Juridisk tolkning och tillämpning av lagstiftning för masshantering

(1)

RAPPORT

Juridisk tolkning och tillämpning av lagstiftning för masshantering

2019-12-02

(2)

Trafikverket

Postadress: Adress, 78170 Borlänge E-post: trafikverket@trafikverket.se Telefon: 0771-921 921

Dokumenttitel: Juridisk tolkning och tillämpning av lagstiftning för masshantering

Författare: Susan Odervång, Lisa Cullhed, Johan Wahrby, Sofia Widengren, Katharina Nyström Foto framsida: Per Pixel, E6 vid Munkedal

Dokumentdatum: 2019-11-29 Version: 1.0

Publikationsnummer: 2019:181

TMALL 0004 Rapport generell v 2.0

(3)

Innehåll

1. INLEDNING ... 4

2. SYFTE OCH OMFATTNING ... 4

3. BEGREPP OCH ORDFÖRKLARINGAR ... 6

4. AVFALLSFÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER OCH AVFALLSHIERARKIN ... 10

4.1. Avfallsförebyggande åtgärder ... 10

4.2. Avfallshierarkin ... 10

5. PRAXIS ... 11

5.1. Värmlandsdomen (Mål nr M 7806-16) ... 11

5.2. Sveviadomen (Mål nr M 1832-17) ... 12

5.3. Skabersjödomen (Mål nr M 5961-18) ... 13

6. MARKÅTKOMST OCH ANVÄNDNING AV JORDMASSOR FÖR LANDSKAPSANPASSNING ... 14

6.1. Bakgrund ... 14

6.2. Möjlighet till markåtkomst ... 15

6.3. Användning av massor ... 16

7. BIPRODUKTER ... 17

8. ÖVERLÅTELSE AV MASSOR ... 18

8.1. Överlåtelse av massor till entreprenör ... 19

8.2. Överlåtelse av massor till annan verksamhetsutövare ... 20

9. UNDERLAG FÖR JURIDISK BEDÖMNING ... 20

9.1. Juridiska bedömningar utifrån gällande lagstiftning ... 21

10. ÅTERANVÄNDNING AV MASSOR ... 22

10.1. Användning av massor i aktuellt trafikverksprojekt ... 22

10.2. Användning av massor i annat trafikverksprojekt ... 27

11. ÅTERVINNING AV AVFALL FÖR ANLÄGGNINGSÄNDAMÅL ... 28

11.1. Användning av massor för anpassning av det omgivande landskapet till anläggningen ... 28

11.2. Överlåtelse av massor till annan verksamhetsutövare ... 31

11.3. Överlåtelse av massor till entreprenör ... 35

12. BORTSKAFFNING AV AVFALL ... 36

12.1. Hantering utan eget syfte ... 36

BILAGOR

Bilaga 1. PM Biprodukt eller inte?

Bilaga 2. Markåtkomst genom plan för landskapsanpassning Bilaga 3. Användning av massor

(4)

1. Inledning

Enligt 15 kap 1 § miljöbalken avses med avfall varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Ibland kan ett ämne eller föremål vara en biprodukt istället för avfall. Avfallsdefinitionen innebär att det alltid är nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om att förfoga över ämnet eller föremålet. Uttrycket ”göra sig av med” ska tolkas objektivt och blir utifrån detta kriterium svårt att tolka. Var går gränsen mellan vad som utgör en fortsatt användning av ett material och vad som utgör en återvinning av ett avfall?

Schaktmassor som är lämpliga att använda med avseende på kvalitet och renhet i sin befintliga form och för sitt ursprungliga syfte, ska inte betraktas som avfall om verksamhetsutövaren har ett verkligt behov av dem. Med återanvändning avses i

miljöbalken att något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för.

Om Trafikverket inte har något behov av massorna eller om massorna inte är lämpliga uppkommer ett avfall och avfallslagstiftningen blir tillämplig. Men ett avfall kan komma till nytta för olika anläggningsändamål om det har rätt egenskaper och godkända

föroreningshalter. Om man gör sig av med avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det, så utgör hanteringen en ren bortskaffning av avfall.

Ett av miljöbalkens mål är att minska uppkomsten av avfall och att i så stor utsträckning som möjligt använda det avfall som ändå uppstår. Nuvarande lagstiftning och tillämpning leder i många fall istället till en hantering som styr mot en minskad återanvändning och återvinning, med negativa miljökonsekvenser som bl a långa transporter av massor för deponering och att täkter för naturmaterial tas i anspråk som följd.

Ambitionen med rapporten är att ge en för Trafikverket gemensam tolkning av nu gällande miljö- och avfallslagstiftning för att på så sätt uppnå en praktiskt tillämpbar hantering av schaktmassor.

2. Syfte och omfattning

Trafikverket ser att myndigheter i olika delar av landet tolkar miljö- och avfallslagstiftningen olika och att hanteringen även inom Trafikverket skiljer sig åt. Under år 2016 togs en

juridisk analys fram – rapport ”Avfallsjuridiska frågeställningar vid hantering av uppgrävda massor” - av Magnus Fröberg och Ingela Sundelin, daterad 23 maj 2016.

För att förbättra förutsättningarna för en hållbar masshantering initierades projektet

”Avfallsjuridiska frågeställningar” som sedan år 2017 har drivits av verksamhetsområdena Investering, Stora Projekt och Underhåll. Med ovan nämnda rapport som utgångspunkt har projektet utvecklat tolkningar av lagstiftningen kopplat till olika exempel baserat på

Trafikverkets investerings- och underhållsverksamhet.

Vid formuleringen av exempel för användning av schaktmassor krävs kunskap och insyn i

(5)

åstadkomma markåtkomst för landskapsanpassning har analyserats, både genom

anpassning av väg- eller järnvägsanläggningen till landskapet och omvänt. Analysen framgår av PM ”Markåtkomst genom väg- eller järnvägsplan för landskapsanpassning” (Bilaga 2).

Föreliggande rapport utgör grunden för tolkningar av miljö- och avfallslagstiftningen avseende hantering av schaktmassor. I rapporten redovisas vad som avses med avfallshierarki, praxis utifrån vägledande domar samt en juridisk bedömning av användningen av schaktmassor utifrån olika exempel.

Syftet med denna rapport innehållande juridiska tolkningar är:

 Att ge kunskap om regler och lagstiftning som styr masshanteringen i våra projekt och hur vi ska tolka dessa.

 Att ökad kunskap ska underlätta hanteringen av schaktmassor i Trafikverkets verksamheter i och med att vi kan bli tydliga och enhetliga i vår tillämpning av lagstiftningen.

 Att göra rätt i projekten och säkerställa en juridiskt korrekt och miljömässigt god hantering av massor i investerings- och underhållsprojekt.

 En för Trafikverket gemensam tolkning av nu gällande miljö- och avfallslagstiftning för att på så sätt uppnå en praktiskt tillämpbar hantering av schaktmassor som sker likartat i hela landet.

I föreliggande rapport redovisas inga malltexter på t ex kontraktshandlingar,

överlåtelsehandlingar eller nöjdförklaringar. Dock finns ett identifierat behov av att ta fram denna typ av handlingar.

(6)

3. Begrepp och ordförklaringar

Anläggningsändamål Användning av material för att skapa t.ex.

vägar, järnvägar, parkeringsplatser och bullerskyddsvallar.

(Naturvårdverkets handbok 2010:1) Anmälnings-/tillståndsplikt Om risken för förorening av mark,

vattenområde eller grundvatten är ringa, gäller anmälningsplikt för att återvinna icke-farligt avfall för anläggningsändamål (35 §). Är risken istället större än ringa, gäller tillståndsplikt för att återvinna icke- farligt avfall för anläggningsändamål

(34 §). (29 kap. miljöprövningsförordningen) Anteckningsskyldighet Den som bedriver en verksamhet med

återvinning eller bortskaffande som är tillstånds- eller anmälningspliktig ska för varje slag av avfall som hanteras i verksamheten föra anteckningar.

Anteckningar ska föras om varifrån avfallet kommer, de metoder för återvinning eller bortskaffande som används, den mängd avfall som återvinns eller bortskaffas årligen samt var avfallet lämnas när det återvinns eller bortskaffas. Anteckningarna ska föras i kronologisk ordning och bevaras i minst 3 år.

(54 § avfallsförordningen)

Avfall Varje ämne eller föremål som innehavaren

gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Brett begrepp som utgår från vad innehavaren vill eller måste göra sig av med. Det som styr är innehavarens s.k. ”kvittblivningsintresse”.

(15 kap. 1 § 1 st. miljöbalken) Behandla avfall Återvinna eller bortskaffa avfall

(15 kap. 6 § 5 st. miljöbalken)

(7)

Behov av massorna i anläggningen eller på grund av anläggningen

Massor som behövs för konstruktion av väg- eller järnvägsanläggningen och dess funktion eller för nödvändig anpassning till omgivningen (objektspecifik bedömning).

Biprodukt Ett ämne eller föremål ska anses vara en

biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet:

1.har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet,

2.kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och

3.kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning

(15 kap. 1 § miljöbalken)

Se PM om biprodukter för juridisk analys (Bilaga 1).

Bortskaffning Att göra sig av med något som är avfall

utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller

transporterar bort det, ex att deponera avfall.

(15 kap. 6 § 4 st. miljöbalken)

Deponi En upplagsplats för avfall som finns på eller

i jorden.

Som deponi räknas inte en plats där avfall:

1. lastas om för att förbereda det för vidare transport till en annan plats där det ska behandlas,

2. lagras innan det återvinns, om lagringen sker för en kortare period än tre år, eller 3. lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för en kortare period än ett år.

(8)

Hantera avfall Med hantera avfall avses att:

1. samla in, transportera, återvinna, bortskaffa eller ta annan fysisk befattning med avfall, eller

2. vidta åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller

innehavare.

Kontrollskyldighet För att få lämna avfall som uppkommit i en yrkesmässig verksamhet till någon annan för transport eller annan hantering krävs att den som hanterar avfallet har gjort den anmälan eller har det tillstånd som krävs för hanteringen. Det krävs dessutom att den som lämnar avfallet har kontrollerat att den som hanterar avfallet har gjort sådan anmälan eller har sådant tillstånd som krävs.

Landskapsanpassning Anläggningen eller annan åtgärd utformas med utgångspunkt i de nationella

miljömålen och med anpassning till landskapets karaktär och funktioner.

Landskapsmodellering Medveten topografisk utformning för att åstadkomma en landskapsanpassad anläggning eller åtgärd.

Mervärdesskapande åtgärd Åtgärd som stärker ett landskaps karaktär och/eller funktioner alternativt åtgärdar en brist eller behov.

Ringa föroreningsrisk Föroreningsrisken varierar beroende på förutsättningarna på platsen och

föroreningshalter. Nivåer för då halterna bedöms medföra mindre än ringa föroreningsrisk finns angivna i

Naturvårdsverkets handbok Återvinning av avfall i anläggningsarbeten 2010:1

Samla in avfall Med att samla in avfall avses bl.a. att sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med avfall innan det transporteras vidare till den plats där

(9)

behandlingen ska påbörjas, om åtgärden inte utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom. Har ersatt tidigare ”mellanlagring”.

Undantagsparagrafen Avfallsförordningen ska inte tillämpas på icke-förorenad jord och annat naturligt material som grävts ut i samband med en byggverksamhet om det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes och att den användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön.

(11 § 3 p. avfallsförordningen) Eftersom undantagsparagrafen är införlivad i avfallsförordningen och inte i miljöbalken så betraktas massorna ändå som ett avfall enligt miljöbalken 15 kap. 1 §.

Det innebär att reglerna i

miljöprövningsförordningen om hantering av avfall är tillämpliga på massorna.

Mot denna bakgrund finns det således ingen anledning att åberopa

undantagsparagrafen då den inte leder till några lättnader vid hantering av icke- förorenad jord och annat naturligt material som grävts ut i samband med en

byggverksamhet.

Återanvändning När något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för

Återvinna avfall Att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereda det för sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.

(10)

4. Avfallsförebyggande åtgärder och avfallshierarkin

4.1. Avfallsförebyggande åtgärder

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att

1. minska mängden avfall,

2. minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, 3. minska de negativa effekterna av avfall, och

4. återvinna avfall.

Regleringen om avfallsförebyggande åtgärder framgår av 2 kap. 5 § miljöbalken.

Bestämmelsen syftar till att ge alla aktörer en tydlig skyldighet att nyttja möjligheterna att vidta olika avfallsförebyggande åtgärder. Syftet med ett sådant krav är att styra

samhällsutvecklingen mot att i ökad utsträckning hushålla med resurser genom att sträva mot slutna kretslopp.

En skälighetsavvägning ska ske vid tillämpningen av paragrafen.

4.2. Avfallshierarkin

Trafikverket ska i investerings- och underhållsprojekt eftersträva massbalans genom att återanvända de jordmassor som uppkommer för att minska uppkomsten av

överskottsmassor. De massor som Trafikverket inte har något behov av och som Trafikverket därför gör sig av med utgör ett avfall och ska hanteras i enlighet med avfallslagstiftningen.

Det ska däremot inte glömmas bort att även om överskottsmassor klassas som ett avfall så kan det finnas ett värde i att återvinna dem. Antingen genom att Trafikverket identifierar ett eget behov eller att massorna överlåts till en annan verksamhetsutövare med behov av massor för anläggningsändamål.

Den behandling av avfallet som bäst skyddar människors hälsa och miljö som helhet ska anses som lämpligast, om behandlingen inte är orimlig. Regleringen om avfallshierarkin framgår av 15 kap 10 § miljöbalken.

Den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det 1. återvinns genom att det förbereds för återanvändning,

2. materialåtervinns, om det är lämpligare än 1,

3. återvinns på annat sätt, om det är lämpligare än 1 och 2, eller 4. bortskaffas, om det är lämpligare än 1 – 3.

(11)

Utgångspunkten är att det är avfallsinnehavaren som är ansvarig för att behandlingen sker korrekt och då bl.a. i enlighet med hierarkin. Prioriteringsordningen i hierarkin är inte absolut. En behandlingsmetod som anges längre ner i hierarkin ska bara väljas om den är lämpligare än en behandlingsmetod som anges högre upp i hierarkin. Den

behandlingsmetod som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses vara den mest lämpliga, om behandlingen inte är orimlig.

Figur 1. Avfallshierarkin

5. Praxis

5.1. Värmlandsdomen (Mål nr M 7806-16)

Mark- och miljööverdomstolen meddelade den 12 september 2017 dom i ett mål som hanterade massor som omfattas av undantagsparagrafen (11 § 3 p. avfallsförordningen).

Målet handlar om Trafikverkets uppläggning av massor i anslutning till byggandet av en vägsträcka (E 18 utanför Karlstad). Trafikverket hade anmält verksamheten för samråd till tillsynsmyndigheten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Länsstyrelsen, som var

tillsynsmyndighet, avvisade anmälan då man ansåg att verksamheten var tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen. Trafikverket överklagade beslutet. Frågan avgjordes slutligen av Mark- och miljööverdomstolen.

Av domen framgår bl.a. att massorna i det aktuella fallet är att anse som avfall enligt 15 kap.

1 § miljöbalken och att uppläggningen är ett bortskaffande av avfall. Det framgår också av domen att undantaget i 11 § 3 avfallsförordningen (icke-förorenad jord och annat naturligt material som grävts ut i samband med en byggverksamhet […] är tillämpligt i det aktuella fallet. Oaktat att massorna omfattas av undantaget är massorna fortfarande att se som avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken och omfattas därmed av miljöprövningsförordningens

bestämmelser. Detta leder till att uppläggningen utgör deponering av avfall och därmed en tillståndspliktig verksamhet enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen.

Mark- och miljööverdomstolen är tydlig med att den uppläggning som avses i det aktuella fallet visserligen är ett bortskaffande då det saknas syfte, men att uppläggningen omfattas av

(12)

undantag som avses i avfallsdirektivet. Avslutningsvis menar Mark- och

miljööverdomstolen att det kan finnas skäl för lagstiftaren att överväga om det finns behov av att förändra bestämmelserna i något avseende.

Om undantagen i avfallsförordningen istället varit genomförda i 15 kap. miljöbalken, hade den aktuella verksamheten inte bara varit undantagen från avfallsförordningens

tillämpningsområde, utan även från andra förordningar under miljöbalken som reglerar avfall, t.ex. miljöprövningsförordningen och deponeringsförordningen. I sådant fall skulle uppläggningen av massor inte ha prövats som en tillståndspliktig deponi, utan en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (12:6-samråd) hade varit aktuellt i detta fall.

Ovanstående problematik leder till att uppläggning av icke förorenade massor, som i vissa fall lämpligast hanteras i anslutning till den plats där de grävts upp, istället tillståndsprövas som deponier. Detta trots att de omfattas av avfallsdirektivets undantag. I och med domen från MÖD kan dessa ärenden heller inte hanteras som ett 12:6-samråd. Bedömningen att uppläggningen ska ses som en deponi innebär betydligt större kostnader för

verksamhetsutövaren men också en tidsmässigt mer omfattande hantering.

Mot denna bakgrund har Naturvårdsverket gjort bedömningen att det behövs en översyn av det svenska genomförandet av undantagen i artikel 2 avfallsdirektivet 2008/98/EG, vilka genomförts i 11 § avfallsförordningen. Naturvårdsverket bedömer att det finns starka skäl för en översyn av undantagets placering i avfallsförordningen, och i den mån det bedöms lämpligt, bör undantaget flyttas till miljöbalken.

En hemställan enligt ovan har gemensamt arbetats fram av Naturvårdsverket och Trafikverket och tillsänts miljö- och energidepartementet under sommaren 2018.

5.2. Sveviadomen (Mål nr M 1832-17)

Mark- och miljööverdomstolen meddelade den 18 januari 2018 dom i ett mål där man prövat en anmälan om samråd för användning av schaktmassor. Anmälan gavs in av Svevia och avsåg uppläggning av massor som utfyllnad för möjliggörande av skogsbruksåtgärder i ett otillgängligt skogsskifte. Skogsstyrelsen hade under samrådet anfört att man inte bereder en fastighet för framtida skogsbruk genom att lägga upp jordmassor och att om den aktuella ytan är så kuperad och otillgänglig ska det betraktas som ett impediment som bör lämnas orört ur skogsbrukssynpunkt.

Mark- och miljööverdomstolen ansåg inte att Svevia hade visat att de anmälda massorna behövts för att möjliggöra skogsbruksåtgärder. Detta trots att bolaget i sin anmälan tydligt angett att ytan där uppläggning skulle ske var kuperad och otillgänglig för skogsmaskiner och att schaktmassorna skulle användas för att bereda marken för framtida skogsbruk. Den anmälda uppläggningen ansågs inte vara återvinning utan istället bortskaffande av avfall för vilket krävdes tillstånd för deponi. Uppläggningen skulle därför prövas i en annan ordning än genom anmälan om samråd.

Avslutningsvis menar Mark- och miljööverdomstolen att det kan finnas skäl för lagstiftaren att utreda behovet av och möjligheterna att genomföra förändringar av bestämmelserna om hantering av icke-förorenade massor.

(13)

En annan för Trafikverket intressant aspekt som mark- och miljööverdomstolen tog upp i Sveviadomen är om massorna utgjorde en biprodukt eller inte. Av domskälen framgår att

”De massor som omfattas av Svevias anmälan har grävts ut i samband med utbyggnaden av järnvägens dubbelspår genom Gamla Uppsala. Av utredningen framgår inte annat än att den anmälda uppläggningen är ett sätt för Svevia att göra sig av med massorna. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning att massornas ska betraktas som avfall enligt det angivna lagrummet. Massorna kan inte klassas som en biprodukt enligt bestämmelsens andra stycke eftersom de inte har uppkommit genom en

produktionsprocess.”

Se PM ”Biprodukt eller inte?” för juridisk analys (Bilaga 1).

5.3. Skabersjödomen (Mål nr M 5961-18)

Mark- och miljööverdomstolen meddelade den 28 oktober 2019 dom i ett mål där man prövat om det var rätt av bygg- och miljönämnden i Svedala kommun att förbjuda Skabersjö Gods AB (bolaget) att använda avfallsmassor i syfte att anlägga en bullervall och att fylla ut åkermark.

Bygg- och miljönämnden ansåg att det inte var visat att det var fråga om återvinning av avfall för anläggningsändamål utan snarare fråga om bortskaffning av avfall. Bolaget överklagade nämndens beslut till länsstyrelsen som i sin tur höll med nämnden och beslutade att avslå överklagandet.

Bolaget överklagade vidare till mark- och miljödomstolen som ändrade länsstyrelsens beslut genom att upphäva förbudet. Domstolen återförvisade målet till kommunen för att pröva frågan om försiktighetsmått.

Av mark- och miljödomstolens domskäl framgår det att kommunen inte har anfört sådana uppgifter som med tillräcklig styrka talar mot bolagets uppgifter om syftet med bullervallen och utfyllnaden av vattensjuk mark. Av domskälen framgår att bolaget visat att det finns ett behov av att reducera bullernivåerna inom fastigheten och en bullervall kan reducera bullernivåerna.

Domen överklagades av kommunen och upphävdes av Mark- och miljööverdomstolen.

Bygg- och miljönämndens beslut fastställdes. Mark- och miljööverdomstolens avgörande ska därför ses i ljuset av nämndens bedömning att det inte var visat att det var fråga om återvinning av avfall för anläggningsändamål. D.v.s. den anmälda åtgärden saknade ett fullgott syfte.

Av Mark- och miljööverdomstolens domskäl framgår förvisso att domstolen inte finner anledning att ifrågasätta det angivna syftet med den anmälda åtgärden, men att det inte är tillräckligt för att det ska vara fråga om återvinning av avfall. Enligt domstolen krävs det att åtgärden faktiskt skulle ha utförts med annat material än avfallsmassor om sådana inte fanns att tillgå. Domstolen anser att utredningen i detta fall inte ger stöd för att bolaget har för avsikt att uppföra bullervallen i dess anmälda omfattning om det inte kan ske med avfallsmassor. Mot denna bakgrund anser domstolen att det inte är fråga om återvinning av avfall i den mening som avses i 15 kap. 6 § miljöbalken. Avfallsmassorna utgör nämligen inte

(14)

ersättning för traditionella anläggningsmaterial som annars skulle ha använts. Domstolen anser således att nämnden haft fog för sitt beslut att förbjuda den anmälda verksamheten.

Beslutet att förbjuda den anmälda verksamheten togs emellertid inte av nämnden med anledning av att massorna inte ”utgör ersättning för traditionella anläggningsmaterial”.

Mark- och miljööverdomstolens kategoriska formulering ger olyckligtvis bilden av att en återvinning aldrig kan komma ifråga om det inte kan bevisas att åtgärden ändå skulle ha utförts även om avfallsmassorna inte fanns att tillgå. Men hur ska man bevisa vad som skulle ha inträffat i en hypotetisk situation, eller vad man har för avsikter? Om denna tolkning av lagstiftningen skulle vara rådande skulle färre återvinningsåtgärder komma till stånd. Många anläggningar möjliggörs endast av den anledningen att det finns tillgång till lämpliga massor och åtgärden i sig bedöms lämplig.

Det som Mark- och miljööverdomstolen åsyftar bör rimligtvis vara att avfallet ska komma till nytta som ersättning för annat material. D.v.s. att det ska vara fråga om en reell

användning av avfallet som ersättning för annat material. Det ska således vara fråga om en nyttig användning – ett fullgott syfte. Om avfallsmassorna används för ett nyttigt ändamål så innebär återvinningen en reell användning av avfallet som ersättning för annat material.

Det innebär i praktiken att verksamhetsutövaren inte behöver bevisa att åtgärden ändå hade utförts om det inte hade funnits överskottsmassor. Det viktiga är att kunna bevisa att den åtgärd som överskottsmassorna ska användas till innebär ett nyttigt ändamål, d.v.s. att återvinningen uppfyller ett fullgott syfte.

Att minska uppkomsten av avfall samt att i så stor utsträckning som möjligt använda det avfall som ändå uppstår som en resurs så att ett kretslopp uppstår är ett av miljöbalkens mål. Nuvarande lagstiftning och tillämpning leder i många fall till en hantering av massor som styr ifrån målet om kretslopp istället för att leda till en ökad återanvändning och återvinning. Mark- och miljööverdomstolens uttalande i det aktuella målet riskerar att leda till en hantering av massor som styr ytterligare från målet om kretslopp. Det kan mot denna bakgrund inte vara domstolens egentliga vilja att så ska vara fallet. Att förbjuda

återvinningen mot bakgrund av att det saknas ett fullgott syfte med åtgärden är förståeligt, men att förbjuda återvinningen mot bakgrund av att åtgärden inte skulle ha utförts om det inte fanns överskottsmassor är inte en rimlig tolkning av gällande lagstiftning. Det strider både mot avfallsdirektivets uttryckliga krav på medlemsstaterna att främja återanvändning och materialåtervinning samt mot miljöbalkens mål om kretslopp.

6. Markåtkomst och användning av jordmassor för landskapsanpassning

6.1. Bakgrund

Sveriges transportpolitiska mål presenterades i propositionen "Mål för framtidens resor och transporter" (prop. 2008/09:93) och antogs av riksdagen 2009. Målen består av ett

övergripande mål samt ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Hänsynsmålet innebär bland annat att transportsystemets utformning, funktion och användning ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås. I Riktlinje landskap 3.0 (TDOK 2015:0323) uttrycks den

(15)

ambitionsnivå och de åtgärder som krävs för att bidra till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen och därmed en landskapsanpassad infrastruktur.

Riktlinjen innehåller mål för naturmiljö, för kulturarv och kulturmiljö, samt för landskapets form och skala. Det sistnämnda målet anges innebära bland annat att

transportinfrastrukturen ska formas i samspel med landskapet så att trafikanter, resenärer och omgivning erbjuds positiva upplevelser i en vacker och väl fungerande miljö.

Trafikverkets Riktlinje landskap lägger fast Trafikverkets grundläggande förhållningssätt till vägar, järnvägar och landskap. I riktlinjen anges bland annat som ett övergripande mål att all infrastruktur skall vara landskapsanpassad. Med landskapsanpassning menas att

anläggningen eller annan åtgärd utformas med utgångspunkt i de nationella miljömålen och med anpassning till landskapets karaktär och funktion.

Förutsättningarna för att genom väg- eller järnvägsplan möjliggöra markåtkomst för landskapsanpassning, både genom anpassning av väg- eller järnvägsanläggningen, till landskapet och omvänt har undersökts och redovisas i PM ”Markåtkomst genom väg- eller järnvägsplan för landskapsanpassning” (Bilaga 2). En sammanfattning av PM:et redovisas i avsnitt 6.2.

Promemorian har kompletterats sedan Regeringen i november 2018 beslutade att upphäva delar av Trafikverkets beslut om fastställelse av järnvägsplan för Norrbotniabanan, delen Umeå-Dåva. Järnvägsplanen upphävdes i de delar som redovisar vallar som bullerskydd och visuellt skydd för ett rekreationsområde samt ett koloniområde.

6.2. Möjlighet till markåtkomst

Riktlinje landskap får närmast uppfattas såsom att vägen eller järnvägen måste anpassas till landskapet och inte tvärtom. För det lägger inte lagstiftningen några hinder i vägen, även om det inte får leda till så omfattande markanspråk att bestämmelserna om egendomsskydd träds för när. Det förutsätter förstås att det går att motivera utifrån landskapets karaktär och värden. Även för vissa skyddsåtgärder går det bra att ta mark i anspråk, i vart fall så länge det går att motivera med en skyldighet enligt miljöbalken. Det förutsätter att

skyddsåtgärden har form av en fast anordning, till exempel en bullerskyddsvall, och därmed betraktas som en del av väg- eller järnvägsanläggningen. Marken kan i järnvägsplan tas i anspråk med äganderätt och i vägplan med vägrätt, eller i den mån den alltjämt kan brukas av markägaren, genom servitut eller inskränkt vägrätt.

I vissa särskilda fall bör det även kunna vara möjligt att tvångsvis ta mark i anspråk för att anpassa det omgivande landskapet, så att det harmonierar med vägen eller järnvägen. På grund av egendomsskyddet, men även för att undvika åtaganden avseende skötsel, bör det vara fråga om åtgärder i begränsad omfattning samt i direkt och nära anslutning till järnvägen. När landskapsanpassning sker enbart med stöd av bestämmelserna om en estetisk utformning, hänsyn till landskapsbilden m.m. krävs starka skäl. Utgångspunkten är alltid att åtgärderna ska vara väl motiverade och beskrivna i väg- eller järnvägsplanens handlingar samt förankrade i samråd med länsstyrelsen och andra. Normalt bör markåtkomst för landskapsanpassning komma ifråga främst där åtgärden syftar till att skydda ett särskilt utpekat och angeläget allmänt intresse.

(16)

Eftersom inskränkt vägrätt/servitut är mindre ingripande är detta i princip att föredra framför äganderätt. Tillfällig nyttjanderätt ska inte användas för lanskapsanpassning av omgivande landskap utan endast för återställning av markområde som har använts vid byggnation. Återställande av tillfälligt nyttjade ytor ska ske till såvitt möjligt samma skick (RH 2001:80). Återställandet ska i möjligaste mån ske på ett landskapsanpassat sätt.

Tillfällig nyttjanderätt kan inte användas som markåtkomst för ett återställande som syftar till att ändra markens ursprungliga skick. För den typen av åtgärder behöver särskild överenskommelse i så fall ske med markägare.

Någon mer omfattande markåtkomst för anpassning av det omgivande landskapet, som exempelvis medför önskvärda förbättringar av markanvändningen, ger lagen dock inte utrymme för. Denna typ av åtgärder behöver i stället ske genom överenskommelser med markägarna.

Markåtkomst för landskapsanpassning Landskapsanpassad utformning av vägen/järnvägen med fasta anordningar (inklusive skyddsåtgärder)

Vägrätt eller äganderätt

Begränsad och väl motiverad anpassning av omgivande landskap i direkt anslutning till vägen/järnvägen

Inskränkt vägrätt eller servitut

Landskapsanpassning av omgivande landskap som kräver mer omfattande markåtkomst

Överenskommelse med markägare

Återställning till tidigare markanvändning Tillfällig nyttjanderätt

Figur 2 Markåtkomst för landskapsanpassning genom väg- eller järnvägsplan eller överenskommelse.

6.3. Användning av massor

Olika anläggningars lokalisering och utformning ger i olika landskap upphov till olika typer och mängder av massor. Redan då alternativa lokaliseringar studeras är uppkomst och lämplig användning av massor en jämförelseaspekt vid val av korridor. Även i fortsatt projektering när anläggningen utformas ska uppkomst och användning av massor i anläggningen vara en del av projekteringsarbetet och massorna ses som en resurs i projektet. Utformningen av en landskapsanpassad anläggning ska också tillse att anläggningen kan samspela med landskapets karaktär och funktioner. Det kan både medföra behov av massor samt ge upphov till massor. Landskapskaraktärsanalysen är ett viktigt kunskapsunderlag i sökandet efter en lämplig utformning av anläggningen i det specifika landskapet.

Om markanspråk i form av vägrätt alternativt äganderätt eller inskränkt vägrätt alternativt servitut efterfrågas för att kunna landskapsanpassa väg- eller järnvägsanläggningen måste det finnas tydliga motiv och syften. Motiv, syften och föreslagen landskapsanpassning ska även samrådas via MB- eller MKB- processen och redovisas i gestaltningsprogrammet.

Återställning inom tillfällig nyttjanderätt är endast menad för att återskapa den terräng och

(17)

Om uppkomna massor används med annat tydligt syfte utanför själva projektet eller utan tydligt syfte i anslutning till projektet behöver markåtkomst hanteras i överenskommelse med markägare. Även vid sådan användning krävs modellering och anpassning till omgivande landskap. Avsedd användning och utformning bör även samrådas med bland annat länsstyrelsen via MB-eller MKB-processen. Denna typ av användning kräver, enligt nuvarande lagstiftning, tolkning och praxis, tillstånd eller anmälan enligt

miljöprövningsförordningen. Undantaget är om massorna behövs i ett annat Trafikverksprojekt, i eller på grund av den anläggningen.

Figur 3. Projektet bör sträva efter att använda massor i eller på grund av anläggningen i aktuellt projekt i första hand (gröna rutor) och i andra hand till användning med annat tydligt syfte (gul-orangea rutor). Den markåtkomst som är aktuell vid olika typer av användning, samt den process där

användningen behöver motiveras eller hanteras, beskrivs på lapparna med knappnålar. Annat projekt eller annan part kan också behöva söka tillstånd eller anmäla användningen, men det illustreras inte i denna bild.

Uppkomsten och användningen av jordmassor är en av utgångspunkterna för ett projekt.

Egenskaperna hos jord och berg påverkar anläggningens behov och vad som kan användas.

Vilka mängder som uppstår och kvaliteten på dessa beror på vilket landskap man har att göra med. Utgångspunkten bör vara att i första hand optimera användningen i eller på grund av anläggningen. Se figur 3 och bilaga 3. Alla åtgärder för en hållbar masshantering och landskapsanpassad anläggning bygger på kunskap om landskapet och på tydliga motiv.

7. Biprodukter

Av 15 kap. 1 § miljöbalken framgår vilka förutsättningar som gäller för att ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall. Om samtliga förutsättningar är uppfyllda betraktas massorna inte som ett avfall utan massorna kan då användas i den omfattning som medges av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Bedömningen av om ett material utgör en biprodukt eller inte ska i första hand göras av innehavaren av materialet. Innehavaren måste alltså kunna visa att jord- och bergmassorna uppkommit i en produktionsprocess då de grävts ut i samband med ett infrastrukturprojekt.

Mot bakgrund av gällande svensk domstolspraxis är det inte självklart att Trafikverkets infrastrukturprojekt faller in under begreppet produktionsprocess. Praxis talar snarare mot

(18)

en sådan tolkning att anläggandet av en väg- eller järnvägsanläggning utgör en produktionsprocess.

Innehavaren av materialet måste därutöver visa att det finns en planerad användning och att den användningen kommer att bli verklighet. Det ställs därtill krav på att massorna kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning. Det innebär i princip att ett fullgott syfte med massorna behöver säkerställas för att massorna ska kunna utgöra biprodukt. Annars blir det ingen biprodukt.

Man får således inte göra vad man vill med massorna bara för att de utgör en biprodukt.

Därtill, om naturmiljön väsentligt kan komma att ändras i samband med användningen av en biprodukt skall en anmälan för 12:6-samråd göras hos tillsynsmyndigheten. Lagring av massorna på obestämd tid är heller inte möjlig. I princip ställs det således krav på syfte med användningen av massorna inte bara vid återvinning av avfall för anläggningsändamål utan även för att massorna ska kunna klassificeras som en biprodukt.

Det är innehavaren av massorna som i första hand måste bedöma om massorna utgör en biprodukt eller inte. Trafikverket kan i de fall verksamheten bedömer att samtliga

förutsättningar enligt 15 kap, 1§ miljöbalken är uppfyllda, välja att argumentera för att jord- och bergmassor som uppkommer vid anläggandet av väg- och järnvägsanläggningar utgör en biprodukt. Det är således upp till varje projekt att göra en sådan bedömning i dialog med tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten är av en annan uppfattning än Trafikverket, d.v.s. anser att massorna i det enskilda fallet utgör ett avfall kan Trafikverket räkna med ett föreläggande från tillsynsmyndigheten med ett beslut som innebär krav på att anmäla alternativt söka tillstånd för hantering av avfallet för anläggningsändamål.

En generell rekommendation är mot denna bakgrund svår att ge. Det finns administrativa fördelar med att klassificera överskottsmassor såsom biprodukt istället för avfall men eftersom varken gällande lagstiftning, tillsynsvägledning eller domstolspraxis är självklar är det upp till varje projekt att bedöma om samtliga förutsättningar är uppfyllda samt om det är värt att argumentera för massornas klassificering såsom biprodukt eller inte.

Se PM ”Biprodukt eller inte?” för djupgående juridisk analys (Bilaga 1).

8. Överlåtelse av massor

De massor som Trafikverket inte har något behov av och som Trafikverket därför gör sig av med utgör ett avfall och ska hanteras i enlighet med avfallslagstiftningen. Den fortsatta hanteringen av massorna, efter en överlåtelse, kan dessutom vara att betrakta som en miljöfarlig verksamhet i enlighet med miljöbalken, t.ex. om massorna ska användas för utfyllnads-, konstruktions- eller anläggningsarbeten. Vid utövande av miljöfarlig verksamhet kan tre typer av ansvar uppkomma enligt miljölagstiftningen;

verksamhetsutövaransvar (ansvaret för att miljölagstiftningen följs), skadeståndsansvar (skyldighet att betala skadestånd till den som lider skada till följd av den miljöfarliga verksamheten), och efterbehandlingsansvar (ansvaret för att efterbehandla de miljöskador som uppstår till följd av verksamheten).

(19)

Om avsikten är att köparen/mottagaren ska ta det fulla miljörättsliga ansvaret för massorna, efter överlåtelsen, är det viktigt att det tydligt framgår i överlåtelsehandlingarna (annan verksamhetsutövare såsom privatperson eller kommun) eller kontraktshandlingarna (entreprenör) att det är köparen/mottagaren som övertar ansvaret i samtliga dessa delar.

Det är viktigt att överlåtelsehandlingarna eller kontraktshandlingarna tydligt reglerar vad Trafikverket överlåter och i vilket syfte, samt att det tydligt framgår vilket ansvar som faller på den som tar emot massorna. Det fullständiga miljörättsliga ansvaret ska gå över på den som tar emot massorna. D.v.s. ansvaret hamnar slutligen på den verksamhetsutövare som avser att återvinna avfallet för anläggningsändamål. Om förvärvaren av massorna agerar i strid med överenskommelsen och gällande avfallslagstiftning ska ansvaret inte längre ligga på Trafikverket. Både den faktiska och den rättsliga rådigheten över massorna/avfallet ska ha gått över till den som förvärvar massorna/avfallet.

Inför en överlåtelse behöver Trafikverket ha vetskap om i vilken omfattning massorna är förorenade eller inte. Massorna måste därför vara undersökta/provtagna i sådan omfattning som får anses nödvändig för de specifika massorna.

För att få lämna avfall som uppkommit i en yrkesmässig verksamhet till någon annan för transport eller annan hantering krävs att den som hanterar avfallet har gjort den anmälan eller har det tillstånd som krävs för hanteringen. Det krävs dessutom att den som lämnar avfallet har kontrollerat att den som hanterar avfallet har gjort sådan anmälan eller har sådant tillstånd som krävs (kontrollskyldighet).

I föreliggande rapport redovisas inga malltexter på t ex kontraktshandlingar,

överlåtelsehandlingar eller nöjdförklaringar. Dock finns ett identifierat behov av att ta fram denna typ av handlingar.

8.1. Överlåtelse av massor till entreprenör

Om massorna överlåts till Trafikverkets entreprenör är ansvarets övergång omhändertaget i standardtexterna för AF genom skrivning i AFC.159/AFD.159 Tillvarataget material,

överblivna massor: ” Med övertagande av material och massor följer miljörättsligt ansvar.

Entreprenören ska uppvisa de erforderliga tillstånd som den fortsatta hanteringen eventuellt kräver.”

Vid överlåtelse till entreprenör är den framtida hanteringen av massorna inte känd.

Lämplighetsbedömningen görs då i ett senare skede av entreprenören. Om entreprenören i sin tur överlåter massorna till någon annan, såsom en privatperson eller kommun, ligger ansvaret på entreprenören att bedöma den planerade användningens lämplighet. Mängden massor som används får inte vara större än vad som behövs för själva anläggningsarbetet.

Likaså ska anläggningen uppfylla ett syfte och alltså inte utgöra kvittblivning. En samlad bedömning av risker måste göras av entreprenören huruvida massorna är lämpliga att använda till de av mottagaren angivna ändamålen. I entreprenörens kontrollskyldighet ingår att göra en samlad bedömning av risker avseende den fortsatta hanteringen. Entreprenören ska även kunna uppvisa eventuell anmälan eller tillstånd för Trafikverket.

(20)

8.2. Överlåtelse av massor till annan verksamhetsutövare

Som en del av Trafikverkets kontrollskyldighet har Trafikverket vid överlåtelse till annan verksamhetsutövare (exempelvis privatpersoner, kommuner etc.) ett ansvar att bedöma den planerade användningens lämplighet. Mängden massor som används får inte vara större än vad som behövs för själva anläggningsarbetet. Likaså ska anläggningen uppfylla ett syfte och alltså inte utgör kvittblivning. Trafikverket måste bedöma eventuella negativa miljö- och hälsoeffekter med hänsyn till användningsområde, mottagningsplatsens beskaffenhet och de analyserade halterna i massorna (föroreningsinnehåll och kvalitet). En samlad bedömning av risker måste göras huruvida massorna är lämpliga att använda till de av mottagaren angivna ändamålen. Kontrollskyldighetens omfattning varierar beroende på om mottagaren är en privatperson, kommun etc. En kommun eller en professionell exploatör kan förväntas inneha en helt annan möjlighet att avgöra den planerade användningens lämplighet än vad en privatperson kan förväntas ha och i det senare fallet blir Trafikverkets ansvar för kontroll större.

Utöver vad som anförts i stycket ovan är det viktigt att det av överlåtelsehandlingarna framgår att det är ett avfall Trafikverket överlåter. Om provtagning av massorna visar på halter under MRR (mindre än ringa risk) krävs varken anmälan eller tillstånd för

återvinningen. Däremot kan det bli aktuellt med ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Om mottagaren av massorna/avfallet är en privatperson och den planerade återvinningen är anmälnings- eller tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen kan det vara lämpligt att Trafikverket erbjuder mottagaren hjälp med att upprätta en anmälan/ansökan. Oavsett om den planerade återvinningen kräver en anmälan/ansökan eller ett samråd enligt 12 kap.

6 § miljöbalken är det viktigt att mottagaren förstår vilket ansvar det innebär att vara verksamhetsutövare enligt miljöbalken.

I de fall Trafikverket upplåter till upphandlad entreprenör att utföra anläggningsarbeten av de överlåtna massorna ska en nöjdförklaring inhämtas från verksamhetsutövaren. Detta för att säkerställa att massorna har återvunnits enligt överlåtelsehandlingarna.

9. Underlag för juridisk bedömning

För att tolka och bättre förstå miljö- och avfallslagstiftningen och hur den påverkar Trafikverkets hantering av massor i både investerings- och underhållsprojekt har ett antal exempel där uppgrävda jordmassor hanteras med utgångspunkt ifrån verkligheten tagits fram. Exemplen har delats in under tre olika kategorier.

Kapitel 10. Återanvändning av massor

Användning av massor i eller på grund av anläggningen, inom aktuellt projekt eller i annat trafikverksprojekt. Användning i konstruktion och uppbyggnad – i investerings- och underhållsåtgärder. Åtgärder som Trafikverket är skyldigt att vidta inom ramen för verksamheten.

(21)

Kapitel 11. Återvinning av avfall för anläggningsändamål

Användning av massor till åtgärder med annat tydligt syfte. Mervärdeskapande åtgärder som Trafikverket inte är skyldigt att vidta eller användning av annan verksamhetsutövare.

Kapitel 12. Bortskaffning av avfall

Användning av massor till uppfyllnad utan eget syfte alternativt överlåtelse/bortskaffning av för Trafikverket oanvändbara massor.

9.1. Juridiska bedömningar utifrån gällande lagstiftning

Fiktiva exempel har identifierats utifrån investerings- och underhållsverksamheten och en juridisk bedömning har gjorts för varje exempel. Varje fiktivt exempel innehåller olika förutsättningar som är avgörande för om massorna utgör ett avfall eller inte och därmed också hur lagstiftningen skall tillämpas.

Trafikverkets bedömning är att tidsaspekten, d.v.s. när i tiden massorna uppkommit eller dess hantering har planerats, inte är avgörande för om de utgör ett avfall eller inte.

Exempel på frågor som kan komma att bli aktuella vid en bedömning av hur massor ska hanteras:

 Har användningen av massorna ett syfte?

 Ersätter massorna annat material?

 Skapar massorna ett mervärde?

 Är åtgärden fastställd i väg- eller järnvägsplanen?

 Finns hanteringen med i MKB/miljöbeskrivning eller i gestaltningsprogram?

 Är massorna lämpliga att använda och på vilket sätt?

 Ska massorna användas inom det område de uppkommit inom?

 Överlåts massorna till annan verksamhetsutövare?

(22)

10. Återanvändning av massor

10.1. Användning av massor i aktuellt trafikverksprojekt

Massorna används inom aktuellt projekt i konstruktion och uppbyggnad – i investerings- och underhållsåtgärder, dvs. åtgärder som Trafikverket är skyldiga att vidta inom ramen för projektet.

10.1.1. Fiktivt exempel Bullerskyddsvall fastställd i plan

Användningen har ett syfte, d.v.s. massorna kommer till nytta. Massorna ersätter dessutom annat material/annan åtgärd. Användningen har planerats under planläggningsprocessen, beskrivits i tillämpliga delar i gestaltningsprogrammet och konsekvenserna har beskrivits i MKB/miljöbeskrivning. Åtgärden finns med på fastställd plankarta.

Juridisk bedömning 15:1 MB Avfall eller inte?

Eftersom Trafikverket har behov av massorna i eller på grund av anläggningen och de är lämpliga för fortsatt användning betraktas de inte som avfall.

15:4 MB Återanvändning

Syftet med användningen av massorna är att i dess befintliga form och för ett ursprungligt syfte anlägga en bullerskyddsvall inom det område där de uppkommit, d.v.s. inom

verksamhetsområdet. Massorna ersätter dessutom annat material eftersom det enligt fastställd plan ska anläggas en bullerskyddsvall, d.v.s. Trafikverket är skyldigt att anlägga vallen. Hade det funnits ett underskott på massor i projektet hade andra massor behövt lokaliseras, alternativt hade annan bullerskyddsåtgärd fastställts i planen. Konsekvenserna av masshanteringen har tidigt beskrivits i MKB/miljöbeskrivning.

MPF Anmälan/tillstånd, 12:6 MB Samråd

Eftersom massorna inte klassas som avfall krävs varken tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen (MPF) för den återanvändning som är aktuell.

Skyldigheten att göra en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken gäller inte byggande av allmän väg eller byggande av järnväg om verksamheten eller åtgärden anges i en fastställd vägplan eller fastställd järnvägsplan.

2 kap. MB Allmänna hänsynsregler

Vid all miljöfarlig verksamhet, exempelvis grävning eller utfyllnad, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Det innebär att den som utför åtgärderna ska visa att lagstiftningen följs och att man som verksamhetsutövare har tillräckliga kunskaper om hur miljön och människors hälsa påverkas och ska skyddas. Det innebär också att det finns en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga att åtgärden medför skada eller olägenhet för miljön.

(23)

10.1.2. Fiktivt exempel

Landskapsanpassning av anläggningen med syfte att minska den visuella barriäreffekten och påverkan på riksintresse för kulturmiljövården.

Användningen har ett syfte, d.v.s. massorna kommer till nytta. Massorna ersätter dessutom annat material/annan åtgärd. Användningen har planerats under planläggningsprocessen, beskrivits i tillämpliga delar i gestaltningsprogrammet och konsekvenserna har beskrivits i MKB/miljöbeskrivning. Åtgärden finns med på fastställd plankarta.

Åtgärden är av sådan karaktär att den ryms inom planen. Syftet med användningen av massorna är att i dess befintliga form och för ett ursprungligt syfte utföra nödvändig landskapsanpassning. Avsikten är att mildra anläggningens negativa påverkan på

landskapet (riksintresse för kulturmiljövården). Massorna ersätter dessutom annat material eftersom åtgärden enligt fastställd plan är nödvändig för att mildra projektets påverkan på kulturlandskapet. Hade det funnits ett underskott på massor i projektet hade andra massor behövt lokaliseras. Konsekvenserna av masshanteringen (landskapsanpassningen) har tidigt beskrivits i MKB/miljöbeskrivning.

Eftersom massorna inte klassas som avfall krävs varken tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen för den återanvändning som är aktuell.

Skyldigheten att göra en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken gäller inte byggande av allmän väg eller byggande av järnväg om verksamheten eller åtgärden anges i en fastställd vägplan eller fastställd järnvägsplan.

(24)

Återskapande av en naturmiljö som ersättning för en miljö som påverkas av projektet, t.ex.

ett småvatten som omfattas av det generella biotopskyddet eller en sandmiljö inom strandskyddsområde. Det finns en fastställd väg- eller järnvägsplan för projektet och åtgärden är därmed undantagen från krav på prövning enligt miljöbalken. Samråd har istället skett inom ramen för planprocessen, detta innefattar bland annat beskrivning av planerad kompensationsåtgärd.

Användningen har ett syfte, d.v.s. massorna kommer till nytta. Massorna ersätter dessutom annat material/annan åtgärd. Användningen har planerats under planskedet och

konsekvenserna har beskrivits i MKB/miljöbeskrivning/planbeskrivning. Åtgärden har inte fastställts med anledning av att den inte utgör en del av anläggningen och finns därför inte med på fastställd plankarta.

Syftet med användningen av massorna är att i dess befintliga form och för ett ursprungligt syfte återskapa en naturmiljö. Återskapandet av naturmiljön innebär en kompensation för sådan miljö som påverkas av projektet, t.ex. ett småvatten eller en sandmiljö. Massorna ersätter dessutom annat material. Hade det funnits ett underskott på massor i projektet hade andra massor förmodligen behövt lokaliseras. Återskapandet av naturmiljön har planerats redan i planskedet. Dock finns åtgärden inte fastställd i plan, men konsekvenserna av masshanteringen (återskapande av naturmiljö) har beskrivits i MKB/miljöbeskrivningen.

MPF Anmälan/tillstånd

Eftersom massorna inte klassas som avfall krävs varken tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen för den återanvändning som är aktuell.

12:6 MB Samråd

Eftersom aktuell åtgärd finns beskriven i fastställd väg- eller järnvägsplan med tillhörande planbeskrivning, MKB/miljöbeskrivning är den undantagen från krav på prövning enligt miljöbalken. Om planerad åtgärd däremot skulle avvika från det som beskrivits i väg- eller järnvägsplanen kan en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken behöva ske.

(25)

Överenskommelse

Eftersom åtgärden inte finns med i fastställd plan och utformas på fastighet som inte tillhör Trafikverket krävs att en överenskommelse träffas mellan Trafikverket och fastighetsägaren vad gäller åtgärdens utförande.

Lätt förorenade massor används som släntbeklädnad på järnvägsbanken (terrassen) Användningen har ett syfte, d.v.s. massorna kommer till nytta inom järnvägsfastigheten.

Massorna ersätter dessutom annat material. Användningen har planerats under planskedet och konsekvenserna har beskrivits i MKB/miljöbeskrivning/planbeskrivning. Åtgärden finns inte med i fastställd plan.

Föroreningshalten har ingen betydelse för avgörandet om massorna ska betraktas som avfall eller inte.

Syftet med användningen av massorna är att i dess befintliga form och för ett ursprungligt syfte utföra nödvändig släntbeklädnad för att anpassa järnvägsbanken till landskapet och för att genom vegetation minska erosion. Massorna fyller samma funktion som de

ursprungligen var avsedda för.

Eftersom massorna inte klassas som avfall krävs varken tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen. Eftersom åtgärden utförs inom ett område som normalt sett inte utgör en naturmiljö krävs inget samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Massorna har med avseende på föroreningshalt och kvalitet bedömts som lämpliga att använda, d.v.s. återanvändningen av massorna är laglig enligt hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken.

Vid all miljöfarlig verksamhet, exempelvis grävning eller utfyllnad, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Det innebär att den som utför åtgärderna ska visa att lagstiftningen följs och att man som verksamhetsutövare har tillräckliga kunskaper om hur miljön och människors hälsa påverkas och ska skyddas. Det innebär också att det