5.7.1 Att arbeta ostört
I mallen för de veckovisa uppföljningarna finns en särskild redovisningspunkt för huruvida det bedrivits någon sidoverksamhet som påverkat insatsens inriktning eller genomförande. I cirka hälften av de tio kompletta uppföljningar som utgör underlag för den här rapporten rapporteras att så har skett. Någon vecka har det handlat om att Narkotikaroteln, Rånkommissionen eller Trafiksektionen har behövts för insatser utanför Trygga gatans område. Under ”stökiga helger” och helger med stort antal inkomna HR har patruller tagits i anspråk av ärenden i hela polisområdet, varpå Trygga gatan i större eller mindre utsträckning blivit lidande. Under ett antal helger under sensommaren krävdes insatser i områden utanför Trygga gatans område vilket drog fokus från projektet.
Att resurstilldelningen vad gäller personal varit ojämn bekräftas av samtliga som intervjuats i utvärderingen. Enkätrespondenterna bekräftar samma bild när de svarar på påståendet om att de haft tillräckliga resurser för att arbeta enligt målen. Vanligt förekommande kommentarer under förbättringsförslag är t ex ”samma laguppställning varje gång” samt ”uthållighet i kommenderingen, att personalresurser inte minskar allt eftersom”. En enkätrespondent beskriver det som:
”Om det kommer fler projekt ska man i så fall inte tas i anspråk av annan resurs. Blir varken hackat eller malet.”
Ett vanligt förekommande problem vid projekt av Trygga gatans karaktär är att den händelsestyrda verksamhetens prioritet 1 och prioritet 2-larm prioriteras högre och därmed avbryter andra pågående planlagda verksamheter. Ytterligare en punkt som ofta omnämns är tidsödande avrapportering. I Trygga gatan har man delvis använt sig av så kallad Konceptanmälan1
, vilket många har uppskattat och önskar se mer av för att få mer tid ute i tjänst och
1
Vid en konceptanmälan skrivs förenklad anmälan av polis i yttre tjänst. Underlaget lämnas därefter till personal inne på stationen som skriver den fullständiga anmälan.
mindre tid för avrapportering framför datorn. En kommentar lyder:
”Konceptanmälan är en metod som jag tror fungerar eftersom synligheten maximeras genom att man är ute på plats så mycket man kan. Ett alternativ skulle kunna vara att en back-up kommer och tar över. Det där måste man hitta en metod för. Det är inte bra att lämna platser helt obevakade om syftet är att vi ska synas.”
5.7.2 Attityder till arbetssättet
En knapp tredjedel av dem som tillfrågats om vad de tycker om arbetssätten i Trygga gatan menar att arbetet inom projektet motsvarat hur de vill arbeta. I enkäten framkommer inte huruvida de två tredjedelar som inte tycker att arbetssättet motsvarar hur de vill arbeta trots detta genomfört arbetsuppgifterna i samma utsträckning eller inte, och inte heller vilka arbetsuppgifter det gäller. Omotiverad personal bör uppmärksammas som ett potentiellt hinder för genomförandet vilket kan påverka möjligheten till måluppfyllelse.
Det finns indikationer på att fotpatrullering som arbetsmetod är mindre populär bland poliser i yttre tjänst. Bland annat ges den här kommentaren i enkäten:
”Fotpatrullering ej effektivt sätt att arbeta. Tråkigt och ineffektivt. Fotpatullering är falsk trygghet”.
En annan kommentar är att man så snabbt man kan försöker få fotpatrulleringen avklarad så att man därefter kan ägna sig åt andra arbetsuppgifter. Ytterligare två kommentarer från enkät- respondenterna lyder:
”/…/ Att LKC inte tar oss i anspråk, låt oss gå på stan när vi väl gör det. Givetvis ska vi hjälpa till, men ibland har det inte klaffat. Att få med fler poliser på tåget och inte bara ledningen. Många poliser gillar inte att gå ute på stan.”
”Alla förstår att det är viktigt. Men är det lika viktigt som det jag håller på med utanför Trygga gatan? Cheferna tycker det och då är det bara att ställa in sig i ledet.”
I en av intervjuerna nämns som en av de främsta förtjänsterna med Trygga gatan att vanliga ingripandepoliser tvingas ut ur bilarna. Poliser som kör i staden lyfts fram som ett problem för mottagandet hos allmänheten:
”Vissa kör i stan, det vet i alla fall jag att sådant gillar inte folk. Då ifrågasätter allmänheten varför de inte går ut ur sina bilar. Det är inte så lätt att få ut dem. Men då menar de att de inte vill ha bilen för långt ifrån om man ska tas i anspråk för ett akut ärende. Men om man har den här resursen så är det fotpatrullering som gäller från början till slut.”
Som en del av strategin att öka polisens synlighet och skapa positiva och närmare möten med allmänheten placerades så kallade Deltabussar ut i City. Bussen var utrustad med en stor skylt med ett direktnummer till en av patrullerna som var placerad i polisområde City. Mottagandet bland poliser i yttre tjänst beskrivs såhär i en av intervjuerna:
”Några har hackat på Deltaskylten. Jag menar att vi måste synas. De förstår inte konceptet med synlighet. Vi har fotpatrullerat väldigt mycket senaste tiden men vi måste visa att vi arbetar också. /…/ De [poliserna (författarnas tillägg)] tror inte att det ger så mycket, tycker att det är lite kladdigt att sätta upp skyltarna.”
I en av intervjuerna framkommer indikationer på att inställningen till skylten på Deltabussen kan ha påverkat gemomförandet:
”Jag hade tänkt att den [Deltabussen med skylt (författarnas tillägg)] skulle stå där varje helg men det tror jag inte att den har gjort”.
5.7.3 Bristande information och återkoppling till personal i
yttre tjänst
En punkt i insatsplanen gäller kommunikation av insatsen och resultatet internt och externt. Ett antal frågor rörande information och återkoppling ställdes i enkäten.
» Endast sex av de 35 personerna som besvarade påståendet ”jag har fått löpande information om resultatet i Trygga gatan” instämde helt eller delvis.
» 80 procent saknade återkoppling på ärenden som de behandlat i Trygga gatan.
» Knappt 30 procent uppgav sig se en tydlig koppling mellan sin egen insats och resultatet i Trygga gatan.
» Vad gäller andra pågående projekt inom Trygga gatan, t ex svartklubbstillslag eller trafikrazzior, ansåg elva av 34 personer att de fått fortlöpande information om dessa. Som ett hinder för genomförandet framkommer hur målen och syftet med insatsen kommunicerats till personal i yttre tjänst:
”Har de målen klart för sig så är det nog enklare att utföra det. Här tror jag att vi slarvar, vi ger ett uppdrag men sedan är vi dåliga på att säga varför. Har de kontexten klart för sig? Jag tror att vi är ganska dåliga på att förmedla det, precis som stora företag och organisationer där det finns en massa filter och helt plötsligt är det en annan sak när det når ut till fotfolket.”
5.7.4 Inkompatibla system omöjliggör korrekt uppföljning
av personalresurser
Den mall för de veckovisa uppföljningarna som använts innehöll rubriken ”Tid i VPOP respektive HR för personalen som PRR- kodades mot VPOP:n”. Timmarna redovisades som en total. Redovisningarna från de tio kompletta uppföljningarna visar att antalet personaltimmar i Trygga gatan varierat stort. Från 325 timmar som lägst till högsta antalet 999 med ett genomsnitt på ca 630 timmar.
Ett återkommande problem inom polismyndigheten är att fånga tiden på ett rättvisande sätt. T ex räknas tiden för avrapportering efter ett ingripande i Trygga gatan av från antalet timmar i Trygga gatan. På pappret ges dock ingen förklaring till detta reducerade antal timmar. Hur siffrorna ska värderas blir därför problematiskt.
5.7.5 Oklara rutiner för uppföljning
Direktiven i Trygga gatan var att platscheferna efter varje pass skulle göra en skriftlig avrapportering som sedan skulle sammanställas av KUT:en. Sammanställningen skulle sedan utgöra underlag för kommande veckas arbetspass.
Under intervjuer och samtal med olika ansvariga är det svårt att få klarhet i hur rutinerna för uppföljning sett ut. Sammanfattningsvis tycks ett flertal olika mallar ha använts som underlag för den veckovisa sammanställningen. En respondent säger:
”Kvalitetssäkringen på lapparna är inte alltid så god. Lapparna kommer inte alltid in, men det är för att få in en bild på ungefär hur det ligger till.”
Ett antal respondenter förespråkar att de sätt på vilka den veckovisa sammanställningen samt andra uppföljningar generellt redovisas skulle kunna utvecklas för att ge bättre underlag för kommande arbete:
”Vi har ju ett stort informationsflöde, men 18 sidor diagram gör att man tappar intresse och fokus. Jag skulle vilja ha en lite djupare analys. Har den här insatsen fått en effekt på misshandel- och skadegörelsebrotten? Jag har ju tillgång till staplarna, men eftersöker en mer samlad bild som visar att ’med den här metoden når vi framgång på de här områdena’.”
Vid OL-gruppsmötena har varje vecka resultatet av den gångna veckan redovisats.
5.7.6 Underrättelser från fler håll önskvärt
Enligt direktiven för Trygga gatan skulle ordningsvakternas erfarenheter och iakttagelser tas tillvara och utgöra underlag för underrättelser. Någon strukturerad utformning för ändamålet användes dock inte under projektet.
Önskemålen om underrättelseinformation från fler håll än det som rapporteras in av platschefen är dock önskvärt enligt några av respondenterna i utvärderingen.
5.7.7 Svårt att rekrytera platschefer
Inför varje arbetspass i Trygga gatan utsågs en platschef under Yttre befäl. Direktiven var att platschefen i god tid före passet skulle vara informerad om kriminalunderrättelser och uppföljning från föregående helg för att på ett optimalt sätt kunna styra resurserna efter aktuella prioriteringar. Vanligtvis skickades denna information från KUT:en ut via e-post.
I intervjuer och enkätundersökning framkommer att det bitvis var svårt att rekrytera platschefer. Vid ett antal tillfällen skedde tillsättandet inför helgen med mycket kort framförhållning. Från två personer som båda arbetat som platschef vid ett eller flera tillfällen i Trygga gatan framkom följande synpunkter:
”Oerhört dålig info om vem som var platschef. Kom till utsättning två gånger och fick på plats veta att jag skulle leda nattens insats. Första gången visste jag inte ett dugg om TG men skulle ändå leda den. Hur svårt kan det vara att i tid informera personalen?”
”Om man skall vara platschef ska man få reda på det i god tid så att man kan förbereda sig. Gärna kunna ha en dialog med respektive gruppledare som ska ingå. Annars ett bra koncept vad gäller målinriktning.”
Intervjuer styrker citaten ovan och en av respondenterna menar att intresset och engagemanget från platscheferna varit mycket skiftande. Vidare uttrycks vikten av att platscheferna har erfarenhet och kompetens nog för att leda alla inblandade parter.
5.8 Rekommendationer inför fortsättningen
» Metoder och system för korrekt uppföljning av använd personalresurs vid varje arbetspass bör möjliggöras. Detta är en förutsättning för korrekt bedömning av resurseffektivitet och resultat.
» I utvärderingen av Eskilstunaprojektet (Wikström et al, 1997) förs en diskussion kring vilken ”dos” (i form av polisresurser) som är den optimala och i vilken utsträckning befintliga resurser genom ett mer fokuserat polisarbete i kombination med en förändring av arbetssättet kan bidra till de önskade effekterna. Dessa aspekter bör med fördel utgöra underlag för diskussioner kring liknande projekt.
» Metoder och system för hur arbetsmetoder som ”att skapa positiva möten” och ”att ha ett kommunikativt förhållningssätt” ska följas upp bör ses över.
» Diskussioner bör föras om hur stora krav som ska läggas på skriftlig uppföljning efter varje pass. Hur motiverar man till det? Hur ska den optimalt se ut? Hur ska den användas? Vad ska den fylla för funktion?
» Varje del av Trygga gatan bör lyftas ut och analyseras avseende huruvida det kan finnas negativa konsekvenser med att projektet är så omfattande. Kan man begära att alla ska arbeta med allt? Fungerar varje del i den stora helheten? Hur är överblickbarheten?
» Av enkätsvaren kan utläsas en brist på motivation bland de som arbetar i yttre tjänst i Trygga gatan. Många tycker inte att arbetssättet motsvarar hur de vill arbeta. Flertalet har svårt att t ex förstå meningen med fotpatrullering. Vidare kan utläsas brister i uppföljning och återkoppling mellan den enskilde polisens insats och slutresultatet. Liknande brister redovisas även i Eskilstunaprojektet från 1997. Dessa erfarenheter bör uppmärksammas och stor vikt bör inför kommande projekt läggas vid information till den personal som ska arbeta i projektet.
» Rekryteringen av platschefer måste ske med bättre framförhållning. Detta för att platschefen ska ha tid att sätta sig in i uppgiften och ta del av underrättelserna inför varje pass. Mindre omsättning på platschefer är också önskvärt. Ett förslag som framkommit under utvärderingen som lösning på dessa problem är att rekrytera platschefer på heltidsbasis genom att ett antal personer från vikarie- poolen för arbetsledaruppgiften plockas ut.
» Uppföljning av anmälningar mot ordningsvakter.
» Utveckla dialogen med ordningsvakterna. Undersök hur möten med ordningsvakterna kan arrangeras i syfte att skapa bättre förutsättningar för samarbete, bl a avseende hur ordningsvakter kan användas i underrättelsesyfte.
6 DISKUSSION
Målsättningen med Trygga gatan, minskad våldsbrottslighet och ökad trygghet, ligger i linje med de nationella direktiven för svensk polisverksamhet. Den samlade bedömningen är också att valda operativa metoder (policyteorin) till stora delar får stöd i tidigare erfarenheter och forskningsresultat inom området. Projektet torde därför ha goda förutsättningar att nå positiva effekter. I stor utsträckning saknas dokumentation och vetenskapliga utvärderingar av tidigare svenska projekt där liknande åtgärder tillämpats. Detta gör att polisen i många avseenden måste ”prova sig fram”. Det är viktigt att diskutera formerna för liknande arbete i framtiden utifrån erfarenheterna från den här process- utvärderingen. För att kunna dra nytta av nya erfarenheter är det viktigt med vetenskapligt grundade utvärderingar, parallellt med polisens egna uppföljningar. Vetenskapligt grundade utvärderingar kräver att polisen anpassar sin projektutformning.
I rapportens inledande kapitel diskuteras förutsättningarna för ett evidensbaserat polisarbete (se avsnitt 1.1.1). Sammanvägt med effektutvärderingen visar processutvärderingen att Trygga gatan som projekt ger ett diffust evidenstillskott i avseende att kommande polisarbete av det här slaget ska kunna dra nytta av erfarenheterna. Detta med anledning av att förutsättningar helt eller delvis saknas för att besvara frågorna om huruvida (1) projektet innehållit rätt åtgärder för det specifika problemet, (2) åtgärden gav det resultat vi sökte samt (3) samma åtgärd skulle ge samma resultat varje gång.
Detta beror delvis på oklarhet kring målen och dess koppling till valda åtgärder men också på att systemen omöjliggör en korrekt uppföljning av insatsens storlek och innehåll. Därutöver har det
under utvärderingens gång identifierats ett antal hinder för genomförandet som troligen försvårat måluppfyllelsen. Däribland kan nämnas bristande förankring hos personal i yttre tjänst med svikande motivation som följd vilket ger upphov till frågan om personalen faktiskt genomfört insatserna i förväntad utsträckning. Trygga gatan är därför inte direkt replikerbart.
För att förbättra förutsättningarna för ett projekt måste mer kraft läggas vid planeringsstadiet. Rekommendationerna blir därför att:
» Bygga projektet på tidigare erfarenheter från praktik och forskning och formulera en policyteori utifrån tanken att valda insatser utifrån vad vi vet hittills borde ge den önskade effekten. I den här utvärderingen har författarna i efterhand försökt koppla projektets delar till stöd i aktuell forskning. Forskningsöversikten ska dock ej ses som fullständig. En mer omfattande genomgång bör göras före en projektstart.
» Göra en målanalys – precisera målen, göra tydliga avgränsningar och definitioner. Om man inte kan svara ”ja” på frågorna Är målen klara och entydiga? Är målen
sinsemellan förenliga? Är målen möjliga att uppnå? krävs
ytterligare precisering.
» Göra en tydligare problembeskrivning. Vad är det vill angripa? Vill vi påverka strukturen i området eller individen? Är det möjligt att påverka?
» Tillsätta utvärderare redan på planeringsstadiet och precisera utvärderingsdesignen i samband med utformandet av åtgärdsplanen. Att tidigt tänka i termer av utvärdering gör utvärderingen mer kostnadseffektiv.
» Förankra projektet i organisationen genom att motivera medarbetare och tydliggöra ansvarsområden. I Eskilstunaprojektets slutsatser poängteras att ordentligt med tid och resurser bör avsättas för informations- och motivationsarbete och att ett väsentligt inslag av en utvärdering bör vara att studera just denna process.
Insatsplanen vittnar om Trygga gatans stora omfattning. Så gott som samtliga delar av polisens verksamhet ingår i större eller mindre utsträckning. Detta riskerar att bidra till en diffus målbild och svårigheter att nå ut med densamma till såväl interna som externa aktörer. Det är också många gånger svårt att avgöra vad som utgör skillnaden mellan hur polisen arbetar i respektive utanför Trygga gatan. I förlängningen blir det omöjligt att avgöra vad det specifikt är som bidrar till de eventuella effekter (goda eller dåliga) som uppkommer under projekttiden.
Genom att bryta ner projektet i delprojekt kan målen och arbetssättet för de specifika områdena tydliggöras. Tydliga mål möjliggör en tydligare uppföljning som i slutändan kan ge evidenstillskott till kommande polisarbete.
Som konstateras inledningsvis saknas tid och kunskap för att genomföra vetenskapliga utvärderingar inom polisorganisationen. Resultatet från den här utvärderingen visar dock kanske framförallt på hur det saknas kunskap avseende hur man skapar förutsättningar för att genomföra vetenskapligt grundade utvärderingar. Polisen måste bli bättre på att specificera insatsen så att målen och genomförandet går att följa upp. Evidens kräver att förutsättningarna finns för att vi ska kunna redogöra för exakt vad som gjorts, när, var och av vem. Vidare måste vi med säkerhet kunna säga att insatsen, och inget annat än insatsen, bidragit till effekten.
REFERENSER
Andersson, Frida och Mellgren, Caroline. (2007) Våldsbrottslig- heten – ökande, minskande eller konstant? Ett diskussions-
underlag. Malmö: Holmbergs.
Brottsförebyggande rådet (2004). Effektiva polisiära åtgärder mot brott. En sammanställning av forskning och beprövad
erfarenhet. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.
Information och förlag.
Brottsförebyggande rådet (2000). Utvärdering och dokumentation.
Stockholm: Fritzes.
Clarke, Ronald V. (ed) (1992). Situational crime prevention:
successful case studies. New York: Harrow and Heston.
Cohen, Lawrence E. och Felson, Markus (1979). Social change and crime rate trends: A routine activity approach. American
Sociological Review 44:588-608.
Eck, John E. (2005) Evaluation for lesson learning. I Tilley, Nick (ed.). Handbook of crime prevention and community safety. Cullompton, Devon: Willian Pub.
Engineer, Renuka, Philipps, Annabelle, Thompson, Julian och Nicholls, Jonathan. (2003) Drunk and disorderly: a
qualitative study of binge drinking among 18-24-year-olds.
Home Office Research Study 262. London: Home Office. Goldstein, Herman (1990). Problem-Oriented Policing. New York:
Graham, Kathryn., West, Paulette och Wells, Samantha (2000) Evaluating theories of alcohol-related aggression using observations of young adults in bars. Addiction 95 (6). Grosvenor, David, Toomey, Traci L. och Wagenaar, Alexander C.
(1999) Deterrence and the Adolescent Drinking Driver.
Journal of Safety Research, Vol 30 Issue 3: 187-191.
Jones, Ralph K., Lacey, John H. och Wiliszowski, Connie H. (1998). Problems and solutions in DWI Enforcement
systems. Washington: U.S Department of Transportation,
National Highway Traffic Safety Administration.
Polismyndigheten i Skåne (2007). Effektutvärdering av Trygga
gatan. Diarienr AA 124-1087/07.
Rikspolisstyrelsen (2007). PUM-handboken.
Skogan, Wesley och Frydl, Kathleen (eds.) (2004). Fairness and
effectiveness in policing: the evidence. Washington, DC:
National Academies Press.
Torstensson, Marie och Wikström, Per-Olof H. (1995).
Brottsprevention och problemorienterat polisarbete.
Stockholm: Rikspolisstyrelsen, informationsenheten. VPOP för Trygga gatan, Id V070016170101.
Wakefield, Alison (2007) The Value of Foot Patrol. A Review of
Research. London: The Police Foundation.
Wallin, Eva och Gripenberg, Johanna (2002). Dags att gå hem? En uppföljande studie av servering till berusade kroggäster i
Stockholm, 2001. STAD-projektet rapport nr 21.
Wikström, Per-Olof H. (1992) Våld. En kunskapsöversikt. Stockholm: Brottsförebyggande rådet, informationsenheten. Wikström, Per-Olof H., Dolmén, Lars och Fermefors, Emma.
(1997). Att förebygga oordning och öka trygghet i
stadskärnan. En utvärdering av Eskilstuna-projektet.