Hur påverkas projektprocessen av separata miljötillstånd?

Vår bedömning är att en övergång till miljötillstånd endast i begrän-sade delar skulle påverka projektprocessen. Det är här viktigt att skilja mellan effektivitetsvinst (med avseende på total resursanvändning och samordning) och tidsvinst (med avseende på den totala ledtiden).² Den största skillnaden är en trolig effektivisering vad avser tillstånd och dispenser som i dag ligger utanför nätkoncessionen. Däremot är det mer osäkert om den totala projekttiden kortas, eftersom sträck-ning, tekniskt utförande och miljöeffekter behöver klarläggas för att utgöra grund för beslut om nätkoncession. En separat miljöprövning bör alltså motiveras med att tillståndet ska få skydd mot ingripanden med stöd av miljöbalken och att det ska ske en samlad miljöpröv-ning, inte att det går fortare. Från miljösynpunkt finns det skäl till

2 Detta kan tydliggöras med ett exempel. För att kunna ansöka om tillstånd Y krävs att man har tillstånden X1, X2 och X3. Dessa tar vart och ett en månad att handlägga. Handläggningen kan ske parallellt. Ansökan om tillstånd Y kan således ske en månad efter det att ansökningar om tillstånden X1, X2 och X3 har lämnats in. Genom en lagändring ersätts tillstånden X1, X2 och X3 med tillstånd X4. Det nya tillståndet tar två månader att handlägga. För sökanden och beslutande myndighet innebär kanske förändringen en effektivitetsvinst (färre ansökningar, färre kontakter, samlad bedömning, samordning av kompetenser). Den totala ledtiden XY blir

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

varför miljöbedömningen bör samlas för att undvika att miljöpröv-ningen faller mellan olika myndigheter och tillstånd. Det skulle ock-så gå att föreskriva villkor för hela tillståndstiden och det skulle vara lättare att bedriva tillsyn över verksamheten, se avsnitt 5.3.7.

För att uppnå större tidsvinster skulle däremot andra större för-ändringar i processen krävas. En sådan vore att avsevärt kunna korta ner tiden för hela miljöprövningen inklusive tiden som krävs för samråd och att ta fram MKB. Möjligheterna till en sådan förändring bör dock göras generellt för all miljöprövning och inte specifikt för kraftledningar. En annan sådan förändring vore att ta bort lednings-rättsförfarandet och låta koncessionsbeslutet ge tillträde till marken.

Så är fallet med vägplaner för allmänna vägar. I de fallen handlar det dock om kommunal eller statlig infrastruktur som tillhandahålls kost-nadsfritt. Väglagen (1971:948) är också den enda lag som inte kräver ett särskilt markåtkomstförfarande. Det är därför tveksamt om det vore lämpligt att koppla en sådan rätt till kraftledningar.

Tilläggas bör att i jämförelsen har endast hänsyn tagits till miljö-prövningen. Prövningen av den allmänna lämpligheten tillkommer och behandlas separat.

Vilka delar består projektprocessen av?

Vi har som underlag fått in scheman över olika projektprocesser från Vattenfall Eldistribution AB. Dessa scheman är

• Nätkoncession för linje 10 år (524 veckor)

• Ledning inom område 4 år (213 veckor)

• Transformatorstation 4,5 år (226 veckor)

Schemat för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje avser enligt Vattenfall ett komplext, men inte ovanligt, ärende. Det är detta exempel som kommer att användas som referens i följande avsnitt. Exemplet visar på en total tid på ganska exakt tio år utöver den interna nätutredningen. De olika delarna behandlas nedan.

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

Nätutvecklingsprocessen för linje

Schemat visar på flera olika delar som är beroende av varandra på olika sätt. Många sker parallellt med varandra. De delar som följer på varandra och ger den tioåriga processen är:

• Intern initiering 0 år (11 veckor)

• Samråd, ta fram ansökan 3 år (157 veckor)

• Prövning av ansökan 2 år (104 veckor)

• Ledningsrätt 2 år (100 veckor)

• Entreprenad (delvis) 3 år (152 veckor)

För att uppnå en tidsvinst och kunna genomföra projektet på kortare tid måste någon eller några av dessa kortas. Om nuvarande parallellt löpande processer kan samordnas uppstår en effektivitetsvinst men alltså inte nödvändigtvis någon tidsvinst.

Nätutredning

Den initiala nätutredningen sker helt internt och ligger utanför tid-schemat. I exemplet är det angivet till 50 veckor, men det kan enligt Vattenfall ta allt mellan en vecka och tre år. Nätutredningen påverkas inte av vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag.

Intern initiering

Denna del är kort och avser endast företagets interna administration.

Delen påverkas inte vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag.

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

Samråd och ta fram ansökan

Denna del av processen består av åtta i huvudsak på varandra följande moment:

• Identifiering stråk och utförande 8 veckor

• Handlingar till samråd 15 veckor

• Undersökningssamråd 26 veckor

• Omtag teknik och samråd 52 veckor

• Länsstyrelsebeslut om BMP 8 veckor

• Avgränsningssamråd 18 veckor

• Miljöinventeringar 26 veckor

• Sammanställning MKB, ansökan 10 veckor

Avgränsningssamrådet sker till stor del parallellt med miljöinventer-ingarna.

Hur samrådsfasen ska genomföras regleras till stor del av 6 kap.

MB. Eftersom regelverket för samråd och hur en MKB ska tas fram är detsamma för en nätkoncessionsansökan och en miljötillstånds-ansökan bör inte denna del i någon nämnvärd omfattning påverkas av vilken prövningsprocess som används. En ansökan om miljö-tillstånd skulle dock även omfatta övriga miljö-tillstånd och behöva vara mer omfattande. Detta skulle möjligen tala för att samrådsdelen i det fallet skulle ta något längre tid.

Denna del, det vill säga samrådet och ta fram ansökan, tar i exemplet mycket tid i anspråk, ganska exakt tre år. Nätföretaget kan påverka den del genom egna rutiner och kontinuerlig utveckling av arbetsmetoder, till exempel hur samråd genomförs. En fråga är hur effekten av de nya MKB-reglerna på lite längre sikt kommer att på-verka denna del generellt sett. Exemplet visar dock på ett komplext ärende, varför effekten i just det specifika fallet troligen blir väldigt begränsad.

En MKB som skickas in till Ei för hela ledningssträckningen är troligen mer omfattande men inte lika detaljrik som om det vore en MKB specifikt för till exempel ett Natura 2000-tillstånd. Det bör finnas tid att spara i de fall där det utöver nätkoncession krävs andra tillstånd enligt MB, till exempel om vattenverksamhet eller Natura

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

2000-tillstånd. Då kan en grundlig MKB leda till kortare process.

Om det från början utreds vilka tillstånd, dispenser med mera som krävs, behöver inte detta redas ut i en senare MKB-process. I dag kan man få nätkoncession för elledningen villkorat att man får till exem-pel Natura 2000-tillstånd innan man vet om Natura 2000-tillstånd kan meddelas.

Prövning hos myndighet och domstol I exemplet tas två moment upp:

• Ei:s handläggning 78 veckor

• Prövning av överklagan i MMD 26 veckor

Ei:s handläggning är utformad efter de förvaltningsrättsliga kraven på utredningsskyldighet och kommunicering. Processen för att hand-lägga ett miljötillstånd innehåller också samma huvudmoment. Dessa är genomgång av ansökan, eventuell begäran om komplettering, re-mittering till berörda myndigheter och övriga sakägare, kommuni-cering av inkomna yttranden till sökanden med eventuell begäran om bemötande eller komplettering samt beslut.

Ei:s målsättning är att den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om nätkoncession för linje ska understiga 12 månader.

Målet har i huvudsak uppnåtts de senaste två åren. Enligt Ei varierade handläggningstiden i det enskilda ärendet mellan 7 och 24 månader, beroende på ärendets komplexitet. Under första halvan av 2018 in-förde Ei ett nytt ärendehanteringssystem. Detta tog stora resurser i anspråk men Ei börjar se effektivitetsvinster, framför allt avseende de administrativa arbetsuppgifterna.

Beträffande överprövningen kan ytterligare en instans, MÖD, till-komma för regionnätsledningar. För transmissionsnätet finns endast en överprövningsinstans, nämligen regeringen.

MÖD har funnit att bestämmelsen i 13 kap. 9 § ellagen strider mot Århuskonventionen³ och att miljöorganisationer har rätt att överklaga koncessionsbeslut.⁴ Vi föreslår att överklaganderätten för

3 FN/ECE:s (Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa) konvention om till-gång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tilltill-gång till överprövning i miljöfrågor.

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

miljöorganisationer utvidgas med hänsyn till utgången i MÖD, se avsnitt 6.3.2. Det innebär att överklagandekretsen blir densamma oavsett vem som gör prövningen.

De administrativa processerna för miljötillstånd och koncessions-prövning påminner mycket om varandra och kan inte kortas ner med något längre moment utan att åsidosätta förvaltningsrättsliga prin-ciper såsom kommunicering till berörda. Möjligen skulle komplet-teringsfasen kunna bli något kortare eller oftare utebli vid prövning av ett miljötillstånd genom att en kontakt med länsstyrelsen redan finns från samrådsfasen. Å andra sidan kommer hanteringen att ske vid flera myndigheter i stället för en, så det blir svårare att ha en gemensam bedömning av när en komplettering krävs. Dessutom lär prövningen hos MPD bli mer omfattande med fler villkor än i koncessionsprövningen, eftersom miljötillståndet kräver en bredare utredning och inkluderar en del prövningar som i dag sker separat.

Denna samordning är en fördel med en sammanhållen miljöprövning och skulle kunna leda till att osäkerheten i senare skede med sena kompletteringar minskas och därmed leda till minskad projekttid.

Denna vidare prövning skulle å andra sidan kunna leda till att hela prövningsfasen tar mer tid, vilket i så fall skulle förlänga hela pro-jekttiden.

Varken ett miljötillstånd eller en nätkoncession ger i sig tillgång till marken, utan det är en separat fråga. Skulle dagens prövning änd-ras och delas upp är detta en fråga som måste lösas. Miljöprövningen bör kunna fungera på samma sätt som andra MPD-prövningar sker i dag. Övriga frågor som dagens nätkoncessioner hanterar, till exem-pel allmän lämplighet, måste fortsatt prövas av nätmyndigheten. Det är i den processen elförordningens krav på remiss till markägarna lämpligen hanteras. Annars måste det införas särskild lagstiftning för hur miljöprövningen av kraftledningar ska hanteras i MPD. Detta leder dock till att ärenden hos MPD prövas med olika formaliaförut-sättningar beroende på verksamhet.

Ledningsrätt

Ledningsrättsdelen är angiven till 100 veckor. Själva ledningsrätts-förfarandet lär inte påverkas av om sträckningen anges i en nätkon-cession eller ett miljötillstånd. Däremot har flera andra problem med

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

ledningsrättsdelen identifierats. Det handlar om marktillträde för detaljprojektering, Lantmäteriets ökade krav på underlag, prioritering av ledningsrättsärenden samt resurs- och kompetensbrist. Ingen av dessa frågor påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession.

Projektering, rättigheter, tillstånd och dispenser

Parallellt med prövningen i MMD och ledningsrättsförfarandet finns ett flertal aktiviteter angivna. Dessa är utspridda över en period på cirka 90 veckor, men ingen enskild aktivitet är angiven till mer än 50 veckor. Det handlar om markupplåtelseavtal, detaljprojektering, samråd enligt kulturminneslagen, arkeologisk undersökning, miljö-åtgärdsplan samt tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotop-skydd, reservat, ingrepp i fornlämning och vattenverksamhet.

Enligt kompletterande uppgift från Vattenfall förekommer det i samband med byggnation att man träffar på objekt som omfattas av det generella biotopskyddet, till exempel odlingsröse eller stenmur.

Dessa objekt är i många fall inte registrerade någonstans och kan ha missats i förstudier och projektering. Om så är fallet kan företaget under pågående byggnation tvingas söka dispens för påverkan eller in-grepp. Motsvarande gäller om man träffar på en tidigare okänd forn-lämning. Både fallet med oförutsedda biotopskydd och fallet med okända fornlämningar kan inträffa ända tills ledningen är färdigbyggd.

Det är denna del som främst påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession. Med miljötillstånd kan flertalet aktiviteter samordnas inom ramen för handläggningen av miljötillståndet. Detta bör i det enskilda fallet leda till effektivitetsvinst hos såväl länsstyrelse/MPD som nätföretag. Hur stor effektivitets-vinsten kan bli hos tillståndsmyndigheten beror dock på hur arbetet är organiserat i dag. Å andra sidan har miljöprövningen betydelse för bedömningen av den allmänna lämpligheten och tvärtom. Ur det all-männas intresse av att kunna väga miljöprövningen mot bedömningen av den allmänna lämpligheten är dagens ordning mer effektiv.

Eftersom denna del enligt Vattenfalls schema består av aktiviteter som är parallella med ledningsrättsdelen innebär effektiviseringen ingen total tidsvinst. Tvärtom kan den innebära att den totala projekt-tiden blir längre om det tar längre tid att handlägga ett mer omfattande

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

miljötillstånd än en nätkoncession. Beslutet är en förutsättning för att påbörja arbetet med såväl ledningsrätt som markupplåtelseavtal.

Entreprenad

Hela entreprenaddelen är angiven till 228,2 veckor. Det är den del som börjar med upphandling som är beroende av att ledningsrätts-delen är klar. Den huvudsakliga ledningsrätts-delen av tiden, 116 veckor, består av fältarbete. Entreprenaddelen ska rimligtvis inte påverkas av den före-gående prövningsprocessen och inte heller i övrigt påverkas av utred-ningens förslag.

5.3.3 Hur ska prövning av allmän lämplighet