3.1. Hur stora är kostnaderna för nyttjandet av konsulttjänster i VGR?
3.1.1. Iakttagelser
Vår uppskattning, efter att ha granskat redovisningen av köpta tjänster, är att de samlade konsultkostnaderna 2011 uppgår till minst 345 mnkr, sannolikt mer.
Kostnaden 2010 uppskattas till minst 278 mnkr. Den stora kostnadsökningen mellan åren beror framförallt på några större utvecklingsprojekt i Regionkansliets regi.
Konsultkostnader, mnkr
Övrig hälso- & sjukvård 7 9
Tillväxt & utveckling 26 37
Till denna kostnad ska läggas kostnader som är av karaktären ”konsultnära tjänster”
och ”indirekta konsulttjänster”. Det är dels tjänster som köps in från externa företag, men som skulle kunna skötas av egen personal, dels kostnader som regionen har som är kopplade till olika nationella organ, framförallt SKL. En grov uppskattning av omfattningen på dessa konsultnära tjänster och indirekta konsulttjänster är att det rör sig om minst 100 mnkr per år. Med dessa kostnader inräknade uppgår de samlade konsultkostnaderna 2011 till 445 mnkr.
Konsultnära tjänster och indirekta konsulttjänster återfinns till helt övervägande del inom IT-området där delar av verksamheten är outsourcad eller där större
utvecklingsarbeten är samfinansierade mellan Sveriges landsting. Ett exempel på den här typen av tjänster är arbetet med handlingsplanen för nationell IT inom vård och omsorg. Regionens kostnader i form av köpta tjänster från SKL för medverkan i detta arbete har varit 45 mnkr 2010 och 50 mnkr 2011. En stor del av denna kostnad avser sannolikt konsultinsatser.
3.1.2. Kommentarer
Det har varit stora svårigheter att klargöra omfattningen avseende konsult-utnyttjande på grund av att konsulter redovisas på ett stort antal konton, där även andra typer av kostnader redovisas. Vad gäller Regionservice är ca hälften av konsultkostnaderna bokförda på andra konton än de som direkt är avsedda för konsulter. Detta gäller framförallt IT-konsulter, som bokförs på 6 olika konton inom kontogrupp ”75 Övriga tjänster”. Även Regionstyrelsens konsultkostnader bokförs på ett flertal olika konton. Det har därför inte varit möjligt att ta fram en helt rättvisande sammanställning.
Kostnadssammanställningen ovan bygger till viss del på uppskattningar utifrån en studie av de största konsultleverantörernas fakturor. Detta gäller särskilt Region-service och Regionstyrelsens konsultanvändning. Uppskattningarna är mycket försiktiga, vilket innebär att konsultkostnaderna sannolikt är högre än de här redovisade. Det är också svårt att särskilja konsultkostnader från andra kostnader inom framförallt området eftersom konsulttjänster ofta är en del i köp av IT-system m.m.
3.2. Hur ser fördelningen ut mellan olika typer av konsulttjänster?
3.2.1. Iakttagelser
En grov uppskattning är att kostnader för IT-konsulter uppgår till minst 130 mnkr per år 2010-2011. Till det kommer de konsultnära tjänsterna inom IT som uppskattas till ca 100 mnkr per år. Det innebär att lite drygt hälften av regionens samlade kostnad för konsult- och konsultnära tjänster rör IT.
Förutom IT-konsulter används konsulter till övervägande del i olika typer av utvecklingsprojekt och som stöd för ledning/styrning av verksamheterna (manage-mentkonsulter). Det pågår ett flertal större utvecklingsprojekt inom framförallt Regionstyrelsens verksamheter och inom Regionservice. En uppskattning är att det, vad gäller Regionservice, rör sig om konsultkostnader på minst 150 mnkr under perioden 2006-2011.
Inte obetydliga summor läggs på konsultföretag som håller i utbildningar, kick-offer, seminarier m.m. En grov uppskattning är att det sammantaget i regionen kan handla om mellan 10 och 20 mnkr per år. Även information/kommunikation genererar stora konsultkostnader liksom rekryteringskonsulter. Bland konsultkostnaderna redovisas sannolikt också en hel del rena bemanningsföretagstjänster. Det är svårt att bedöma storleksordningen på dessa eftersom flertalet bemanningsföretag också säljer konsulttjänster av olika slag.
En stor del av konsultinsatserna inom framförallt IT-området förefaller handla om mer löpande arbetsuppgifter. Såtillvida liknar de köpta tjänsterna de tjänster som köps från bemanningsföretag. I denna granskning har inte volymen av dessa mer löpande arbetsinsatser kunnat fastställas.
3.2.2. Kommentarer
Det har inte varit möjligt att mer exakt beräkna hur konsultkostnaderna fördelar sig mellan olika typer av konsulttjänster. En konsekvens av den, enligt vår mening ostrukturerade kostnadsredovisningen, är att kostnadsuppföljning och analys
försvåras. Stora investeringar har under senare år gjorts i olika typer av utdatasystem inom bl a IT-området och inköpsområdet. Med tanke på de brister som noterats i denna granskning vad gäller indatakvalitet kan kvaliteten på utdata ifrågasättas och därmed också utdatasystemens funktion och ändamålsenlighet.
Att använda konsulter istället för egen personal bör ske när egen kompetens saknas och bör vara tidsbegränsat. En inte obetydlig andel av konsultutnyttjandet inom framförallt IT-området tycks vara av mer löpande karaktär med konsulter som handhar operativa arbetsuppgifter under långa tidsperioder, ibland flera år. Det tyder på en bristande förmåga att överföra kunskaper från konsultföretagen till den egna personalen. Långvariga relationer kan innebära att ett konsultberoende uppstår som det kan vara svårt att ta sig ur.
3.3. Hur ser fördelningen ut mellan olika konsultföretag?
3.3.1. Iakttagelser
Vid genomgång av leverantörsreskontran framgår att regionens verksamheter utnyttjar flera hundra olika konsultföretag. Flertalet företag används i relativt liten
omfattning. De 10 största företagen står för mer än hälften av konsultkostnaderna.
Både Regionstyrelsens verksamheter och Regionservice anlitar mer än 100 olika konsultföretag. Det stora flertalet av dessa företag fakturerar under 100 tkr per år och många t o m under 20 tkr per år.
På Regionservice finns ca 40 företag som fakturerar 300 tkr eller mer per år. De största konsultleverantörerna fakturerar 30-40 mnkr per år. Inom IT-verksamheten finns några företag som löpande har mellan 15-30 konsulter i arbete på regionens uppdrag.
Även inom ”managementkonsulting” finns några få stora leverantörer till regionen. I en del fall handlar det om relativt långvariga relationer. Några förvaltningar anlitar också ett flertal olika konsultföretag inom samma projekt. Exempelvis har det inom Regionservice periodvis anlitats 4-5 olika konsultföretag i arbetet med förvaltnings-strategin och i de delprojekt som arbetet genererat.
3.3.2. Kommentarer
Med tanke på det relativt lilla antalet konsultföretag som regionen enligt senaste IT-konsultupphandlingen tecknade ramavtal med finns skäl att tro att ett stort antal konsultföretag är direktupphandlade och att risk finns för att det har skett i strid med LOU och regionens inköpspolicy. Inköpspolicyn anger krav på redovisning av
direktupphandlingar, men någon rapport om omfattningen av direktupphandlingar har inte sammanställts.
I och med att flera olika konsultföretag anlitas samtidigt inom vissa verksamheter finns skäl att ställa frågan om hur nämnd/styrelse samordnar sådana insatser och vilken intern styrning och kontroll nämnd/styrelse utövar i denna del.
3.4. Hur har konsultkostnaderna utvecklats över en längre tidsperiod?
3.4.1. Iakttagelser
Sammantaget visar granskningen att konsultutnyttjandet har legat stabilt kring lite drygt 300 mnkr per år under senare år. Det finns en studie av konsultkostnader 2008 som tagits fram av Regionkansliet som visar på en total kostnad på 317 mnkr. Det är dock svårt att bedöma kvaliteten i studien. År 2009 gjordes en större förändring av kontoplanen och anvisningarna för hur IT-tjänster ska redovisas, vilket gör att kostnadsredovisningen inte blir helt jämförbar mellan åren.
Till det kommer ”konsultnära tjänster” på uppskattningsvis 100 mnkr per år.
Uppgifter för år 2009 är så osäkra att de inte redovisas i denna rapport. Om man jämför med kostnaderna för bemanningsföretag så ser det ut enligt följande:
Köpta tjänster (i miljoner kronor)
3.4.2. Kommentarer
Kostnadsredovisningen uppvisar en hel del brister, vilket betonas på flera ställen i denna rapport. Förändringar i kontoplaner och i anvisningar gör att svårigheter uppstår vid jämförelser mellan år.
Vi noterar också i granskningen att det finns svårigheter att följa upp och analysera intäkter och kostnader över tid i och med att regionens förvaltningsövergripande utdatasystem endast redovisar dessa uppgifter för innevarande år och två helår bakåt i tiden. En risk med detta är att Regionkansliet och förvaltningarna inte kan följa upp och analysera långsiktiga trender i den ekonomiska utvecklingen.
3.5. Hur är följsamheten mot regler och lagstiftning avseende upphandling av konsulttjänster?
3.5.1. Iakttagelser
Ett flertal konsultupphandlingar inom olika områden har genomförts under de senaste åren. I juni 2008 slutfördes upphandling inom avtalsområdet ”Konsulttjänster inom ledarskaps-, personal- och organisationsutveckling”. Avtal tecknades med ca 50 olika leverantörer. Avtalsperioden är på tre år med möjlighet att förlänga i maximalt 2 år.
2011 förlängdes avtalen med 12 månader.
Under våren 2011 slutfördes konsultupphandling avseende IT-konsulttjänster. I upphandlingen beräknades avtalsvärdet för en 36-månadersperiod till 390 mnkr.
Det överensstämmer väl med den omfattning på köpta tjänster inom IT-området som vi funnit i vår granskning. I tilldelningsbeslutet är det sammantaget 14 olika företag som tilldelas upphandlingskontrakt.
I denna förstudie har inte avtalstroheten mot dessa ramavtal granskats närmare. Vid några stickprov där leverantörsfakturor kontrollerats mot ramavtal har dock följande iakttagelser gjorts:
• Omfattning och fakturerat pris överensstämmer inte alltid med ramavtalen.
• Ett flertal tilläggsavtal, i vad som förefaller vara direktupphandlingar, har tecknats. Dessa tilläggsavtal avviker på väsentliga punkter från ramavtalen. Det finns tilläggsavtal som innebär att leverantörer kan debitera avsevärt högre timpris och fakturera för större omkostnader än de som avtalats i ramavtalen. I några fall är timpriset fördubblat. Vid granskning av de större projekt som berörs av dessa avtal visar det sig att tillämpningen av dessa tilläggsavtal istället för de ramavtal som tecknats med samma leverantör kan ha inneburit en merkostnad för regionen på mellan 5 och 10 mnkr under åren 2010-2011.
• En stor mängd leverantörer, som i många fall sannolikt saknar avtal med regionen, anlitas. Det tycks handla om direktupphandlingar trots att ramavtal finns med andra leverantörer. I flera fall är fakturerade belopp större än vad som medges i LOU.
• I några fall fortsätter regionens verksamheter att anlita leverantörer för vilka avtalen löpt ut. LOU tillåter i vissa fall direktupphandling efter att avtalen löpt ut.
Vi har i denna granskning inte undersökt om konsulttjänsterna är enligt gamla avtal eller om det rör sig om nya, icke avtalade, tjänster.
• I flera fall har upphandlade konsulter anlitat underleverantörer i form av andra konsultföretag. Ramavtalen tillåter visserligen att leverantören kan anlita underkonsult, men det är oklart om dessa underleverantörer godkänts av
uppdragsgivaren. I några fall har anlitande av underleverantörer inneburit högre kostnad per konsulttimme än vad som avtalats i ramavtalen. Regionen ska inte åsamkas merkostnader om leverantörer väljer att anlita underkonsulter.
3.5.2. Kommentarer
Granskningen avseende följsamhet mot lagstiftning och regionens regelverk har genomförts översiktligt, men visar ändå på allvarliga brister vad gäller avtalstrohet och följsamhet till avtalen. Hanteringen är inte i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning och risk finns för att otillåtna direktupphandlingar av konsulttjänster har skett.
En effektiv avtalsvård hade haft goda förutsättningar att tidigt identifiera många av de problem som uppmärksammas i denna granskning. Avtalsvård innebär att under hela kontraktsperioden aktivt vårda avtalen, justera priser, bevaka villkor och rabatter samt att utvärdera avtalens utfall. Dessutom skall avtalsvården ge input till kommande upphandlingar.
3.6. Vilka anvisningar finns för redovisning av konsultkostnader och hur följer förvaltningarna dessa?
3.6.1. Iakttagelser
I Regionkansliets Ekonomihandbok (utfärdad 2011-01-01 och uppdaterad 2011-09-27) anges relativt detaljerat hur olika typer av intäkter och kostnader ska bokföras.
För konsultkostnader (konto 7551) anges följande:
På detta konto redovisas konsultarvoden för speciella konsultationer och utredningar över tekniska, administrativa, skatte- och ekonomiska frågor med mera. Konsultarvoden som avser personalrekrytering bokas inte här utan på konto 4641 (där det anges: På detta konto redovisas kostnader i samband med rekrytering av personal såsom resor till anställningsintervjuer, bidrag för uppehälle i samband med rekrytering, kostnader för språkundervisning före anställning, kostnader för anställningsannonser, arvoden till
rekryteringskonsulter med mera).
Det framgår dock inte att IT-konsulter ska bokföras på ett annat konto. Under det avsnitt som beskriver konto 7543 IT-tjänster, nyutveckling står att:
På detta konto redovisas köpta tjänster och projektkostnader avseende utveckling av informationssystem och IT. Kontot omfattar konsultkostnader avseende utveckling av informationssystem, program, applikationer, dokumentation, webbtjänster, utredningar, teknisk infrastruktur, kommunikation, nät- och serverdrift, operativmiljö, test, säkerhet med mera.
Anvisningen kompliceras ytterligare av det som beskrivs för konto 7541 IT-tjänster, teknisk förvaltning:
På detta konto redovisas kostnader för IT-tjänster avseende teknik-, server-, nät drifts-, kommunikations-, säkerhets-, övervaknings- och lagringstjänster. Här bokas också tjänster enligt avtal för extern drift, resurser för tillhandahållande och upprätthållande av teknisk infrastruktur, köp av tekniska konsulttjänster som bland annat PC-, nät-, säkerhets- och kommunikationstekniska tjänster,
systemspecialister, service, reparation och underhåll av IT-utrustning, kabeldragning med mera.
Till detta kommer anvisningen avseende konto 7599 Övriga främmande tjänster:
På detta konto redovisas övriga främmande tjänster. Här bokförs också kostnader för bemanningsföretag i den mån dessa kostnader inte är av
verksamhets-anknuten art. Om kostnaden är av sådan art bokförs den på konto 555 Inhyrd personal för verksamhetsanknutna tjänster (där det anges: På detta konto redovisas externa kostnader för inhyrd personal från personaluthyrningsföretag eller liknande för att täcka tillfällig personalbrist. Kostnader för köp av tjänster från till exempel kommuner ska inte redovisas inom denna kontogrupp utan förslagsvis på konto 5539).
3.6.2. Kommentarer
Utifrån ovanstående anvisningar kan man bokföra olika typer av konsultkostnader eller ”konsultnära tjänster” (inkl köp av tjänster från bemanningsföretag) på 7-8 olika konton. Det innebär att det blir svårt att bokföra konsultkostnader på ett systematiskt sätt. Det försvåras ytterligare av att fakturainformationen ofta är knapphändig, vilket ställer stora krav på granskning av kontering från beslutsattestanters sida. Attestanten har ansvar för att konteringen är riktig.
Att följa upp och analysera konsultkostnader med någon större exakthet blir mycket svårt att göra eftersom flera av de konton som används också innehåller andra typer av kostnader.
3.7. Hur redovisas konsultkostnader i regionens räkenskaper och hur väl specificerade är konsultfakturorna?
3.7.1. Iakttagelser
Redovisningen av konsultkostnader sker på minst 8 olika konton. Flera av kontona avser också andra typer av kostnader, framförallt kontot 7599 Övriga främmande tjänster, där en stor mängd andra kostnader redovisas.
Ett stort antal felaktiga bokföringar och omföringar har noterats i granskningen.
Samma konsultuppdrag kan redovisas på ett flertal olika ansvarsområden, ansvar och konton under året. En strukturerad projektredovisning saknas, vilket försvårar en mer detaljerad uppföljning av enskilda konsultuppdrag. Konsultkostnader på miljonbelopp har dessutom periodiserats felaktigt mellan åren 2010-2011.
Fakturorna är ofta mycket knapphändiga vad gäller information om vad som avses, vilka konsulttjänster som utförts och resultatet av dessa, hur många timmar som lagts ned och vem som utfört tjänsten. Även timpris saknas i ett flertal fakturor, trots att det inte tycks röra sig om utförda uppdrag enligt fastprisavtal. Det är snarare regel än undantag att konsultfakturor saknar väsentlig information för att kunna granskas av
attestansvarig. Det kan dock finnas specifikationer till fakturorna i andra IT-system som vi i denna granskning inte tagit del av.
De allvarligaste bristerna är följande:
• Det framgår inte vilket projekt som avses och vilket arbete som utförts – innebär svårigheter att ställa fakturan mot budgeterad projektkostnad.
• Det framgår inte vilka konsulter som fakturan avser, antal konsulttimmar och timpris – innebär svårigheter att kontrollera fakturerad timkostnad mot avtalad timkostnad för olika konsultkategorier.
• Konsultföretag debiterar i vissa fall för diverse omkostnader som torde vara
inräknade i de fastprisavtal som tecknats med mellan regionen och leverantörerna.
• I flera fall har konsultföretag fakturerat övertidstimmar. Det är oklart om det är i enlighet med tecknade avtal.
• I flera fall har fler timmar under en månad fakturerats än vad som kan anses vara normalarbetstid, dvs 8 timmar per dag. Det är oklart om det är i enlighet med tecknade avtal.
• Fakturerade resersättningar överensstämmer inte med ramavtal i ett flertal fall.
3.7.2. Kommentarer
Kontoplanen avseende redovisning av konsultkostnader är enligt vår mening inte ändamålsenlig. Till skillnad från köp av bemanningstjänster, som redovisas i allt väsentligt på tre specifika konton, kan konsultkostnader redovisas på ett stort antal olika konton.
De brister i redovisningsanvisningarna som beskrivs under avsnitt 3.6 i kombination med en inte ändamålsenlig kontoplan bidrar till att redovisningen blir osystematisk och ostrukturerad. Det saknas i anvisningarna en tydlig definition på vad som är konsulttjänster kontra köp av andra administrativa tjänster, bemanningstjänster, utbildningstjänster m.m. Det innebär att konsultkostnader blandas med andra typer av kostnader i redovisningen.
Intern styrning och kontroll av redovisningen av konsultkostnader har tydliga brister, vilket innebär att kostnadsuppföljning och analys av konsultkostnadernas utveckling försvåras.