Hur miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram används i handläggningen av markavvattningsärenden

(1)

Juridiska institutionen Höstterminen 2012

Examensarbete i miljörätt 30 högskolepoäng

Hur miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram används i

handläggningen av

markavvattningsärenden

Författare: Emilia Sjödahl

Handledare: Professor Gabriel Michanek

(2)

(3)

Innehållsförteckning

Förkortningar ... 5

1 Inledning ... 6

1.1 Ämnesbeskrivning ... 6

1.2 Syfte och frågeställning ... 7

1.3 Metod och källor ... 7

1.4 Avgränsning ... 8

1.5 Terminologi ... 9

1.6 Disposition ... 9

2 Bakgrund ... 11

2.1 Utvecklingen av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram ... 11

2.2 Miljökvalitetsnormer som instrument ... 11

2.3 Åtgärdsprogram som instrument ... 12

3 Markavvattning och miljö ... 14

4 Ramdirektivet för vatten ... 15

4.1 Bakgrund ... 15

4.2 Ramlagstiftning som koncept ... 15

4.3 Arbetsmetoden enligt direktivet ... 16

4.4 Ändringsdirektiv ... 18

5 Ramdirektivet för vatten i svensk rätt ... 20

5.1 Implementeringen av ramdirektivet för vatten i svensk rätt ... 20

5.1.1 Lagstiftarens roll i implementeringen ... 20

5.1.2 Möjligheten att stärka åtgärdsprogrammens rättsliga status ... 22

5.1.3 Regeringens roll i implementeringen ... 22

5.1.4 Övriga myndigheters roll i implementeringen ... 23

5.1.5 Diskussion ... 24

5.2 Det materiella rättsläget för vattendistriktet norra Östersjön ... 25

6 Markavvattning ... 28

6.1 Regleringen av markavvattning ... 28

(4)

6.1.1 Tillstånd och anmälan ... 28

6.1.2 Tillsyn ... 29

6.2 Presentation av de ärenden som ligger till grund för analysen ... 30

7 Analys ... 32

7.1 Hur länsstyrelserna har tagit hänsyn till miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram ... 32

7.2 Diskussion ... 38

7.3 Förslag till förbättringar i handläggningen av markavvattningsärenden ... 40

8 Avslutning ... 42

9 Källförteckning ... 43

9.1 Offentligt tryck ... 43

9.2 Svenska rättsfall ... 44

9.3 Europeiska rättsfall ... 44

9.4 Litteratur ... 44

9.5 Granskade ärenden från Stockholms länsstyrelse ... 45

9.6 Granskade ärenden från andra länsstyrelser ... 45

9.7 Övrigt ... 46

(5)

Förkortningar

Art. Artikel

Dnr Diarienummer

EU Europeiska unionen

FEU Fördraget om Europeiska unionen

FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Kap. Kapitel

MB Miljöbalken (1998:808)

Prop. Proposition

RF Regeringsformen

SOU Statens offentliga utredningar

(6)

1 Inledning

1.1 Ämnesbeskrivning

Vikten av miljöskydd inom EU-‐rätten slås fast framförallt genom art. 3 FEU och art. 11 i FEUF. I den svenska grundlagen finns målsättningen att det allmänna ska verka för hållbar utveckling och en god miljö för såväl nuvarande som kommande generationer.¹ Även MB inleds med en målsättningsparagraf där vikten av hållbar utveckling och en god miljö, såväl som naturens eget skyddsvärde, framhålls.² I början av MB finns också en paragraf som påminner om att EU-‐rätten finns och att vi är bundna av den.³ Trots att vikten av att värna om miljön borde vara självklar är miljölagstiftning en relativt ny företeelse inom både EU och i Sverige.⁴ Ramdirektivet för vatten syftar till att EU ska göra en gemensam insats för miljön, och bygger på insikten att miljön är något som kräver ett internationellt och globalt ansvar. Ramdirektivet för vatten föreskriver en vattenförvaltning som bygger på miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Det är utformat på ett sådant sätt att mycket av det arbete som faktiskt avgör om det blir effektivt är upp till medlemsstaternas implementering av direktivet. Den svenska implementeringen av det leder till att mycket är beroende av om svenska myndigheter använder sig av den reglering som finns eller inte. En aktivitet som påverkar miljökvaliteten, och därmed miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, är markavvattning. Markavvattning bidrar till miljöproblem som övergödning av sjöar och hav, samt ändrad flora och fauna i de områden som dikas ur.⁵ Det är ett av de äldre miljöproblemen: många marker dikades ur för hundratals år sedan. ⁶ Många dikningsföretag har tillstånd sedan lång tid tillbaka.

1 1:2 RF.

2 1:1 MB.

3 1:6 MB.

4 Ramdirektivet för vatten kom år 2000, och även om det har föregångare från 1970-‐talet var det först genom ramdirektivet för vatten som ett helhetsgrepp togs på vattenmiljön inom EU. I Sverige samlades miljörelaterad lagstiftning till MB 1998.

5 Se avsnitt 3 nedan.

6 Åtgärdsprogrammet för Södra Östersjöns vattendistrikt, s. 38.

(7)

1.2 Syfte och frågeställning

Uppsatsens syftar till att utreda och diskutera hur miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram används i anmälnings-‐, tillstånds-‐ och tillsynsärenden gällande dikningar i praktiken. För att uppfylla detta kommer följande frågeställningar att behandlas:

-‐Hur ser svensk gällande rätt avseende miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram ut?

-‐Är svensk rätt gällande miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram funktionell och ändamålsenlig?

-‐Hur ser svensk gällande rätt avseende tillstånd och tillsyn av dikningar ut?

-‐Hur ser svenska myndigheters handläggning av ärenden ut på området?

-‐Är svenska myndigheters handläggning av dikningsärenden funktionell och ändamålsenlig?

-‐Vilka förbättringar är tänkbara för att göra systemet mer ändamålsenligt och uppnå ett mer effektivt miljöskydd?

1.3 Metod och källor

I denna uppsats används den rättsdogmatiska metoden, vilket innebär att analysen utgår från relevant lagstiftning, rättspraxis, förarbeten och doktrin. Det finns förhållandevis gott om författningstext och förarbeten på området. Lagstiftningen är detaljerad och för att få det materiella rättsläget klarlagt krävs inläsning av såväl EU-‐

lagstiftning som föreskrifter utfärdade av lokala myndigheter. Att direktivet endast är tolv år är förmodligen också det som gör att det inte finns så mycket rättspraxis på området, ett fåtal frågor kring medlemsstaternas implementering av det har dock prövats av EU-‐domstolen. De förarbeten som finns till den svenska lagstiftningen är fylliga och ger bra underlag för diskussion kring hur systemet ser ut. Även doktrin finns det förhållandevis gott om, det mesta som har skrivits om ramdirektivet för vatten hittills handlar om hur det kommer att bli och vilka styrkor respektive svagheter regleringen förmodligen kommer att få. Detta beror på att genomförandet har skett stegvis och att förvaltningsplanerna kom under 2009, så arbetet enligt direktivet är fortfarande i inledningsfasen. Då förarbeten inte används på samma sätt inom EU som i

(8)

svensk nationell rätt, och praxisen gällande ramdirektivet för vatten är relativt liten, är det doktrin, tillsammans med författningstexten, som utgör den huvudsakliga grunden för tolkningen av EU-‐material i uppsatsen. Eftersom uppsatsen syftar till att analysera hur implementeringen av ramdirektivet för vatten fungerar i praktiken när det gäller tillsyn av dikningar har ärenden främst från länsstyrelsen i Stockholms län gällande detta legat till grund för analys och diskussion. För att få en bättre överblick av hur handläggningen ser ut i vattendistriktet har ärenden även inhämtats från andra länsstyrelser i vattendistriktet. Hos vattendistriktets övriga länsstyrelser har det funnits få ärenden som berör markavvattning. De flesta ärenden är sådana som omfattas av anmälningsplikt. Där har länsstyrelsen ändå möjlighet att till exempel gå in och meddela förelägganden om att vidta försiktighetsåtgärder.

1.4 Avgränsning

I uppsatsen behandlas frågan om vilken betydelse miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram tillmäts i praktiken vid tillsyn av dikningar. Detta medför att det endast är miljökvalitetsnormer som syftar till att skydda miljön som behandlas i uppsatsen, eftersom de miljökvalitetsnormer som syftar till att skydda människors hälsa inte aktualiseras av frågor gällande dikningar. Uppsatsen begränsar sig till en typ av vattenverksamhet för att kunna få djup i analysen. Vidare ligger fokus på ett avrinningsområde på grund av utrymmesskäl. Avrinningsområdet norra Östersjön är ett naturligt val eftersom jag bor här. Besluten som ligger till grund för analysen av hur tillsynsärenden i praktiken fungerar med hänsyn till miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är i första hand 16 beslut från Stockholm länsstyrelse eftersom det är en förhållandevis stor länsstyrelse, som har relativt många ärenden av den här typen och den är lättillgänglig för mig. För att få en bättre uppfattning om hur handläggningen ser ut i vattendistriktet har jag även valt att ta med några ärenden från andra länsstyrelser som handlägger ärenden inom norra Östersjöns vattendistrikt.⁷

7 De övriga länsstyrelserna är Södermanland, Uppsala, Västmanland och Örebro.

(9)

1.5 Terminologi

Med miljökvalitetsnorm avses i denna framställning detsamma som i MB. ⁸ Miljökvalitetsnorm omfattar således det som begreppet innefattar i ramdirektivet för vatten, det vill säga koncentrationen av ett visst ämne eller en viss grupp av förorenade ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas,⁹ men det omfattar också störningsnivåer som inte bör överskridas, vissa nivåer av organismer i vattenförekomster som gör att kvaliteten på miljön kan bedömas, samt övriga miljökrav som följer av Sveriges medlemskap i EU.¹⁰ Ett åtgärdsprogram är ett program som preciserar vilka åtgärder som behöver vidtas för att en miljökvalitetsnorm ska uppfyllas.¹¹ Avrinningsområde är ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta,¹² medan ett avrinningsdistrikt är ett land-‐ och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund-‐ och kustvatten, som är huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden. ¹³ En vattenmyndighet är den myndighet inom ett vattendistrikt som är ansvarig för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.¹⁴ Begreppet tillsyn innefattar i den här uppsatsen alla åtgärder eller beslut som myndigheten vidtar respektive fattar gentemot aktörer som sysslar med markavvattning i form av dikning.¹⁵

1.6 Disposition

Inledningsvis ges en tillbakablick av hur instrumenten miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram har använts och utvecklats, i syfte att skapa en förståelse för, samt en

8 5:2 MB.

9 Art. 2 p.36 ramdirektivet för vatten.

10 5:2 MB.

11 Se 5:4 MB och 5:6 MB.

12 Art. 2 p. 13 ramdirektivet för vatten.

14 5:11 MB och 22 § förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

15 Begreppet operativ tillsyn definieras i 1:3 miljötillsynsförordningen (2011:13) som ”tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd”.

(10)

diskussion kring, hur dessa instrument fungerar idag. Därefter följer en kortare beskrivning av vilka naturvetenskapliga konsekvenser markavvattning för med sig, för att ge en inblick i vilket syfte regleringarna kring markavvattning tjänar. Sedan diskuteras ramdirektivet för vatten som sådant och dess införlivande i svensk rätt, med inriktning på avrinningsdistriktet Norra Östersjön. Den svenska regleringen kring markavvattning behandlas, för att ge en helhetsbild av den juridiska reglering som gäller för dikningar inom avrinningsdistriktet. Sedan kommer ärenden från länsstyrelserna i vattendistriktet att studeras och analyseras för att se hur handläggningen genomförs i praktiken. Tyngdpunkten i uppsatsens diskussion ligger på hur detta fungerar i praktiken i förhållande till vad den rättsliga regleringen kräver. Den diskussion och analys kring regleringen i teorin som inkluderas i uppsatsen motiveras av att det för att diskussionen kring hur regleringen fungerar i praktiken ska bli meningsfull krävs förståelse för hur ändamålsenlig den teoretiska regleringen är. Sedan följer en diskussion kring hur systemet kan effektiviseras. Uppsatsen avslutas med några sammanfattande synpunkter.

(11)

2 Bakgrund

2.1 Utvecklingen av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram

Miljökvalitetsnormer, som genomförs via åtgärdsprogram, har använts som regleringsmetod inom EU sedan 1970-‐talet. De direktiven utgick då från kvaliteten på miljön, även om de kanske snarare kom till i syfte att skydda människors hälsa än att skydda miljön.¹⁶ I Sverige infördes dock inte miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram förrän MB trädde i kraft 1999. Detta bottnade i att Sverige var tvunget att införa det för att uppfylla sina skyldigheter gentemot EU. I förarbetena till MB hänvisas också till den växande komplexiteten hos miljöproblem och ett ökat behov av samordning för att hantera detta.¹⁷

2.2 Miljökvalitetsnormer som instrument

Miljökvalitetsnormer fyller en viktig funktion som instrument genom att de relaterar till tillstånd i miljön, och detta dessutom kan kopplas till vad som tillåts i form av mänskliga aktiviteter.¹⁸ Vilken rättsställning som tillkommer miljökvalitetsnormer, och gentemot vem de har rättsverkan, är däremot oklar. Som Gipperth skriver i sin avhandling är kopplingen mellan miljökvalitetsnormer och enskildas rättsläge mycket vag.¹⁹ Michanek lyfter fram ett grundläggande problem med miljöreglering, som även aktualiseras av miljökvalitetsnormer: vilka begränsningar kan göras i enskildas intressen när det är kollektivet som står för skadan.²⁰ Det finns verksamhet som påverkar gällande miljökvalitetsnormer som inte är tillstånds-‐ eller anmälningspliktig. Om tillsynsmyndigheter inte använder sig av de möjligheter som finns att utöva tillsyn över de verksamheter som inte är tillstånds-‐ eller anmälningspliktig finns det en risk för att miljökvalitetsnormer endast påverkar sådan verksamhet som är tillstånds-‐ respektive anmälningspliktig. Denna risk kan upplevas som en orättvisa. Vidare är systemet idag i

16 Michanek och Zetterberg, 2012, s. 156f.

17 Prop. 1997/98: 45 s. 162.

18 Gipperth, 1999, s. 2.

19 Gipperth, 1999, s. 194.

20 Michanek, 2001, s. 82.

(12)

stor utsträckning beroende av att myndigheter tar ansvar för att regleringen med miljökvalitetsnormer fungerar: myndigheten måste initiera omprövning där det behövs och ta ett övergripande ansvar för bördefördelningen.²¹ Enligt min mening är ett instrument som utgår från, och relaterar till, tillståndet i miljön nödvändigt för att kunna bekämpa miljöproblem framöver. Miljökvalitetsnormer får därmed sägas vara en ändamålsenlig del i ett regleringssätt av miljöfrågor som blir effektivt under förutsättning att även övriga instrument och delar av regleringen är effektivt.²²

2.3 Åtgärdsprogram som instrument

Medlemsstaterna är skyldiga att upprätta åtgärdsprogram²³, i syfte att uppnå de miljömål som fastslås i direktivet.²⁴ Ett åtgärdsprogram får omfatta alla verksamheter och alla åtgärder som påverkar en miljökvalitetsnorm. Av programmet ska det framgå vilken eller vilka miljökvalitetsnormer som ska följas, vilka åtgärder som ska vidtas av myndigheter, vilken myndighet som ska vidta dem och när dessa åtgärder ska vidtas, bördefördelning av åtgärderna, i vissa fall uppgifter om hur mycket varje åtgärd kommer att bidra till förbättringen, övrigt som behövs för att Sverige ska fullgöra sina åtaganden gentemot EU, en analys av hur enskilda och allmänna intressen påverkas av åtgärderna samt en finansieringsplan.²⁵ Åtgärdsprogram ska ”representera den helhetssyn som behövs för att tillämpa miljökvalitetsnormerna”.²⁶ Kritik som har förts fram mot systemet är att åtgärdsprogram är bindande mot myndigheter, men inte mot enskilda.²⁷ När åtgärdsprogram inte har rättsverkan mot enskilda går det att fundera över vilken roll de verkligen spelar i säkerställandet av en viss miljökvalitet. För att stärka åtgärdsprogrammet som instrument hade det kunnat ges rättsverkan mot enskilda, och enskilda skulle då ha rätt att överklaga dem.²⁸ I min mening förefaller det

21 Michanek, 2001, s. 86.

22 Söderberg, 2011, s. 19.

23 Art. 11 ramdirektivet för vatten.

25 Se ramdirektivet för vatten bilaga VI och 5:6 MB.

26 Prop. 2009/2010:184 s. 71.

27 Gipperth, 1999, s. 186 och s. 194 och Michanek, 2001, s. 82.

28 Michanek, 2001, s. 90-‐91. Michanek förespråkar att åtgärdsprogram ges samma rättsliga status som detaljplaner enligt Plan-‐ och bygglagen (1987:10).

(13)

vara en god idé att stärka åtgärdsprogrammens rättsliga status. Liksom miljökvalitetsnormer, kan åtgärdsprogram ses som en ändamålsenlig del i ett system som kräver att alla olika steg genomförs för att systemet som helhet även i praktiken ska fungera ändamålsenligt.²⁹ Med tanke på att åtgärdsprogrammens verkan i dagsläget är beroende av myndigheter, och att det saknas sanktioner för den myndighet som inte följer ett åtgärdsprogram anser jag dock att det finns anledning att ifrågasätta hur ändamålsenliga åtgärdsprogrammen är som instrument.³⁰

29 Söderberg, 2011, s. 19.

30 För djupare diskussion kring hur åtgärdsprogrammen skulle kunna bli mer effektiva se avsnitt 5.1.2.

(14)

3 Markavvattning och miljö

Markavvattning syftar till att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.³¹ Dikning är en form av markavvattning. Förr i tiden användes dikning mest inom skogsbruk och jordbruk, men numera är det mest förekommande vid exploatering.³² Dikning påverkar miljön på flera olika sätt. Den biologiska mångfalden kan påverkas av dikning, eftersom ändrade fuktförhållanden i ett visst område kan leda till att arter inte längre kan leva där.³³ Likaså kan nya arter komma att trivas i ett område efter att det har dikats ur. Markavvattning bidrar till övergödning av de vattendrag där diken mynnar ut. Dels beror detta på att dikning leder till att vattnet lämnar ett visst område snabbare och följaktligen hinner inte lika mycket kväve i form av nitrat omvandlas till ofarlig kvävgas, så kallad denitrifikation, inte heller hinner växter i området ta upp det, utan nitrat följer med dikesvattnet ut i sjöar och åar,³⁴ dels beror detta på att fosforpartiklar inte hinner sedimentera utan även dessa följer med dikesvattnet till större vattendrag.³⁵ I samband med att dikningen utförs kan partiklar och förorenande ämnen lösgöras ur vad som tidigare har varit sediment. Även vid dikesrensning kan faunan förändras: arter som lever i diket kan flyttas på ett sådant sätt att de inte kan ta sig tillbaka till platsen där de ursprungligen levde utan fler populationer samlas nedströms.³⁶ Utdikning leder dessutom till ökade utsläpp av lustgas som i stor utsträckning bidrar till växthuseffekten.³⁷

31 11:2 p. 4 MB.

32 Markavvattning, information från länsstyrelsen i Skåne tillgänglig på:

http://www.lansstyrelsen.se/skane/Sv/miljo-‐och-‐klimat/verksamheter-‐med-‐

miljopaverkan/vattenverksamhet/markavvattning/Pages/_index.aspx

33 Hammarberg, 2009, s. 10.

34 Stoppa läckan, s. 20.

35 Stoppa läckan, s. 21.

(15)

4 Ramdirektivet för vatten

4.1 Bakgrund

När EU:s ramdirektiv för vatten kom till stånd hade det föregåtts av många års diskussioner om behovet av, och modellen för, en gemensam insats för att värna om vattentillgången inom EU.³⁸ I direktivet poängteras vikten av att vatten inte ses som en vara, utan som ett arv som måste förvaltas på gemenskapsnivå.³⁹ Den ram som fastställs genom direktivet skyddar inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten i syfte att skydda ekosystem och vattenmiljön, främja en hållbar vattenanvändning, säkerställa minimering av förorening samt mildra effekterna av översvämning och torka.⁴⁰ För att uppnå detta återfinns två olika angreppssätt i direktivet: dels regleras utsläppskällor, dels regleras den kvalitet som miljön bör ha.

Detta kallas ett kombinerat angreppssätt och har beskrivits som ett modernt sätt att förhålla sig till miljöproblem.⁴¹ Direktivet har också framhållits för sitt ambitiösa förhållningssätt till problematiken, med helhetsperspektiv och att administrationen utgår från avrinningsområden istället för medlemsstaternas administrativa indelningar av länderna.⁴² Enligt min mening förefaller det högst rimligt att använda sig av den regleringsteknik som finns i direktivet, eftersom det för att säkerställa en viss kvalitet på en viss miljö bör vara mest effektivt att utgå från miljön som sådan. Att även potentiella utsläppskällor omfattas av direktivet bör göra detta mer användbart och effektivt.

4.2 Ramlagstiftning som koncept

I ingressen till direktivet föreskrivs att ”gemenskapens vattenpolitik kräver en klar och tydlig, effektiv och enhetlig rättslig ram”.⁴³ Vid införandet av ett ramdirektiv kan det förefalla överraskande att målet är klarhet, tydlighet, effektivitet och enhetlighet, eftersom det kan sägas ligga i ramlagstiftningens natur att mycket av den materiella

38 Ramdirektivet för vatten, ingressen, övervägande 2-‐8 och 10.

39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram på vattenpolitikens område, ingressen, övervägande 1 och 9 samt art. 1.

41 Langlet och Mahmoudi, 2011, s. 251.

42 Gipperth, 2001, s. 488 och 472.

43 Ramdirektivet för vatten, ingressens 18 övervägande.

(16)

rätten inte regleras av ramlagstiftningen. Krämer är skeptisk till direktivets utformning och anser att det saknar tillräckliga verktyg för att säkerställa att det uppfylls, exempelvis finns det inte stadgat vad som sker om god vattenstatus inte har uppnåtts i tid och uppfyllandet av direktivets mål är i stor utsträckning beroende av den politiska viljan i medlemsstaterna.⁴⁴ Dock poängterar Krämer att det kan vara svårt att bedöma huruvida direktivet kommer att tjäna sitt syfte redan nu.⁴⁵ Gipperth framhåller att direktivet i viss mån är svåröverskådligt och att det finns ett stort behov av att utveckla det och fylla det med materiell rätt för att uppnå direktivets mål.⁴⁶ Detta leder till att ansvaret för genomförandet av direktivet i hög grad hamnar på medlemsstaterna.⁴⁷ Jag anser att såväl Krämers som Gipperths kritik är befogad, och att direktivet inte uppfyller den tydlighet och effektivitet som det enligt ingressen strävar efter. Det råder ingen tvekan om att det är ett svåröverskådligt regelverk, med mycket hänvisningar och flera bilagor. Den materiella rätten återfinns dessutom i flera fall, åtminstone i den svenska regleringen, först i myndighetsföreskrifter. Enligt min mening är risken med en ramlagstiftning att det gällande rättsläget blir relativt svåröverskådligt, men syftet med en ramlagstiftning är just att skapa en gemensam grund att stå på, inte att detaljreglera något. Vid införandet av ramdirektivet för vatten fanns ett stort behov av att skapa en gemensam grund för förvaltningen av gemenskapens vattenresurser, men för att få till en gemensam lagstiftning trots de mycket olika förhållandena i olika medlemsstater måste det bli relativt innehållslöst för att inte bli en ohanterligt stor lagstiftningsakt.

4.3 Arbetsmetoden enligt direktivet

Ramdirektivet för vatten är konstruerat för att vattenförvaltningen i medlemsstaterna ska bedrivas i cykler innehållandes sex olika steg: klassificering av områdens vattenstatus,⁴⁸ uppställande av mål,⁴⁹ fastställande av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, ⁵⁰ genomförande av åtgärdsprogram, ⁵¹ övervakning ⁵² och

44 Krämer, 2011, s. 256f.

45 Krämer, 2011, s. 257.

46 Gipperth, 2001, s. 489.

47 Gipperth, 1999, s. 158.

48 Klassificering sker enligt ramdirektivet för vatten, art. 5, bilaga V.

50 Bilaga IX respektive art. 11 och bilaga VI ramdirektivet för vatten.

(17)

utvärdering⁵³. En cykel är sex år.⁵⁴ Det är vattenmyndigheten i varje avrinningsdistrikt som ansvarar för planeringen och att cyklerna följs. Att arbetet med direktivet går i cykler innebär att arbetet ska anpassas efterhand och att det kan krävas ändring av gällande rättslägen genom lagstiftning eller genom ändring i givna tillståndsvillkor.⁵⁵ Att ändra i givna tillståndsvillkor innebär en rättsosäkerhet för de som har fått tillstånd att bedriva viss verksamhet. Om det fungerar att ändra villkoren i samband med att tillståndet går ut och det söks ett nytt tillstånd för verksamheten anser jag att det är att föredra, men samtidigt måste arbetet med att anpassa tillståndsvillkor gå tillräckligt fort så att Sverige uppnår fastställda miljökvalitetsnormer. Vid klassificeringen bedöms ytvatten för såväl ekologisk status som kemisk status.⁵⁶ Den ekologiska statusen bedöms utifrån tre olika faktorer: biologiska, hydromorfologiska och fysikaliskt-‐kemiska.⁵⁷ Det är den faktor, av den biologiska och den fysikaliskt-‐kemiska, som bedöms vara på sämst nivå som avgör vilken ”etikett” den ekologiska statusen får.⁵⁸ Kemisk ytvattenstatus anger hur mycket av vissa ämnen som en vattenförekomst innehåller.⁵⁹ Grundvatten bedöms utifrån kemisk status och kvantitativ status. ⁶⁰ Den kemiska grundvattenstatusen ger också uttryck för hur mycket av vissa ämnen som en vattenförekomst innehåller, samt vilken konduktivitet vattenförekomsten har. ⁶¹ Kvantitativ status anger om det finns en balans mellan vattenuttag och nybildning av vatten.⁶²

51 Art. 10, 16 och 17 ramdirektivet för vatten.

54 Art. 4.5d och 5 ramdirektivet för vatten.

55 Michanek och Zetterberg, 2012, s. 179.

57 Bilaga V, 1.1 ramdirektivet för vatten.

58 Bilaga V, 1.4.2 (i) ramdirektivet för vatten.

61 Bilaga V, 2.3.1 ramdirektivet för vatten.

62 Art. 2 p. 26 samt bilaga V, 2.1 ramdirektivet för vatten.

(18)

Kommissionen ansvarar för att direktivet genomförs, och får vidta de åtgärder som krävs för detta i enlighet med rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförande-‐

befogenheter.⁶³ Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen hur arbetet med vattenförvaltningen fortskrider. ⁶⁴ Kommissionen i sin tur ska rapportera till Europaparlamentet och rådet hur genomförandet av direktivet går och vilka kommande lagstiftningsåtgärder som är aktuella med anledning av ramdirektivet för vatten.⁶⁵ Med hänsyn till att det i stor utsträckning beror på vilket engagemang som finns hos medlemsstaterna, eller till och med hos lokala myndigheter i medlemsstaterna, hur ramdirektivet fylls ut är det svårt för kommissionen att kontrollera att direktivets krav verkligen uppfylls.⁶⁶ Skulle kommissionen anse att en medlemsstat inte har uppfyllt kraven enligt ramdirektivet för vatten har kommissionen förvisso möjlighet att föra talan om fördragsbrott mot den medlemsstaten.⁶⁷

4.4 Ändringsdirektiv

2006 kom ett direktiv om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring som komplement till ramdirektivet för vatten.⁶⁸ 2008 kom ett ändringsdirektiv till ramdirektivet för vatten avseende miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, som fastställer miljökvalitetsnormer i enlighet med bestämmelser och mål i ramdirektivet för vatten.⁶⁹ Detta direktiv föreskriver miljökvalitetsnormer i syfte att uppnå god kemisk ytvattenstatus, och enligt vad som föreskrivs i ramdirektivets för vatten art. 4.⁷⁰ Det framhålls också att människor och miljö bör skyddas från såväl

63 Ramdirektivet för vatten, ingressen, 50 övervägandet.

64 Art. 15 och 24 ramdirektivet för vatten.

65 Art. 18 respektive 19 ramdirektivet för vatten.

66 Gipperth, 1999, s. 158.

67 Art. 17.1 FEU.

68 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot förorening och försämring.

69 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävning av rådets direktiv 82/176/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG. Direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område, ingressen, 5 övervägandet.

70 Art. 1 direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område.

(19)

långtidsexponering som korttidsexponering, och att det därför bör finnas miljökvalitetsnormer för det högsta tillåtna medelvärdet under ett år, såväl som miljökvalitetsnormer för den högsta tillåtna koncentrationen.⁷¹ I direktivet framhålls vikten av att medlemsstaterna fokuserar på att se över och genomföra de instrument som redan finns tillgängliga för att uppnå ett effektivt miljöskydd snarare än att skapa nya regleringar.⁷² Implementeringstiden på direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område gick ut 13 juli 2010.⁷³

71 Direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område, ingressen, 13 övervägandet.

72 Direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område, ingressen, 7 övervägandet.

73 Art. 13 direktivet om miljökvalitetsnormer på vattenpolitikens område.

(20)

5 Ramdirektivet för vatten i svensk rätt

5.1 Implementeringen av ramdirektivet för vatten i svensk rätt

5.1.1 Lagstiftarens roll i implementeringen

Den svenska regleringen av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram återfinns i 5 kap.

MB. Miljökvalitetsnormer kan vara gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och övriga normer som krävs för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser gentemot EU. ⁷⁴ Gränsvärdesnormer har en starkare rättsverkan än övriga typer av miljökvalitetsnormer. Detta motiveras i förarbeten exempelvis av att Sverige i egenskap av medlemsstat i EU i princip saknar möjlighet till undantag från att följa en gränsvärdesnorm.⁷⁵ I den svenska regleringen finns dock möjlighet till undantag från att följa miljökvalitetsnormer, till exempel om en åtgärd är förenlig med ett åtgärdsprogram.⁷⁶ Dessa undantag urholkar gränsvärdesnormernas rättsverkan.⁷⁷ Det är upp till regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i EU.⁷⁸ Det är myndigheter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs,⁷⁹ och det föreligger också en skyldighet att ompröva dem vid behov⁸⁰. Åtgärdsprogram upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska följas.⁸¹Vad ett åtgärdsprogram ska innehålla regleras i MB 5:6. Det ska kopplas till de miljökvalitetsnormer åtgärdsprogrammet syftar till att uppnå, det ska reglera tänkta åtgärder och bördefördelningen av dessa, det ska inkludera en analys av konsekvenserna åtgärderna får för det allmänna och för enskilda, samt hur åtgärderna ska finansieras och övrigt som behövs för att Sverige ska fullgöra sina skyldigheter gentemot EU. När åtgärdsprogrammet har upprättats och

74 5:2 MB.

75 Prop. 2009/2010:184 s. 43.

76 2:7 MB.

77 För en mer utförlig diskussion kring detta se Michanek och Zetterberg, 2012, s. 163-‐168.

78 5:1 MB.

79 5:3 MB.

80 5:2 st. 2 MB.

81 5:4 MB.

(21)

samrådsförfarande har genomförts fastställs åtgärdsprogrammet.⁸² Myndigheter och kommuner ska vidta de åtgärder som krävs för att följa ett åtgärdsprogram.⁸³ Exempel på åtgärder som myndigheterna kan behöva vidta är ökad tillsyn och att utfärda föreskrifter. Det är upp till regeringen att besluta vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för att en miljökvalitetsnorm följs.⁸⁴ Tidigare reglering av miljökvalitetsnormer i miljöbalken skapade konflikter dels mellan förarbeten och lagtext, dels mellan miljöbalken och EU-‐rätten.⁸⁵ Detta har på senare år rättats till genom ändringar i lagstiftningen.

En viktig komponent i handläggningen av ärenden enligt MB är de allmänna hänsynsreglerna i MB kap. 2. Där föreskrivs att den som driver en verksamhet har skyldighet att skaffa sig erforderlig kunskap för att kunna vidta åtgärder i syfte att skydda miljön,⁸⁶ att verksamhetsutövare ska vidta de försiktighetsmått som krävs för att skydda miljön,⁸⁷ att verksamhetsutövare är skyldiga att tillämpa produktvalsregeln⁸⁸, hushållningsprincipen ⁸⁹ och lokaliseringsprincipen, ⁹⁰ att verksamhetsutövare är skyldiga att ha en viss kvalitet på den tekniska utrustning de använder,⁹¹ samt att verksamhetsutövaren är ansvarig för skador på miljön.⁹² Dessa regler bör användas för att se till att miljökvalitetsnormer följs.⁹³ Michanek och Zetterberg framhåller att det är just inom bedömningen av de allmänna hänsynskraven som tillsynsmyndigheten ska ta hänsyn till gällande ekologiska miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. ⁹⁴ Att

82 5:4 st 3 och 5:5 MB.

83 5:8 MB.

84 5:9. MB

85 Gipperth, 1999, s. 163.

86 2:2 MB.

87 2:3 MB.

88 2:4 MB.

89 2:5 MB.

90 2:6 MB.

91 2:7 MB.

92 2:8 MB.

93 SOU 2005:113, s. 22.

94 Michanek och Zetterberg, 2012, s. 182.

(22)

integrera bedömningen av hur en viss verksamhet förhåller sig till miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram med bedömningen enligt 2 kap. MB är enligt min mening det enda logiska sättet att gå tillväga vid handläggning av ärenden. Detta bör dessutom leda till den mest effektiva handläggningen inom ramen för nuvarande lagstiftning.

5.1.2 Möjligheten att stärka åtgärdsprogrammens rättsliga status

Idag är endast myndigheter bundna av åtgärdsprogram. Dessutom saknas sanktioner för en myndighet som inte följer ett åtgärdsprogram. Detta gör att åtgärdsprogrammens effektivitet inte kan garanteras. För att effektivisera systemet bör åtgärdsprogrammens rättsliga status stärkas, förslagsvis genom att de utformas som generella föreskrifter som är bindande för såväl enskilda som myndigheter. Eftersom enskilda inte är bundna av åtgärdsprogrammen har de inte heller rätt att överklaga dem. Miljöbalkskommittén ansåg att det borde finnas en bestämmelse som gjorde det möjligt att överklaga åtgärdsprogram. Regeringen ansåg dock att den möjlighet för enskilda att överklaga beslut som riktar sig mot dem och har gått dem emot kan vara ett sätt att indirekt komma åt bestämmelser i åtgärdsprogram.⁹⁵ Att en enskild kan överklaga ett beslut och därigenom slippa ett krav som motiveras av ett åtgärdsprogram anser jag är en alltför vag möjlighet att påverka ett åtgärdsprogram. Vidare kommer inte innehållet i åtgärdsprogrammet att förändras bara för att det inte får betydelse i ett enskilt fall.

5.1.3 Regeringens roll i implementeringen

Baserat på bestämmelserna i MB kap. 5 har regeringen i förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön meddelat ytterligare bestämmelser kring miljökvalitetsnormer. Det är genom den förordningen som vattenmyndigheterna bemyndigas att fastställa miljökvalitetsnormer för ytvatten.⁹⁶ Det är även i denna förordning som vattenmyndigheterna åläggs att ta fram åtgärdsprogram senast 22 december 2009. Åtgärderna ska enligt huvudregeln vidtas senast 22 december 2012.⁹⁷ Det är havs-‐ och vattenmyndigheten som fullgör Sveriges redovisningsskyldighet till EU-‐

kommissionen gällande hur arbetet med vattenförvaltningen går. För fullgörandet av

95 16:12 p. 1 MB, prop. 2009/2010:184 s. 53-‐54. Ett överklagbart beslut är enligt 19:1 st. 3 MB ett beslut som har fattats av en länsstyrelse i ett särskilt fall.

96 4:8 och 4:8b förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

97 6:1 och 6:2 förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

(23)

den uppgiften har vattenmyndigheterna i sin tur en redovisningsskyldighet gentemot havs-‐ och vattenmyndigheten.⁹⁸ Efter att i detta avsnitt ha fokuserat på hur riksdag och regering har implementerat ramdirektivet för vatten, kommer andra myndigheters roll i implementeringen att studeras i nästa avsnitt.

5.1.4 Övriga myndigheters roll i implementeringen

De fem vattenmyndigheterna har tagit fram åtgärdsprogram för respektive vattendistrikt, och i detta avsnitt diskuteras några synpunkter som är gemensamma för alla åtgärdsprogram. I de nu gällande åtgärdsprogrammen diskuteras markavvattning under flera olika rubriker för miljöproblem: som diskuteras ovan i avsnitt 3 bidrar det dels till övergödning, dels kan ett nytt dike ses som en fysisk förändring eftersom det orsakar morfologiska förändringar.⁹⁹ Enligt min mening leder detta till att det blir svårt att få en överblick av hur markavvattning påverkar de olika vattendistriktens möjlighet att uppnå föreskrivna miljökvalitetsnormer och det gör också att det är svårt att förstå vidden av problemet markavvattning. Detta kan i sin tur leda till att ärenden om markavvattning inte fångas upp, och inte tas på tillräckligt stort allvar. Dessutom förefaller omfattningen av problemet vara något oklart.¹⁰⁰ I syfte att minska den negativa miljöpåverkan av dikning har Naturvårdsverket publicerat en handbok om markavvattning och rensning.¹⁰¹ Ett annat verktyg som används för att bidra till att minska försämringen, och bidra till förbättring, av landets vattendrag är informationskampanjer och rådgivningstjänster. Inom ramen för dessa ges verksamhetsutövare råd om hur och när de ska vidta åtgärder för att minimera skadorna på miljön. Ett exempel på en sådan kampanj och rådgivningstjänst är Greppa näringen, som syftar till att minska jordbrukets klimat-‐ och miljöpåverkan.¹⁰² Dessutom har det startats forskningsprojekt, exempelvis i syfte att minska näringsämnesläckage och sedimenttransporten i samband med dikesrensning för att i sin tur minska

98 9:1 och 9:2 förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

99 Se exempelvis åtgärdsprogrammet för Bottenvikens vattendistrikt, s. 26 och s. 38, och åtgärdsprogrammet för Bottenhavets vattendistrikt, s. 45.

100 Se t.ex. åtgärdsprogrammet för Västerhavets vattendistrikt s. 128 angående markavvattning i skogsbruk, och åtgärdsprogrammet för Bottenvikens vattendistrikt s. 26.

101 Naturvårdsverket 2009.

102 Projektet är ett samarbete mellan jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna m.fl.. För vidare information, se projektets hemsida greppa.nu.