Jämförelse mellan prövningen av en nätkoncession och ett miljötillstånd

För att kunna bedöma konsekvenserna av en ordning med separata miljötillstånd för kraftledningar behöver vi göra en jämförelse mellan handläggningen av en koncessionsansökan enligt ellagen och ett miljö-tillstånd enligt miljöbalken.

Ei:s handläggning av en koncessionsansökan

Det är Ei som prövar ansökningar om att bygga och använda kraft-ledningar. Regeringen prövar dock utlandsförbindelser eller om det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Regeringen får också pröva sådana frågor om nätkon-cession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det.

Men även i dessa fall ska Ei bereda ansökan och i ett eget yttrande föreslå hur regeringen ska besluta.

Vad en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla framgår av 5 och 6 §§ elförordningen (2013:208). En ansökan ska vara skrift-lig och ges in till nätmyndigheten. Den ska innehålla den MKB som krävs enligt 2 kap. 8 a § andra stycket 2 eller 3 ellagen. För att ta fram en MKB gäller 6 kap. miljöbalken (MB), bland annat regler om samråd.

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

Ansökan ska också innehålla uppgifter om följande:

1. Det överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. Om ledningen är avsedd att förstärka befintliga ledningar, ska detta an-ges samt upplysning lämnas dels om den belastning som befintliga ledningar tål, dels om behovet av ytterligare ledningsutbyggnader med anledning av den ledning som ansökan avser.

2. Den spänning för vilken ledningen är avsedd.

3. Om ledningen är avsedd för en spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen, ska de särskilda skäl som åberopas för ansök-ningen anges.

4. Hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB iakttas.

5. Alternativa ledningssträckningar som sökanden har undersökt 6. En teknisk beskrivning av den planerade ledningen och en

kostnads-beräkning.

7. Karta över ledningens föreslagna sträckning och beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen.

8. Bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastig-heter som på annat sätt berörs av anläggningen.

Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Här har den som ansöker om nätkoncession för linje att visa på behovet av ledningen och alternativa lösningar för att möjliggöra en bedömning av allmän lämplighet.

När Ei får in en ansökan om nätkoncession granskas ansökan och myndigheten begär eventuellt komplettering. Det är mycket vanligt att ett ärende måste kompletteras med vissa handlingar eller upp-gifter. Ei strävar efter att ha en komplett ansökan innan ärendet går ut på remiss. I remissrundan kan det dock komma fram information som gör att ansökan måste kompletteras ytterligare.

När Ei bedömer att ansökan formellt är komplett skickar Ei den på remiss. Ei meddelar samtidigt den sökande detta. Under remiss-tiden kan berörda skicka in synpunkter till Ei. Remissremiss-tiden är vanligt-vis två månader. Remisstiden kan förlängas genom att remissinstanser ansöker om anstånd för att komma in med yttrande. Obligatoriska

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

remissinstanser är markägare, berörda kommuner, länsstyrelser i be-rörda län, Försvarsmakten, innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan och övriga berörda tillsynsmyndigheter.

Om länsstyrelsen har beslutat att ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, kungörs ansökan också i tidningar. Det innebär att Ei sätter ut en annons med information om ansökan och hur man gör för att få ansökningsmaterialet.

När remisstiden är slut sammanställer Ei alla yttranden och gör en bedömning av om det under remissrundan kommit fram någon information som gör att ansökan behöver kompletteras. Ei ska se till att allt nödvändigt material för utredningen kommer in.

Om det kommit in yttranden som tillför ärendet något nytt skickas de till den som lämnat in ansökan. Den sökande får möjlighet att be-möta synpunkterna.

När den sökande fått bemöta synpunkterna och eventuellt kom-plettera ärendet, ska ärendet slutberedas av Ei. Ei utreder eventuella resterande frågor innan beslut fattas.

Ei:s beslut om nätkoncession får överklagas till mark- och miljö-domstol (MMD). Om ansökan avser en ledning som ingår i ett trans-missionsnät kan Ei:s beslut överklagas till regeringen.

Handläggningen av miljötillstånd och anmälningsplikt

Den som bedriver miljöfarlig verksamhet kan enligt miljöbalken ha tillstånds- eller anmälningsplikt för sin verksamhet. Prövning genom tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 a § MB är ett sätt för samhället att få en resursavvägd kontroll över de verksamheter som från tid till annan bedöms vara de mest störande. Det är samtidigt ett sätt att skapa rättstrygghet för verksamheterna och dem som är närmast berörda av dessa.

Kravet på tillstånd varierar med typ av verksamhet och storleken på den. I huvudsak gäller följande:

1. Verksamheter som påverkar miljön mest ska söka tillstånd hos MMD (kategori A).

2. Verksamheter som påverkar miljön något mindre ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation (MPD) vid länsstyrelse (kategori B).

3. Mindre verksamheter behöver inte ha tillstånd. De måste i stället

an-SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

Mycket små verksamheter, sådana som inte påverkar miljön särskilt mycket, behöver varken tillstånd eller anmälan. De ska ändå följa kraven i miljöbalken och kommunens miljönämnd eller motsvarande utövar tillsyn över dem. Vilken typ av verksamheter som berörs framgår av bland annat miljöprövningsförordningen (2013:251).

Om tillståndsplikt saknas för en verksamhet kan tillsynsmyndig-heten, med stöd av 9 kap. 6 a § MB, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Förutsättningen är att verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.

Indelningen i tillståndskategorierna A, B och C framgår av miljö-prövningsförordningen, medan frågan om betydande miljöpåverkan styrs av miljöbedömningsförordningen (2017:966). Ett visst samband finns på så sätt att kategori A i princip alltid är betydande miljöpåver-kan, medan kategori C sällan är det.

I miljötillståndet ingår beslut om till exempel Natura 2000 och vattenverksamhet. Beslut om verksamheter av kategorierna A och B har rättskraft gentemot miljöbalken enligt 24 kap. 1 § MB. Icke till-ståndspliktiga verksamheter kan frivilligt söka tillstånd för att få detta skydd. Tillstånden kan gälla utan tidsgräns, men omprövning kan ske efter tio år, se 24 kap. 5 § MB.

I vissa fall prövar regeringen tillåtligheten av en verksamhet, till exempel slutförvar av kärnavfall, se 17 kap. MB. Mark- och miljö-domstol ska i vissa fall överlämna frågan till regeringen för prövning, 21 kap. 7 § MB. Rör frågan försvarets intresse ska ärendet alltid över-lämnas till regeringen för prövning. Att regeringen prövat tillåtlig-heten och godkänt den innebär inte garanterat att miljötillstånd kan meddelas. Hinder kan finnas, till exempel att åtgärden strider mot EU-rätten.

Prövning av miljöfarlig verksamhet

En prövning av miljöfarlig verksamhet börjar alltid med ett samråd.

Samråd sker med länsstyrelsen i det län där verksamheten finns eller planeras. I samrådet hämtar den sökande synpunkter från exempelvis myndigheter, grannar och andra berörda. Länsstyrelsen är en viktig part i samråden, eftersom den ska vägleda om hur omfattande en

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

MKB ska vara och besluta om verksamheten kan antas medföra be-tydande miljöpåverkan eller inte.

Synpunkterna från samrådet blir underlag till ansökan och MKB.

Det är sökanden som driver arbetet med samrådet. Ett väl genomfört samråd ökar förutsättningarna för en komplett ansökan, vilket i sin tur leder till förkortad handläggningstid. Samrådet sker enligt 6 kap. MB.

Ansökan och MKB lämnas, efter avslutat samråd, till MMD eller länsstyrelsens MPD beroende på om det är en A- eller B-verksamhet samt om tillstånd för vattenverksamhet behövs.

En ansökan ska bland annat innehålla

1. yrkanden, åtaganden och förslag till skyddsåtgärder 2. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten

3. teknisk beskrivning med ritningar, produktionsmängd, uppgifter om förhållandena på platsen

4. uppgifter om energianvändning, utsläppskällor, mängd av förutse-bara utsläpp och förslag till åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall

5. MKB och redogörelse för samrådet.

Prövning hos miljöprövningsdelegationen

MPD finns vid tolv länsstyrelser i Sverige och är en funktion som prövar beslut i ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt villkors- eller tillståndsändringar, se förordning (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Ärendet bereds av en handläggare på länsstyrelsen i samråd med MPD. Delegationen fattar beslut utifrån ansökan, inkomna synpunkter, rättspraxis och sakkunskaper i frågorna.

MPD är en självständig del av länsstyrelsen och består av en ord-förande som är jurist och en miljösakkunnig.

Efter avslutat samråd ska ansökan lämnas in till MPD. Efter att ansökan kommit in skickas den på en så kallad kompletteringsrunda.

Detta för att fråga vissa av dem som ska få ärendet för yttrande om de anser att ansökan är fullständig. Om ansökan inte är fullständig meddelar MPD hur ansökan behöver kompletteras. Efter eventuella kompletteringar och att MPD bedömt att ansökan är fullständig kun-görs ansökan i ortstidning och på länsstyrelsens webbplats. Ärendet

SOU 2019:30 Översyn av prövningsordningen för elledningar

skickas då också på remiss. Något utskick till berörda markägare, såsom är fallet i koncessionsärenden, sker däremot inte.¹

Beslut om tillstånd för en B-verksamhet tas av MPD. Beslutet kan överklagas till nästa instans, det vill säga MMD. En dom från MMD kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) som av-gör om ärendet får prövningstillstånd eller inte.

Vad skulle gälla vid miljötillstånd för kraftledningar?

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste det klar-göras dels vilken miljöprövning som ska ske, dels i vilka fall.

Kategori A, B eller C

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste dessa kategoriseras efter intrångets miljöpåverkan, till exempel efter tek-niskt utförande, längd och lokalisering. Ett rimligt antagande är att flertalet kraftledningar borde hanteras som kategori B, det vill säga med beslut om miljötillstånd av MPD. I vart fall för vissa ledningar skulle det däremot vara lämpligt att överväga A-verksamhet, efter-som de berör stora områden och skulle ha inslag av tvångsrätt bero-ende på hur regelverket utformades.

Kategori C, anmäld sträcka, skulle knappast vara aktuellt för el-nät som i dag omfattas av krav på el-nätkoncession för linje. Det är också svårt att se vilket behov ett anmälningsförfarande för elled-ningar skulle fylla.

Miljöprövning endast vid nätkoncession för linje eller för alla ledningar?

I dag sker alltid en miljöprövning inom ramen för prövning av en ansökan om nätkoncession för linje. Ellagen hänvisar till vilka be-stämmelser i ellagen som ska tillämpas. En MKB är en obligatorisk del av ansökan som underlag för miljöprövningen. Miljöbalken gäller förstås även när en ledning byggs med stöd av nätkoncession för område, men då ska miljöprövningen ske efter behovet i det enskilda fallet. En bedömning av betydande miljöpåverkan och en MKB för

1 Vid prövning av mål i MMD skickas kungörelse ut till markägare.

Översyn av prövningsordningen för elledningar SOU 2019:30

hela sträckan är inte ett direkt lagkrav för en luftledning på 40 kilo-volt (kV) som byggs med stöd av nätkoncession för område, men för en markkabel på 10 kV som byggs med stöd av nätkoncession för linje.

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar är frågan om det är lämpligt att ha kvar denna koppling till koncessionsform.

Mer naturligt vore att se till ledningens faktiska miljöpåverkan med hänsyn till exempelvis längd, tekniskt utförande och lokalisering. En sådan kategorisering skulle kunna få konsekvensen att flera led-ningar som byggs med stöd av nätkoncession för område, där det i dag inte av ellagen finns krav på en MKB, skulle omfattas av kravet på miljötillstånd. Detta skulle kunna göra processen för att bygga sådana ledningar betydligt längre än i dag. Om däremot gränsen för kravet på miljötillstånd sätts så att flera ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för linje inte omfattas av kravet uppstår andra problem. Koncessionsbeslutet ska då fastställa en ledningssträcka som inte är miljöprövad genom tillstånd. Miljötillstånd bör därför alltid krävas om en ledning ska byggas med stöd av nätkoncession för linje.