Hantering utan eget syfte

12.1.1. Fiktivt exempel

Ett massöverskott används inom aktuellt projekt för anpassande åtgärder, exempelvis igenfyllnad av en sänka i naturmark som i sig inte bedöms ha några förhöjda

landskapsvärden. Åtgärden har inget tydligt syfte förutom ren bortskaffning.

Juridisk bedömning

15:1 MB Avfall eller inte?

Eftersom Trafikverket inte har något behov av massorna i eller på grund av anläggningen uppkommer ett avfall.

15:6 MB Bortskaffa avfall

I det här fallet bedöms massorna lämpliga att använda. Användningen av massorna har inget egentligt syfte utan de avses användas för utfyllnad av en sänka i naturmark, vilken i sig inte bedöms ha några förhöjda natur-, kultur-, eller landskapsvärden. Utfyllnaden anpassas till omgivande terräng men skapar dock inte ett mervärde eftersom det inte finns något fullgott syfte med åtgärden. Eftersom användningen av massorna inte har något egentligt syfte och inte heller ersätter annat material kan det inte bli aktuellt med någon återvinning av avfall. Det rör sig således om ett rent bortskaffande av avfall.

11 § 3 p Avfallsförordning Undantag

Avfallet (massorna) är icke-förorenad jord som grävts ut i samband med en

byggverksamhet, och det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes. Planerad användning skadar inte och innebär inte någon olägenhet för människors hälsa eller miljön. Undantagsregeln i 11 § 3 p avfallsförordningen blir därför tillämplig, d.v.s. avfallsförordningens regler blir inte tillämpliga på de aktuella massorna.

För att undantaget ska bli tillämpligt är det nämligen inte nödvändigt att användningen av materialet uppfyller ett självständigt syfte. Materialet behöver alltså inte skapa något mervärde eller ersätta annat material.

Oaktat att undantaget i 11 § 3 p avfallsförordningen är tillämpligt så betraktas massorna som avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken. Därför blir miljöprövningsförordningens regler om hantering av avfall i 29 kapitlet tillämpliga. Eftersom lagstiftningen ser ut som den gör finns

det därför ingen anledning att åberopa undantagsparagrafen då den inte leder till några lättnader.

4 § Avfallsförordningen Deponi

Eftersom användningen av massorna inte har något egentligt syfte och inte heller ersätter annat material kan hanteringen inte betraktas som återvinning av avfall. Det rör sig istället om ett rent bortskaffande av avfall. Att bortskaffa avfall är detsamma som att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det.

Genom att utan något egentligt syfte använda massorna/avfallet för utfyllnad av sänka är det att se som en deponi. Med deponi avses en upplagsplats för avfall som finns på eller i jorden, d.v.s. en upplagsplats för avfall som inte endast är tillfällig.

29:20 – 25 §§ MPF Tillstånd eller anmälan

Uppläggningen av massor utgör en deponering av avfall i den mening som avses i 5 § avfallsförordningen. Av 29 kap. miljöprövningsförordningen framgår att verksamheten utgör en tillståndspliktig deponi.

2 kap. MB Allmänna hänsynsregler

Vid all miljöfarlig verksamhet, exempelvis grävning eller utfyllnad, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Det innebär att den som utför åtgärderna ska kunna visa att lagstiftningen följs och att man som verksamhetsutövare har tillräckliga kunskaper om hur miljön och människors hälsa påverkas och ska skyddas. Det innebär också att det finns en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga att åtgärden medför skada eller olägenhet för miljön.

12.1.2. Fiktivt exempel

Inom ramen för projektet avverkas skogsmark och på förfrågan från markägaren används projektets massor för att höja och tillgängliggöra skogsskiftet utan att detta påverkar landskapsvärdena.

Juridisk bedömning

15:1 MB Avfall eller inte?

Eftersom Trafikverket inte har något behov av massorna i eller på grund av anläggningen uppkommer ett avfall.

15:6 MB Bortskaffa avfall

I det här fallet bedöms massorna lämpliga att använda. Inom ramen för projektet avverkas skogsmark utanför vägområdet och marknivån på denna skogsmark höjs med de aktuella massorna (landskapsmodellering). Åtgärden innebär inte någon påverkan på befintliga natur-, kultur- eller landskapsvärden.

Åtgärden skapar inget mervärde och hade inte utförts om det inte funnits ett överskott på massor inom projektet. Eftersom användningen av massorna inte har något egentligt syfte och inte heller ersätter annat material kan det inte bli aktuellt med en återvinning av avfall. Det rör sig således om ett rent bortskaffande av avfall.

11 § 3 p Avfallsförordningen Undantag

Eftersom de överblivna massorna klassas som avfall kan undantagsparagrafen i 11 § 3 p. avfallsförordningen bli tillämplig. Massorna utgör icke-förorenad jord (eller annat naturligt material) som grävts ut i samband med en byggverksamhet, och det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes. Det är dessutom säkerställt att användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön. Användningen uppfyller inget

självständigt syfte genom att skapa ett mervärde eller ersätta ett annat material, men detta är inte nödvändigt för att undantaget skall bli tillämpligt.

Oaktat att undantaget i 11 § 3 p avfallsförordningen är tillämpligt (d.v.s. att

avfallsförordningens regler inte är tillämpliga på de aktuella massorna), så betraktas massorna som avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken. Det medför att

miljöprövningsförordningens regler om hantering av avfall i 29 kapitlet ändå blir tillämpliga. Undantagsparagrafen leder således inte till några lättnader.

4 § Avfallsförordningen Deponi

Eftersom användningen av massorna inte har något egentligt syfte och inte heller ersätter annat material kan hanteringen inte betraktas som återvinning av avfall. Utfyllnaden av skogsmarken är inte endast tillfällig, den saknar egentligt syfte och massorna ersätter inte annat material vilket innebär att hanteringen utgör ett rent bortskaffande av avfall. Genom att utan något egentligt syfte använda massorna/avfallet för utfyllnad blir

utfyllnaden att se som en deponi. Med deponi avses en upplagsplats för avfall som finns på eller i jorden, d.v.s. en upplagsplats för avfall som inte endast är tillfällig.

Av 29 kap. miljöprövningsförordningen framgår att verksamheten utgör en tillståndspliktig deponi.

29:20 – 25 §§ MPF Tillstånd eller anmälan

Uppläggningen av massor utgör en deponering av avfall i den mening som avses i 5 § avfallsförordningen. Av 29 kap. miljöprövningsförordningen framgår att verksamheten utgör en tillståndspliktig deponering.

2 kap. MB Allmänna hänsynsregler

Vid all miljöfarlig verksamhet, exempelvis grävning eller utfyllnad, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Det innebär att den som utför åtgärderna ska kunna visa att lagstiftningen följs och att man som verksamhetsutövare har tillräckliga kunskaper om hur miljön och människors hälsa påverkas och ska skyddas. Det innebär också att det finns en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga att åtgärden medför

Alternativt scenario

Om syftet med utfyllnaden hade varit att förbättra skogsmarkens avkastning hade det inneburit ett mervärde och förmodligen ett fullgott syfte med användningen. Under dessa förutsättningar kan det vara aktuellt med en återvinning av avfall för anläggningsändamål av annan verksamhetsutövare.

12.1.3. Fiktivt exempel

Trafikverket har inget behov av uppkomna massor (överskottsmassor). Massorna tillfaller entreprenören som fall B-massor, entreprenören har ingen avsättning för massorna.

Juridisk bedömning

15:1 MB Avfall eller inte?

Eftersom Trafikverket inte har något behov av massorna i eller på grund av anläggningen uppkommer ett avfall.

Kontraktshandlingar

Överskottsmassorna tillfaller entreprenören enligt kontraktet. Vid en överlåtelse av massor är det viktigt att det av kontraktet framgår att det är ett avfall Trafikverket överlåter. Det måste tydligt framgå att den som övertar massorna även övertar det fullständiga

miljörättsliga ansvaret för massorna/avfallet. Vid upphandling av entreprenör är detta omhändertaget i standardtexterna för AF genom skrivning i AFC.159/AFD.159 Tillvarataget material, överblivna massor: ” Med övertagande av material och massor följer miljörättsligt ansvar. Entreprenören ska uppvisa de erforderliga tillstånd som den fortsatta hanteringen eventuellt kräver.”

Entreprenören har en skyldighet att följa gällande miljö- och avfallslagstiftning vid

återvinning av avfallet. I ansvaret ligger även ett efterbehandlings- och skadeståndsansvar. Om entreprenören har behov av massorna kommer hanteringen att utgöra en återvinning av avfall för anläggningsändamål, jämför med fiktivt exempel 11.5.

29 kap. MPF Återvinning för anläggningsändamål (tillstånd/anmälan).

Entreprenören har ingen användning med fullgott syfte för massorna, varken eget eller hos annan verksamhetsutövare. Användning som inte utgör anläggningsändamål utgör en ren bortskaffning.

4 § Avfallsförordningen Deponi

Uppläggning av massor utgör en deponering av avfall i den mening som avses i 5 § avfallsförordningen. Av 29 kap. miljöprövningsförordningen framgår att verksamheten utgör en tillståndspliktig deponi.

Om entreprenören lägger upp massorna otillåtet och det kommer till Trafikverkets kännedom, är det Trafikverkets ansvar att ha en konstruktiv dialog med entreprenören, informera tillsynsmyndigheten samt fastighetsägaren om uppläggningen. Kommunens miljökontor informeras om massornas uppläggning, och länsstyrelsen informeras avseende eventuell påverkan på natur- och kulturmiljön.

12.1.4. Fiktivt exempel

Inför ett underhållsarbete kontaktar en fastighetsägare Trafikverket om ett behov av massor för utfyllnad. Utfyllnaden har ett fullgott syfte, t ex insynsskydd, uppställningsyta, av fastighetsägaren efterfrågad bullerskyddsvall. Dock blir massorna liggande utan att nyttjas för överenskommet anläggningsändamål.

Juridisk bedömning

15:1 MB Avfall eller inte?

Eftersom Trafikverket inte har något behov av massorna i eller på grund av anläggningen uppkommer ett avfall.

Överlåtelseavtal

Överskottsmassorna tillfaller fastighetsägaren enligt överlåtelseavtalet. Inför överlåtelsen måste massorna vara undersökta/provtagna i sådan omfattning som får anses nödvändig för de specifika massorna. Inför en överlåtelse behöver Trafikverket ha vetskap om i vilken omfattning massorna är förorenade eller inte. Trafikverket har även ett ansvar att bedöma den planerade användningens lämplighet. Vid en överlåtelse av massor är det viktigt att det av överlåtelseavtalet framgår att det är ett avfall Trafikverket överlåter. Syftet med

behandlingen (återvinningen) ska om känt framgå och massornas lämplighet avseende föroreningsinnehåll och kvalitet ska framgå. Det måste även tydligt framgå att den som övertar massorna även övertar det fullständiga miljörättsliga ansvaret för massorna/avfallet. Mottagaren har en skyldighet att följa gällande miljö- och avfallslagstiftning vid återvinning av avfallet. I ansvaret ligger även ett efterbehandlings- och skadeståndsansvar.

Det miljörättsliga ansvaret ska gå över på den som tar emot massorna. D.v.s. ansvaret hamnar slutligen på den privata fastighetsägaren som avser att använda avfallet för utfyllnaden.

I de fall Trafikverket upplåter till upphandlad entreprenör att utföra anläggningsarbeten av de överlåtna massorna ska en nöjdförklaring inhämtas från fastighetsägaren. Detta för att säkerställa att massorna har återvunnits enligt överlåtelsehandlingarna.

Om förvärvaren av massorna agerar i strid med överenskommelsen och gällande

avfallslagstiftning ska ansvaret inte längre ligga på Trafikverket. Både den faktiska och den rättsliga rådigheten över massorna/avfallet ska ha gått över till den som förvärvar

29 kap MPF Återvinning för anläggningsändamål

I det här fallet finns ett reellt behov. Planerad användning av jordmassorna uppfyller ett fullgott syfte och behandlingen utgör en återvinning för anläggningsändamål.

Massorna blir dock liggande längre tid än tre år (4 § avfallsförordningen) eller används till något som inte utgör anläggningsändamål och hanteringen utgör därför inget

återvinningsförfarande utan anses vara ett bortskaffande av avfall. Uppläggningen av massorna är därmed att jämställa med en deponi. Verksamhetsutövaren (fastighetsägaren) är ansvarig för deponin och hanteringen av denna.

Trafikverket, 78170 Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1. Telefon: 0771-921 921, Texttelefon: 020-600 650

PM

Dokumentdatum 2019-06-27 Sidor 1(20) Trafikverket Texttelefon: 010-123 50 50 Telefon: 0771 - 921 921 Susan Odervång T M A L L 0 4 2 3 P M v 1 .0

Biprodukt eller inte?

Innehåll

1 Inledning och syfte ... 1 2 Vad säger 15:1 miljöbalken? ... 2 3 REACH-förordningen ... 3 4 Hur definieras biprodukt i avfallsdirektivet? ... 4 5 Vad framgår av Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter? ... 5 6 Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste 7 7 Ändringar i avfallsdirektivet genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall. ... 8 8 Naturvårdsverkets vägledning ... 10 9 Från tillverkningsprocess till produktionsprocess ... 11 10 Praxis från svensk domstol ... 13 10.1 Sulfidjordsdomen ... 13 10.2 Förbifartsdomen ... 13 10.3 Sveviadomen ... 14 11 Juridisk analys ... 16 11.1 Massor från infrastrukturprojekt och biproduktbegreppet ... 16 11.2 Avfall eller biprodukt – vad blir skillnaden? ... 16 11.3 Rekommendation ... 19

1 Inledning och syfte

Det finns inom Trafikverket en önskan att vid hantering av överskottsmassor från

infrastrukturprojekt kunna klassificera jord- och bergmassor som biprodukter. För

biprodukter gäller nämligen inte avfallslagstiftningen.

Syftet med denna PM är att bidra till kunskap om den lagstiftning, tillsynsvägledning

och praxis som avser biprodukter. Det finns en förhoppning om att ökad kunskap

kommer att bidra till en enhetlig tolkning och tillämpning av avfallslagstiftningen vid

hantering av överskottsmassor inom Trafikverkets investerings- och underhållsprojekt.

PM

Dokumentdatum 2019-06-27 Sidor 2(20) T M A L L 0 4 2 3 P M v 1 .0

2 Vad säger 15:1 miljöbalken?

Av 15 kap 1 § miljöbalken framgår att ett ämne eller föremål ska anses vara en

biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet

1. har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera

ämnet eller föremålet,

2. kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är

normal i industriell praxis, och

3. kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt

godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

Den första förutsättningen som måste vara uppfylld är att produktionen av

restprodukten (ett material som inte avsiktligt framställs i en produktionsprocess och

som kan var ett avfall eller inte) är en nödvändig del i den huvudsakliga

produktionsprocessen. Om ett material lämnar en anläggning eller en fabrik där det

produceras för att genomgå ytterligare bearbetning, kan det vara tecken på att

materialet inte längre ingår i samma produktionsprocess, vilket diskvalificerar det som

en biprodukt.

Den andra förutsättningen som måste vara uppfylld är att restprodukten ska kunna

användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis. Vilken

industriell praxis som avses är inte tydligt, men kravet att restprodukten ska kunna

användas direkt indikerar att det inte får finnas behov av något särskilt

mellanbehandlingsled som annars normalt inte förekommer i den fortsatta industriella

produktionen. Om vi tänker massor som behöver krossas, siktas eller avvattnas skulle

det mycket väl kunna vara en normal industriell praxis som kan ske utan att det måste

beaktas som återvinning av avfall.

Den tredje förutsättningen som måste vara uppfylld är att det ska vara säkerställt att

restprodukten kommer att fortsätta att användas. Innehavaren måste alltså kunna visa

att det finns en planerad användning för restprodukten och att den användningen

kommer att bli verklighet. Det är därför inte möjligt att lagra en restprodukt på

obestämd tid. Omständigheter som talar för att ett fortsatt användande är säkerställt är

t.ex. om det finns avtal mellan producenten och en användare, ekonomisk vinning för

producenten, en bra marknad för användandet eller att materialet har samma funktion

som andra produkter på marknaden. Den fortsatta användningen ska också vara laglig,

d.v.s. uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika

användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors

hälsa.

Om samtliga nämnda omständigheter i MB 15:1 är uppfyllda, är restprodukten att

betrakta som en biprodukt och inte ett avfall. Det är då inte nödvändigt att pröva om

innehavarens förfogande över restprodukten är ett nyttiggörande eller ett ”göra sig av

med” i betydelsen kvittblivning, eftersom det inte är frågan om ett avfall.

PM

Dokumentdatum 2019-06-27 Sidor 3(20) Trafikverket Texttelefon: 010-123 50 50 Telefon: 0771 - 921 921 Susan Odervång T M A L L 0 4 2 3 P M v 1 .0

3 REACH-förordningen

För biprodukter gäller inte avfallslagstiftningen. Användning och hantering regleras

istället i produktlagstiftning som t.ex. Reach och förordningen om klassificering,

märkning och förpackning (CLP).

EU:s kemikalielagstiftning REACH utgör ett omfattande regelverk för tillverkning,

försäljning och användning av såväl ämnen i sig som ämnen som ingår i beredningar och

varor. REACH-förordningen ska tillämpas på ämnen, ämnen som ingår i beredningar och

ämnen som ingår i varor. Bestämmelserna gäller tillverkning, utsläppande på

marknaden och användning av ämnen.

REACH är en renodlad produktlagstiftning och är tydligt avgränsad från EU:s

avfallslagstiftning genom att avfall undantas från förordningens tillämpningsområde.

Definitionen av avfall är således delvis avgörande för när REACH-förordningen ska

tillämpas. REACH och avfallslagstiftningen står sida vid sida och de båda regelverkens

respektive tillämpningsområden är tydligt avgränsade mot varandra. Någon samtidig

tillämpning av bägge regelsystemen på ett och samma material kan således inte ske.

Antingen utgör materialet en produkt eller så är det avfall. Biprodukter är inte att anse

som avfall, utan kan utgöra ämnen, beredningar och möjligen varor. Utgångspunkten är

således att REACH kommer att behöva tillämpas på biprodukter.

Tillämpningsområdet för REACH regleras uttömmande i artikel 2 i REACH-förordningen.

Enligt artikel 2.2 i förordningen omfattas inte avfall av förordningen, d.v.s. avfall är inte

ett ämne, en beredning eller en vara i den mening som avses i artikel 3 i

REACH-förordningen. Enligt punkten 11 i förordningens ingress är skälet till det ett önskemål

att bevara incitamenten till återvinning och återanvändning av avfall och se till att

denna verksamhet fungerar väl.

Enligt artikel 2.7 b i REACH-förordningen ska också ämnen som omfattas av bilaga V

undantas från avdelningarna II, V och VI i förordningen eftersom registrering anses

olämpligt eller onödigt för dessa ämnen, samtidigt som syftet med förordningen inte

påverkas av att de undantas från dessa avdelningar.

I bilaga V i REACH-förordningen anges att bl.a. följande är undantaget från

registreringsplikten i enlighet med artikel 2.7 b:

5. Biprodukter, såvida de inte själva importeras eller släpps ut på marknaden.

7. Följande ämnen som förekommer i naturen, om de inte modifieras kemiskt:

Mineraler, malmer, slig, cementklinker, naturgas, gasol, naturgaskondensat,

processgaser och beståndsdelar därav, råolja, kol, koks.

8. Andra ämnen som förekommer i naturen än de som förtecknas i punkt 7, om de inte

modifieras kemiskt, och om de inte uppfyller kriterierna för att klassificeras som farliga

enligt direktiv 67/548/EEG.

De nämnda undantagen motsvarar eller i vart fall kan anses vara närbesläktade med

material som enligt EU-domstolens praxis faller utanför avfallsdefinitionen i EU:s

avfallsdirektiv eller som är undantagna dess tillämpningsområde, t.ex. biprodukter och

icke-förorenad jord.

För det fall jord- och bergmassor betraktas som en biprodukt gäller dock följande

inskränkning. Enligt artikel 2.7 b och bilaga V i REACH-förordningen undantas

biprodukter från registreringsplikt, informationsskyldighet för nedströmsanvändare

PM

Dokumentdatum 2019-06-27 Sidor 4(20) T M A L L 0 4 2 3 P M v 1 .0

samt utvärdering av registreringsunderlagen, d.v.s. avdelningarna II, V och VI i REACH,

förutsatt att biprodukterna inte släpps ut på marknaden. Grunden för undantaget är att

registrering av biprodukterna anses vara olämplig eller onödig samtidigt som syftet med

REACH inte påverkas.

Undantaget gäller således endast om biprodukterna används i den egna verksamheten.

Användningen kommer då främst att regleras genom den lagstiftning som reglerar

själva verksamheten. Om biprodukterna ska släppas ut på marknaden och användas av

någon annan, oavsett om betalning erlagts, gäller inte undantaget från bl.a. kravet på

registrering, förutsatt att inga andra undantag är tillämpliga på den aktuella

biprodukten.

Begränsningen av undantaget för biprodukter är logisk. I annat fall skulle samma

produkter kunna tillämpas helt olika utifrån kemikaliesynpunkt beroende på om de

hade producerats som biprodukter eller som vanliga produkter. Ovanstående innebär

dock inte med nödvändighet att de aktuella biprodukterna behöver registreras ens om

de släpps ut på marknaden. Det finns nämligen andra undantagsbestämmelser som de

aktuella biprodukterna kan falla in under.

Schaktmassor, d.v.s. jord, grus eller stenmaterial, består av naturliga material och

ämnen. Oavsett om schaktmassorna är en beredning eller en vara enligt REACH bör

undantaget rörande bl.a. registreringsplikten enligt artikel 2.7 b jämte bilaga V,

In document Juridisk tolkning och tillämpning av lagstiftning för masshantering (Page 36-71)