur motiveras de i ”En nationell strategi för klimatanpassning” och i ”En klimatstrategi för Sverige”?

4.1 Genom vilka styrmetoder styr regeringen samverkan i En nationell

strategi för klimatanpassning?

Styrning av samverkan förekom genom både hårda och mjuka styrmedel i den nationella strategin för klimatanpassning. I många fall förekom styrmetoderna tillsammans, det vill säga att en styrmetod innehöll egenskaper av både det hårda och mjuka slaget. Regeringen styrde inte samverkan genom de två kanske mest klassiska hårda styrmedel såsom lagstiftning eller förordning. Men andra styrmetoder som är klassade som hårda förekom. Bland annat ville regeringen skapa ett klimatråd som ska syfta till att ge en samlad bild av hur arbetet med svensk klimatanpassning kan utvecklas (Prop. 2017/18:163: 67). Det klimatpolitiska rådet ska arbeta för bred förankring mellan forskarsamhället, näringsliv, nationella och regionala myndigheter. Det vill säga att rådet syftar till att dessa aktörer ska samverka och det innebär också att de olika sektorerna kommer ha representanter i rådet. Regeringen beslutade att finansiera rådet med statsbidrag. Genom rådet förekom således styrning av samverkan genom hårda styrmetoderna

skapande av formella organisationer, distansering (hands-on) och statsbidrag. När regeringen

använder styrmetoden distansering genom hands-on menar Jacobsson och Sundström (2015) att den syftar till öka inflytande över politiken och förvaltningen vilket även kan sägas för skapande av formella organisationer. Genom att styrning av samverkan förekommer i dessa två styrs samverkan med syfte att öka inflytande. Här styr även regeringen förvaltningen att samverka med anledning av att samverkan inte har fungerat, såsom Statskontoret ansåg att regeringen bör styra samverkan.

”Livsmedelsverket i samverkan med andra myndigheter, branschorganisationer och representanter från dricksvattenproducenterna tar fram en handbok för tillämpad klimatanpassning av dricksvatten” (Prop. 2017/18:163: 52).

Citatet ovan beskriver ett annat sätt som regeringen ofta styr samverkan i klimatanpassningsstrategin. Här styr regeringen samverkan utan någon som helst tydlighet där det saknas både riktlinjer och tydlig arbets- och ansvarsfördelning. Regeringen styr samverkan här tvingande genom distansering och positionering.

Som beskrivits tidigare i uppsatsen har samhällsaktörer såsom kommun och myndigheter uttryckt ett behov av statlig styrning, framförallt finansiering. Generellt sätt lös styrmetoden statsbidrag med sin frånvaro i strategin, även så i samband med styrning av samverkan. Statsbidrag förekom däremot i skapande av det nationella rådet, på liknande sätt som Statskontoret hänvisat regeringen att styra samverkan. Statskontoret skrev i sin slutrapport (2016) att regeringen bör röja det som kan hindra för god och framgångsrik samverkan, exempelvis genom finansiering.

Styrning av samverkan förekom även genom hårda styrmetoden extern positionering i klimatanpassningsstrategin. Regeringen motiverar denna styrmetod med att arbetet med klimatanpassning är ett sektorsövergripande arbete där alla politiska och icke-politiska nivåer bör samverka för att öka kunskapen (Prop. 2017/18:163: 69). I denna styrmetod ger regeringen SMHI utökat ansvar att, tillsammans med Boverket, stödja det nationella rådet, men också utökat ansvar att samordna det nationella klimatanpassning centret (Prop. 2017/18:163: 79).

Det var flera av de som kategoriserats som mjuka styrmedel som förekom i klimatanpassningsstrategin. Däremot förekom inte styrning av samverkan genom alla dem. Bland annat skriver regeringen att ansvar och samverkan ska tydliggöras för att hantering av risker ska fungera bättre (Prop. 2017/18:163: 67). Här förekommer styrmetoden information. Information förekom genom att regeringen vill att arbetet med klimatanpassning ska ske genom tio vägledande principer (Prop. 2017/18:163: 67). Information handlar om att försöka påverka genom övertalning eller faktaupplysning, exempelvis genom mål och riktlinjer för ett politikområde. En vägledande princip (hantering av risker) som regeringen vill ska genomsyra klimatanpassningsarbetet är att berörda aktörer ska samverka. Här uppmuntras samverkan genom retorik, varken genom en röjande metod som statsbidrag eller tvingande metod genom lagstiftning. Även om de mjuka styrmedlen anses vara mer uppmuntrande än tvingande, förs en retorik kring samverkan som ”det enda rätta”.

Kunskapsstyrning förekom genom att satsa på ett kompetenscentrum som ska bidra till förbättrad kompetens bland samverkande myndigheter.

”Uppdraget löper på tre år under perioden 2017 fram till utgången av 2019 och slutredovisas den 28 februari 2020. Kompetenscentrum ska genom samverkan bidra till att öka myndigheternas kompetens om jordbrukets vattenhushållning” (Prop. 2017/18:163: 51).

Ovan citat är ett annat exempel på när regeringen styr samverkan, eller där syftet med styrmetoden är att samverkan ska genomsyra arbetet. Inte heller här är regeringen tydlig med vilka som ska samverka eller hur samverkan ska gå till utan det konstateras bara snarare att samverkan ska ske. När det styrs på detta sätt uppfattas det snarare som uppmuntrande och inget tvingande, oavsett om ordet ska finns med.

I strategin finns också ett långt avsnitt som behandlar en ansvarsfördelning. Detta avsnitt omfattas inte av de specifika styrmetoder som finns i uppsatsens analysverktyg. Regeringen skriver: ”En anledning till att arbetet på lokal nivå inte tagit fart i den utsträckning som behövs bedöms vara otydligheter i ansvarsfördelning och finansiellt stöd” (Prop. 2017/18:163: 46).

Sammanfattning ”En nationell strategi för klimatanpassning”

I den nationella strategin för klimatanpassning återfinns styrning av samverkan i tre hårda styrmedel: skapande av formella organisationer, distansering (hands-on) och extern positionering. I skapande av formella organisationer förekommer samverkan som tvång genom ett nationellt råd, och genom distansering (hands-on). Propositionen fastställer att arbetet med svensk klimatanpassning har varit otillräcklig på grund av brister i samverkan mellan sektorer och över administrativa gränser (Prop. 2017/18:163: 46). Eftersom att styrning av samverkan förekommer genom tre hårda styrmedel kan det konstateras att styrning av samverkan förekommer genom en del tvingande metoder. När regeringen använder styrmetoden distansering genom hands-on menar Jacobsson och Sundström (2015) att den syftar till öka inflytande över politiken och förvaltningen vilket även kan sägas för skapande av formella organisationer. Genom att styrning av samverkan förekommer i dessa två styrs samverkan med syfte att öka inflytande. Här styr även regeringen förvaltningen att samverka med anledning av att samverkan inte har fungerat, såsom Statskontoret ansåg att regeringen bör styra samverkan.