God vs skälig levnadsnivå

Med anledning till att en ny socialtjänstlag implementeras så diskuterades det hur undersökningspersonerna resonerar och tänker kring regeringens utredning av lagen

(SOU 2020:47). Under intervjuerna diskuterades det ifall äldreomsorgen skulle utgå ifrån en egen lag och ifall de äldre skulle ha rätt till god levnadsnivå istället för skälig. De allra flesta intervjupersoner ställde sig positiva till att de äldre skulle ha rätt till god levnadsnivå istället och menade att fler insatser som inriktar sig mot social samvaro hade kunnat beviljas då. Intervjuperson 7 ställer sig dock frågande till om samhället hade haft kapaciteten att tillgodose god levnadsnivå och säger såhär:

Ja alltså som person tänker man ja, god levnadsnivå, självklart. Sen tänker man utifrån samhället, vad är möjligt? (..) jag förstår ändå lagstiftningen, alltså vilken kapacitet har vi? Vilka resurser har vi? Det är många faktorer som spelar in. Om man ännu en gång associerar det till Maslows (1942) behovspyramid så tyder det på att om äldre hade rätt till god levnadsnivå så hade fler sociala insatser kunnat beviljas. Det innebär att nivån “gemenskap” inom behovspyramiden skulle få mer fokus. På liknande sätt som Maslow (1942) argumenterade för så är de fysiska behoven som mat och vatten i centrum och de andra behoven kan ges mer fokus först när de fysiska är tillgodosedda. Däremot så står det i 5 kap 4§ SoL att socialtjänsten ska jobba för att äldre får ett värdigt liv. Definitionen av ett värdigt liv är även den abstrakt och beror på individuella

preferenser men det går att argumentera att ett värdigt liv innehåller en god gemenskap. Men som intervjuperson 7 resonerar kring så blir det även en fråga kring vad staten har resurser till. Hur stort ansvar har staten att tillgodose gemenskap? Studiens empiri visar på att majoriteten av intervjupersonerna först ser till de fysiska behoven, iallafall under skälig levnadsnivå. Men ifall de äldre hade gått under en lag där god levnadsnivå var målet så hade flera sociala insatser kunnat beviljas. Insatser från socialtjänsten är även det sista alternativet när individer inte kan tillgodose sina behov själva enligt

biståndsparagrafen 4 kap 1§ SoL så det finns alltid ett eget ansvar att tillgodose sina egna behov. Det blir en balansgång mellan det individuella ansvaret att tillgodose sina egna behov och socialtjänstens och samhällets ansvar att stödja de som inte kan det. Enligt Maslow (1942) är det svårt för individer som inte får sina behov tillfredsställda som barn att någonsin nå de högre nivåerna så som självförverkligande. Det är därför möjligt att argumentera att det är viktigt att samhället fångar upp de individerna i tid för att de även senare ska kunna få åldras med möjlighet till gemenskap, självkänsla och

En annan handläggare, intervjuperson 2, från en av de mindre kommunerna svarar vad hen skulle tycka om äldre fick god levnadsnivå:

Ja alltså, jag förstår inte varför det måste vara skäligt för äldre och god för yngre. Men det är min personliga åsikt. Varför har man plötsligt rätt till mindre bra insatser när man blir äldre? Ska det inte vara tvärtom?

Närvänen (2009) menar att ålder är en social kategorisering på samma sätt som man kategoriserar människor utifrån till exempel kön, sexualitet och etnicitet. Ålder är ett socialt fenomen som är kontextbundet, en individ kan till exempel ses som ung i ett sammanhang men som gammal i ett annat. Denna sociala gruppering skapar och förhåller sig till existerande maktförhållande i samhället och ger både negativa och positiva konsekvenser för de äldre. De äldre kan till exempel uppleva en känsla av sammanhang och tillhörighet när de umgås med andra inom sin sociala kategori. Äldre kan däremot också uppleva exkludering från arbetsplatsen och ses som en belastning för samhället. Målgruppen kan ses som oproduktiva som inte gynnar samhällets ekonomi. Intervjupersonen i citatet ovan frågar sig varför äldre får sämre insatser när de blir äldre. Äldreomsorg har i historien setts som barmhärtighet och fattigvård som har belastat samhället resurser (Edebalk, 1991). Det är möjligt att dessa tankar fortfarande lever kvar i en viss mån och att samhället misslyckas att se till de äldres tillgångar och styrkor, som deras insamlade kunskap efter ett långt liv.

Intervjuperson 2 pratade även om problematiken kring åldern i den nuvarande LSS- lagen. Enligt 9 kap LSS så får personer över 65 år inte rätt till personlig assistans utan hänvisas till att få sina behov tillgodosedda enligt SoL, en lagstiftning som strävar mot skälig levnadsnivå istället för god. Handläggaren delar upp äldregruppen i två, den yngre- äldregruppen och den äldre-äldregruppen.

Det som också blir väldigt konstigt är att idag blir yngre mer och mer drabbad av psykisk ohälsa eller demens, och är det så att många är unga och ändå är i stort behov utav hjälp men då har oturen att dom är över 65 år, så plötsligt hamnar de i en annan box. Medans de egentligen är rätt unga. De som är 65 är ganska unga för att sitta bakom ett fönster för att glo ut, utan då har man precis gått i pension. Och det är egentligen då man kan börja göra saker. Så det är väldigt många som är

missnöjda, de som är från den yngre sidan av äldregruppen, som gärna hade velat ha hjälp som är mer individuellt just för dem. Det är många som tillhör den gruppen som är i behov av hjälp men som inte är förberedda att följa ett fast schema för när hemtjänsten kommer och hjälper de, för dem är ju mycket mer mobila.

Handläggaren berättar vidare att lagrummen skulle behöva uppdateras, specifikt gällande vart åldersgränsen går för stöd från kommunen. Vid frågan om handläggaren tycker att åldern skulle sträcka sig ännu längre än just 65 för att god levnadsnivå ska gälla så svarar hen följande:

Ja för att samhället förändras ju. Och någon som är 65 idag ser annorlunda ut än när någon var 65 för 40 år sedan. De har ju ett annat, alltså, det är en viss rörelse man har genom livslinjen och det skjuts upp eftersom människan blir äldre och äldre. Då blir det ju också så.

Istället för att enbart dela upp äldre i kronologisk ålder så har det blivit vanligare att kategorisera äldre efter den tredje och fjärde åldern. Den tredje åldern syftar till när de äldre går i pension men utöver det lever som vanligt och klarar sig själv. Denna fas i livet utmärker sig genom en ökad fritid för de äldre som leder till ökad konsumtion av både produkter och upplevelser. Det är också en tid av självförverkligande (Andersson, 2009). Även Maslow (1942) skriver om självförverkligande som ett mänskligt behov.

Självförverkligande är det översta behovet på Maslows behovstrappa och enligt teorin så prioriteras det när resterande behov är tillfredsställda. Äldre inom den tredje åldern har därav större möjlighet att fokusera på att bli allt det vill vara. Men äldre inom den tredje åldern klarar sig överlag bra själva och behöver därför inte stöd från socialtjänsten i samma utsträckning som äldre i den fjärde åldern. Den fjärde åldern betecknar tiden när man blir beroende av andra för att få hjälp med vardagliga sysslor. Det är vanligt att den perioden startar genom en sjukdom. Precis som intervjupersonen ovan beskriver så lever människor längre idag på grund av ökad medicinsk kunskap, bättre hälsobeteende och mindre fysiskt tunga arbeten (Andersson, 2009). Men bara för att medellivslängden ökar innebär det inte att man undviker lidande. Intervjuperson 2 beskriver i citatet ovan att samhället förändras och att 65 ser olika ut idag än förr i tiden. Samhället idag lägger ett stort värde i att leva ett aktivt liv och synliga tecken på åldrande kan ses som ett

misslyckande. Äldre kan därav känna sig pressade att fortsätta leva som när de var yngre och må psykiskt dåligt när de inser sina nya begränsningar.

Analysen kring god vs skälig levnadsnivå i detta tema har belyst att majoriteten av intervjupersonerna ställer sig positiva till ifall äldre skulle ha rätt till god levnadsnivå istället för skälig. De tror då att fler sociala insatser skulle beviljas vilket kan leda till en högre känsla av gemenskap. Det har även diskuterats samhällets möjlighet att tillgodose god levnadsnivå då Sverige har en ökad äldre befolkning. Ett resonemang kring

åldrandets olika nyanser och svårigheter har förts med hjälp av kategorisering den tredje och fjärde åldern.

6.3 Handlingsutrymme

Under denna rubrik presenteras det hur biståndshandläggare i studien resonerar gällande sitt handlingsutrymme. De flesta intervjupersoner upplevde att handlingsutrymmet är på en lagom nivå och att de varken vill att det blir mer eller mindre. Intervjuperson 6 är en av dem som var nöjd med sitt handlingsutrymme, och uttrycker att hen inte skulle vilja vara den som stod på beslut vid större beslut som exempelvis vård- och omsorgsboende. Handläggaren berättar att enhetschefen skriver på de mer ekonomiskt tyngre besluten. Personen berättar vidare:

Men annars tycker jag vi har bra med handlingsutrymme. Jag tycker det är skönt att dem litar på oss så mycket att de ger oss delegering i allt förutom vård- och omsorgsboende, för då har man ju lite mer… alltså då känner man sig viktig för jobbet också. Och man vet att man kan göra ett bra jobb. Sen så är det ju alltid så att om det är ett beslut vi inte vill stå på så kan vi alltid be en chef skriva under istället.

Under alla intervjuer uppstod diskussion om kommunens resurser, dock i olika frekvenser beroende på vilken kommun som intervjuades. Vid frågan om huruvida handlingsutrymmet upplevs begränsat som följd av yttre påfrestningar, exempelvis av kommunala besparingar, uppger en handläggare från en av de mindre kommunerna följande:

Alltså ja utifrån kommunens riktlinjer och dess plånbok (skrattar), så ja… man känner sig pressad av det där. Men sen får man väl ha i åtanke att det inte är kommunens plånbok som vi fattar beslut utifrån utan det är behovet. Så om en verksamhetschef säger att det behövs besparas, och jag bedömer att den enskilde ändå har behov av kanske städning, eller hygien städ varje dag, då fattar jag det beslutet. Och då lägger jag ner vid sidan att de trycker på att det ska besparas. Eftersom det inte är mitt jobb att bespara. Jag har lite lättare för det, även fast det kan kännas svårt, så vet jag att vissa kollegor mår väldigt dåligt av denna press. Då det trycks på från två sidor.

Det intervjuperson 2 beskriver går att koppla till teorin om gräsrotsbyråkrater. Där skriver Lipsky (1980) att en myndighetspersons handlingsutrymme kan begränsas om resurserna brister. Hur mycket resurser som går att använda sig av baseras på

kommunens politik och vad de väljer att investera skattepengarna i (Swärd, Edebalk & Wadensjö, 2013). Utifrån exemplet ovan går det även att observera ett visst dilemma biståndshandläggare måste stå ut med. Med press på besparingar parallellt som behovet för de äldre måste tillgodoses hamnar ansvaret på handläggaren att hantera dessa två problem. Lipsky (1980) menar att gräsrotsbyråkrater har stort handlingsutrymme och har vidare friheten att välja att agera eller ej. Här läggs då ett visst ansvar på handläggaren att prioritera vilket problem som är viktigare att hantera. Detta kan upplevas som psykiskt påfrestande som intervjuperson 2 beskriver ovan.

Under intervjuerna med de två mindre kommunerna framkommer det en hel del resonemang kring kommunens investeringar och besparingar. Det upplevs vara ett mer närvarande problem i de två första kommunerna i jämförelsevis med större kommunen. I den större kommunen uppvisar sig problematiken snarare handla om vad som är skälig levnadsnivå och hur man ska tänka på ett likartat sätt mellan handläggare.

Som följd av att den nyligen nämnda kommun är av större storlek samt att en

omorganisering har skett där tre kommundelar nyligen har satts ihop har det skapats en kultur på arbetsplatsen där riktlinjer måste vara tydliga och konkreta. Intervjuperson 4 berättar utifrån handlingsutrymme om sin erfarenhet att tidigare ha arbetat i en mindre kommun och nu i en större:

Mm… ja… jag kan nog uppleva att det är svårare att… jag upplever mitt handlingsutrymme svårare i (aktuell kommun) än vad det var i (tidigare kommun) men det handlar ju också om att vi är så många. Det handlar ju också om den här sammanslagningen av tre kommundelar som gör att man har behövt alla de här rutinerna för att vi ska kunna strålas samman för att kunna jobba i princip samma sätt. Så då har man varit tvungen att pressa ihop oss då, för att vi ska tänka så lika som möjligt. Och det kan man ha som ambition, men jag tror inte man kommer hela vägen med det för vi är olika. Vi måste få vara olika.

Intervjupersonerna resonerar gemensamt om hur handlingsutrymmet påverkar deras möjligheter att sätta beslut och utföra sitt arbete. Däremot vilka faktorer som anses påverka handlingsutrymmet skiljer sig beroende på vilken handläggare som svarar på frågan. Intervjuperson 8 som tillhör en större kommun talar om hur handlingsutrymmet kan påverkas beroende på hur man är som person:

Alltså... Det är ju väldigt uppstyrt, det är tydliga ramar. Men, jag tänker det beror lite på hur man är som person. Vilka friheter man tar sig. Och att det ändå finns möjlighet att göra det. Men organisationen kanske inte skapar handlingsutrymme, alltså, det är nog jag som person isåfall som får ta mig större handlingsutrymme. Jag tänker att man som ny kanske lätt, indoktrineras in i det här ramverket som är ganska fyrkantigt och väldigt specificerat. Om man inte haft en bra utbildning Intervjuperson 3 som också tillhör en större kommun talar också om vikten av “språkets makt”. Hur handläggare skriver sina utredningar kan påverka om det blir ett avslag eller bifall. Även Olaison och Cedersund (2006) studie belyser vikten av språket. Det är möjligt att argumentera att om klienten kan resonera för sin sak så finns det möjligheter att det påverka utfallet av bedömningen. Handlingsutrymmet är alltså till viss nivå något som erhålls av handläggaren själv och kan begränsas beroende på “vilka friheter man tar till sig”. Detta kan kopplas till Lipskys (1980) teori om gräsrotsbyråkrater, där han delar upp handlingsutrymmet i två komponenter. Den första komponenten är att

gräsrotsbyråkraten har friheten att agera på olika sätt. Den andra belyser friheten att välja att agera eller inte. Utifrån exemplet ovan så går det att observera det Lipsky (1980) lyfter fram, just vilka friheter tar socialarbetaren till sig? En biståndshandläggare kan begränsa sitt eget handlingsutrymme genom att inte ta sig till friheter. Parallellt går det även att se

det som att biståndshandläggaren utövar sitt handlingsutrymme genom att välja att inte agera. Att biståndshandläggaren har valmöjligheter i agerandet kring brukarens situation visar som följd på att gräsrotsbyråkraten besitter makt som brukaren inte erhåller. Brukaren är beroende av biståndshandläggarens bedömning och hamnar därför i underläge i relation till handläggaren.

Samtidigt uppger en annan handläggare från samma kommun att handlingsutrymmet är styrt utifrån de kommunala riktlinjerna. Det som kan tolkas här är att olika handläggare baserar flexibiliteten av handlingsutrymme på antingen personliga eller yttre faktorer. De personliga och yttre faktorerna kan ännu en gång kopplas till Lipskys (1980) teori. Där skriver han skriver om gräsrotsbyråkratens flexibilitet samt hur deras handlingsutrymme kan begränsas genom exempelvis kommunens resurser. Yttre faktorer som kommunens ekonomi och riktlinjer kan alltså begränsa biståndshandläggarens handlingsutrymme och ha en avgörande roll om det slutliga beslutet för brukaren blir ett avslag eller bifall. Under intervjuerna pratade handläggarna dessutom om det var några insatser som upplevdes svårare att sätta beslut på än andra. Det som framkom från den större kommunen var att social samvaro, vård- och omsorgsboende och korttidsvistelser upplevdes som de svårare insatserna att argumentera för ett bifall. I de två mindre kommunerna talar handläggarna också om att vård- och omsorgsboende är en svårare insats att skriva, men till skillnad från den större kommunen upplevs snarare

serviceinsatser eller personlig omvårdnad som mer invecklat. Anledningen bakom de olika åsikterna om vad som upplevs som svårast att bedöma kan antingen vara personliga faktorer, dvs, vad handläggaren själv anser föreligga inom ramen av skälig levnadsnivå, men även vad de kommunala riktlinjerna är. Intervjupersonerna beskriver att de utgår från kommunens riktlinjer men har möjlighet att gå utöver dem i vissa fall och att en individuell bedömning alltid ska göras. Däremot upplevde flera att det då behövdes mer argument i sin utredning. Vid frågan om det är svårare att få igenom insatser som är över kommunens riktlinjer så svarar intervjuperson 3 såhär:

Alltså jag tycker inte det är svårt egentligen utan det handlar om hur man argumenterar och hur man skriver analysen i utredningen. Bara man skriver varför personer behöver det och argumenterar för varför andra alternativ inte hade funkat bättre så kan man egentligen få igenom typ vad som helst.

Vad som kan räknas in under skälig levnadsnivå handlar alltså enligt denna

intervjuperson om hur man som handläggare skriver sina utredningar. Vidare berättar en annan respondent, intervjuperson 4, att hen eventuellt kan uppleva sig själv som “för snäll” i jämförelse med andra handläggare kring vad som är skäligt i vissa bedömningar, och att hen ofta ställer sig ifrågasättande till kommunens ramar. Utöver detta berättar intervjupersonen att enligt den rådande kommunens riktlinjer är det skäligt med en promenad i 30 minuter en gång i veckan. I sådana bedömningar uttrycker handläggaren att man egentligen borde kunna vara “mer flexibel” kring tiden än vad man är i dagsläget som biståndshandläggare. Trots att yrkesgruppen arbetar utifrån ett redan

tolkningsinriktat begrepp, dvs skälig levnadsnivå, och riktlinjer som tillåter en att gå utanför ramen så upplevs det fortfarande inte som tillräckligt flexibelt för en del handläggare som vi ser i exemplet med respondent 4.

Fördelen med att ha stort handlingsutrymme är att det skapar möjlighet för handläggare att fånga upp människor i mer komplexa fall. Detta minskar risken för att individer ska falla mellan stolarna. Nackdelen kan däremot vara att det ökar risken för att det blir olikheter i bedömningar, ett tema som kommer beröras direkt efter detta avsnitt. Sammanfattningsvis upplever de flesta biståndshandläggare sitt handlingsutrymme som positivt och ser fördelen med att ha ett stort handlingsutrymme. En del handläggare kan dock uppleva press från kommunen där det ska besparas, något som uppfattas påverka och begränsa deras handlingsutrymme. Svårigheten kan vara att balansera och bibehålla en lagom och optimal nivå av handlingsutrymme för yrkesgruppen. Är det viktigare med stort handlingsutrymme där individers behov kan tillgodoses utifrån komplexa fall, eller är det viktigare med ett mer begränsat handlingsutrymme där handläggare har ett likartat arbetssätt och bedömningar blir därav mer lika?

6.4 Olikheter i bedömningar

Under intervjuerna presenterades en vinjett (Se Bilaga 1) som varje biståndshandläggare fick resonera kring. Det påhittade fallet handlade om Göran, en 85 årig man som upplevde ensamhet och nedstämdhet under vinterhalvåret. Intervjupersonerna fick berätta vad de skulle gjort om detta ärende vore verkligt och hur de skulle gått tillväga. De fick även svara på om en insats var aktuell för denna brukare och vilken eller vilka de kan tänka sig bevilja. Det resultat som framkommit kring vinjetterna är att handläggarna

tänker olika kring vilka insatser som kan tänkas beviljas och om det bör sättas in insatser