Processutvärdering av Trygga gatan. Ett projekt för minskad brottslighet och ökad trygghet i nöjeslivsmiljö

MalMö högskola Denna rapport är den fjärde i ett samarbetsprojekt mellan polis­

myndigheten i Skåne och Malmö Högskola/Hälsa och Samhälle. Projektets övergripande syfte är att fördjupa kunskapen om brotts­ lighet och otrygghet i lokalområden. Med hjälp av den fördjupade kunskapen ska det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet effektiviseras, både i de sammanhang där polisen är enskild aktör och i samverkan med andra organisationer.

Ett ledord för dagens polisarbete är att det ska vara evidensbaserat. Att arbeta evidensbaserat innebär att tidigare förvärvad kunskap om vad som fungerar bra respektive mindre bra tas tillvara.Viktiga instru­ ment som underlag för detta är uppföljning och utvärdering.

I föreliggande rapport presenteras en processutvärdering av pro­ jektet Trygga gatan, ett projekt som bedrevs i polisområde Malmö mellan den 27 april och 30 september 2007. I rapporten presenteras en målanalys, en mål/medelanalys samt en genomförandeanalys. Genom­ gående i rapporten presenterar författarna rekommendationer inför kommande projekt av den här karaktären. Utvärderingsrappor ten riktar sig i första hand till verksamma inom Polismyndigheten med förhoppningen att kunna användas som kunskapsunderlag vid utfor­ mandet av nya projekt.

isbn/issn 978­91­7104­217­0/1665­2337

FRIda andeRsson

CaRolIne MellgRen

PRoCessUTVÄRdeRIng

aV "TRYgga gaTan"

FoU-rapport 2008:3

© Copyright Malmö Högskola 2008 Omslag Jon Karlsson

ISBN 978-91-7104-217-0 ISSN 1665-2337 Holmbergs, Malmö 2008

Malmö högskola, 2008

Hälsa och Samhälle

FRIDA ANDERSSON

CAROLINE MELLGREN

PROCESSUTVÄRDERING AV

”TRYGGA GATAN”

Ett projekt för minskad brottslighet och ökad trygghet i

nöjeslivsmiljö.

Tidigare utkomna titlar i serien

2005:1 Carlsson, A. Olycksfallsrisker i barnets hemmiljö – fokus på skållskador. ((Licen-tiatavhandling).

2006:1 Andersson, F. och Mellgren, C. Våldsbrottsligheten – ökande, minskande eller konstant?

2007:1 Andersson, F. och Mellgren, C. Brottsutvecklingen i Skåne, en introduktion. 2007: 2 Östman, M. red. Konferens: Socialpsykiatrisk forskning, programbok. 2007:3 Eiman Johansson, M. Sjuksköterskors kliniska beslutsfattande med fokus på pe-rifera venkatetrar (PVK). (Licentiatavhandling).

2007:4 Laanemets, L. Från policy till verksamhet, implementering av Malmös strategi mot prostitution.

2008:1 Tikkanen, R. Person, relation och situation. Riskhandlingar, hivtesterfarenheter och preventiva behov bland män som har sex med män.

2008:2 Östman, M. och Afzelius, M. Barnombud i psykiatrin – i vems intresse? Publikationen finns även elektroniskt,

Samarbetspart Samarbetspart Samarbetspart Samarbetspartnnnnerererer

I arbetet med föreliggande underlag har Lars Dolmén, vidareutbildningen vid Polishögskolan i Solna, samt Marie Torstensson Levander, professor vid Malmö Högskola, bidragit med värdefulla synpunkter och idéer. Lars Dolmén och Marie Torstensson Levander ingår i referensgruppen för projektet ”Brott och åtgärder mot brott i Skåne”.

INNEHÅLL

INNEHÅLL ... 1

FÖRORD ... 9

1 INTRODUKTION ... 10

1.1 Utvärderingsuppdraget ...10

1.2 Processutvärderingens data och upplägg ...11

1.3 Disposition ...13

2 TRYGGA GATAN – PROJEKTBESKRIVNING ... 14

2.1 Bakgrund...14 2.2 Syfte ...14 2.3 Målbeskrivning...14 2.4 Förväntad effekt...15 2.5 Operativ metod ...15 2.6 Insatsplan ...16

3 PROCESSUTVÄRDERING DEL 1 – MÅLANALYS ... 18

3.1 Vad är en målanalys? ...18

3.2 Är målen klara och entydiga?...18

3.3 Är målen sinsemellan förenliga? ...21

3.4 Är målen möjliga att uppnå? ...21

3.5 Rekommendationer inför fortsättningen...22

4 PROCESSUTVÄRDERING DEL 2 – MÅL/MEDELANALYS .... 23

4.1 Vad är en mål/medelanalys? ...23

4.2 Policyteorin – stark eller svag? ...24

4.3 Insatser...29

4.4 Samlad bedömning av policyteorin ...30

4.5 Kan valda insatserna leda till de förväntade effekterna? ...31

5 PROCESSUTVÄRDERING DEL 3 –

GENOMFÖRANDEANALYS ... 33

5.1 Vad är en genomförandeanalys?... 33

5.2 Hot spots och lågtolerans ... 33

5.3 Alkoholrelaterade insatser ... 36

5.4 Trafikkontroller... 38

5.5 Samverkan med olika samhällsaktörer... 38

5.6 Mottagande ... 38

5.7 Hinder för genomförande ... 40

5.8 Rekommendationer inför fortsättningen ... 45

6 DISKUSSION ... 47

FÖRORD

Denna rapport är den fjärde i ett samarbetsprojekt mellan polismyndigheten i Skåne och Malmö Högskola/Hälsa och Samhälle. Projektets övergripande syfte är att fördjupa kunskapen om brottslighet och otrygghet i lokalområden. Med hjälp av den fördjupade kunskapen ska det brottsförebyggande och trygghets-skapande arbetet effektiviseras, både i de sammanhang där polisen är enskild aktör och i samverkan med andra organisationer.

Ett ledord för dagens polisarbete är att det ska vara evidensbaserat. Att arbeta evidensbaserat innebär att tidigare förvärvad kunskap om vad som fungerar bra respektive mindre bra tas tillvara. Viktiga instrument som underlag för detta är uppföljning och utvärdering.

I föreliggande rapport presenteras en processutvärdering av projektet Trygga gatan, ett projekt som bedrevs i polisområde Malmö mellan den 27 april och 30 september 2007. I rapporten presenteras en målanalys, en mål/medelanalys samt en genomförandeanalys. Genomgående i rapporten presenterar författarna rekommendationer inför kommande projekt av den här karaktären. Utvärderingsrapporten riktar sig i första hand till verksamma inom Polismyndigheten med förhoppningen att kunna användas som kunskapsunderlag vid utformandet av nya projekt.

1 INTRODUKTION

”Syftet med en utvärdering är att ta tillvara goda och dåliga erfarenheter. Med hjälp av den vunna kunskapen kan kommande polisarbete förbättras och effektiviseras genom att inriktas på sådana åtgärder som fungerar och ger efterfrågat utfall.” (ur PUM-handboken, s. 64)

Citatet ovan sammanfattar syftet med att utvärdera polisiära insatser. Det kan låta som en självklar och enkel uppgift, men erfarenhetsmässigt vet vi att den vetenskapliga utvärderings-traditionen inom svensk polis är begränsad och inom vissa områden obefintlig (se bl. a. BRÅ, 2004). Förklaringarna till detta är många, huvudsakligen saknas tid och kunskap för att genomföra vetenskapliga utvärderingar.

1.1 Utvärderingsuppdraget

Från den 27 april till den 30 september 2007 genomfördes i polisområde City i Malmö projektet ”Trygga gatan”. Trygga gatan syftade till att minska de nöjesrelaterade våldsbrotten samt öka tryggheten i centrum på helgkvällar (för en utförligare presentation av projektet se kapitel 2). För att utvärdera projektet tillfrågades två externa utvärderare från Malmö Högskola (författarna till föreliggande rapport) samt två representanter för Kriminal-underrättelsetjänsten (KUT:en) i Malmö. Förfrågan inkom cirka en månad efter att projektet satts igång och Andersson och Mellgren har inte haft något inflytande över projektets upplägg. Utvärderingsuppdraget delades upp så att Kriminalunderrättelse-tjänsten fick ansvar för att utvärdera effekterna (se separat rapport från Polismyndigheten i Skåne, diarienummer AA 124-1087/07),

det vill säga grad av måluppfyllelse, och Andersson och Mellgren fick ansvar för att utvärdera processen, det vill säga projektets genomförande.

1.1.1 Utvärderingens syfte

Evidensbaserat arbete, dvs. arbete baserat på tidigare kunskap, kräver att evidensen garanterar följande tre punkter:

» För ett specifikt problem är åtgärden det korrekta valet. » Åtgärden gav det resultat vi sökte.

» Med samma åtgärd får vi samma resultat varje gång. (Eck, 2005)

För att kunna bedöma en åtgärd är det alltså centralt att klargöra hur åtgärden lades upp, genomfördes samt vad den ledde till. En utvärdering ska utgöra ett kunskapsunderlag för eventuella förändringar och för spridning av verksamheten. Syftet med den här processutvärderingen är att bedöma den första punkten ovan samt att undersöka förutsättningarna för de två sistnämnda punkterna. Detta konkretiseras i följande övergripande frågor:

» Kan åtgärderna förväntas leda till det förväntade resultatet?

» Har insatserna genomförts i enlighet med insatsplan och operativ metod?

» Vilka hinder har eventuellt försvårat genomförandet och hur kan detta ha påverkat resultatet?

1.2

Processutvärderingens data och upplägg

1.2.1 Dokumentationsgenomgång

Processutvärderingen bygger på en genomgång av de dokument som upprättats före och under projekt Trygga gatan. Beställaren av utvärderingen tilldelade utvärderarna de aktuella dokumenten.

Det huvudsakliga måldokumentet är formulerat i VPOP1 (VPOP-id V070016170101), i samma VPOP återfinns insatsplanen för

1

VPOP – Verktyg för planlagd operativ polisverksamhet. Ett nationellt it-verktyg för planering och uppföljning.

projektet. Utvärderarna har även tagit del av de veckovisa uppföljningar som har rapporterats in till och sedan sammanställts av KUT:en enligt en utformad mall. Uppföljningar enligt denna mall finns för totalt tio av projektets 23 veckor, övriga veckors uppföljningar har skett enligt en mindre strukturerad form.

1.2.2 Enkät, personal i yttre tjänst

En enkätundersökning med personal som arbetat i yttre tjänst i Trygga gatan konstruerades av Andersson och Mellgren. Denna gick ut under oktober 2007. Totalt 50 enkäter distribuerades till utsedd ansvarig vid polismyndigheten. Varje respektive närpolis-område och gruppchef tilldelades i sin tur enkäter att distribuera vidare till personal i yttre tjänst. Enkäter har även delats ut via utsättningar till personal vid Ingripandeenheten (IE) som arbetat i Trygga gatan. Inga enkäter delades ut till personal vid kriminalsektionen. Med varje enkät bifogades ett svarskuvert adresserat till Malmö Högskola för att försäkra respondenterna om att ingen ansvarig vid polismyndigheten skulle ta del av de enskilda enkätsvaren. Inga påminnelser skickades ut.

Sammantaget kan konstateras att distribueringsförfarandet inte varit tillräckligt slumpmässigt för att enkäterna ska anses generaliserbara till all personal som arbetat i Trygga gatan i yttre tjänst. Enkäterna ger dock en rimligt god bild av ett antal vanligt förekommande uppfattningar om projektet. Dessa uppfattningar är av stor betydelse vid jämförelse med ursprungliga mål och ansvarigas åsikter. De är tillika värdefulla vid bedömning av eventuella hinder som försvårat processen samt vid utformandet av rekommendationer inför fortsatta projekt.

Tabell 1. Översikt respondenter i enkätundersökningen.

1.2.3 Intervjuer, ansvariga på olika nivåer

För processutvärderingen genomfördes intervjuer med ett antal personer med olika ansvarsområden inom Trygga gatan. Av

TOTALT

City Söder Öster IE Trafik En gång Flera gånger

Antal 35 14 6 9 7 2 5 7

% 37 16 24 18 5 14 20

*Ett antal respondenter har svarat två alternativ, varför summerade antalet överstiger 35 **Antal respondenter som arbetat som platschef i Trygga gatan

Platschef**

anonymitetsskäl redovisas inte mer utförligt vilka nivåer respektive funktioner intervjupersonerna innehar. Vid slutet av varje intervju har samtliga respondenter ombetts uppge eventuella personer som denna tycker borde intervjuas i samband med utvärderingen. I möjligaste mån har detta beaktats. Efter ett antal intervjuer bedömdes dock att tillskottet av ny information från ytterligare intervjuer skulle vara begränsat (något som inom forskningen kallas för ”mättnad”).

Utvärderingen innehåller inga intervjuer med externa samverkansaktörer såsom till exempel krogägare eller representanter från Malmö Stad.

1.3 Disposition

En processutvärdering kan delas in i tre delanalyser av vart och ett av respektive moment som bör ingå i utvärderingen, nämligen analys av målformulering, utformning av åtgärder samt genomförande av åtgärder (se Figur 1). Den här rapportens disposition följer samma indelning: kapitel 3 utgör en målanalys, kapitel 4 en mål/medelanalys och kapitel 5 en genomförande-analys. Respektive kapitel avslutas med ett antal rekommendationer för fortsatt arbete. Före det presenteras en projektbeskrivning av Trygga gatan i kapitel 2. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion i kapitel 6.

Figur 1. Sammanställning av moment i praktiskt brottsförebyggande arbete och motsvarande form av analys och utvärdering. (Källa: Brottsförebyggande rådet, 2000)

2 TRYGGA GATAN –

PROJEKTBESKRIVNING

2.1 Bakgrund

I VPOP:n för Trygga gatan beskrivs bakgrunden till projektet. Trygga gatan initierades för att svara upp mot det ökande antalet anmälda våldsbrott i Polisområde Malmö (POMA). Brotts-kategorin konstaterades ha en koncentration kring de centrala delarna i anslutning till nöjesliv under fredags- och lördagskvällar. Förutom en koncentration av misshandel utomhus sker 45 procent av det totala antalet personrån utomhus i POMA i de centrala delarna av Malmö under helgkvällarna. De mest brottsfrekventa platserna är, enligt samma VPOP, kring Slagthuset, samt sträckan Storgatan – Gustav Adolfs torg – Möllevångstorget, med angränsande gator såsom Bergsgatan och Södervärn.

2.2 Syfte

”Ändamålet med insatsen är att minska antalet våldsbrott i Malmö och upprätthålla ordning, säkerhet och trygghet för medborgarna.” (VPOP-id V070016170101)

2.3 Målbeskrivning

I VPOP:n återfinns projektets målbeskrivning. I den här utvärderingen behandlas två av målen, se punkterna nedan. Dock är det här centralt att tillägga att det även finns ett tredje mål för projektet, nämligen ”ökad lagföring”. Målet har inte inkluderats i processutvärderingen av orsaker som ligger utanför utvärderarnas kontroll. Vid utvärderingens slut upptäcktes att målbeskrivningen i

den version av insatsordern som utvärderarna tagit del av inte samstämmer med den som finns i VPOP:n.

Enligt den version av VPOP:n som utvärderarna tagit del av har projektet två tydliga målsättningar:

» Misshandel utomhus och misshandel inomhus (nöjesrelaterat) ska inte överstiga utfallet för samma period 2006.

» Tryggheten för allmänheten i aktuellt område ska öka (trygghet att vistas utomhus kvällstid ska öka och att avstå från aktivitet ska förbättras).

Utifrån målen har de förväntade effekterna formulerats och en policyteori tagits fram. Policyteorin är idén om hur målen kan uppnås, det vill säga en modell för förhållandet mellan en viss problematik (otrygghet och brottslighet), en insats (de valda metoderna) och dess resultat (ökad trygghet och minskad brottslighet). Policyteorin benämns ”operativ metod” i VPOP:n för Trygga Gatan. Policyteorin översätts sedan till praktiska insatser och dessa återfinns i insatsplanen. Läs mer om policyteorin i kapitel 4.

2.4

Förväntad effekt

Den förväntade effekten formuleras i VPOP:n enligt nedan:

» ”Misshandel utomhus, misshandel inomhus nöjesrelaterat och personrån ska minska (med beaktande av förändrad anmälningsbenägenhet/mörkertal pga. insatsen).”

» ”Tryggheten för allmänheten i aktuellt område ska öka (trygghet att vistas utomhus kvällstid ska öka och att avstå från aktivitet ska förbättras). (Mätas med lokal mätning specifik för insatsen).”

» ”Personrån ska minska (uppföljning i separat VPOP).”

2.5 Operativ metod

Den valda operativa metoden är formulerad i följande fem punkter, och återfinns även dem i VPOP:n:

1. Övervakning av hot spots, dvs. övervakning av brottsfrekventa

2. Ordningshållning enligt modellen för ”Fixing broken

windows”. Modellens grundtes är att ett samhälle som visar

tolerans mot ordningsstörningar och småbrott i förlängningen också öppnas för grov kriminalitet. I detta sammanhang beskrivs också att Trygga gatan ska arbeta utifrån begreppet

”Nolltolerans” som i korthet innebär att polisen inte ska

tolerera ordningsstörningar i offentlig miljö.

3. Insatser mot olaglig alkoholförsäljning. Här refererar man till studier som visat samband mellan alkoholkonsumtion och våldsbrott. (Den ökade alkoholkonsumtionen antas, enligt insatsordern, vara en bakomliggande faktor till det ökade antalet anmälda våldsbrott.)

4. Trafikkontroller med alkoholutandningsprov. Denna operativa

metod grundar sig i antagandet att en ökad alkohol-konsumtion ökar risken att inställningen till alkohol i samband med bilkörning luckras upp. Metoden ska därmed verka för att bibehålla och bygga normer.

5. Samarbete med andra aktörer för att minska det

krogrelaterade våldet. Som samverkanspartners nämns restaurang- och krogpersonal samt ordningsvakter som t ex. kan påverka graden av berusning hos gästerna och förhindra att incidenter uppstår som kan utvecklas till misshandelsbrott. I VPOP:n nämns ett stort antal samverkanspartners – Länsstyrelsen, fastighetsägare, Malmö Stad (Fritidsförvaltning, Räddningstjänst Syd, Gatukontoret, Stadsbyggnadskontoret, SDF centrum, Miljöförvaltning), Krogägare, Ordningsvakter samt Skatteverket.

2.6 Insatsplan

I insatsplanen för projekt Trygga gatan har ovan nämnda operativa metoder översatts till praktiska åtgärder som ska uppfylla syftet att förebygga brott och ordningsstörningar samt skapa trygghet:

» Kontinuerliga insatser mot illegala krogar i samverkan med Malmö stad, fastighetsägare och Skatteverket.

» Samverkan med krogägare tillsammans med länsstyrelsen, kommunens tillståndsgrupp och polisområdets

tillstånds-enhet.

» Kontinuerliga krogkontroller.

» Tydlig ledning av ordningsvakter. Deras arbete ska integreras med polisarbetet och tillsammans utgöra en helhet som präglas av samma förhållningssätt, tydlighet och toleransnivå.

» Genom dialog med berörda ordningsvakter, polisområdets tillståndsenhet och polismyndighetens kompetenscentrum verka för en minskning av antalet anmälningar mot ordningsvakter.

» Trafikkontroller i områden där trafikintensiteten och krogtätheten är hög.

» Hög polisiär närvaro på brottsfrekvent tid och plats präglas av ett kommunikativt förhållningssätt men med låg tolerans för ordningsstörningar och brott. Rapporteftergift ska tillämpas restriktivt. Lagen om omhändertagande av berusade personer (LOB) och Polislagen 12, 13, 14, 19 och 20a § ska tillämpas när lagstöd finns.

» Insatser mot brott mot alkohollagen.

» Skapa dialog och positiva möten med medborgarna och vår närvaro ska präglas av hög serviceanda.

» Vidta brottsförebyggande åtgärder i samverkan med Malmö Stad och krogägare.

» Vidta åtgärder för en ökad lagföring av aktuella brott. » Kommunikation av insatsen/resultatet internt och externt. » Information/underrättelser ska sökas aktivt och

3 PROCESSUTVÄRDERING DEL 1 –

MÅLANALYS

3.1 Vad är en målanalys?

”Tydliga och rimliga mål ökar förutsättningarna för att en brottsförebyggande åtgärd ska kunna genomföras på ett bra sätt och få önskvärda effekter på brottsligheten eller på den upplevda tryggheten. Om detta inte är fallet, ökar risken för att genomförandet blir inkonsekvent. Likaså inskränks möjligheten att utvärdera huruvida målen med åtgärden uppnåtts, till exempel att studera åtgärdens effekter.” (Brottsförebyggande rådet, 2000. Sid. 17)

När man genomför en målanalys ska man söka svar på frågor av karaktären:

» Är målen klara och entydiga? » Är målen sinsemellan förenliga? » Är målen möjliga att uppnå?

3.2 Är målen klara och entydiga?

3.2.1 Respondenternas målbeskrivning

Uppfattningen från ledningshåll är att samtliga poliser i Trygga gatan har en god uppfattning om målen och känner till huvuddragen i VPOP:n. En intervjuperson uttryckte det så här:

”Jag tycker att målen är klara och tydliga. De är ju ledord för polisens arbete totalt sett.”

Precis som intervjupersonen i citatet ovan uttrycker det så samstämmer Trygga gatans mål med de två övergripande kriminalpolitiska målen för polisen i Sverige – ökad trygghet och minskad brottslighet. Enkätrespondenternas beskrivning innehåller också huvudsakligen just den här formuleringen. Samtliga enkätrespondenter ansåg sig också helt (45 %) eller delvis (55 %) ha fått tillräcklig information om målen för att kunna arbeta efter dem.

De enkätrespondenter som arbetat som platschef fler än en gång (totalt 7 personer i undersökningen) hade samtliga läst VPOP. Motsvarande andel för dem som aldrig arbetat som platschef var var femte person. De två huvudsakliga informationskanalerna för de här personerna var istället via yttre befäl (57 %) samt via platschefen (44 %). En person nämner att information om målen hämtats i Trygga gatan-pärmen.

En första bedömningen är att de övergripande målen för Trygga gatan är klara och entydiga. Ett konsekvent genomförande kräver dock en noggrannare precisering som ger tydliga svar på frågor som ”Vilken målgrupp riktar vi oss till?” och ”Vilka brottskategorier ska vi arbeta mot?”. På den här punkten är målen för Trygga gatan mindre tydliga. Risk för ett inkonsekvent genomförande (se det inledande citatet) föreligger därför.

3.2.2 Otydlig definition av målgruppen

Målgruppen för vilken tryggheten ska öka är endast definierad som ”allmänheten”. Målet är att öka tryggheten för denna grupp då personerna vistas utomhus kvällstid och att personerna tillhörande denna grupp i mindre utsträckning ska avstå från aktiviteter i området under dessa tider. Erfarenheter från det så kallade Eskilstunaprojektet1

visar på vikten av att skilja mellan olika grupper bland ”allmänheten”. Enligt studien skiljer sig medborgarnas upplevda trygghet åt beroende på i vilken utsträckning de använder centrum på de aktuella tiderna. Efter genomfört projekt i Eskilstuna var andelen otrygga, eller som undvikit centrum på grund av otrygghet, markant lägre för

1

Projekt i Eskilstuna under 1996 som syftade till att minska oordning och brottslighet samt öka tryggheten i stadskärnan, för utvärdering av projektet se Wikström et al 1997.

höganvändargruppen, medan inga större skillnader noterades för låganvändargruppen. (Wikström et al, 1997)

Avseende målgruppen för Trygga gatan är det rimligt att anta att ”allmänheten” inkluderar såväl boende som besökare i det aktuella området. Man bör då beakta att det är möjligt, och troligt, att boende och besökare nyttjar området på olika sätt, olika ofta och olika länge varför upplevelsen kan skilja sig åt. Därmed är det sannolikt befogat med olika åtgärder för olika gruppers trygghetsproblem. Vidare är det otydligt om åtgärden vänder sig till dem som helt eller delvis avstår från att vistas i området på grund av otrygghet (för att få dem vilja vistas där), alternativt om syftet är att öka tryggheten för de som redan aktivt utnyttjar områdets nöjesutbud.

Effekterna av Trygga gatan för ”allmänhetens” trygghets-upplevelse, mätt i en före- och eftermätning, baseras endast på en del av allmänheten, nämligen de boende i området. En fråga som bör diskuteras är i vilken utsträckning de båda grupperna är jämförbara, exempelvis hur de boendes demografiska komposition är överensstämmande med besökarnas. Det finns en uppenbar risk att en mätning av effekterna utifrån endast en grupps upplevelse ger ett missvisande resultat. Detta blir ett påtagligt problem i Trygga Gatan.

3.2.3 Oklarheter kring brottskategorier

Vilka brottskategorier som ska inkluderas i Trygga gatan är delvis oklara. Huvudsakligen nämns misshandel utomhus (som svar på den ökande våldsbrottsligheten), men under verksamhetskoder (flik 2 i VPOP) står det att projektet innefattar brottsområdena Brott mot person, Tillgreppsbrott och Skadegörelsebrott. Personrån är också ett mer eller mindre uttalat prioriteringsområde.

Målet och den förväntade effekten är att misshandel utomhus och misshandel inomhus (nöjesrelaterat) inte ska överstiga utfallet för samma period 2006 samt att personrånen ska minska. Övriga brottskategorier finns inte med i målbeskrivningen och en minskning av övriga brott är alltså inte en del av de uttalade förväntade effekterna. Insatser mot dessa brott finns dock med i insatsplanen och ska i sådana fall vara en metod för måluppfyllelsen. Det står dock inte uttryckt hur insatser mot övriga

brottskategorier ska sänka antalet misshandelsfall och/eller öka allmänhetens otrygghet. I effektutvärderingen (Polismyndigheten i Skåne, 2007) går att läsa mer om oklarheterna kring definitionen av vilka brott som ska följas upp i förhållande till målen.

3.2.4 Tveksamheter kring geografiskt område

Ytterligare en punkt där målbeskrivningen är otydlig gäller det geografiska område inom vilket insatsen ska bedrivas. Enligt mallen för VPOP ska detta tydligt definieras. I Trygga gatans VPOP är detta formulerat som ”Inom länet” med plats- och gatuanvisning ”Malmö”. Utvärderarna har dessutom stött på tre olika versioner av kartbilder och adressregister för projektet. Framförallt blir detta ett problem vid en uppföljning av effekterna för projektet. Oklarheterna kring det geografiska området beskrivs därför ytterligare i effektutvärderingen (se Polismyndigheten i Skåne, 2007).

3.3

Är målen sinsemellan förenliga?

Det är inte entydigt formulerat i målbeskrivningen för åtgärdsprojektet om minskad brottslighet leder till ökad trygghet, om ökad trygghet leder till minskad brottslighet eller om de båda målen kan påverkas gemensamt. Olika delar av Trygga gatan påverkar troligen tryggheten respektive brottsligheten i olika utsträckning och på olika sätt. Det finns inget tydligt motsatsförhållande mellan de två målen och de bedöms därför som förenliga.

3.4 Är målen möjliga att uppnå?

Målen om ökad trygghet och minskad brottslighet är de övergripande mål som svensk polis ska arbeta mot. Rent objektivt ska alltså målen kunna uppfyllas även utan en insats som Trygga gatan. För att arbeta mer specifikt med målen har dock Trygga gatan formulerats utifrån kunskapen om att stor del av våldsbrottsligheten äger rum i samband med nöjesliv, samt att många människor känner sig otrygga i dessa miljöer.

Problemen med brottsstatistiken tillika problemen med att mäta trygghet är dock många. Det är inte svårt att jämföra siffror enligt uppställda effektmål i Trygga gatan, men det är svårt att uttala sig om vad siffrorna beror på och hur stor effekt som kan tillskrivas

projektet. De många faktorer som påverkar den anmälda våldsbrottsligheten är svåra att kontrollera för (se t ex Andersson och Mellgren, 2007) och gör det nästintill omöjligt att veta hur nivån hade sett ut om insatsen inte hade genomförts. Dessutom kan uppfyllelsen av det ena målet, ökad trygghet, försvåra både bedömningen och uppfyllelsen av målet med minskad brottslighet. Ökad trygghet och ökad delaktighet i nöjeslivet ger fler människor på samma plats vilket kan vara positivt på så sätt att det finns fler ”ögon på stan”, men samtidigt bidrar det till fler möten och fler friktioner mellan människor.

För att närma sig svaret om huruvida målen är möjliga att uppnå är det viktigt att man har en god policyteori i grunden (se kapitel 4). Ju mer vi vet om vad som torde påverka brottsligheten respektive tryggheten, desto enklare blir det att bedöma i vilken utsträckning effekterna kan tillskrivas projektet.

3.5 Rekommendationer inför fortsättningen

» En målanalys genomförs med fördel redan i samband med att åtgärden planeras. Detta för att tidigt kunna identifiera eventuella brister i målbeskrivningen vilka kan tänkas påverka genomförande och/eller uppföljning av åtgärden. (Brottsförebyggande rådet, 2000)

» Målen ska vara klara och entydiga, sinsemellan förenliga samt möjliga att uppnå.

» För ett konsekvent genomförande krävs tydliga definitioner av målgrupp. Olika grupper upplever olika trygghets-problem och kräver därför olika åtgärder.

» Vidare krävs avgränsningar för att förtydliga vad som är centralt och vad som är mindre centralt för det specifika projektet, t ex avseende brottskategorier, åtgärder och geografiskt område. Samtliga avgränsningar och förtydliganden är viktiga som underlag för vilka indikatorer som ska inkluderas i utvärderingen.

4 PROCESSUTVÄRDERING DEL 2 –

MÅL/MEDELANALYS

4.1 Vad är en mål/medelanalys?

”Syftet med en mål/medelanalys är att bedöma om det är rimligt att anta att åtgärden kan leda fram till de mål som satts upp, det vill säga om det finns en logiskt hållbar kedja mellan valet av åtgärd och de förväntade effekterna.” (Brottsförebyggande rådet, 2000. Sid. 19)

I mål/medelanalysen görs den viktiga distinktionen mellan mål och medel. Medlet är i det här fallet den åtgärd som valts för att uppnå målet. I praktiken innebär det att bedöma styrkan i den valda policyteorin (operativ metod och insatsplan). Genom att granska vilket stöd policyteorin har i andra liknande brottsförebyggande verksamheter kan en preliminär bedömning göras av valets riktighet. Är policyteorin stark har insatserna goda förutsättningar att leda till de önskade effekterna.

Ett andra steg är att bedöma om implementeringen av policyteorin är riktig, det vill säga om omvandlingen av teori till praktiska insatser (insatsplanen) är hållbar. En utvärdering av policyteorins styrkor respektive svagheter bör göras innan ett projekt startar. (Brå 2000) Mål/medelanalysen av Trygga Gatan baseras på dokumentation inom projektet, intervjuer, enkätundersökning samt en kort genomgång av tidigare forskningsresultat (med betoning på svenska erfarenheter där sådana finns dokumenterade). Analysen utgår från följande fråga:

» Har de valda insatserna förutsättning att kunna leda till de förväntade effekterna?

4.2 Policyteorin – stark eller svag? Vad baseras målen

på?

Policyteorin, eller den operativa metoden, består av fem delar (se 2.5 ovan). Enkelt uttryckt ska hög polisiär närvaro inriktad på kända brottsfrekventa tider och platser, präglad av lågtolerans, omhändertagande av berusade personer och synlighet, leda till färre brottstillfällen och därmed minskad brottslighet och ökad trygghet. Insatser med stöd i alkohollagen ska minska alkoholkonsumtionen och därmed brottstillfällena. Allt sker i samverkan med andra samhällsaktörer.

Av VPOP:n framkommer inte huruvida Trygga gatans utformande medvetet bygger på förebilder i beprövad och vetenskapligt utvärderad verksamhet. I intervjuerna beskrivs hur Trygga gatan är en förlängning av två tidigare projekt av samma karaktär vid polisområde Malmö – ”Våld i city” samt ”Trygg i city”. Huvudsakligen bygger upplägget av Trygga gatan alltså på tidigare erfarenheter från dessa projekt, med den skillnaden att Trygga gatan utvecklats till en mer ”samlad insats”. Några kommentarer från intervjuerna i utvärderingen lyder:

”Nej, vi har inte använt oss av några förebilder från andra polismyndigheter. Det handlar om erfarenhetsbaserad planering.”

”I bakhuvudet hade vi att det fanns på andra ställen, men det vi gjorde var att vi skapade det själva med det vi trodde på.” ”Vi söker oss fram till en bra metod.”

Enligt Brå (2000) är en förutsättning för att kunskap från tidigare projekt ska kunna användas och spridas att erfarenheterna dokumenteras. Genom att beskrivning och uppföljning av tidigare projekt analyseras kan detta bidra till ”den beprövade erfarenheten” och till verksamhetsutveckling. Det framgår inte ur VPOP:n om man analyserat föregångarnas för- och nackdelar och tagit hänsyn till dessa i utformandet av Trygga gatan. Ett undantag

gäller insatserna mot brott mot alkohollagen där inspiration medvetet hämtats från den så kallade ”Kronobergsmodellen1”.

Nedan presenteras en kort genomgång av forskningsstödet för de fem operativa metoder som utgör grunden i Trygga gatan. Forskningsgenomgången är gjord av utvärderarna som underlag för bedömning av policyteorin. Den ska dock ej ses som heltäckande.

4.2.1 Hot spots (operativ metod 1)

Goldsteins (1990) kritik mot polisens händelsestyrda verksamhet och utvecklandet av det problemorienterade polisarbetet på 1970-talet var en av grundpelarna i utformandet av hot spots-policing. I början av 1990-talet kommer direktiven till den svenska polisen via regleringsbrev och budgetpropositioner. Svenska forskare förespråkade samtidigt att polisen skulle skräddarsy de brottsförebyggande insatserna efter ”hot spots” och ”hot times” som en av de grundläggande principerna för det brottsföre-byggande arbetet (Torstensson och Wikström, 1995).

Andra kriminologiska idéer som var viktiga för utvecklandet av polisstrategier inriktade mot problemkoncentrationer i tid och rum, hot spots och hot times, var den situationella brotts-preventionen (Clarke, 1992) och rutinaktivitetsteorin (Cohen och Felson, 1979).

Forskningsstödet för insatser mot hot spots som en effektiv utgångspunkt för att reducera brott och ordningsstörning är stort. Hot spots bör dock ses som ett samlingsnamn för en rad olika strategier och det kvarstår dock att utröna vilken som är den mest effektiva strategin. (Skogan och Frydl, 2004)

4.2.2 Lågtolerans/Fixing broken windows (operativ metod

2)

“Lågtolerans” eller ”nolltolerans” är begrepp som används inom en rad olika områden idag, så även inom polisen. Begreppet är något otydligt och det är viktigt att ha i åtanke att lågtolerans-strategin kan inkludera olika komponenter i olika projekt.

1

Kronobergspolisens ungdomsgrupps arbete med den ökande alkoholrelaterade ungdoms-problematiken.

Huvudsakligen förknippas lågtolerans inom polisorganisationen med en minskad tolerans mot all typ av ordningsstörning i offentlig miljö. Det är dock många gånger svårt att avgöra vad en eventuell effekt är en konsekvens av:

“Man glömmer dock ofta bort att som regel är ett lika väsentligt inslag i en nolltoleransstrategi ett fokuserat polisarbete och att det därför kan vara svårt att avgöra vilken av de två, eller om det är kombinationen av dessa två, som har effekt.” (Wikström et al, 1997, sid. 4).

Den huvudsakliga forskningen inom området är amerikansk. Med tanke på att problemnivån och problembilden i amerikanska storstäder skiljer sig kraftigt från svenska städers så är det viktigt med erfarenheter från svenska förhållanden. Den första (och enda?) utvärdering som genomförts av polisiära insatser för att minska oordning och brottslighet samt öka tryggheten i en stadskärna är Eskilstunaprojektet. Projektet var ett lågdosprojekt och dramatiska effekter uteblev. Den övergripande uppfattningen är ändå att projektet var lyckat. (Wikström et al, 1997)

Det finns en utbredd uppfattning bland beslutsfattare och allmänhet att tidiga ingripanden mot personer som begår mindre allvarliga brott, som en del av lågtoleransstrategin, ger en minskning av antalet grövre brott.

4.2.3 Alkoholrelaterade insatser (operativ metod 3)

Alkohol anges ofta som en huvudorsak till ett ökat våldsanvändande.1

I en tidigare rapport till Polismyndigheten i Skåne presenterar Andersson och Mellgren (2007) kort det aktuella forskningsläget inom området. Där omnämns bland annat att omkring 70 procent av alla gärningsmän och ungefär 40 procent av alla offer för polisanmält våld är alkoholpåverkade (Wikström, 1992). Det saknas dock uppdaterade siffror och andelen kan vara ännu större idag. Vidare presenteras siffror från Centralförbundet för Alkohol- och narkotikaupplysning som visar att den totala alkoholkonsumtionen har ökat sett i ett tioårsperspektiv och att

1

För den som vill läsa mer om alkoholsituationen i Malmö/Skåne hänvisas till rapporten Underlag för brottsförebyggande insatser mot misshandel utomhus (Polismyndigheten i Skåne, Marika Stenfeldt).

konsumtionsmönstret har förändrats. Vi dricker till exempel allt mer på restauranger och pubar.

Forskning har visat att förekomsten av våld på krogen bland annat beror på faktorer som hur tillåtande omgivningen är samt grad av acceptans av våld i samband med alkohol (Graham, 2000). Utvärderingar av projekt rörande ansvarfull alkoholservering har visat varierande resultat, men positiva effekter har påvisats då projekten kombinerat olika åtgärder, t ex utbildning, policy och tillsyn (se sammanställning i Wallin och Gripenberg, 2002).

Organisationen STAD1

, Stockholm förebygger alkohol- och drogproblem, har sedan 1996 arbetat med att förhindra våld och skador kopplade till alkoholkonsumtion på Stockholms krogar. Arbetet har bedrivits i samverkan mellan restaurangbranschen och olika myndigheter i Stockholm, däribland polisen. Polisen har deltagit i utbildning av serveringspersonal och krögare, som bland annat innehållit information om våld i samband med alkohol, samt gjort täta kontroller av krogarna i det aktuella området. Resultatet visar att krogarna blivit bättre på att följa bestämmelserna i alkohollagen och att det blivit svårare för kraftigt berusade gäster att bli serverade alkohol. (Wallin och Gripenberg, 2002).

Att ingripa mot berusade personer som vistas på offentliga platser i samband med nöjesliv kan vara av dubbel betydelse i brottsförebyggande syfte. Dels kan antalet ordningsstörningar och potentiella gärningsmän minska i enlighet med modellen för Fixing broken windows, dels kan potentiella offer skyddas från att utsättas för brott. Det senare antagandet ligger i linje med kunskapen om att risktagandet ökar och omdömet försämras när man dricker alkohol. Detta kan medföra att personen riskerar att hamna i situationer där risken är hög för att utsättas för olika typer av brott, t ex att gå hem ensam, att följa med okända personer eller att åka svarttaxi (se t ex Engineer et al, 2003).

4.2.4 Trafikkontroller med alkoholutandningsprov (operativ

metod 4)

Att köra bil alkoholpåverkad innebär en risk för både förare, passagerare, medtrafikanter och övrig omgivning. Genom ett ökat

1

antal nykterhetskontroller under högriskperioder påverkas förarnas medvetenhet om risken att åka fast vilket är en viktig faktor i preventivt syfte. Insatser av det här slaget bedöms därför generellt som ett effektivt alternativ. (se t ex Jones et al, 1998; Grosvenor et al, 1999) Forskning som stöder alkoholutandnings-provens påverkan på gatuvåldet har dock inte kunnat hittas.

Enligt uppgifter i intervjuerna är syftet med insatserna just att bygga normer samt öka säkerheten för dem som vistas i området. I Trygga gatan ska insatserna riktas mot områden där trafikintensiteten och krogtätheten är hög, alltså mot hot spots av förmodade rattonyktra (och som en effekt av detta även hot spots av potentiella offer).

4.2.5 Samverkan med andra samhällsaktörer (operativ

metod 5)

Att samverka med andra samhällsaktörer är en viktig del i brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete på så sätt att viktig kunskap inom området tas tillvara och att rätt aktörer utför de insatser som krävs.

Enligt Brottsförebyggande rådets sammanställning är samverkan den absolut vanligaste typen av åtgärd som polismyndigheterna redovisar. Det är också en åtgärd som polismyndigheterna ofta själva bedömer som fungerande. (BRÅ, 2004) För att samverka på ett optimalt sätt krävs detaljerad kunskap om vad som är det optimala sättet. Återigen är det viktigt att åtgärden bygger på kunskap och tidigare erfarenheter samt att det är tydligt preciserat

hur samverkan ska ske.

Under en föreläsning på Polishögskolan i Solna 2007 uttryckte professor Per-Olof Wikström sig såhär om samverkan:

”Att sammanföra olika lokala aktörer i ett lokalt råd skapar inte automatiskt kunskap om brottslighetens orsaker och brottspreventionens teknologi. Samverkan löser i sig inga problem.”

VPOP:n för Trygga gatan innehåller en lång rad aktörer med vilka samverkan ska ske. Där finns dock ytterst lite information om hur

samverkan ska gå till. Detta utesluter (i) att i processutvärderingen studera om samverkan med dessa aktörer skett i tillräcklig

utsträckning och på rätt sätt, samt (ii) att i effektutvärderingen kunna värdera huruvida samverkan är en bidragande faktor till utfallet. En förutsättning för detta skulle vara en omfattande informationsinhämtning från samtliga parter i samverkan.

4.3 Insatser

Utifrån kunskap om hur den valda policyteorin (operativa metoderna) kan fungera brottspreventivt har insatser utformats som ska omsätta teorin i praktiken. Insatserna kan sorteras in under de olika operativa metoderna enligt följande:

1. Övervakning av hot spots » Hög polisiär närvaro. » Ordningshållning. 2. Arbeta utifrån lågtolerans

» Hög polisiär närvaro.

» Skapa dialog och positiva möten.

» Åtgärder för en ökad lagföring av aktuella brott. 3. Alkoholrelaterade insatser

» Insatser mot brott mot alkohollagen. » Insatser mot illegala krogar.

» Kontinuerliga krogkontroller.

4. Trafikkontroller med alkoholutandningsprov

» Trafikkontroller i områden där trafikintensiteten och krogtätheten är hög.

5. Samverkan med andra samhällsaktörer

» Samverkan med och utbildning av ordningsvakter – tydlig ledning och dialog.

» Vidta brottsförebyggande åtgärder i samverkan med Malmö Stad och krogägare.

» Samverkan med krogägare med länsstyrelsen, kommunens tillståndsgrupp och polisområdets tillståndsenhet.

» Kontinuerliga insatser mot illegala krogar i samverkan med Malmö stad, fastighetsägare och Skatteverket.

» Kommunikation av insatsen/resultatet externt.

4.4 Samlad bedömning av policyteorin

Den samlade bedömningen av policyteorin som stark eller svag bygger på en kort genomgång av tidigare forskning samt på intern projektdokumentation. Bedömningen fokuserar på om insatserna har tillräckligt stöd för att kunna förväntas leda till effekterna. Vi vill poängtera att dokumenten för och intervjuerna i Trygga gatan saknar en utförlig genomgång av tidigare erfarenheter och forskningsbaserad kunskap som grund för insatserna. Författarna till föreliggande utvärdering har gjort en kort översikt av forskningsläget, men för fortsatta projekt rekommenderas en mer omfattande genomgång.

4.4.1 Operativa metoder

Insatser mot hot spots, lågtolerans och alkoholrelaterade insatser är de delar av policyteorin som har starkast stöd i forskning och som även är tydligast relaterade till målen. Dessa kan anses utgöra projektets kärna och är de metoder som huvudsakligen använts för att angripa målet om minskad våldsbrottslighet. Övriga operativa metoder och tillhörande insatser kan istället sägas angripa relaterade problem som ofta existerar parallellt med nöjesrelaterad misshandel. Exempel på dessa är rattonykterhet i samband med krogbesök, nerskräpning och annan ordningsstörning. I Trygga gatan framgår dock ingen tydlig koppling mellan dessa operativa metoder och hur de ska bidra till måluppfyllelsen om minskad våldsbrottslighet och ökad trygghet.

4.4.2 Insatsernas tydlighet

I insatsplanen finns ytterligare ett antal insatser vars syfte är otydliga och som saknar en uttalad händelsekedja fram till effekterna. Insatsernas formulering från insatsplanen återfinns inom citationstecken i punkterna nedan följt av kommentarer (efter pilarna) från rapportens författare. Kommentarerna är exempel på frågor vars svar behöver definieras för att få en tydligare bild av kopplingen mellan insats och förväntad effekt.

» ”Genom dialog med berörda ordningsvakter, polisområdets tillståndsenhet och polismyndighetens kompetenscentrum verka för en minskning av antalet anmälningar mot ordningsvakter”.
På vilket sätt ska en dialog leda till färre anmälningar mot ordningsvakter? Vad ska dialogen konkret innehålla?

» ”Vidta brottsförebyggande åtgärder i samverkan med Malmö Stad och krogägare”.
Vilka är dessa brottsförebyggande åtgärder mer specifikt och hur fungerar de brottspreventivt?

» ”Vidta åtgärder för en ökad lagföring av aktuella brott”.
Vilka åtgärder är dessa mer specifikt?

» ”Kommunikation av insatsen/resultatet internt och externt”.
På vilket sätt är detta en insats?

» ”Information/underrättelser ska sökas aktivt och dokumenteras på underrättelseuppslag”.
Bedöms inte som någon enskild insats utan som del i övriga insatser.

4.5

Kan de valda insatserna leda till de förväntade

effekterna?

Delar av policyteorin kan finna stöd i tidigare forskning om brottspreventiva strategier för den aktuella problematiken. Förväntningarna att de valda operativa metoderna ska kunna leda till de förväntade effekterna bedöms därför som delvis realistiska. Ett antal insatser bedöms som relevanta i förhållande till policyteorin. Insatsplanen innehåller dock flertalet otydliga insatser vilka försvårar genomförandet. Analysen av relationen mellan mål och medel pekar sammanfattningsvis på att det finns förutsättningar för att uppnå åtminstone det första målet, minskad nöjesrelaterad misshandel.

Trygghetskomponenten finns med som ett delelement i flera av de operativa metoderna men det saknas en uttalad händelsekedja för målet ökad trygghet. Det är inte belagt att ökad trygghet per automatik uppstår som en följd av minskad brottslighet, olika faktorer kan påverka de båda utfallen.

4.6 Rekommendationer inför fortsättningen

» En noggrann mål/medelanalys med en bedömning av policyteorin bör ske före det att insatsen startar. Bedömningen bör göras med utgångspunkt i befintliga forskningsresultat och erfarenheter från liknande brotts-förebyggande verksamheter (eller rent av från helt andra verksamheter).

» Policyteorins centrala begrepp ska ha en tydlig definition och identifiering av verksamma mekanismer.

» Varje insats ska ha ett tydligt syfte och en väl definierad målgrupp med tillhörande geografiskt område.

» Det bör tydligt framgå hur stort utrymme de olika insatserna ska ha inom projektet tillika vilket syfte insatserna har, det vill säga vad de förväntas leda till. » Hur målet om ökad trygghet förväntas uppnås måste

5 PROCESSUTVÄRDERING DEL 3 –

GENOMFÖRANDEANALYS

5.1 Vad är en genomförandeanalys?

”En central del i processutvärdering är en analys av genomförandet. Det som kan studeras är exempelvis i vilken utsträckning åtgärden genomförts, hur väl den genomförts, vilket mottagande den fått, om det funnits faktorer som underlättat eller hindrat genomförandet m.m.” (Brottsförebyggande rådet, 2000. Sid. 22)

Nedan följer en genomgång av genomförandet av de olika operativa metoderna i projekt Trygga gatan.

5.2

Hot spots och lågtolerans (operativ metod 1 och 2)

Inriktningen för varje arbetspass skulle enligt direktiven bestämmas utifrån uppföljningen från föregående vecka. Uppföljningen innehöll utrymme för KUT:en att redogöra för var problemen varit samt var tendenserna för fortsatt ordningsstörning/brottslighet fanns, det vill säga ”hot spots” och ”hot times”.

5.2.1 Skapa dialog och positiva möten

Enligt insatsplanen skulle polisens arbete präglas av ett kommunikativt förhållningssätt. Positiva möten skulle sedan finnas dokumenterade i VPOP, något som dock endast använts i liten utsträckning. Frågor om medborgarnas inställning till polisen ställdes i den före- och eftermätning som ingår i utvärderingen av Trygga gatan (se effektutvärderingen).

5.2.2 Fotpatrullering – synlighet

Synlighet nämns inte en enda gång i VPOP, men är den mest frekventa termen vid polisernas egen beskrivning av målen. Synlighet är ett ledord inom svensk polis idag. Synligheten ska framförallt öka genom ökad fotpatrullering. Wakefield (2007) genomförde en metastudie av 13 studier av fotpatrullering i Storbritannien, USA och Australien. Wakefield fann i sin utvärdering sex olika typer av fotpatrullering vilka hon i metaanalysen ställde i relation till allmänhetens krav. Resultatet visade bland annat att samtliga studier uppfyllde kravet om ökad synlighet, samt att så gott som samtliga uppfyllde allmänhetens krav om ökad tillgänglighet och respons. Wakefield avslutar med att notera att det finns andra sätt att möta allmänhetens krav på, t ex genom informationskampanjer om polisens arbete. (Wakefield, 2007)

I den enkätundersökning som genomfördes i samband med processutvärderingen uppmanades respondenterna att beskriva deras uppfattning om vad det rent konkret är som polisen gör när de fotpatrullerar som bidrar till att skapa trygghet. Av svaren att döma är det svårt att precisera fotpatrulleringens innehåll tydligare än att det handlar om att just synas. Ett flertal nämner dock att det är kontakten och samtalen med allmänheten som skapar tryggheten.

Cirka 74 procent av enkätrespondenterna uppger att de fotpatrullerat varje eller nästan varje pass då de arbetat i Trygga gatan. Drygt tre av fyra (77,2 %) uppskattar att de fotpatrullerar mer i Trygga gatan än under andra arbetspass (se Tabell 2). Cirka hälften (48,6 %) upplever att de har mer kontakt med allmänheten när de arbetar i Trygga gatan än under andra arbetspass (se Tabell 2). För de båda frågorna sågs inga påfallande skillnader när hänsyn togs till vilket område/enhet/avdelning respondenten tillhörde. Tabell 2. Grad av kontakt med allmänhet samt fotpatrullering.

Mer kontakt med allmänheten i TG 48,60% 37,20% Fotpatrullerar mer i TG 77,20% 17,10%

*Instämmer helt och instämmer delvis sammanslaget

** Instämmer inte alls och instämmer delvis inte sammanslaget

5.2.3 Låg tolerans för ordningsstörningar

Arbetssättet i Trygga gatan skulle enligt VPOP präglas av ett kommunikativt förhållningssätt men med låg tolerans för ordningsstörningar och brott. Rapporteftergift skulle tillämpas restriktivt. LOB och Polislagen 12, 13, 14, 19 och 20a §§ skulle tillämpas när lagstöd fanns.

Det är oklart hur ”ett kommunikativt förhållningssätt” ska följas upp. Antalet rapporteftergifter samt antalet omhänder-taganden enligt LOB och ingripande enligt de paragrafer i Polislagen som nämns ovan går i teorin att följa upp i statistiken. Svårigheter att ställa ingripandena i relation till resursinsatser i Trygga gatan gör dock statistiken svåranalyserad.

5.2.4 Samverkan inom myndigheten

Enkäten innehöll även en fråga där respondenterna skulle ange hur ofta de samverkat med andra enheter eller avdelningar inom polisen. Av de som aldrig eller vid endast ett tillfälle arbetat som platschef uppgav endast 18 procent att de samverkat internt vid varje eller nästan varje pass.

Fem av de sju respondenter som vid fler än ett tillfälle arbetat som platschef i Trygga gatan uppgav att de samverkat med andra enheter eller avdelningar inom polisen vid varje eller nästan varje pass.

Uppfattningarna om samverkan inom myndigheten skiljer sig åt beroende på vem man frågar men erfarenheterna är övergripande positiva. Under intervjuerna framkom följande:

”Den kontakt jag har haft har jag inte upplevt som något problem. Däremot så är det en utmaning att utveckla samverkan och kommunikationen. Det har egentligen att göra med att man tidigt måste göra en detaljerad plan för personalen. /…/ Det går inte att komma en, två veckor före och säga att du ska vara platschef och samverka med följande. /…/ Det brister i detaljplanering för att skapa bästa förutsättningar för intern och extern samverkan.”

”Fungerar som tänkt.”

5.3 Alkoholrelaterade insatser (operativ metod 3)

5.3.1 Insatser med stöd i alkohollagen

I enkäten tillfrågades hur ofta respondenterna arbetat med insatser med stöd i alkohollagen i Trygga gatan. Två tredjedelar gjorde aldrig (8,6 %) eller vid enstaka tillfällen (65,7 %) det. Utifrån detta resultat blir slutsatsen att sådana insatser inte skett i någon större utsträckning. Slutsatsen görs dock med reservation för i vilken utsträckning enkäten kan anses generaliserbar.

En filosofi som anammats av ett antal respondenter i enkäter och intervjuer är att tidiga insatser mot berusade personer påverkar nivån av ordningsstörningar och misshandelsfall senare på kvällen. Det är dock inte klarlagt i vilken utsträckning sådana insatser ökat under Trygga gatan.

5.3.2 Samverkan krogägare

Sedan tidigare finns ett krognätverk med representanter från bland annat de största krogarna i staden, tillståndsavdelningen och Polisen. Från insatsansvarig upplevs krognätverket som en positiv samverkansform som förklarar att krogägarna vet att om det inte är ordning på och omkring krogen så ligger deras tillstånd i farozonen. Respondenten fortsätter:

”Vi och krogägarna är ju intresserade av en levande stad med mycket folk och liv och nöje. Vi är däremot inte intresserade av att folk bankar på varandra.”

Det finns dock önskemål om och planer för att fler krogar ska vara representerade i nätverket, antingen personligen eller genom att de företräds av någon annan krog. Tidigare svenska studier har visat positiva resultat då krogägare samverkat med olika myndigheter gällande utbildning av serveringspersonal och tillsyn av krogar (se stycke 4.2.3 ovan).

5.3.3 Krogkontroller

I samarbete med kommunens tillståndsmyndighet valde polisen ut de krogar som skulle besökas för krogtillsyn. Det uttalade syftet med krogkontrollerna var att bidra till en ansvarsfull alkoholservering. För ändamålet användes ett krogtillsyns-protokoll. Kontrollerna skulle innehålla dels en intern kontroll –

kontakt med serveringsansvarig, kontroll av dokument och lokal etc, dels en extern kontroll där personal i yttre tjänst kontaktar ordningsvakterna och inspekterar ordningshållningen utanför krogen.

Antalet krogkontroller har varierat utifrån hur mycket personal Trygga gatan haft till förfogande. I utvärderingen har ingen vidare analys av antalet krogkontroller i förhållande till före Trygga gatan gjorts. Innehållet i krogtillsynsprotokollen har inte heller studerats eller jämförts med tidigare perioder.

5.3.4 Illegala krogar och olaglig alkoholförsäljning

Insatserna mot svartklubbar har gjorts i samarbete med en rad aktörer som tillsammans bildat en samverkansgrupp. Insatserna mot olaglig alkoholförsäljning till minderåriga har skett utifrån spaningstips som bl a kommit in genom att förhör hållits med minderåriga som påträffats med sprit som de köpt av ”langare”. Metoderna bedöms av insatsansvarig som framgångsrika.

Ansvarig för insatser mot illegala krogar och olaglig alkoholförsäljning menar att insatserna sett likadana ut i Trygga gatan som övrig tid. Arbetsmetoderna har dock utvecklats och effektiviserats efter hand utifrån erfarenheter.

5.3.5 Samarbete med ordningsvakter

Av enkäten framkommer att 71 procent av de tillfrågade vid varje eller nästan varje pass hade kontakt med ordningsvakter i syfte att samverka för en tryggare krogmiljö

En ansvarig förklarar i en av intervjuerna att samarbetet sett ut på olika sätt, men att det många gånger handlat om att Trygga gatan-personalen pratade ihop sig med ordningsvakterna om hur de ansåg att ordningsvakterna skulle arbeta, informerade om var poliser skulle finnas under kvällen samt gav dem ett telefonnummer till platschefen att använda vid frågor som inte krävde akut insats. Intervjurespondenten betonar dock att dessa insatser inte varit en rutin och att krogarna varit för många för att besökas vid varje arbetspass.

Vidare förklarar intervjupersonen att det under Trygga gatan inkommit önskemål från vissa krogar att dialogen mellan polis och ordningsvakter skulle utvecklas. Insatsansvarig menar dock att detta vore svårt att genomföra då ordningsvakterna sällan har

möjlighet eller intresse av att gå på möten dagtid och utan betalning.

5.3.6 Minskning av antalet anmälningar mot ordningsvakter

En del av Trygga gatan var att minska antalet anmälningar mot ordningsvakter. Detta skulle ske genom dialog med berörda ordningsvakter, polisområdets tillståndsenhet och polismyndighet-ens kompetpolismyndighet-enscentrum.

I uppföljningsunderlaget för Trygga gatan finns särskilt redovisat samtliga anmälningar mot ordningsvakter. I intervju med ansvarig för insatsen framkommer dock att uppföljningen av detta har släpat efter, men är planerade att ske inom det närmaste.

5.4

Trafikkontroller (operativ metod 4)

I takt med att nöjeslivet och krogtätheten runt Bergsgatan ökat har också trafikintensiteten där blivit mer påtaglig. Vid ett antal tillfällen under projekttiden, dock ej kontinuerligt, genomfördes därför trafikkontroller med utandningsprov. Syftet var att bibehålla och bygga normer kring alkohol och bilkörning. Trafikinsatser genomfördes även för att förebygga att berusade personer blev påkörda.

5.5

Samverkan med olika samhällsaktörer (operativ

metod 5)

I VPOP finns en lång lista på vilka externa samverkansparter som skulle ingå i Trygga gatan. Dock framgår inte preciserat hur samverkan skulle ske, vilken funktion den skulle fylla eller vem som var ansvarig. Generellt blir det därför svårt att bedöma genomförandet av denna punkt.

Av enkäterna framgår att den samverkan som poliser i yttre tjänst huvudsakligen varit delaktiga i gäller samverkan med ordningsvakter och socialtjänst.

5.6 Mottagande

5.6.1 Inom myndigheten

I enkäten ombads respondenterna ta ställning till påståendet ”Trygga gatans arbetssätt motsvarar hur jag vill arbeta”. Endast åtta av de 33 personer som besvarade frågan instämmer helt eller delvis i frågan. Fem personer instämmer inte alls och nio personer

instämmer delvis inte. Flest, elva personer, saknar uppfattning om huruvida arbetssättet motsvarar hur de vill arbeta. Samtidigt framkommer följande åsikt om mottagandet inom organisationen i en av intervjuerna med ansvariga inom Trygga gatan:

”Förvånansvärt bra. Det är handfasta prylar som manskapet kan jobba med. Enkla grejer som man begriper.”

Ur enkäten och intervjuerna framkommer vid ett flertal tillfällen att det upplevts som svårare att motivera de som kommer från andra näpo-område samt andra avdelningar eller enheter inom polisen.

5.6.2 Från samverkansparter

Processutvärderingen inkluderar inga samtal med samverkans-parter. Bedömningen av deras mottagande av Trygga gatan-insatserna baseras därför på intervjuer och enkäter med poliser som på olika sätt samverkat externt.

Överlag är uppfattningen att samverkansparterna är nöjda. De som uttalat sig i den här utvärderingen tror dock inte att samverkansparterna i särskilt stor utsträckning har kännedom om Trygga gatan-projektet som sådant. De vet bara att de samarbetar med polisen, t ex mot svartklubbar eller mot ökad trygghet. Generellt kan dock sägas att samverkan som sker brett leder ökar förutsättningarna för att fler parter ser sin del i olika typer av problematik och därmed får upp ögonen för hur de kan bidra till förbättringar inom området.

5.6.3 Från allmänheten

Poliserna som besvarade enkätundersökningen ombads uppge sin uppfattning om vilket mottagande Trygga gatan fått från allmänheten. Alla utom en anser att mottagandet varit enbart eller mestadels positivt. Fotpatrullering är den del av Trygga gatan som är mest synlig för allmänheten, och just polisens synlighet uppskattas av allmänheten enligt poliserna själva. En av intervjupersonerna säger:

”Jag vet av 30 års erfarenhet att det mest effektiva sättet att skapa trygghet är genom att synas.”

5.7 Hinder för genomförande

5.7.1 Att arbeta ostört

I mallen för de veckovisa uppföljningarna finns en särskild redovisningspunkt för huruvida det bedrivits någon sidoverksamhet som påverkat insatsens inriktning eller genomförande. I cirka hälften av de tio kompletta uppföljningar som utgör underlag för den här rapporten rapporteras att så har skett. Någon vecka har det handlat om att Narkotikaroteln, Rånkommissionen eller Trafiksektionen har behövts för insatser utanför Trygga gatans område. Under ”stökiga helger” och helger med stort antal inkomna HR har patruller tagits i anspråk av ärenden i hela polisområdet, varpå Trygga gatan i större eller mindre utsträckning blivit lidande. Under ett antal helger under sensommaren krävdes insatser i områden utanför Trygga gatans område vilket drog fokus från projektet.

Att resurstilldelningen vad gäller personal varit ojämn bekräftas av samtliga som intervjuats i utvärderingen. Enkätrespondenterna bekräftar samma bild när de svarar på påståendet om att de haft tillräckliga resurser för att arbeta enligt målen. Vanligt förekommande kommentarer under förbättringsförslag är t ex ”samma laguppställning varje gång” samt ”uthållighet i kommenderingen, att personalresurser inte minskar allt eftersom”. En enkätrespondent beskriver det som:

”Om det kommer fler projekt ska man i så fall inte tas i anspråk av annan resurs. Blir varken hackat eller malet.”

Ett vanligt förekommande problem vid projekt av Trygga gatans karaktär är att den händelsestyrda verksamhetens prioritet 1 och prioritet 2-larm prioriteras högre och därmed avbryter andra pågående planlagda verksamheter. Ytterligare en punkt som ofta omnämns är tidsödande avrapportering. I Trygga gatan har man delvis använt sig av så kallad Konceptanmälan1

, vilket många har uppskattat och önskar se mer av för att få mer tid ute i tjänst och

1

Vid en konceptanmälan skrivs förenklad anmälan av polis i yttre tjänst. Underlaget lämnas därefter till personal inne på stationen som skriver den fullständiga anmälan.

mindre tid för avrapportering framför datorn. En kommentar lyder:

”Konceptanmälan är en metod som jag tror fungerar eftersom synligheten maximeras genom att man är ute på plats så mycket man kan. Ett alternativ skulle kunna vara att en back-up kommer och tar över. Det där måste man hitta en metod för. Det är inte bra att lämna platser helt obevakade om syftet är att vi ska synas.”

5.7.2 Attityder till arbetssättet

En knapp tredjedel av dem som tillfrågats om vad de tycker om arbetssätten i Trygga gatan menar att arbetet inom projektet motsvarat hur de vill arbeta. I enkäten framkommer inte huruvida de två tredjedelar som inte tycker att arbetssättet motsvarar hur de vill arbeta trots detta genomfört arbetsuppgifterna i samma utsträckning eller inte, och inte heller vilka arbetsuppgifter det gäller. Omotiverad personal bör uppmärksammas som ett potentiellt hinder för genomförandet vilket kan påverka möjligheten till måluppfyllelse.

Det finns indikationer på att fotpatrullering som arbetsmetod är mindre populär bland poliser i yttre tjänst. Bland annat ges den här kommentaren i enkäten:

”Fotpatrullering ej effektivt sätt att arbeta. Tråkigt och ineffektivt. Fotpatullering är falsk trygghet”.

En annan kommentar är att man så snabbt man kan försöker få fotpatrulleringen avklarad så att man därefter kan ägna sig åt andra arbetsuppgifter. Ytterligare två kommentarer från enkät-respondenterna lyder:

”/…/ Att LKC inte tar oss i anspråk, låt oss gå på stan när vi väl gör det. Givetvis ska vi hjälpa till, men ibland har det inte klaffat. Att få med fler poliser på tåget och inte bara ledningen. Många poliser gillar inte att gå ute på stan.”

”Alla förstår att det är viktigt. Men är det lika viktigt som det jag håller på med utanför Trygga gatan? Cheferna tycker det och då är det bara att ställa in sig i ledet.”