Granskning av konsultanvändningen i Västra Götalandsregionen

(1)

Granskning av konsultanvändningen i Västra Götalandsregionen

Dnr: Rev 22-2012

Genomförd av: Revisionsenheten Kari Aartojärvi

Behandlad av Revisorskollegiet den 21 mars 2012

(2)

Innehåll

1. Inledning ... 3

1.1. Bakgrund ... 3

1.2. Syfte och revisionsfrågor... 3

1.3. Omfattning, avgränsning och definitioner ... 3

1.4. Ansvariga nämnder ... 4

1.5. Metod... 4

1.6. Revisionskriterier ... 4

2. Styrande dokument och beslut... 5

2.1. Västra Götalandsregionens inköpspolicy... 5

2.2. Upphandlingar av konsulttjänster... 5

2.3. Anvisningar för redovisning av konsultkostnader... 5

3. Våra iakttagelser och kommentarer... 5

3.1. Hur stora är kostnaderna för nyttjandet av konsulttjänster i VGR?... 5

3.2. Hur ser fördelningen ut mellan olika typer av konsulttjänster? ... 7

3.3. Hur ser fördelningen ut mellan olika konsultföretag? ... 7

3.4. Hur har konsultkostnaderna utvecklats över en längre tidsperiod? ... 8

3.5. Hur är följsamheten mot regler och lagstiftning avseende upphandling av konsulttjänster?... 9

3.6. Vilka anvisningar finns för redovisning av konsultkostnader och hur följer förvaltningarna dessa?... 10

3.7. Hur redovisas konsultkostnader i regionens räkenskaper och hur väl specificerade är konsultfakturorna?... 11

4. Sammanfattande bedömning och rekommendationer... 12

(3)

1.

Inledning

1.1. Bakgrund

Under 2011 har regionens ekonomi försämrats och ökade krav ställts på åtgärder för att få verksamhet och ekonomi i balans. Förvaltningar med ekonomiska underskott arbetar med åtgärdsprogram för att sänka kostnaderna. Bl a har några av förvalt- ningarna infört anställningsstopp. Under senare år har också köpta tjänster från bemanningsföretag varit i starkt fokus beroende på att dessa kostnader ökat.

Målsättningen har varit att minska utnyttjandet av bemanningsföretag. Ett flertal förvaltningar har i budget 2012 angivit att kostnaderna för bemanningsföretag ska reduceras kraftigt. Konsultanvändningen har inte varit i fokus på samma sätt, trots att regionens konsultkostnader nästan är av samma omfattning som köpen av

bemanningstjänster. Konsulter används dessutom i stor omfattning för löpande arbetsuppgifter i delar av regionens verksamheter.

1.2. Syfte och revisionsfrågor

Syftet med granskningen är att, i form av en förstudie, kartlägga omfattningen av konsultanvändningen i Västra Götalandsregionen och bedöma om användningen av externa konsulttjänster, i förhållande till gällande regelverk och verksamhetens behov och ekonomi, sker på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Följande revisionsfrågor utgör grund för granskningen:

• Hur stora är kostnaderna för nyttjandet av konsulttjänster i VGR?

• Hur ser fördelningen ut mellan olika typer av konsulttjänster?

• Hur ser fördelningen ut mellan olika konsultföretag?

• Hur har konsultkostnaderna utvecklats över en längre tidsperiod?

• Hur är följsamheten mot regler och lagstiftning avseende upphandling av konsulttjänster?

• Vilka anvisningar finns för redovisning av konsultkostnader och hur följer förvaltningarna dessa?

• Hur redovisas konsultkostnader i regionens räkenskaper och hur väl specificerade är konsultfakturorna?

1.3. Omfattning, avgränsning och definitioner

Granskningen är en förstudie och omfattar på ett övergripande plan regionens

samtliga förvaltningar. Konsultanvändningen redovisas per verksamhetsområde, med en något fördjupad studie av Regionservice och Regionkansliets konsultanvändning.

Med konsultkostnad menas i denna granskning köpta tjänster från externa bolag som syftar till att:

• ge rådgivning i förändringsarbete och/eller genomföra olika typer av projekt

• utveckla, eller bistå vid utveckling av, system och lösningar

• göra utredningar och ta fram rapporter

• ge stöd vid introduktionsdagar, utbildningar etc

(4)

• utföra annat löpande arbete

När det gäller konsulter inom IT-verksamheten är tjänster ofta så integrerade att det är svårt att exakt avgöra konsulttjänsternas andel i t.ex köp av system. Vissa

uppskattningar har därför behövt göras utifrån fakturainformation m.m. Granskningen exkluderar köpta tjänster som är att hänföra till bemanningsföretag.

1.4. Ansvariga nämnder

Ansvariga är nämnder och styrelser som använt konsulter under perioden 2010-2011.

1.5. Metod

Granskningen har skett i form av uttag av utdatarapporter ur regionens

ekonomisystem. Konsultkostnader ska enligt Regionkansliets anvisningar redovisas på särskilda konton. För att säkerställa att omfattningen av konsultanvändningen fångas så korrekt som möjligt har även ett antal angränsande konton granskats. För Regionservice och Regionkansliet har dessutom leverantörsfakturor för de största konsultföretagen studerats för att särskilja konsultkostnader från övriga kostnader.

1.6. Revisionskriterier

Som revisionskriterier i denna granskning används:

Kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning

I kommunallagens 8 kap. § 1 anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som drivs genom andra juridiska personer. Vidare anges i KL 8.2 att medel ska förvaltas på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Det är också nämndernas ansvar att var och en inom sitt område ska se till att verksamheten

bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (kap 6. § 7). De ska dessutom se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt

tillfredsställande sätt.

Lagen om offentlig upphandling (LOU)

Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar, genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad.

Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande myndig- heten tar fram ett förfrågningsunderlag som innehåller krav på leverantören, tekniska specifikationer, administrativa bestämmelser, tilldelningskriterier, kommersiella och andra villkor.

LOU har i kapitel 2:23 bestämmelser om direktupphandling. Den 15 juli 2010 infördes en ny beloppsgräns som innebär att direktupphandling kan ske vid ett kontraktsvärde om ca 285.000 kronor. För upphandling av tjänster innebar detta en

(5)

viss höjning från tidigare beloppsgräns om högst 5 basbelopp. Direktupphandling kan också tillämpas om särskilda skäl för det kan anföras. Bland dessa finns att

upphandlingen gäller ytterligare leveranser från den ursprungliga leverantören, vilka är avsedda antingen som delersättning för eller tillägg till tidigare leveranser, och att ett byte av leverantör skulle medföra oskäliga tekniska eller ekonomiska olägenheter.

2. Styrande dokument och beslut

2.1. Västra Götalandsregionens inköpspolicy

Regionfullmäktige beslutade om en inköpspolicy den 30 mars 2004. Bland målen nämns att säkerställa en kostnadseffektiv inköpsprocess med hög kvalitet samt att skapa avtalstrohet inom regionen. Regionstyrelsen ansvarar för att strategiskt styra och följa upp inköpsprocessen inom VGR. Servicenämnden har ett utföraransvar för samordning och upphandling av regiongemensamma varor och tjänster. Respektive nämnd och styrelse har ansvar för att en effektiv inköpshantering åstadkoms där inköpspolicyns intentioner får genomslag i verksamheten. Förvaltningschefen ska aktivt bidra till att en effektiv inköpshantering genomförs.

Inköpspolicyn anger också att varje nämnd/styrelse i samband med årsbokslut ska redovisa uppnådd avtalstrohet mot tecknade koncernövergripande avtal. Inköp utan upphandling ska också redovisas.

2.2. Upphandlingar av konsulttjänster

Regionens inköpsenhet har genomfört några större upphandlingar av konsulttjänster.

Det är dels inom avtalsområdet ”Konsulttjänster ledarskap/personal/organisation”, dels avtalsområdet ”IT-tjänst – IT-konsulttjänster”. Utöver det finns också andra avtalsområden som inkluderar olika typer av konsulttjänster eller ”konsultnära tjänster”. Lagen om offentlig upphandling är styrande.

2.3. Anvisningar för redovisning av konsultkostnader

Regionkansliet har i Ekonomihandboken en utförlig beskrivning av den kontoplan som förvaltningarna ska tillämpa. Här finns detaljerad specifikation på vad som ska bokföras på respektive konto.

3. Våra iakttagelser och kommentarer

3.1. Hur stora är kostnaderna för nyttjandet av konsulttjänster i VGR?

3.1.1. Iakttagelser

Vår uppskattning, efter att ha granskat redovisningen av köpta tjänster, är att de samlade konsultkostnaderna 2011 uppgår till minst 345 mnkr, sannolikt mer.

Kostnaden 2010 uppskattas till minst 278 mnkr. Den stora kostnadsökningen mellan åren beror framförallt på några större utvecklingsprojekt i Regionkansliets regi.

(6)

Konsultkostnader, mnkr

Förvaltning/nämnd Totalt Totalt

2010 2011

Hälso- och sjukvårdsnämnderna 2 3

Primärvården 16 19

Sjukhus 28 24

Övrig hälso- & sjukvård 7 9

Tillväxt & utveckling 26 37

Regionservice 117 131

Västfastigheter 6 9

Regionstyrelsen 67 103

Övrig verksamhet 8 11

TOTALT 278 345

Till denna kostnad ska läggas kostnader som är av karaktären ”konsultnära tjänster”

och ”indirekta konsulttjänster”. Det är dels tjänster som köps in från externa företag, men som skulle kunna skötas av egen personal, dels kostnader som regionen har som är kopplade till olika nationella organ, framförallt SKL. En grov uppskattning av omfattningen på dessa konsultnära tjänster och indirekta konsulttjänster är att det rör sig om minst 100 mnkr per år. Med dessa kostnader inräknade uppgår de samlade konsultkostnaderna 2011 till 445 mnkr.

Konsultnära tjänster och indirekta konsulttjänster återfinns till helt övervägande del inom IT-området där delar av verksamheten är outsourcad eller där större

utvecklingsarbeten är samfinansierade mellan Sveriges landsting. Ett exempel på den här typen av tjänster är arbetet med handlingsplanen för nationell IT inom vård och omsorg. Regionens kostnader i form av köpta tjänster från SKL för medverkan i detta arbete har varit 45 mnkr 2010 och 50 mnkr 2011. En stor del av denna kostnad avser sannolikt konsultinsatser.

3.1.2. Kommentarer

Det har varit stora svårigheter att klargöra omfattningen avseende konsult- utnyttjande på grund av att konsulter redovisas på ett stort antal konton, där även andra typer av kostnader redovisas. Vad gäller Regionservice är ca hälften av konsultkostnaderna bokförda på andra konton än de som direkt är avsedda för konsulter. Detta gäller framförallt IT-konsulter, som bokförs på 6 olika konton inom kontogrupp ”75 Övriga tjänster”. Även Regionstyrelsens konsultkostnader bokförs på ett flertal olika konton. Det har därför inte varit möjligt att ta fram en helt rättvisande sammanställning.

Kostnadssammanställningen ovan bygger till viss del på uppskattningar utifrån en studie av de största konsultleverantörernas fakturor. Detta gäller särskilt Region- service och Regionstyrelsens konsultanvändning. Uppskattningarna är mycket försiktiga, vilket innebär att konsultkostnaderna sannolikt är högre än de här redovisade. Det är också svårt att särskilja konsultkostnader från andra kostnader inom framförallt IT-området eftersom konsulttjänster ofta är en del i köp av IT- system m.m.

(7)

3.2. Hur ser fördelningen ut mellan olika typer av konsulttjänster?

3.2.1. Iakttagelser

En grov uppskattning är att kostnader för IT-konsulter uppgår till minst 130 mnkr per år 2010-2011. Till det kommer de konsultnära tjänsterna inom IT som uppskattas till ca 100 mnkr per år. Det innebär att lite drygt hälften av regionens samlade kostnad för konsult- och konsultnära tjänster rör IT.

Förutom IT-konsulter används konsulter till övervägande del i olika typer av utvecklingsprojekt och som stöd för ledning/styrning av verksamheterna (manage- mentkonsulter). Det pågår ett flertal större utvecklingsprojekt inom framförallt Regionstyrelsens verksamheter och inom Regionservice. En uppskattning är att det, vad gäller Regionservice, rör sig om konsultkostnader på minst 150 mnkr under perioden 2006-2011.

Inte obetydliga summor läggs på konsultföretag som håller i utbildningar, kick-offer, seminarier m.m. En grov uppskattning är att det sammantaget i regionen kan handla om mellan 10 och 20 mnkr per år. Även information/kommunikation genererar stora konsultkostnader liksom rekryteringskonsulter. Bland konsultkostnaderna redovisas sannolikt också en hel del rena bemanningsföretagstjänster. Det är svårt att bedöma storleksordningen på dessa eftersom flertalet bemanningsföretag också säljer konsulttjänster av olika slag.

En stor del av konsultinsatserna inom framförallt IT-området förefaller handla om mer löpande arbetsuppgifter. Såtillvida liknar de köpta tjänsterna de tjänster som köps från bemanningsföretag. I denna granskning har inte volymen av dessa mer löpande arbetsinsatser kunnat fastställas.

Det har inte varit möjligt att mer exakt beräkna hur konsultkostnaderna fördelar sig mellan olika typer av konsulttjänster. En konsekvens av den, enligt vår mening ostrukturerade kostnadsredovisningen, är att kostnadsuppföljning och analys

försvåras. Stora investeringar har under senare år gjorts i olika typer av utdatasystem inom bl a IT-området och inköpsområdet. Med tanke på de brister som noterats i denna granskning vad gäller indatakvalitet kan kvaliteten på utdata ifrågasättas och därmed också utdatasystemens funktion och ändamålsenlighet.

Att använda konsulter istället för egen personal bör ske när egen kompetens saknas och bör vara tidsbegränsat. En inte obetydlig andel av konsultutnyttjandet inom framförallt IT-området tycks vara av mer löpande karaktär med konsulter som handhar operativa arbetsuppgifter under långa tidsperioder, ibland flera år. Det tyder på en bristande förmåga att överföra kunskaper från konsultföretagen till den egna personalen. Långvariga relationer kan innebära att ett konsultberoende uppstår som det kan vara svårt att ta sig ur.

3.3. Hur ser fördelningen ut mellan olika konsultföretag?

Vid genomgång av leverantörsreskontran framgår att regionens verksamheter utnyttjar flera hundra olika konsultföretag. Flertalet företag används i relativt liten

(8)

omfattning. De 10 största företagen står för mer än hälften av konsultkostnaderna.

Både Regionstyrelsens verksamheter och Regionservice anlitar mer än 100 olika konsultföretag. Det stora flertalet av dessa företag fakturerar under 100 tkr per år och många t o m under 20 tkr per år.

På Regionservice finns ca 40 företag som fakturerar 300 tkr eller mer per år. De största konsultleverantörerna fakturerar 30-40 mnkr per år. Inom IT-verksamheten finns några företag som löpande har mellan 15-30 konsulter i arbete på regionens uppdrag.

Även inom ”managementkonsulting” finns några få stora leverantörer till regionen. I en del fall handlar det om relativt långvariga relationer. Några förvaltningar anlitar också ett flertal olika konsultföretag inom samma projekt. Exempelvis har det inom Regionservice periodvis anlitats 4-5 olika konsultföretag i arbetet med förvaltnings- strategin och i de delprojekt som arbetet genererat.

Med tanke på det relativt lilla antalet konsultföretag som regionen enligt senaste IT- konsultupphandlingen tecknade ramavtal med finns skäl att tro att ett stort antal konsultföretag är direktupphandlade och att risk finns för att det har skett i strid med LOU och regionens inköpspolicy. Inköpspolicyn anger krav på redovisning av

direktupphandlingar, men någon rapport om omfattningen av direktupphandlingar har inte sammanställts.

I och med att flera olika konsultföretag anlitas samtidigt inom vissa verksamheter finns skäl att ställa frågan om hur nämnd/styrelse samordnar sådana insatser och vilken intern styrning och kontroll nämnd/styrelse utövar i denna del.

3.4. Hur har konsultkostnaderna utvecklats över en längre tidsperiod?

Sammantaget visar granskningen att konsultutnyttjandet har legat stabilt kring lite drygt 300 mnkr per år under senare år. Det finns en studie av konsultkostnader 2008 som tagits fram av Regionkansliet som visar på en total kostnad på 317 mnkr. Det är dock svårt att bedöma kvaliteten i studien. År 2009 gjordes en större förändring av kontoplanen och anvisningarna för hur IT-tjänster ska redovisas, vilket gör att kostnadsredovisningen inte blir helt jämförbar mellan åren.

Till det kommer ”konsultnära tjänster” på uppskattningsvis 100 mnkr per år.

Uppgifter för år 2009 är så osäkra att de inte redovisas i denna rapport. Om man jämför med kostnaderna för bemanningsföretag så ser det ut enligt följande:

Köpta tjänster (i miljoner kronor)

År Bem.ftg Konsulter Konsultnära

tjänster

2008 539 317 (?) ?

2009 554 ? ?

2010 471 278 100

2011 535 345 100

(9)

3.4.2. Kommentarer

Kostnadsredovisningen uppvisar en hel del brister, vilket betonas på flera ställen i denna rapport. Förändringar i kontoplaner och i anvisningar gör att svårigheter uppstår vid jämförelser mellan år.

Vi noterar också i granskningen att det finns svårigheter att följa upp och analysera intäkter och kostnader över tid i och med att regionens förvaltningsövergripande utdatasystem endast redovisar dessa uppgifter för innevarande år och två helår bakåt i tiden. En risk med detta är att Regionkansliet och förvaltningarna inte kan följa upp och analysera långsiktiga trender i den ekonomiska utvecklingen.

3.5. Hur är följsamheten mot regler och lagstiftning avseende upphandling av konsulttjänster?

Ett flertal konsultupphandlingar inom olika områden har genomförts under de senaste åren. I juni 2008 slutfördes upphandling inom avtalsområdet ”Konsulttjänster inom ledarskaps-, personal- och organisationsutveckling”. Avtal tecknades med ca 50 olika leverantörer. Avtalsperioden är på tre år med möjlighet att förlänga i maximalt 2 år.

2011 förlängdes avtalen med 12 månader.

Under våren 2011 slutfördes konsultupphandling avseende IT-konsulttjänster. I upphandlingen beräknades avtalsvärdet för en 36-månadersperiod till 390 mnkr.

Det överensstämmer väl med den omfattning på köpta tjänster inom IT-området som vi funnit i vår granskning. I tilldelningsbeslutet är det sammantaget 14 olika företag som tilldelas upphandlingskontrakt.

I denna förstudie har inte avtalstroheten mot dessa ramavtal granskats närmare. Vid några stickprov där leverantörsfakturor kontrollerats mot ramavtal har dock följande iakttagelser gjorts:

• Omfattning och fakturerat pris överensstämmer inte alltid med ramavtalen.

• Ett flertal tilläggsavtal, i vad som förefaller vara direktupphandlingar, har tecknats. Dessa tilläggsavtal avviker på väsentliga punkter från ramavtalen. Det finns tilläggsavtal som innebär att leverantörer kan debitera avsevärt högre timpris och fakturera för större omkostnader än de som avtalats i ramavtalen. I några fall är timpriset fördubblat. Vid granskning av de större projekt som berörs av dessa avtal visar det sig att tillämpningen av dessa tilläggsavtal istället för de ramavtal som tecknats med samma leverantör kan ha inneburit en merkostnad för regionen på mellan 5 och 10 mnkr under åren 2010-2011.

• En stor mängd leverantörer, som i många fall sannolikt saknar avtal med regionen, anlitas. Det tycks handla om direktupphandlingar trots att ramavtal finns med andra leverantörer. I flera fall är fakturerade belopp större än vad som medges i LOU.

• I några fall fortsätter regionens verksamheter att anlita leverantörer för vilka avtalen löpt ut. LOU tillåter i vissa fall direktupphandling efter att avtalen löpt ut.

Vi har i denna granskning inte undersökt om konsulttjänsterna är enligt gamla avtal eller om det rör sig om nya, icke avtalade, tjänster.

(10)

• I flera fall har upphandlade konsulter anlitat underleverantörer i form av andra konsultföretag. Ramavtalen tillåter visserligen att leverantören kan anlita underkonsult, men det är oklart om dessa underleverantörer godkänts av

uppdragsgivaren. I några fall har anlitande av underleverantörer inneburit högre kostnad per konsulttimme än vad som avtalats i ramavtalen. Regionen ska inte åsamkas merkostnader om leverantörer väljer att anlita underkonsulter.

Granskningen avseende följsamhet mot lagstiftning och regionens regelverk har genomförts översiktligt, men visar ändå på allvarliga brister vad gäller avtalstrohet och följsamhet till avtalen. Hanteringen är inte i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning och risk finns för att otillåtna direktupphandlingar av konsulttjänster har skett.

En effektiv avtalsvård hade haft goda förutsättningar att tidigt identifiera många av de problem som uppmärksammas i denna granskning. Avtalsvård innebär att under hela kontraktsperioden aktivt vårda avtalen, justera priser, bevaka villkor och rabatter samt att utvärdera avtalens utfall. Dessutom skall avtalsvården ge input till kommande upphandlingar.

3.6. Vilka anvisningar finns för redovisning av konsultkostnader och hur följer förvaltningarna dessa?

I Regionkansliets Ekonomihandbok (utfärdad 2011-01-01 och uppdaterad 2011-09- 27) anges relativt detaljerat hur olika typer av intäkter och kostnader ska bokföras.

För konsultkostnader (konto 7551) anges följande:

På detta konto redovisas konsultarvoden för speciella konsultationer och utredningar över tekniska, administrativa, skatte- och ekonomiska frågor med mera. Konsultarvoden som avser personalrekrytering bokas inte här utan på konto 4641 (där det anges: På detta konto redovisas kostnader i samband med rekrytering av personal såsom resor till anställningsintervjuer, bidrag för uppehälle i samband med rekrytering, kostnader för språkundervisning före anställning, kostnader för anställningsannonser, arvoden till

rekryteringskonsulter med mera).

Det framgår dock inte att IT-konsulter ska bokföras på ett annat konto. Under det avsnitt som beskriver konto 7543 IT-tjänster, nyutveckling står att:

På detta konto redovisas köpta tjänster och projektkostnader avseende utveckling av informationssystem och IT. Kontot omfattar konsultkostnader avseende utveckling av informationssystem, program, applikationer, dokumentation, webbtjänster, utredningar, teknisk infrastruktur, kommunikation, nät- och serverdrift, operativmiljö, test, säkerhet med mera.

Anvisningen kompliceras ytterligare av det som beskrivs för konto 7541 IT-tjänster, teknisk förvaltning:

(11)

På detta konto redovisas kostnader för IT-tjänster avseende teknik-, server-, nät drifts-, kommunikations-, säkerhets-, övervaknings- och lagringstjänster. Här bokas också tjänster enligt avtal för extern drift, resurser för tillhandahållande och upprätthållande av teknisk infrastruktur, köp av tekniska konsulttjänster som bland annat PC-, nät-, säkerhets- och kommunikationstekniska tjänster,

systemspecialister, service, reparation och underhåll av IT-utrustning, kabeldragning med mera.

Till detta kommer anvisningen avseende konto 7599 Övriga främmande tjänster:

På detta konto redovisas övriga främmande tjänster. Här bokförs också kostnader för bemanningsföretag i den mån dessa kostnader inte är av verksamhets-

anknuten art. Om kostnaden är av sådan art bokförs den på konto 555 Inhyrd personal för verksamhetsanknutna tjänster (där det anges: På detta konto redovisas externa kostnader för inhyrd personal från personaluthyrningsföretag eller liknande för att täcka tillfällig personalbrist. Kostnader för köp av tjänster från till exempel kommuner ska inte redovisas inom denna kontogrupp utan förslagsvis på konto 5539).

Utifrån ovanstående anvisningar kan man bokföra olika typer av konsultkostnader eller ”konsultnära tjänster” (inkl köp av tjänster från bemanningsföretag) på 7-8 olika konton. Det innebär att det blir svårt att bokföra konsultkostnader på ett systematiskt sätt. Det försvåras ytterligare av att fakturainformationen ofta är knapphändig, vilket ställer stora krav på granskning av kontering från beslutsattestanters sida. Attestanten har ansvar för att konteringen är riktig.

Att följa upp och analysera konsultkostnader med någon större exakthet blir mycket svårt att göra eftersom flera av de konton som används också innehåller andra typer av kostnader.

3.7. Hur redovisas konsultkostnader i regionens räkenskaper och hur väl specificerade är konsultfakturorna?

Redovisningen av konsultkostnader sker på minst 8 olika konton. Flera av kontona avser också andra typer av kostnader, framförallt kontot 7599 Övriga främmande tjänster, där en stor mängd andra kostnader redovisas.

Ett stort antal felaktiga bokföringar och omföringar har noterats i granskningen.

Samma konsultuppdrag kan redovisas på ett flertal olika ansvarsområden, ansvar och konton under året. En strukturerad projektredovisning saknas, vilket försvårar en mer detaljerad uppföljning av enskilda konsultuppdrag. Konsultkostnader på miljonbelopp har dessutom periodiserats felaktigt mellan åren 2010-2011.

Fakturorna är ofta mycket knapphändiga vad gäller information om vad som avses, vilka konsulttjänster som utförts och resultatet av dessa, hur många timmar som lagts ned och vem som utfört tjänsten. Även timpris saknas i ett flertal fakturor, trots att det inte tycks röra sig om utförda uppdrag enligt fastprisavtal. Det är snarare regel än undantag att konsultfakturor saknar väsentlig information för att kunna granskas av

(12)

attestansvarig. Det kan dock finnas specifikationer till fakturorna i andra IT-system som vi i denna granskning inte tagit del av.

De allvarligaste bristerna är följande:

• Det framgår inte vilket projekt som avses och vilket arbete som utförts – innebär svårigheter att ställa fakturan mot budgeterad projektkostnad.

• Det framgår inte vilka konsulter som fakturan avser, antal konsulttimmar och timpris – innebär svårigheter att kontrollera fakturerad timkostnad mot avtalad timkostnad för olika konsultkategorier.

• Konsultföretag debiterar i vissa fall för diverse omkostnader som torde vara

inräknade i de fastprisavtal som tecknats med mellan regionen och leverantörerna.

• I flera fall har konsultföretag fakturerat övertidstimmar. Det är oklart om det är i enlighet med tecknade avtal.

• I flera fall har fler timmar under en månad fakturerats än vad som kan anses vara normalarbetstid, dvs 8 timmar per dag. Det är oklart om det är i enlighet med tecknade avtal.

• Fakturerade resersättningar överensstämmer inte med ramavtal i ett flertal fall.

Kontoplanen avseende redovisning av konsultkostnader är enligt vår mening inte ändamålsenlig. Till skillnad från köp av bemanningstjänster, som redovisas i allt väsentligt på tre specifika konton, kan konsultkostnader redovisas på ett stort antal olika konton.

De brister i redovisningsanvisningarna som beskrivs under avsnitt 3.6 i kombination med en inte ändamålsenlig kontoplan bidrar till att redovisningen blir osystematisk och ostrukturerad. Det saknas i anvisningarna en tydlig definition på vad som är konsulttjänster kontra köp av andra administrativa tjänster, bemanningstjänster, utbildningstjänster m.m. Det innebär att konsultkostnader blandas med andra typer av kostnader i redovisningen.

Intern styrning och kontroll av redovisningen av konsultkostnader har tydliga brister, vilket innebär att kostnadsuppföljning och analys av konsultkostnadernas utveckling försvåras.

4. Sammanfattande bedömning och rekommendationer

Av vad som framgår av granskningen och utifrån de revisionsfrågor som ligger till grund för densamma bedömer vi att:

• användningen av konsulter inte uppfyller kraven på att verksamheten sköts på ett sätt som är förenligt med regionfullmäktiges mål. Regionstyrelsen bör tillse att nämnder och styrelser följer regionfullmäktiges mål vad gäller avtalstrohet samt fattade beslut om inköpspolicy och riktlinjer i övrigt.

• användningen av konsulter inte uppfyller kraven på att verksamheten sköts på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Nämnder och styrelser bör löpande utvärdera omfattningen av konsultanvändningen och kostnaderna för detta ställt till övriga kostnader.

(13)

• regionen med stor sannolikhet åsamkas kostnader utöver vad som avtalats i ramavtalen. Ett stort antal konsultfakturor uppvisar stora brister vad gäller fakturainformationen i de delar som vi granskat och i det fakturaunderlag som vi tagit del av. Den interna kontrollen avseende konsultkostnader kan utvecklas och den bör bygga på en systematisk riskanalys.

• redovisningen av konsultkostnader inte uppfyller kraven på rättvisande

redovisning så att det kan ligga till grund för styrning, ledning, uppföljning och kontroll av den verksamhet som bedrivs. Regionstyrelsen bör tillse att en översyn görs av anvisningen avseende konsultkostnadernas redovisning och tillse att den efterlevs.

Vi bedömer därmed att den interna styrningen och kontrollen vad gäller

användningen av konsulter måste stärkas för att nämnders och styrelsers uppdrag enligt Kommunallagen 6 kap. 7 § ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt vis.

Vi rekommenderar att följande åtgärder vidtas:

Rekommendation: Regionstyrelsen bör tillse att en utredning görs för att klargöra:

• orsakerna till den stora konsultanvändningen

• hur stor andel av konsultanvändningen som rör mer löpande arbetsinsatser och vad orsakerna är till att konsulter används istället för egen personal

• i vilken omfattning förvaltningarna utvärderar konsultanvändning efter genomförda projekt

• hur olika konsultföretags insatser samordnas

• hur förvaltningarna säkerställer sin styrning och kontroll av konsulterna så att konsultberoende inte uppkommer.

Rekommendation: De i granskningen identifierade tilläggsavtalen och fakturorna bör granskas ytterligare. Om fakturorna inte överensstämmer med avtal bör en utredning göras för att undersöka om regionen kan kräva tillbaka pengar motsvarande de merkostnader som fakturerats.

Rekommendation: Konsultanvändningen bör ges samma fokus som

bemanningsföretag vid uppföljning och analys av regionens ekonomiska utveckling.

Rekommendation: Vid användning av konsulter bör kunskapsöverföringen till den egna organisationen säkerställas så att risken för konsultberoende kan minimeras.

Rekommendation: Arbetet med avtalsvård bör utvecklas, vilket inkluderar löpande uppföljning och analys av utfallet för större avtalsområden såsom konsulttjänster. Det bör också inkludera kontroll av att fakturerade priser stämmer med de avtalade priserna. Även attestantens kontrollansvar bör betonas.

Rekommendation: En översyn bör göras av kontoplanen och en tydligare anvisning skrivas så att uppföljning och analys av konsultkostnader möjliggörs och

avtalsuppföljning underlättas.

(14)

Rekommendation: En tydligare anvisning bör tas fram för hur konsultfakturor bör vara specificerade. Vid tecknande av ramavtal bör det också regleras hur

konsultfakturor ska vara specificerade.