Institutionalistisk analys

I ovanstående policys är samarbetet nämnderna och förvaltningarna emellan återkommande. Detta innefattar stadsbyggnadskontoret, arbetsmarknads- och socialförvaltningen och

tekniska nämnden, som alla arbetar under Malmö stad. Hur arbetet är strukturerat och

fördelat dessa emellan blir av relevans för denna del av analysen, då den institutionella teorin lägger vikt vid detta. Även med vilka aspekter som beslutsfattandet grundar sig på är av intresse, då den institutionella teorin belyser även detta. 62

Gemensamt för de dokument som studien byggt sin policyanalys av, är att det övergripande fokuset ligger på strukturell hemlöshet snarare än social hemlöshet. Utifrån den institutionella teorins bakomliggande aspekter vad gäller beslutsfattande är det av vikt att tillgodose så många som möjligt med det fattade beslutet. Den strukturella hemlösheten i Malmö har en 63

tid varit högre än den sociala, men hade vid de senaste mätningarna minskat drastiskt. Den strukturella hemlösheten var däremot fortfarande något högre än den sociala vid 2019 års mätning. Enligt teorin bör beslut fattas utifrån kognitiva, politiska, känslomässiga och 64

strategiska aspekter. Det står således inte helt klart utifrån vilka aspekter Malmö kommun fattat sina beslut och det är inte helt enkelt att skönja detta utifrån valda policys. Däremot är det centralt att besluten har sin grund i det politiska, då Malmö som nämnt i den marxistiska analysen är en lokal politisk komponent av den svenska välfärdsstaten. Detta går konkret att skönja dels vad gäller budgetbeslut, som innefattat olika typer av åtgärder och satsningar mot att minska och förebygga hemlösheten i Malmö, samt upprättandet av olika boendeformer såsom genomgångs- eller övergångslägenheter och härbärgen.

Den strategiska aspekten innehar en bredd som kan inkludera flera olika typer av strategier, men är i det här fallet enklast att skönja vad gäller de ekonomiska aspekterna. Återkommande i flera av de policys som analyserats för studien är de kostnader som hemlösheten innebär med boendelösningar, såväl tillfälliga och akuta som långsiktiga. De kostnader som

byggandet av nya bostäder innebär nämns också, men inte som en direkt följd av hemlöshet

62 _{Eriksson-Zetterquist, ​Institutionell teori- idéer, moden, trender​ (2009) s. 6} 63 _{Ibid. s. 6}

utan snarare på grund av generell bostadsbrist i och med en växande befolkning. Däremot går det att skönja övriga kostnader för kommunen till följd av hemlöshet i form av ekonomiskt bistånd till de utsatta, och i policyn ​Program för att motverka hemlöshet ​beskrivs

kostnadsminskningar vad gäller hemlöshet som en av kommunens större drivkrafter för att ta itu med problematiken.

Spårbundenheten kring problematiken med Malmös hemlöshet går även den att skönja i de policys som analyserats för studien. Detta kan vara en av flera förklaringsfaktorer till varför kommunen tycks rikta fler insatser och åtgärder mot de socialt hemlösa, trots att den

strukturella hemlösheten varit en större andel av de hemlösa i Malmö under flera års tid. Då Malmö stad kartlagt hemlösheten sedan 1996, och den sociala hemlösheten då var större, kan det faktum att satsningarna mot att minska och motverka den sociala hemlösheten är fler och mer betydande, bero på spårbundenhet. Detta krockar däremot med andra delar av den institutionella teorin, då besluten som tas i processen enligt Eriksson-Zetterquist, ska

tillgodose så många som möjligt. I och med att de strukturellt hemlösa i Malmö idag är fler, men åtgärderna färre i förhållande till de insatser riktade mot de socialt hemlösa, kan detta bero på spårbundenhet i Malmös arbete med att motverka och minska hemlösheten i kommunen.

Det finns ett övergripande fokus på hur kommunen förhåller sig till lagstiftning och rättspraxis i de policys som analyserats i studien. Även detta är starkt förankrat till den institutionella teorin då kommunen är skyldiga enligt lag att förhålla sig till statens

lagstiftning. Således blir det tydligt att kommunen inte har fria händer, även om till exempel socialtjänstlagen är en form av ramlag som kommunen har relativt goda möjligheter att själva arbeta utifrån. Det finns också en stark koppling till kommunens självstyre, som i det här fallet till stor del handlar om en sorts samarbetskedja mellan staten och invånarna i Malmö.

Statens roll är i det här fallet starkt förknippad till lagstiftningen vad gäller dels

socialtjänstlagen, men också lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Det är upp till kommunerna själva att utöva dessa lagar, men det finns samtidigt förståelse från statligt håll att hemlösheten ökar i takt med en växande befolkning. Kommunerna fördelar arbetet på de nämnder och förvaltningar som är bäst lämpade för de olika uppdragen, där de vi tittat på

varit arbetsmarknads- och socialförvaltningen, tekniska nämnden och stadsbyggnadskontoret. Utöver dessa har även de lokala bostadsbolagen en stor roll, vilket Malmö stad implicerat på flera håll i de policys vi tittat på. Det mest centrala i det här fallet är, som vi nämnde i den marxistiska analysen, att få bostadsbolagen att acceptera försörjningsstöd och bistånd som inkomstkälla. Detta är ett pågående projekt och något som bostadsbolagen eventuellt inte känt tillräckliga incitament från kommunens håll för att godta.

Denna kedja av samarbete med hemlöshetsproblematiken i Malmö stad påverkar de individer som lever i hemlöshet eller som har otrygga boenden, vilket i stor utsträckning påverkar dessa individers förutsättningar för att kunna leva ett gott och tryggt liv. Således går det att peka på brister i systemet av samarbete från statligt håll hela vägen till invånarna i Malmö stad. Var bristerna finns beror på vilken del av problematiken som belyses, men till exempel vad gäller att flera av de lokala bostadsbolagen ännu inte accepterar försörjningsstöd som inkomstkälla kan anses brista från kommunalt håll. Samspelet mellan dessa aktörer måste vara tryggt och fungerande för att kunna ta itu med hemlöshetsproblematiken på allvar. Detta belyses bland annat i intervjun med socialchefen på Skåne Stadsmission som anser att

5. Slutsatser

5.1 Resultat

Fråga 1: Hur skiljer sig Malmö kommuns arbete i motverkandet av social kontra strukturell hemlöshet?

De strukturellt hemlösa är det som de policys studien analyserat lägger absolut mest vikt vid, men vad gäller arbetet i att motverka den strukturella hemlösheten ser det någorlunda glest ut vad gäller insatser och åtgärder. När det kommer till lösningar på strukturell hemlöshet verkar kommunen ha svårt att tillsätta dessa. Det finns i denna kategori ett stort fokus på lösningar kopplade till kommunens bostadsförsörjning, vilket är naturligt då de strukturellt hemlösas problematik är starkt kopplad till bostadsmarknaden och en svag förankring till denna.

Lösningar på strukturell hemlöshet beskrivs på ett aningen abstrakt sätt där kommunen har förhoppningar om att en utökning av kommunens bostadsbestånd skulle skapa flyttkedjor som leder till att människor som har svaga ställningar på bostadsmarknaden ändå får boenden. Kommunen beskriver också sitt arbete med att försöka få privata bostadsbolag att acceptera försörjningsstöd och bistånd som inkomst för hyresgäster, vilket är något som skulle underlätta strukturellt hemlösas bostadssökning.

Social hemlöshet ses som ett mindre problem för kommunen då antalet är mycket lägre än antalet strukturellt hemlösa, samt att antalet har varit relativt stabilt under det senaste

årtiondet. Kommunens insatser för att motverka social hemlöshet tar dock större plats i dess policys. Detta ses bland annat i antalet tillfälliga boenden och härbärgen som är specifikt riktade till individer i social hemlöshet.

Inom kategorin strukturell hemlöshet är det betydligt större fokus på de delgrupper som ingår i kategorin, än det är i den sociala hemlöshetskategorin. De grupper som är återkommande vad gäller den strukturella hemlösheten är nyanlända, ensamstående mammor samt barn och barnfamiljer i hemlöshet. I och med fokuset på de undergrupper som finns inom den

Således ges flertalet förklaringsfaktorer till varför den strukturella hemlösheten har uppstått och vuxit under de senaste åren, medan den sociala hemlösheten inte har sett samma

utveckling.

Fråga 2: Vilka faktorer kan förklara skillnaderna i kommunens arbete i motverkandet av de två hemlöshetskategorierna?

En faktor som kan vara orsaken till att insatserna mot den strukturella hemlösheten inte kommit lika långt om man jämför med insatserna mot den sociala hemlösheten kan vara på grund av en resursbrist. Det som återkommer i kommunens policys är att en insats som skulle kunna hjälpa de strukturellt hemlösa är ett utökat samarbete med bostadsbolagen och att dessa skulle godta försörjningsstöd och bidrag av olika slag som inkomstkälla. Detta är ett pågående projekt och en anledning till varför detta ännu inte skett kan, som vi nämnde i de teoretiska analyserna, bero på att bolagen inte känt tillräckligt starka incitament från det kommunala hållet för att godta detta.

Ytterligare en förklaringsfaktor till varför arbetet skiljer sig åt vad gäller de respektive kategorierna kan bero på spårbundenhet. Den sociala hemlösheten var den betydande kategorin när Malmö började arbetet med hemlöshet och detta kan vara en orsak till varför insatserna än idag är mest riktade mot de socialt hemlösa. Den strukturella hemlösheten har vuxit och blivit en större andel av kommunens hemlöshetsbefolkning, men trots det tyder allt på att insatserna är mer riktade mot den socialt hemlösa gruppen. Det finns dock utomstående faktorer, såsom flyktingkrisen på 2010-talet, som påverkat ökningen av den strukturella hemlösheten. Detta hade kommunen inte möjlighet att vara beredd på, men att detta fortfarande inte korrigerats i form av ökade insatser mot denna grupp är en faktor som spårbundenheten inom den institutionella teorin kan tänkas förklara.

Föreställningen av den sociala och strukturella hemlösheten som problem i kommunens policys verkar ha en mindre påverkan på kommunens arbete än andra faktorer. Dessa är de institutionella faktorerna såsom spårbundenhet och trögflytande samarbete mellan olika avdelningar. Detta då strukturell hemlöshet generellt beskrivs som ett större problem än social hemlöshet i texterna, även fast social hemlöshet är det problem som prioriteras i det aktiva arbetet.

Lagstiftning och rättspraxis kan vara en annan förklaringsfaktor som påverkar hur Malmö arbetar med hemlöshetsproblematiken. Kommunen tar ofta upp lagstöd som en anledning till att den presenterar de åtgärder som återfinns i dokumenten. Detta betyder att kommunen begränsas till det som har stöd i lagstiftningen och den praxis som finns. Detta går också att koppla till den spårbundenhet som nämns ovan, eftersom att rättspraxis när det kommer till strukturell hemlöshet inte återfinns i samma utsträckning som för social hemlöshet då det är ett problem som har vuxit under de senaste åren.

5.2 Slutsats

Malmö kommun arbetar aktivt med att motverka både social och strukturell hemlöshet. Arbetet med de två hemlöshetskategorierna skiljer sig på grund av faktorer relaterade till de två kategorierna. Strukturell hemlöshet ses som ett större problem på grund av den kraftiga ökningen det senaste årtiondet men individer i social hemlöshet möter ändå fler insatser från kommunen. Detta beror bland annat på att kommunen har svårt att se lösningar på det strukturella problemet, men också på att strukturell hemlöshet består av många undergrupperingar som kräver riktade åtgärder.