7 Analys
7.1 Hur länsstyrelserna har tagit hänsyn till miljökvalitetsnormer och
Detta avsnitt syftar till att närmare analysera hur länsstyrelserna har tagit hänsyn till miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i sin handläggning av markavvattnings-‐ ärenden. För att göra detta har ärendena delats in i underkategorier som till att börja med analyseras var för sig.
Anmälan om rensning av dike
De ärenden som rör anmälan om rensning av diken är det vanligaste ärendet från Stockholms länsstyrelse.157 Det ärende som utmärker sig med gediget underlag för bedömning av vilka effekter rensningen kommer att få är det ärende som kommit till länsstyrelsen på remiss från generalläkaren.158 Där har generalläkaren krävt in ytterligare material från fortifikationsverket, som har anlitat en projekteringsbyrå för att utreda miljöpåverkan. I övrigt finns det inte mycket miljöhänsyn tagna i dessa ärenden, och ingenting i handläggningen anknyter till vare sig miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram. Rensning av diken kan leda till exempelvis grumling, som kan påverka den ekologiska statusen då faunan kan störas av grumling.159 Ett ärende berör en vattenförekomst där den ekologiska statusen är otillfredsställande och dessutom bedöms vara på väg att bli ännu sämre, det stora problemet vad gäller den vattenförekomsten är övergödning. Den kemiska statusen för vattenförekomsten är klassad som god.160 Ett annat av ärendena som berör rensning av dike påverkar en grundvattenförekomst, där är både den kemiska statusen och den kvantitativa statusen klassad som god.161 Ett par ärenden berör vattenförekomsten Svartlögafjärden där den
157 Ärenden med dnr 535-‐30546-‐2011, dnr 535-‐26939-‐2011, dnr 555-‐2010-‐005549, dnr 535-‐2009-‐ 020987, dnr 535-‐2010-‐007381, dnr 535-‐26746-‐2011.
158 Ärende med dnr 535-‐26746-‐2011.
159 Åtgärden påverkar vattenförekomsten Mälaren-‐Görväln (SE 659147-‐160745), se viss.lst.se.
160 Ärende med dnr 535-‐2009-‐020987. Den aktuella vattenförekomsten är Norrviken (SE659728-‐ 161988), se viss.lst.se.
161 Ärende med dnr 535-‐2010-‐007381. Vattenförekomsten Stockholmsåsen-‐Arlanda (SE661499-‐162101), se viss.lst.se.
ekologiska statusen ännu ej har fastställts, och den kemiska statusen är god. Även för denna vattenförekomst är övergödning ett aktuellt problem.162 Den rensning som företogs i Norrtälje-‐Frötuna påverkar vattenförekomsten Limmaren.163 För Limmaren bedöms den ekologiska statusen vara otillfredsställande och den kemiska statusen vara god. Övergödning är ett problem i området.164
Omläggning av dike
I de ärenden som berör omläggning av diken är situationen ungefär densamma.165 Tilläggas ska att ett av ärendena vid tillfället då material till uppsatsen hämtades ännu inte var färdighandlagt.166 Detta ärende gäller en flytt av ett dike fem meter söderut, och enligt verksamhetsutövaren påverkas inte naturen av det. Möjligtvis kan den mailkonversation som hade hunnit föras, där diskussion förs kring huruvida vattnet är förorenat i skogspartiet, ses som ett tecken på att miljökvalitetsnormer kommer att tas i beaktande vid den fortsatta handläggningen. Den planerade åtgärden kommer att påverka vattenförekomsten Måsnaren, där den ekologiska statusen är måttlig och den kemiska statusen god.167
I ett av de handlagda ärendena om flytt av ett dike finns ett underlag för hur miljön kommer att påverkas av flytten, men inte specifikt hur fastställda miljökvalitetsnormer kommer att påverkas. 168 Länsstyrelsen föreskriver försiktighetsåtgärder för att förhindra till exempel grumling och förorening. Försiktighetsåtgärderna kopplas dock inte till miljökvalitetsnormer, trots att grumling och förorening kan påverka om god ekologisk status och god kemisk status kan bibehållas.
162 Ärenden med dnr 535-‐26939-‐2011, 535-‐35662-‐2011 och 535-‐30546-‐2011, påverkar vattenförekomsten Svartlögafjärden (SE593500-‐190000), se viss.lst.se.
163 Ärende med dnr 555-‐2010-‐005549.
164 Vattenförekomsten Limmaren (SE662767-‐166446), se viss.lst.se.
165 Ärenden med dnr 535-‐2009-‐14195, dnr 535-‐36303-‐2011, dnr 535-‐2009-‐020954 och 535-‐20130-‐ 2012.
166 Ärende med dnr 535-‐20130-‐2012.
167 Måsnaren (SE656092-‐160258), se viss.lst.se.
Enligt åtgärdsprogrammet för norra Östersjöns vattendistrikt ska länsstyrelserna dels verka för att omprövning av villkor i givna tillstånd sker vid behov, dels att verksamhetsutövare har tillräcklig egenkontroll. Det står alltså inte något specifikt om att länsstyrelserna i sin ordinarie tillsynsverksamhet ska ta hänsyn till hur en viss åtgärd påverkar om miljökvalitetsnormer följs, men det följer av 5:3 MB och ryms inom ramen för handläggningen enligt 2 kap. MB.
I ytterligare ett ärende rör det sig om en verksamhet som har beviljats tillstånd i mark-‐ och miljödomstolen, där verksamhetsutövaren vill ändra lite på hur diket dras, och det konstateras utan djupare diskussioner att ändringen huvudsakligen överensstämmer med det verksamhetsutövaren har sökt tillstånd för.169 För det område som berörs av den ändringen i hur diket dras är den kemiska statusen klassad som god och den ekologiska som måttlig. Ett aktuellt miljöproblem inom området är övergödning.170 För att god ekologisk status ska uppnås i tid har länsstyrelsen en skyldighet i egenskap av tillsynsmyndighet att se till att tillräckliga försiktighetsåtgärder vidtas för att miljökvalitetsnormen ska följas. Ett av ärendena bedömdes medföra en alltför stor ändring, och hänvisades till dåvarande miljödomstolen för att söka tillstånd.171 För den vattenförekomst som påverkas av detta är den kemiska statusen god och även den kvantitativa statusen är god.172 I detta fall skulle ett gammalt dike som täckte 4375 m2 fyllas igen och ett nytt dike som täckte 5000 m2 skulle grävas i stället, enligt verksamhetsutövarens ansökningsunderlag fanns ingen skyddsvärd flora och fauna i området, och åtgärden bedömdes inte heller påverka enskilda eller allmänna intressen. Varken miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram nämndes, men såväl den ekologiska som den kemiska statusen riskerar att påverkas av dikningen. Det är bra att se att länsstyrelsen skickar vidare sådana ärenden som ska tillståndsprövas till mark-‐ och miljödomstolen.
169 Ärende med dnr 535-‐36303-‐2011.
170 Diket kommer antingen att påverka vattenförekomsten Erstaviken (SE591400-‐182320) eller vattenförekomsten Kalvfjärden (SE591280-‐182070), men statusen för de båda vattenförekomsterna är densamma. Se viss.lst.se.
171 Ärende med dnr 535-‐2009-‐020954.
Öppning av täckdike
När det gäller öppning av täckdike, som i och för sig är en liten åtgärd, ser handläggningen i princip likadan ut som för övriga ärenden.173 Materialet är mycket begränsat och handläggningen kopplas inte till vare sig miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram, trots att en öppning av täckdike bör kunna leda till att vatten rinner undan snabbare och diket bidrar därmed i större utsträckning till övergödningen, vilket påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormer. För detta område är ett aktuellt miljöproblem just övergödning, den ekologiska statusen är bedömd som måttlig och den kemiska statusen som god.174
Justering av vattenförhållande i dike
Det ärende som gäller justering av vattenförhållanden i dike kännetecknas av ungefär detsamma. 175 Detta ärende rör en överklagan av ett av länsstyrelsens beslut, och är nu föremål för handläggning hos Nacka tingsrätt.176 Någon dom har ännu inte fallit.177 För den aktuella vattenförekomsten gäller att den ekologiska statusen är klassad som måttlig och den kemiska statusen som god. Det problem som är aktuellt för vattenförekomsten är övergödning.178 I det material som har lämnats från länsstyrelsen till domstolen tas inga miljökvalitetsnormer eller andra miljöhänsyn upp, vilket ändå vore naturligt då Länsstyrelsen framhåller att för de fall problemen med vattenförhållandet i diket, som leder till att marken blir sank och inte längre kan brukas som åkermark, beror på diket som sådant är det upp till fastighetsägaren att vidta sina skyldigheter att rensa diket. Då länsstyrelsen enligt åtgärdsprogrammet är skyldig att se till att verksamhetsutövare vidtar erforderlig kontroll vid utförandet av åtgärder som kan påverka övergödning och fysiska förändringar.
173 Ärende med dnr 535-‐21524-‐2012.
174 Vattenförekomst Skedviken (SE663072-‐164112), se viss.lst.se.
175 Ärende med dnr 531-‐37949-‐2011.
176 Mål nr M 1979-‐11.
177 Senaste kontakten med tingsrätten angående detta var 2012-‐11-‐13.
Olovligt anläggande av dike
I det ärende om eventuellt olovligt anläggande av dike,179 görs en tydlig genomgång av den relevanta lagstiftningen i kap. 11 MB, men då länsstyrelsen efter besök på platsen gör bedömningen att det inte har uppförts några olovliga diken vidtas inga åtgärder i ärendet. Därmed aktualiseras aldrig frågor om miljökvalitetsnormer i detta ärende.180
Bristande avrinning från dike
Från Stockholms länsstyrelse finns också ett ärende som gäller bristande avrinning från ett dike. 181 Den vattenförekomst som påverkas av detta dike är ännu inte färdigklassificerad men den ekologiska statusen förefaller bedömd som måttlig och den kemiska statusen som god. Övergödning är ett konstaterat problem i området, men det är inte utrett om det finns problem med morfologiska förändringar.182 Som ovan nämnt har länsstyrelsen en skyldighet att se till att tillräcklig kontroll utförs av verksamhetsutövaren, därför borde länsstyrelsen ha informerat fastighetsägaren om lämpliga försiktighetsåtgärder i samband med att de framhåller markägares generella ansvar att underhålla sina diken.
Ärenden från länsstyrelsen i Södermanland
Länsstyrelsen i Södermanland har endast haft ett ärende de senaste åren gällande dikning.183 Det ärendet berör vattenförekomsten Hjälmaren-‐Storhjälmaren där den ekologiska statusen är otillfredsställande och den kemiska statusen god. Det miljöproblem som är relevant i samband med dikningsåtgärder är övergödning.184 Detta ärende gällde dikesrensning samt viss fördjupning. Det befintliga diket hade inte rensats sedan 1940-‐talet. Skogsvårdsstyrelsen skulle lämna bidrag till plantering av ädellövskog på platsen om markavvattningen förbättras. I detta ärende har miljöhänsyn tagits, och länsstyrelsen hänvisar till att miljöpåverkan bedöms vara så liten att ingen
179 Ärende med dnr 535-‐2010-‐009082.
180 Området påverkar vattenförekomsten Mälaren-‐Görväln (SE659147-‐160765) där såväl den ekologiska som den kemiska statusen är god och där det inte finns några aktuella miljöproblem relaterade till dikning.
181 Ärende med dnr 535-‐2010-‐006252.
182 Vattenförekomst Trälhavet (SE592605-‐182310), se viss.lst.se.
183 Ärende med dnr 531-‐1574-‐2010.
miljökonsekvensbeskrivning krävs. Den ekologiska statusen bör rimligtvis påverkas av de förändrade fuktförhållandena på platsen och den förändrade floran och faunan.
Ärenden från länsstyrelsen i Uppsala
Från länsstyrelsen i Uppsala län finns tre ärenden gällande dikesrensning. Två av dessa har inte varit föremål för någon större handläggning, men i de brev som har skickats har fastighetsägarna uppmärksammats på att de finns allmänna hänsynsregler i MB som de måste följa. 185 I de områden som berörs av rensningarna är den ekologiska statusen måttlig respektive god och den kemiska statusen för båda områdena är god.186 Beroende på hur noga dikena har rensats under tidens gång kan såväl den ekologiska som den kemiska statusen påverkas. Det tredje är betydligt mer välutrett, eftersom marken delvis var förorenad.187 Den vattenförekomst som påverkas av åtgärden är Gäddsjön där den ekologiska statusen bedöms vara måttlig och den kemiska statusen god. Det bedöms vara omöjligt att undvika övergödning.188 Handläggningen rör i första hand inte dikesrensning, utan hur sedimentsmassor som tas upp ska tas om hand. Dock vittnar detta om att länsstyrelsen har uppmärksammat problemet med det uppgrävda sedimentet och föreskrivit om försiktighetsåtgärder. Några särskilda hänsyn till miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram tas dock inte upp i ärendet. Enligt åtgärdsprogrammet har ett forskningsprojekt startats för att utreda hur sedimentshantering påverkar miljökvalitetsnormer, i dagsläget finns det därför inte så mycket länsstyrelsen kan göra.
Ärenden från länsstyrelsen i Örebro
Från Örebro län finns ett ärende som berör omläggning av dike.189 Detta berör vattenförekomsten Örebroåsen Bettorp-‐Lillånområdet där den kemiska statusen såväl som den kvantitativa statusen är god. 190 Beslutsmaterialet genomsyras av ett miljöperspektiv. Däremot saknas även här en tydlig koppling till kap. 2 MB och
185 Ärenden med dnr 535-‐1008-‐2010 och 535-‐4842-‐2011.
186 Vattenförekomsten Lejstaån (SE665499-‐161461) respektive Gävlebuktens utsjövatten (SE604400-‐ 174001), se viss.lst.se.
187 Ärende med dnr 575-‐670-‐11.
188 Gäddsjön (SE667256-‐156201), se viss.lst.se.
189 Ärende med dnr 5312-‐00016-‐2011.
miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Som har diskuterats tidigare i detta avsnitt finns det inte så mycket föreskrivet för länsstyrelsen att göra vid mindre ärenden gällande markavvattning i åtgärdsprogrammet. Omläggning av dike kan, som ovan nämnts, påverka såväl den ekologiska statusen som den kemiska statusen. Vidare har Örebro handlagt två ärenden gällande dikning i samband med torvtäkt.191 Dessa ärenden är betydligt större än övriga som ligger till grund för denna uppsats, och det krävs miljökonsekvensbeskrivningar för att få tillstånd. Här finns ett tydligt miljöperspektiv såväl i miljökonsekvensbeskrivningarna, även om de inte i första hand rör miljökvalitetsnormer baserade på ramdirektivet för vatten, som i handläggningen. De allmänna hänsynsreglerna i kap. 2 MB, liksom åtgärdsprogram tas upp. Åtgärdsprogrammet föreskriver villkor i tillstånd så att miljökvalitetsnormer inte äventyras. Det ena ärendet gäller dikning vid en torvtäkt där den ekologiska statusen är måttlig, medan den kemiska statusen är god. Ett miljöproblem som är aktuellt inom området är morfologiska förändringar. 192 Då dikning bidrar till morfologiska förändringar kan det tyckas märkligt att tillstånd gavs till dikningen. Även i det andra ärendet som gäller markavvattning i samband med torv har den vattenförekomst som påverkas en måttlig ekologisk status och god kemisk status. Inom detta område finns det däremot inga miljöproblem som aktualiseras av markavvattning.193
7.2 Diskussion
Till att börja med kan det konstateras att det relativt magra underlag som finns för den här uppsatsen, alltså att det är förhållandevis få ärenden gällande dikning som har handlagts sedan åtgärdsprogrammet började gälla tyder på att länsstyrelserna inte har kommit igång med kontrollen av huruvida verksamhetsutövare har erforderlig egenkontroll. Enligt min mening beror detta med största sannolikhet på att resurser saknas, men också på att kunskapen kring markavvattning behöver bli bättre innan det här området eventuellt blir ett mer prioriterat område i arbetet med att uppnå de för distriktet gällande miljökvalitetsnormerna. Fastighetsägare kan dessutom vara omedvetna om att de ska anmäla exempelvis dikesrensning. För att i någon mån minska
191 Ärenden med dnr 5312-‐00160-‐2011 och 5312-‐00381-‐2011.
192 Vattenförekomsten Svartälven mellan Imälvens inlopp och Möckeln (SE 657812-‐143053), se viss.lst.se.
att åtgärder vidtas utan länsstyrelsens kännedom bör länsstyrelsen arbeta mer ute på fältet, och göra kontroller av vad som sker i olika områden.
I de större ärendena har mer miljöhänsyn tagits. Det är naturligtvis bra att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram tas hänsyn till inom ramen för exempelvis miljökonsekvensbeskrivningar, men det innebär inte att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är tillräckligt effektiva instrument i sig själva, utan bara att regleringen kring miljökonsekvensbeskrivningar är effektiv och ändamålsenlig. För att nå en så stor positiv påverkan som möjligt på miljökvalitetsnormer måste de och åtgärdsprogram även inkorporeras i handläggningen av mindre ärenden.
Att det finns brister gällande hur länsstyrelserna använder sig av miljökvalitetsnormer i handläggningen av ärenden relaterade till vattenkvaliteten är något som länsstyrelserna är medvetna om. I syfte att råda bot på detta har det under 2012 via Miljösamverkan Sverige drivits ett projekt för att ”utveckla stöd för hur miljökvalitetsnormer kan användas i länsstyrelsens tillsynsarbete, underlätta kunskapsöverföring och skapa samsyn i arbetet med vattenförvaltning och tillsyn”.194 Enligt projektplanen ska projektet avslutas 30 november 2012, vilket medför att det tyvärr inte är möjligt att ta upp det som arbetsgruppen för projektet kommer fram till i denna uppsats. Det är bra att länsstyrelserna är medvetna om problemet med att miljökvalitetsnormer inte beaktas vid tillsyn och att ett projekt som detta genomförs. Dock hade det varit önskvärt om projektet hade genomförts tidigare så att den tillsyn som bedrivs under den vattenförvaltningscykel som pågår i större utsträckning hade kunnat bedrivas så effektivt som möjligt. Ett annat projekt som drivs av Miljösamverkan Sverige är ”Tillsyn markavvattning”, som planeras pågå till september 2013, och syftar till att ”skapa gemensamma utgångspunkter för en väl fungerande miljöbalkstillsyn av markavvattningsföretag”. Mer konkret innebär detta exempelvis att en handlingsplan ska tas fram för tillsynen av inaktiva markavvattningsföretag och att en
194 Projektplan för ”Tillsyn MKN vatten”, hämtad från
http://www.miljosamverkansverige.se/projekt/Webdelssidor/Tillsyn%20MKM%20Vatten.aspx.
Miljösamverkan Sverige är ett samarbete mellan Sveriges länsstyrelser, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Jordbruksverket och Havs-‐ och vattenmyndigheten.
kunskapssammanställning ska göras. 195 Detta är ett led i att kunna påbörja arbetet med att verka för omprövning av tillstånd för verksamheter enligt 11 kap. MB. Att arbetet med att skapa en effektiv och enhetlig tillsyn för markavvattningsföretag kommer igång, samt att en strategi för att hantera de inaktiva markavvattningsföretagen med gamla tillstånd utarbetas, är angeläget.
Av de granskade ärendena framgår även att det nästan aldrig går att se att handläggaren har haft miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i åtanke vid handläggningen av ärendena. Handläggarna har inte heller tagit sin möjlighet i egenskap av företrädare för tillsynsmyndigheten att förelägga om åtgärder som skulle främja miljökvalitetsnormer när ärenden har kommit in. De länsstyrelser vars ärenden har varit föremål för granskning i denna uppsats har samma grundstruktur i sina beslutsunderlag, det vill säga först meddelas beslutet, sedan följer en redogörelse för relevant lagstiftning och därefter länsstyrelsens bedömning. Däremot är det mer noggrant redogjort för såväl relevant lagstiftning som länsstyrelsens bedömning i de ärenden som kommer från Södermanlands länsstyrelse och Örebros länsstyrelse än i de ärenden som kommer från Uppsalas länsstyrelse och från Stockholms länsstyrelse. Enligt min mening är det bättre med fylligare beslutsunderlag, eftersom det skapar en större möjlighet till förståelse för det beslut som har fattats. I ärendena från Stockholms länsstyrelse är dessutom verksamhetsperspektivet mer dominerande än miljöperspektivet, det vill säga fokus i besluten ligger enbart på att verksamheten ska kunna fungera som den har gjort tidigare.