Linköpings universitet | Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Kandidatuppsats 15hp | Statsvetenskap Vårterminen 2020 | ISRN: LIU-IEI-FIL-G--20/02342--SE
Social och strukturell hemlöshet
- En problembeskrivande studie av Malmö kommuns
arbete med hemlöshet
______________________________________
Social and structural homelessness
- A problem-based study of Malmö Municipality’s
strategy regarding homelessness
Emma Lång & Anton Halvars Klintäng
Handledare: Anders Östhol Examinator: Per Jansson
Abstract
The purpose of this study is to examine Malmö Municipality’s strategies regarding
counteracting social and structural homelessness, by describing and comparing the strategic differences between the two categories. We will do this mainly by performing a
problem-based policy analysis of three municipal documents regarding the city’s homelessness problem. We will also be performing a theoretical analysis based on Ian Gough’s marxist analysis of the welfare state and institutional theory, respectively.
Through our analysis on the municipal policy we have found that structural homelessness is a problem that is prioritized in comparison to social homelessness. This is because of a large increase in the structurally homeless population during the past decade. However, the
problem of social homelessness has far more concrete measures to counteract it. This is found through our theoretical analysis to be due to several factors. One of these factors is that structural homelessness is more deeply entwined with the housing market, which affects the difficulty with creating appropriate measures. Another factor is path dependency, which means that structural homlessness as a newer problem affects the municipality’s ability to apply drastic measures.
Our conclusion is that Malmö municipality prioritizes solving the problem of social
homelessness through concrete measures, even though structural homelessness is seen as a larger problem. This is because of the complex nature of structural homelessness and the difficulty in applying the correct measures.
Innehållsförteckning
1. Inledning 4
1.1 Ämnesval och problembild 4
1.1.1 Ämnesval 4
1.1.2 Problembild 5
1.2 Syfte och frågeställningar 6
1.3 Metodiskt tillvägagångssätt 7
1.3.1 Design 7
1.3.2 Forskningsteknik 8
1.3.3 Material 9
1.3.4 Avgränsningar 10
1.3.5 Validitet och reliabilitet 11
1.4 Disposition 12
1.5 Begrepp 12
1.5.1 Strukturell hemlöshet 13
1.5.2 Social hemlöshet 13
2. Bakgrund och tidigare forskning 15
2.1 Socialtjänstlagen historiskt 15
2.2 Hemlösheten i Malmö ur ett historiskt perspektiv 16
2.3 Tidigare forskning 18
3. Teoretiska utgångspunkter 20
3.1 Marxistisk analys av välfärdsstaten 20
3.2 Institutionell teori och spårbundenhet 20
4. Analys 22
4.1 WPR-analys av Malmö kommuns policy 22
4.1.1 Handlingsplan för bostadsförsörjning - Malmö stads riktlinjer för
bostadsförsörjningen 2018-2022 22
4.1.2 Program för att motverka hemlöshet 24
4.1.3 Kartläggningen av hemlösheten och insatser för hemlösa 2019 27
4.1.4 Sammanfattning 30 4.2 Teoretisk analys 31 4.2.1 Marxistisk analys 31 4.2.2 Institutionalistisk analys 33 5. Slutsatser 36 5.1 Resultat 36 5.2 Slutsats 38 5.3 Vidare forskning 38 5.4 Personliga reflektioner 39
1. Inledning
Hemlöshet är idag ett utbrett samhällsproblem i stora delar av landet, inte minst i Malmö, Göteborg och Stockholm. Det är dessutom en växande problematik, och aktuellt med bland annat Uppdrag gransknings två avsnitt om “de nya hemlösa” som publicerades 2020. Denna granskning, och de artiklar i media som de förde med sig, kom att belysa de två kategorier som hemlösa idag delas in i; strukturellt och socialt hemlösa. Strukturell hemlöshet beror till stor del på bostadsbrist, skilsmässor och arbetslöshet, medan social hemlöshet beror på psykisk ohälsa och missbruksproblematik. Hur en kommun arbetar för att motverka
hemlöshet generellt skulle inte vara en ny typ av studie, men att istället djupdyka och se över hur Malmö kommun arbetar med respektive kategori av hemlösa är av intresse. Med denna bakgrund har vi valt att göra en policyanalys av relevanta dokument och handlingar för att se över om det finns skillnader på arbetssättet i Malmö vad gäller socialt kontra strukturellt hemlösa.
1.1 Ämnesval och problembild
1.1.1 Ämnesval
Vi har valt att skriva om just hemlöshet med fokus på skillnaderna mellan strukturell och social hemlöshet då vi finner att social hemlöshet ofta är det som tar större plats, både när det kommer till forskning inom ämnet men också inom den allmänna uppfattningen om vad hemlöshet är. Det blir således intressant att, ur ett statsvetenskapligt perspektiv, undersöka om en kommun jobbar på ett annorlunda sätt med de två typerna av hemlöshet.
Hemlöshet har på senare tid blivit ett allt mer uppmärksammat ämne, inte minst i media. Detta med bland annat Uppdrag gransknings två avsnitt om “de nya hemlösa” samt 1
SVT-serien “36 dagar på gatan” från 2018 där fotografen Christoffer Hjalmarsson gav sig ut för att försöka leva som hemlös i 36 dagar. En av anledningarna till att media 2
uppmärksammar detta i högre grad nu än tidigare är då det blivit ett allt större
1 SVT, UG-referens: De nya hemlösa (2020)
samhällsproblem i och med den växande bostadsbristen. Avsnitten av Uppdrag granskning belyser även att det finns stora skillnader vad gäller socialt och strukturellt hemlösa, inte minst i hanteringen av bostäder, vilket vi vill utreda vidare.
Strukturell hemlöshet har också nyligen uppmärksammats i Riksdagen genom en motion skriven av Emma Hult, riksdagsledamot för Miljöpartiet. Denna motion är skriven med 3
syftet att öka det nationella ansvaret för att minska hemlösheten i Sverige. Motionen gör också tydlig skillnad mellan strukturell och social hemlöshet då den beskriver existensen av hemlöshet som både “har sin grund i social problematik” och som uppkommer på grund av “den svåra situationen på bostadsmarknaden”. Denna motion tydliggör att vårt valda ämne är 4
aktuellt samt vetenskapligt relevant.
1.1.2 Problembild
Hemlöshet, både vad gäller social och strukturell, är ett utbrett problem i flera av de större städerna i Sverige. I Socialstyrelsens redovisning från 2018 (avseende 2017) toppar Malmö listan avseende storleken på hemlöshet. Däremot är Malmö en av de kommuner i Sverige som själva valt att mäta hemlösheten, där de i sina egna mätningar har en betydligt lägre siffra avseende antal hemlösa. Detta beror på en rad olika faktorer, bland annat mättillfällen och avvikande definitioner. 5
Hemlösheten har stigit i Malmö under de senaste åren vilket det, enligt hemlöshetsrapporten från 2018, finns flera anledningar till. Det beror dels på grund av en generell bostadsbrist i kommunen, men också att det skett en stor inflyttning av hushåll i kommunen. Flera av dessa hushåll saknar starka rötter till arbets- och bostadsmarknaden, vilket är två faktorer som kan öka svårigheterna med att få boende. Trots en kraftig ökning under 2010-talet minskade 6
antalet strukturellt hemlösa drastiskt under 2019, vilket enligt Malmö kommun tyder på att deras insatser för att motverka strukturell hemlöshet påvisat resultat. 7
3 Mot. 2019/20:2455 4 Ibid. s. 2
5 Stockholms stadsmission, Hemlös 2019 (2019) s. 15 6 Stockholms stadsmission (2019) s. 19
Rapporten nämner även en del förslag på lösningar och åtgärder som Malmö arbetar med, där det mest centrala är ett ökat bostadsbyggande. De prioriterar inte sociala insatser före att bygga fler bostäder, men kombinerar långsiktiga lösningar såsom nya bostäder med
kortsiktiga lösningar såsom akuta boenden. Utöver detta lyfter Malmö kommun dessutom att socialtjänsten i staden aktivt arbetar med en informationsspridning kring att söka bostäder. 8
Malmö stad kartlägger hemlöshet kontinuerligt men har samtidigt minskat anslaget till arbetet mot hemlöshet med 30 miljoner kronor. Rapporten innehåller dessutom respondenter från intervjuer där bland annat Marie Hendra, socialchef på Skåne Stadsmission anser att samarbetet förvaltningarna emellan varit haltande vad gäller att hitta lösningar på hemlöshetssituationen. 9
På Malmö stads hemsida finns en kategori avseende hur de arbetar med bostadsbrist och hemlöshet, där underrubrikerna är “Förebygga hemlöshet” och “Bostäder”. På denna sida nämns varken socialt eller strukturellt hemlösa, utan sidan diskuterar hemlösheten i staden generellt. Malmö stads egna kartläggning av hemlösheten från 2019 visar dock att de 10
uppmärksammar skillnader mellan socialt och strukturellt hemlösa åtminstone i den statistik som presenteras. 11
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen blir således att analysera hemlöshet som samhällsproblem och hur problemets formulering i policy påverkar arbetssättet inom Malmö kommuns relevanta nämnder och förvaltningar. För att undersöka detta kommer vi utföra en policyanalys av relevanta kommunala dokument med fokus på hur problemen social kontra strukturell hemlöshet beskrivs. Detta leder oss till frågeställningarna:
- Hur arbetar Malmö kommun med att motverka social kontra strukturell hemlöshet?
8 Stockholms stadsmission, Hemlös 2019 (2019) s. 22 9 Ibid. s. 21
10 Malmö stad, Bostadsbrist och hemlöshet (2020)
- Vilka faktorer kan förklara skillnaderna i kommunens arbete i motverkandet av de två hemlöshetskategorierna?
1.3 Metodiskt tillvägagångssätt
1.3.1 Design
Studiens upplägg kommer huvudsakligen ha grunden i en fallstudiedesign. Dock som författarna av Metodpraktikan påpekar är fallstudiedesign och jämförande design i 12
allmänhet lika varandra på så sätt att begreppen nästan är utbytbara. Detta på grund av att 13
enfallsstudier är oerhört sällsynta om man närmare analyserar vad som räknas som
analysenheter i en fallstudie. Det man då ser är att flerfallsstudier är det absolut vanligaste upplägget då flera analysenheter oftast kan identifieras. Detta stämmer även in på vår uppsats som kommer behandla två variabler, strukturell och social hemlöshet, vilket är varför
uppsatsens design mer precist kan benämnas som jämförande.
Mer konkret innebär en jämförande design i vårt fall att vi kommer analysera problematiken gällande hemlöshet i Malmö kommun med hjälp av flera analysenheter. Då Malmö gör en 14
uppdelning mellan socialt respektive strukturellt hemlösa blir dessa således variabler i vår studie. Definitionen bakom begreppen i vår studie är baserad på Malmös definition, för att vi enklare ska kunna skönja eventuella skillnader i Malmös arbetssätt med kategorierna i den stundande policyanalysen.
1.3.2 Forskningsteknik
Forskningstekniken vi kommer använda oss utav är en specifik typ av policyanalys som först beskrevs av Carol Bacchi i hennes bok Analysing Policy: What’s the problem represented to
be?. Bacchi gör i sin bok en distinktion mellan den äldre typen av policyanalys och hennes 15
nya metod. Hon menar att den äldre typen av policyanalys fokuserar på att analysera hur aktörerna inom policyprocessen försöker lösa ett visst problem. Hon specificerar att detta sätt att förstå policy leder till en begränsad förståelse av vad problemen faktiskt innebär och hur
12 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan (2017) 13 Ibid. s. 109
14 Ibid. s. 109
de uppstår. Därför presenterar hon en ny metod hon kallar “what’s the problem represented to be?” (WPR). WPR fokuserar på hur problem beskrivs inom policyprocessen och hur denna beskrivning av problemen kan problematiseras. 16
WPR omfattas av sex olika frågor. Dessa frågor ska fungera som en vägledning för forskare som använder metoden och det är också denna lista vi kommer utgå från. Då vi anser att 17
vissa av punkterna passar bättre in på den policyanalys vi ska göra kommer vi vara selektiva med vilka punkter vi applicerar i vår analys.
Stor vikt kommer ligga vid den första frågan som är “hur beskrivs policyns problembild?”. 18
Detta är en förtydligande fråga som är menad att påbörja en WPR-analys. Vi behöver tydliggöra hur “problemet” beskrivs för att kunna utföra analysen som följer. I vår uppsats kommer detta steg titta på hur kommunen ställer sig inför hemlösheten som ett “problem” men också skillnaderna mellan hur strukturell och social hemlöshet beskrivs.
Fjärde frågan i analysmodellen behandlar vilka alternativa lösningar som kan tänkas finnas på problemet. Det här steget i analysen är formulerat i tre delfrågor, vilka vi valt att
omformulera till en större fråga då vi anser att de kan sammanfattas som en problematisering av problembeskrivningen inom policyn. Syftet bakom att ta med denna fråga i vår
policyanalys är då det ligger i vårt intresse att se över om det finns lösningar som Malmö kommun med tillhörande nämnder och förvaltningar blundar för, och i sådana fall
anledningen till varför de inte tar till just den, eventuella lösningen. 19
Den femte och sista frågan vi valt att behandla från analysmodellen är “vilka konsekvenser får denna problembeskrivning?”. Med hjälp av denna fråga kommer vi att undersöka såväl 20
positiva som negativa effekter av problembeskrivningen och därmed, på ett sätt, utvärdera hur denna påverkar problemets lösning. I vår studie innebär detta att vi kommer undersöka
16 Bacchi, Analysing Policy: What’s the problem represented to be? (2009). s. 1 17 Ibid. s. 2
18 Ibid. s. 1-2 19 Ibid. s. 12 20 Ibid. s. 15
huruvida beskrivningen av problemet leder till bättre riktade åtgärder eller om det finns negativa effekter som väger tyngre än de positiva.
Även om WPR beskriver vår övergripande metod för hur texten ska analyseras och vilka parametrar som kommer att has i åtanke när vi gör vår analys behöver vi fortfarande beskriva den allmänna metoden som nyttjas för undersökningen. Denna är en kvalitativ textanalys som kombineras med det analytiska perspektivet som Bacchi beskriver. En kvalitativ textanalys innebär att vi kommer att läsa materialet noggrant för att utvinna textens mening i den kontexten den är skriven. 21
Vi vill skilja på de två metoderna på det sättet att kvalitativ textanalys är det vi gör när vi läser och förstår textens mening, medan Bacchis policyanalys är det vi kommer använda för att analysera texten utifrån det beskrivningsorienterade perspektivet hon presenterar. Det som kommer att vara utmärkande i vår användning av kvalitativ textanalys som metod är det faktum att vi systematiskt kommer att leta efter mening i texten för att kunna urskilja när det är strukturell eller social hemlöshet som diskuteras. Detta kommer att fungera i symbios med Bacchis WPR då vi kommer behöva göra en tydlig distinktion mellan de två
hemlöshetskategorierna.
1.3.3 Material
Valet av material i studien är mycket viktigt för att få ett trovärdigt resultat. Vid valet av material har vi utgått från Carol Bacchis praktiska riktlinjer hon föreslår vid användning av vårt valda metodologiska tillvägagångssätt. Bacchi menar att materialvalet bör vara ganska fritt men att man med fördel kan ha sin utgångspunkt i en specifik policy eller rapport. Vår 22
utgångspunkt är Malmö kommuns rapport Handlingsplan för bostadsförsörjning som behandlar kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen inom kommunen från 2018 till 2022. Vi har valt att ha denna rapport som utgångspunkt då den involverar flera 23
förvaltningar och ger en övergripande bild över kommunens hemlöshetssituation. Vad gäller kompletterande material som Bacchi talar om kommer vi att analysera mindre rapporter som
21 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan (2017) s. 211
22 Bacchi, Analysing Policy: What’s the problem represented to be? (2009) s. 20 23 Malmö stad, Handlingsplan för bostadsförsörjning (2018)
är mer specifikt inriktade på Malmös hemlöshetsproblem. Dessa kommer fungera som ytterligare kontext till problembilden i helhet.
Utöver handlingsplanen kommer vi att analysera Kartläggning av hemlösheten och insatser
för hemlösa 2019 som även den kommer från arbetsmarknads- och socialförvaltningen. Det 24
tredje dokumentet vi kommer att analysera är Program för att motverka hemlöshet som är 25
en antagandehandling från Malmö stad.
Vid studiens inledande skede kontaktade vi avdelningen för arbetsmarknad-och
socialförvaltningen för att få tillgång till mer material än det vi själva hittat. Därigenom fick vi tillgång till en del möteshandlingar och protokoll, budget och övriga dokument som
behandlar bostadsförsörjningen och hemlöshet i Malmö stad på olika sätt. Av arbetsmarknad- och socialförvaltningen fick vi bland annat Statsbyggnadskontorets Handlingsplan för
bostadsförsörjning innehållande riktlinjer för 2018-2022. Detta material är dels aktuellt på 26
grund av tidsspannet, men framförallt av innehållsmässiga skäl. Handlingsplanen innehar flera avsnitt som är starkt förknippade till vår studie och således av intresse till
policyanalysen.
1.3.4 Avgränsningar
En av de första avgränsningarna vi är tvungna att göra är att avgränsa oss till en kommun. Vi har gjort övervägningar och kommit fram till att arbetet endast kan omfatta en kommun då detaljbilden vi vill få inte skulle vara möjlig om fler kommuner inkluderades. Den kommun vi valt att undersöka är Malmö kommun, detta då Malmö är en av Sveriges mest utsatta städer när det kommer till hemlöshet och enligt vår uppfattning en kommun som har tillsatt flertalet åtgärder när det kommer till att motverka hemlöshet. Detta är en fördel för studien då vår primärdata kommer att bestå av tillgängligt material, av vilket Malmö kommun erhåller mycket.
24 Malmö stad, Kartläggning av hemlösheten och insatser för hemlösa 2019 (2020) 25 Malmö stad, Program för att motverka hemlöshet (2019).
I och med avgränsningen till Malmö kommun behöver vi specificera exakt vad det är med kommunen vi ska undersöka. En studie som undersöker kommunen i helhet och alla dess förvaltningar skulle kräva en mycket större omfattning än den studien har, vilket är varför vi behöver smalna ned området. Således är de nämnder och förvaltningar vi avgränsar oss till i vår studie stadsbyggnadskontoret, arbetsmarknads-och socialförvaltningen och tekniska nämnden. Vi har valt dessa utifrån deras involvering i kommunens arbete med att motverka hemlöshet.
1.3.5 Validitet och reliabilitet
Centralt för att studien ska hålla hög kvalitet är att reliabiliteten och validiteten är grundlig. Konkret innebär detta för oss att vi tittar på och mäter det som håller sig inom ramen för vårt arbete, och resultatet vi får ska uppnås om studien skulle göras på nytt, med samma metod. 27
Då vår policyanalys ämnar att se över begreppen strukturell och social hemlöshet har vi valt att använda samma definition som Malmö själva för en ökad begreppsvaliditet. Detta är viktigt då vi behöver förstå exakt vad det är vi undersöker. Som nämns i diskussionen kring forskningsteknik är det endast en korrekt och överensstämmande definition av de två centrala begreppen som kommer ge ett korrekt svar på forskningsfrågorna.
Studiens reliabilitet är hög och genomtänkt, dels då vi undviker en intervju- eller enkätmetod. Då vi utgår från olika dokument och handlingar för vår policyanalys undviker vi således systematiska mätfel och då policyanalys är vårt metodologiska tillvägagångssätt säkerställer vi en hög reliabilitet. Detta garanteras genom en noggrann läsning av texten med
väldefinierade begrepp i åtanke. Eftersom reliabiliteten i en undersökning beror på reproducerbarheten kan vi konstatera att en hög begreppsvaliditet i vårt fall leder till hög reliabilitet. Reliabiliteten säkerställs också då vi undviker otydliga frågeställningar då vi valt 28
att fokusera på våra två konkreta frågor. 29
27 Eriksson & Wiedersheim-Paul, Att utreda, forska och rapportera (2014) s. 63 28 Ibid. s. 63-64
1.4 Disposition
Studien är uppbyggd av fem kapitel. Det första kapitlet är endast introducerande för studien som helhet. I kapitel två beskrivs relevant bakgrundsinformation i form av socialtjänstlagen, Malmös hemlöshet historiskt samt tidigare forskning inom området. Det tredje kapitlet i studien introducerar de teorier som används för att genomföra den teoretiska analysen av materialet i det andra avsnittet av kapitel fyra. Det första avsnittet i studiens fjärde kapitel ägnas åt WPR-analysen av de relevanta dokument som introduceras i avsnitt 1.3.3. Kapitel fem är studiens avslutande kapitel där vi diskuterar slutsatser, personliga reflektioner och vidare forskning.
1.5 Begrepp
Definitionen av generell hemlöshet studien använder är densamma som Malmö stad använder, vilket är Socialstyrelsens definition från 1999. Anledningen till att vi använder 30
samma definition som Malmö stad är för att öka förståelsen av de dokument som kommer att analyseras samt för ökad begreppsvaliditeten inom studien. Socialstyrelsen gav ut en ny definition 2005, men Malmö valde att fortsätta med samma definition med anledning att kunna följa den lokala utvecklingen. 31
Motivet med att använda samma definition som Malmö baserat sina kartläggningar och mätningar på sedan 1996 är för att kunna följa utvecklingen avseende hemlöshet i kommunen och kunna mäta denna över tid. Det faktum att Malmö använder en annan definition än Socialstyrelsens nuvarande medför däremot en del problem, bland annat vid ett jämförande av Malmös kartläggningar och Socialstyrelsens. Konkret kan detta bli ett problem vid till exempel nationella jämförelser där resultaten av antalet personer i hemlöshet skiljer sig och en kommun likt Malmö, som baserar sina studier på en egen definition, antingen tror att problematiken med hemlöshet i staden är lindrigare eller värre än vad Socialstyrelsen anser. Det kan också bli problematiskt då det kanske inte ger en lika verklighetstrogen bild som en annan definition hade gjort. Socialstyrelsen uppdaterade sin definition för att fånga upp fler
30 Malmö stad, Kartläggning av hemlöshet och insatser för hemlösa (2020) s. 5 31 Ibid. s. 5
grupper och användandet av en äldre definition kan innebära svårigheter med att inkludera dessa.
De två centrala begreppen vi kommer att använda i vår studie är social och strukturell hemlöshet. För att kunna använda dessa behöver vi tydligt definiera och avgränsa begreppen på så sätt att deras innebörd blir tydliga först och främst med tanke på läsarens förståelse av den röda tråden och vad arbetet faktiskt ämnar att undersöka. Det är också viktigt för oss som forskare att inneha en välarbetad definition så vår analys undersöker de effekter som är relevanta till frågeställningarna. Vi kommer således beskriva definitionerna på ett sådant sätt att läsaren förstår vad begreppen innebär, men också för att läsaren ska förstå hur vi använt begreppen i vår analys.
1.5.1 Strukturell hemlöshet
Den strukturella hemlösheten handlar till stor del om bostadsmarknaden och den bostadsbrist som vi sett de senaste åren. Vanliga orsaker till att människor hamnar i strukturell hemlöshet är betalningsanmärkningar eller skulder som gör det svårt att få ett hyreskontrakt, skilsmässor och unga vuxna som vill skaffa ett eget boende men som av olika orsaker inte har möjlighet. Det sistnämnda kan till exempel bero på bostadsköer och inkomst. De vanligast 32
förekommande grupperna inom denna kategori är utlandsfödda, ensamstående mammor och barnfamiljer.
1.5.2 Social hemlöshet
Social hemlöshet grundar sig i sociala problem där olika former av missbruk eller psykisk ohälsa är de vanligaste orsakerna. Personer med denna typ av problematik och således personer i social hemlöshet behöver inte sällan någon form av stöd för att klara av sin boendesituation. I kategorin socialt hemlösa förekommer inte lika många grupper som i 33
kategorin strukturellt hemlösa, men den mest förekommande gruppen är unga män med missbruksproblematik.
32 Malmö stad, Fakta om hemlöshet i Malmö (2020) 33 Ibid.
2. Bakgrund och tidigare forskning
2.1 Socialtjänstlagen historiskt
För våra frågeställningar och syftet med studien är det av intresse att se över
socialtjänstlagen. Inte bara hur den är utformad och hur den utövas idag, utan också hur denna sett ut historiskt. Socialtjänstlagen (2001:453) innehar ett kapitel om kommunens ansvar. Första paragrafen i detta lyder:
“Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän”.
6 §, som trädde i kraft den 1/1-2020, beskriver kommunernas möjligheter till
överenskommelser med regionerna, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Detta huvudsakligen ur ett effektiviserande perspektiv och ett ökat gemensamt användande av tillgängliga resurser. 34
Den äldre versionen av socialtjänstlagen (1980:620) har förstås likheter till den nuvarande socialtjänstlagen. Även i den äldre upplagan finns det ett avsnitt avseende kommunens ansvar där 2 § lyder:
“Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område”.
Även 6 § i den nya lagen gällande överenskommelser med bland annat regionerna återfinns i den äldre versionen, med skillnad att dessa bytt namn (t.ex. från landsting till region, från den allmänna försäkringskassan till enbart Försäkringskassan).
I propositionen innehållande förslaget om en ny socialtjänstlag skrevs bland annat att den nya lagen skulle möjliggöra ett effektivare arbetssätt med modern informationsteknik och höja kvaliteten i arbetet inom socialtjänsten. Vidare i propositionen föreslogs att rätten till ökat
bistånd för den enskilde skulle breddas samt en del om överklagande av biståndsbeslut och kunskapsutveckling inom socialtjänsten. 35
Vad gäller socialnämndens riktlinjer för verksamheten står det skrivet, i den äldre versionen av socialtjänstlagen, att de i sin verksamhet ska främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Utöver detta står det en hel del om hur de ska arbeta för att aktivt finna 36
bostadslösningar och anpassningar för äldre och funktionshindrade bland annat, men inget konkret gällande vår studie med fokus på hemlöshet. Däremot står det skrivet i lagen, under rubriken Omsorger om människor med funktionshinder, att socialnämnden ska arbeta för att människor som av fysiska eller psykiska skäl möter svårigheter avseende deltagande av samhällets gemenskap ska inkluderas. I den kategorin kan även hemlösa, såväl strukturellt 37
som socialt, tänkas räknas in.
I den aktuella socialtjänstlagen är det huvudsakliga fokuset vad gäller till exempel bostäder fortfarande riktat till äldre eller funktionshindrade. Däremot finns ett kapitel med rubriken
Missbrukare där 9 § lyder:
“Socialnämnden skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs”.
Detta är av relevans då missbruk, i den begreppsdefinition vi utgår från, är starkt förknippat till social hemlöshet. 38
2.2 Hemlösheten i Malmö ur ett historiskt perspektiv
Malmö stad har sedan länge haft ett problem med hemlösheten som fortsatt öka. År 2017 uppgick siffrorna vad gäller strukturellt hemlösa till 1210 vuxna personer, vilket motsvarade
35 Prop. 2000/01:80 s. 1 36 SFS 1980:620 37 Ibid.
69 % av alla hemlösa i Malmö. Samma år var 542 vuxna personer socialt hemlösa.
Fördelningen vad gäller socialt kontra strukturellt hemlösa har dock inte alltid sett likadan ut i Malmö, där vi kan se en stor skillnad vid ett jämförande med år 2008. Generellt var
hemlösheten i Malmö betydligt lägre 2008, men den mest utsatta gruppen för hemlöshet var då de som kategoriseras som socialt hemlösa. Det året uppgick de strukturellt hemlösa till 340 personer, medan de socialt hemlösa summerades till 522 personer. Det var inte förrän 2011 som siffrorna närmade sig varandra, för att år 2012 vända och gå i motsatt riktning. 2013 blev uppdelningen vad gäller socialt kontra strukturellt hemlösa allt tydligare, då de socialt hemlösa uppmättes till 407 vuxna personer medan de strukturellt hemlösa, samma år, var 566 vuxna personer. Sedan dess har gapet, kategorierna emellan, blivit allt större och det är numera de strukturellt hemlösa som är den mest utsatta gruppen av hemlösa i Malmö. 39
Det Malmö kommun själva, i den utgivna handlingsplanen avseende bostadsförsörjningen mellan 2018-2022, belyser är att den strukturella hemlösheten ökat och fortsätter öka till följd av bostadsbristen i kommunen.
Malmö belyser i sin kartläggning av hemlösheten från 2019 att majoriteten av de hemlösa i kommunen har ett annat födelseland än Sverige. Detta visar att personer med 40
invandrarbakgrund är kraftigt överrepresenterade inom hemlöshetsbefolkningen i Malmö kommun vilket kan ha en rad olika förklaringsfaktorer. En av dessa kan vara den kraftiga befolkningsökningen i samband med flyktingkrisen på 2010-talet. Hemlöshet hos personer med invandrarbakgrund och specifika insatser för att hjälpa dessa är något vi kommer att ha i beaktning när vi utför vår policyanalys.
Något värt att nämna avseende personer med invandrarbakgrund är att mörkertalet lär vara stort, då det inte är lika enkelt att mäta dessa. Det framförallt då nyanlända som inte fått uppehållstillstånd, varken permanent eller tillfälligt, exkluderas från kommunens mätningar. 41
39 Malmö stad, Handlingsplan för bostadsförsörjning (2018) s. 28 40 Malmö stad, Program för att motverka hemlöshet (2019) s. 13-14
2.3 Tidigare forskning
Vad gäller tidigare forskning är Marcus Knutagård, universitetslektor vid Lunds universitet, av intresse. Detta med bakgrund av hans arbete med hemlöshet och Bostad först bland annat. Knutagård disputerade 2009 avhandlingen Skälens fångar: Hemlöshetsarbetets organisering,
kategoriseringar och förklaringar. Den största skillnaden mellan Knutagård och vår studie 42
är hans socionombakgrund medan vi, som tidigare nämnt, har en statsvetenskaplig
utgångspunkt. Av intresse är rapporten Det bostadssociala programmet i Helsingborg skrivet av Kerstin Annadotter och Marcus Knutagård. I rapporten undersöks hur fyra olika 43
förvaltningar i Helsingborg stad samarbetar med stadens bostadssociala program.
Programmet ämnar att hjälpa “människor som står utanför den ordinarie bostadsmarknaden”, vilket är en grupp vi inkluderar strukturellt hemlösa i. Utöver fokuset på det 44
förvaltningsöverskridande samarbetet går rapporten in på inkomstskillnader och hur dessa leder till en mer segregerad bostadsmarknad. Det går att dra trådar mellan vår uppsats och 45
denna rapport, speciellt i hur en förvaltning arbetar med att minska skillnader på
bostadsmarknaden. Vår uppsats skiljer sig från rapporten på det sättet att vi endast ämnar att undersöka kommunens arbete.
Knutagård har också bidragit med en del forskning inom området Bostad först. Bostad först är en typ av insats för att hjälpa människor som befinner sig i en hemlöshetssituation. Insatsen riktar oftast in sig på socialt hemlösa människor som lider av psykisk ohälsa och missbruksproblematik. Knutagårds forskning inom området består till stor del av att 46
utvärdera arbetet med Bostad först inom Europa och Norden för att kunna ge en översiktsbild och utveckla insatsens effektivitet. Ett exempel på Knutagårds forskning inom området är rapporten Housing First In Europe: An Overview of Implementation, Strategy and Fidelity skriven tillsammans med Nicholas Pleace och Isabel Baptista. Rapporten ämnar att ge en 47
översiktlig bild på hur snabbt Bostad först utvecklas i Europa och hur närvarande modellen är
42 Lunds universitet (2020)
43 Annadotter & Knutagård, Det bostadssociala programmet i Helsingborg (2019) 44 Ibid. s. 7
45 Ibid. s. 12
46 Socialstyrelsen, Bostad först (2019)
på den lokala, regionala och nationella nivån. Då Bostad först är något vi kommer att stöta 48
på i vår studie, speciellt åtgärderna som tillsätts för socialt hemlösa, kommer Knutagårds forskning inom området bidra med kompletterande information om modellens skala och effektivitet.
48 Pleace m.fl. Housing First In Europe: An Overview of Implementation, Strategy and Fidelity (2019) s. 6
3. Teoretiska utgångspunkter
3.1 Marxistisk analys av välfärdsstaten
Källan som kommer att användas för den marxistiska analysen är boken The Political
Economy of the Welfare State skriven av Ian Gough. Boken behandlar framväxten av den 49
moderna kapitalistiska välfärdsstaten efter andra världskriget och vilka konsekvenser välfärdsstatens utveckling haft på såväl arbetarklassen som den kapitalistiska klassen. Analysen går in på motsättningarna mellan det kapitalistiska systemet och en modern välfärdsstat, och hur socialpolitik skapar dessa motsättningar. 50
I vår analys kommer vi se på möjliga förklaringar till skillnaderna mellan kommunens arbete med socialt respektive strukturellt hemlösa. Vi kommer applicera Goughs konceptualisering av den kapitalistiska välfärdsstaten på Malmö kommun, som en förlängd arm av den svenska staten. Mer specifikt kommer vi att jämföra hur Gough ser socialpolitik som en metod för staten att upprätthålla det kapitalistiska systemets status quo. Detta för att se om statens 51
intressen av att göra detta inte bara utgår ifrån den medmänskliga motivationen om att man vill hjälpa individen, men också om det kanske finns en “bakomliggande” motivation i att en minskning av hemlösheten främjar statens ekonomiska, såväl som företagens, intressen.
3.2 Institutionell teori och spårbundenhet
För denna teori kommer Institutionell teori- idéer, moden, förändring skriven av Ulla Eriksson-Zetterquist samt The new institutionalism in organizational analysis skriven av Powell och DiMaggio att användas. Institutionell teori kan appliceras på olika områden, däribland nationalekonomi och sociologi som är vanligt förekommande, men också inom statsvetenskap. Användandet av teorin skiljer sig områdena emellan, och inom
statsvetenskapen ligger det huvudsakliga fokuset på att se institutioner som stora och
49 Gough, The Political Economy of the Welfare State (1979) 50 Ibid. s. x-xi
betydande sammanslutningar eller föreningar, framförallt offentliga eller statliga. Således är 52
utgångspunkten i den valda teorin med statsvetenskaplig inriktning väl lämpad för studien.
Teorin uppmanas att ses som en teoriram snarare än en enhetlig teori. Detta främst med anledning av problematiken för en institution att förutse alla möjliga konsekvenser och alternativ av ett fattat beslut, och att det således snarare handlar om att försöka hitta den lösning som tar hänsyn till flest möjliga intressen. Beslutsfattandet bör enligt teoriramen hantera kognitiva, politiska, känslomässiga och strategiska aspekter, och utifrån dessa försöka tillgodose så många som möjligt. 53
Syftet med att tillämpa den institutionella teorin på studien är att analysera om det finns skillnader i hur kommunen arbetar med social respektive strukturell hemlöshet. Vi kommer således ha den institutionella teorin i beaktning när vi analyserar det utvalda materialet för att enklare skönja beskrivningar eller förklaringar till varför de olika kategorierna av hemlöshet bemöts med olika arbetssätt eller åtgärder från kommunen.
Spårbundenhet är en del av institutionell teori som Powell belyser i The new institutionalism
in organizational analysis. Spårbundenhet har stark förankring till historiska perspektiv,
vilket även den institutionella teorin har i sin helhet. Detta då spårbundenhet ofta grundas i historiska aspekter eller, vad gäller konkreta processer, i beslut som fattas i ett tidigt skede. 54
Detta innebär i vårt fall med hemlöshetsproblematiken i Malmö kommun, att arbetet med problematiken än idag kan tänkas vara formad av de beslut som kommunen fattade 1996, när de började kartlägga hemlösheten i kommunen. Spårbundenhet är således av intresse för studien för eventuella förklaringsfaktorer till varför arbetet med problematiken idag ser ut som den gör, och ger en ökad förståelse för arbetssättet som Malmö stad bedriver inom området. Powell och Zetterquist kommer att komplettera varandra i den teoretiska analysen, där Zetterquists idéer om institutionell teori ligger till grund för analysen och Powells beskrivning av spårbundenhet bidrar med ett historiskt perspektiv.
52 Eriksson-Zetterquist, Institutionell teori- idéer, moden, förändring (2009) s. 7 53 Ibid. s. 6
4. Analys
4.1 WPR-analys av Malmö kommuns policy
4.1.1 Handlingsplan för bostadsförsörjning - Malmö stads riktlinjer för
bostadsförsörjningen 2018-2022
Handlingsplanen är framtagen av stadsbyggnadskontoret i Malmö och antogs av
kommunfullmäktige i april 2018. Innan detta hade dokumentet remitterats under hösten 2017 för att “förankra och bearbeta förslagen”. Handlingsplanen har en bredd på det sättet att den 55
behandlar bostadsförsörjningen i stort, dels vad gäller olika grupper i samhället, men också processen i och med bostadsbyggande. Relevant för studien är de avsnitt som specifikt behandlar hemlöshet och resurssvaga hushåll.
Hur beskrivs policyns problembild?
Det huvudsakliga problemet som behandlas i handlingsplanen är bostadsbristen i Malmö stad. Dokumentet lägger mycket vikt vid olika beräkningar gällande hur mycket bostadsbyggandet behöver öka för att mäta efterfrågan i staden, samtidigt som de lägger vikt vid att
nybyggnation inte är en lösning som håller för alla de som är i behov av en bostad. Således leder detta, problematiken kring bostadsbristen, till delproblematiken avseende resurssvaga hushåll i Malmö.
Resurssvaga hushåll inkluderar såväl strukturellt som socialt hemlösa i stor utsträckning. Detta då handlingsplanens definition är densamma som studiens, det vill säga att socialt hemlösa ofta lider av psykisk ohälsa och missbruksproblematik medan strukturellt hemlösa istället har svag förankring på arbets- och bostadsmarknaden. Ytterligare en faktor vad gäller resurssvaga hushåll är det faktum att skillnaderna mellan strukturellt och socialt hemlösa skiljer sig nämnvärt vad gäller vilken av dessa kategorier som påverkas mest av den rådande bostadsbristen. I flera avsnitt av handlingsplanen, med tillhörande statistik och diagram, är
det tydligt att de strukturellt hemlösa, under de senaste åren, haft större problematik med bostadslösningar.
Problemet med strukturell hemlöshet beskrivs som ett problem skapat av bostadsmarknaden och bristen på bostäder däri. Det konstateras också att den strukturella hemlösheten har en anknytning till antalet nyanlända då andelen nyanlända som är strukturellt hemlösa är relativt hög. Gruppen strukturellt hemlösa tar, jämfört med socialt hemlösa, upp ett större utrymme i texten, vilket visar att detta är ett större problem i anknytning till bostadsbristen i kommunen.
Kategorin ensamstående mammor kan även de räknas in i gruppen strukturellt hemlösa. Detta då en återkommande orsak bakom strukturell hemlöshet är skilsmässa eller separation. En faktor som handlingsplanen nämner angående detta är dels det faktum att kvinnor generellt sett har lägre löner än män, samt att kvinnor i större utsträckning har vårdnad av barn vilket i sig för med sig ökade kostnader för dessa hushåll.
Hur kan policyns problembeskrivning problematiseras?
Den generella bostadsbristen i Malmö kan problematiseras på flera sätt, inte minst med de delproblem som detta för med sig med bland annat hemlösheten i staden. I och med handlingsplanens avsnitt för olika grupper i samhället, däribland äldre, studenter och hemlösa, kan det vid första anblick anses väl fördelat vad gäller representationen. Däremot blir det, till följd av denna uppdelning, svårt att se det samband som finns mellan flera av grupperna.
Med tanke på att socialt hemlösa inte tar stort utrymme i texten kan det vara svårt att problematisera detta, men det är ett problem i sig. Mer resurser skulle kunna läggas på att överväga om det finns lösningar relaterade till bostadsbristen som skulle kunna minska problemet med social hemlöshet.
Orsaken till strukturell hemlöshet presenteras som en bristande förankring till
bostadsmarknaden i kombination med låg inkomst. Denna problembeskrivning av strukturell hemlöshet leder inte till några nya insikter i problematiken och är en förenklad beskrivning av
problemet. Det förklarar inte varför den strukturella hemlösheten har ökat markant under de senaste åren vilket är ett av de stora problemen kommunen försöker lösa.
Vilka konsekvenser får denna problembeskrivning?
En negativ aspekt av policyns beskrivning av de olika grupperna, såsom hemlösa, äldre och studenter till exempel, är att det utelämnas det samband som kan finnas när en individ ingår i flera av grupperna. Det är inte på något sätt framträdande i handlingsplanen att en individ skulle kunna ingå i gruppen studerande och hemlös samtidigt, utan är något som går att utläsa vid en noggrannare analys av dokumentet. Detta leder till en mindre nyanserad syn på
problemet vilket kan orsaka svårigheter i att arbeta fram lösningar.
Gällande den strukturella hemlöshetens karakterisering i texten, som är starkt återkommande, finns en del negativa faktorer värda att belysa. Dels det faktum att den strukturella
hemlösheten ökat betydligt, men ingen tolkning eller förklaring på varför detta har skett. Det blir således svårt för läsaren att sätta sig in i problematiken bakom strukturell hemlöshet, samt att förstå vilka möjliga lösningar som skulle kunna finnas på problemet.
Det faktum att social hemlöshet har ett mindre utrymme i handlingsplanen leder till att färre lösningar föreslås och genomgås för att minska den typen av hemlöshet. Detta går också att se empiriskt då den sociala hemlösheten i kommunen har legat relativt stabil under 2010-talet och till och med ökat sedan handlingsplanen antogs. 56
4
.
1.2 Program för att motverka hemlöshet
Denna handling är framtagen genom ett samarbete mellan tekniska nämnden,
stadsbyggnadsnämnden samt arbetsmarknads- och socialnämnden i Malmö kommun. Den framtogs på uppdrag från kommunfullmäktige och programmet antogs 2019. Målet med programmet är att Malmö stad ska verka för att minska hemlösheten. Programmet behandlar Malmös hemlöshetsproblem i detalj och är således relevant för studien. 57
Hur beskrivs policyns problembild?
56 Malmö stad, Malmö stads kartläggning av hemlösheten 2019 (2019) s. 11 57 Malmö stad, Program för att motverka hemlöshet (2019)
Det stora problemet beskrivs i policyn att vara den strukturella hemlösheten. I denna
problematik ingår en mängd delproblem, som också kan ses som orsaker till den strukturella hemlösheten, däribland resurssvaga hushåll, befolkningsökningen och bostadsbristen i kommunen.
Resurssvaga hushåll ingår i kategorin strukturellt hemlösa och är vanligt förekommande i handlingsplanen. Även nyanlända till Malmö, dels från andra delar av landet men också från andra länder, räknas in i den strukturella hemlösheten och något som policyn lägger stor vikt vid är barn som påverkas av problematiken kring Malmös hemlöshetssituation. I de avsnitt där barn diskuteras behandlas de konsekvenser som en hotad boendesituation kan leda till på både kort- och lång sikt. Utöver detta ligger stor vikt vid hur kommunen själva påverkas, dels av att hemlösheten i stort men också med den ökade belastningen av nyanlända utan boende, barn med otrygga förhållanden och en ökande befolkningsprognos. Detta dels renodlat vad gäller bostadsbrist och att denna förväntas öka, men också hur det drabbar kommunen ekonomiskt.
Kostnaderna den ökande hemlösheten lägger på kommunen karakteriseras som kommunens drivkraft för att lösa problemet. Policyn beskriver kostnader för att upprätthålla de
kommunala boenden som nyttjas av de hemlösa samt olika boendetyper i dessa situationer. Fokuset läggs på monetära kostnader i miljoner kronor. Handlingsplanen belyser också de påtryckningar som Malmö stad upplever utifrån, framförallt genom statlig lagstiftning och FN:s barnkonvention. Även dessa agerar som drivkraft för att vilja lösa problematiken kring bostadsbrist och hemlöshet i Malmö.
Policyn drar kopplingar mellan ökandet av den strukturella hemlösheten de senaste åren och den stora flyktingvågen som kom på 2010-talet. Detta beskrivs som ett problem bortom kommunens kontroll då de inte hade kunnat förutse en sådan stor befolkningsökning samt att Malmö har drabbats relativt hårt i jämförelse med närliggande kommuner.
Hur kan policyns problembeskrivning problematiseras?
I programmet diskuteras hemlöshet som ett generellt begrepp där, i undantagsfall,
den strukturella hemlösheten och den sociala hemlösheten mer eller mindre exkluderas i just denna policy. Detta blir framförallt problematiskt då kategoriseringarna vid något tillfälle nämns till att senare i programmet inte inkludera de båda kategorierna, vilket leder till en viss förvirring för läsaren. Avsaknaden av fokuset på den sociala hemlösheten hade således varit mer begriplig i det fall där denna utelämnats helt, men då detta inte är fallet finns det obalans vad gäller de två kategorierna.
Skildringen av invandring och därtill befolkningsökning som en av de stora bakomliggande orsakerna till ökningen av den strukturella hemlösheten blir ett problem då det skapar en tvetydighet när det kommer till kommunens roll. Det policyn missar är en tydligare koppling mellan befolkningsökningen och en brist i kommunens stagnanta bostadsutveckling.
Beskrivningen av hemlöshet som en monetär kostnad för kommunen är problematisk då den leder till en avhumanisering av de hemlösa som istället blir siffror. Konsekvenserna för individen diskuteras under en senare del av policyn men dess koppling till kostnaderna för kommunen hålls åtskild vilket betyder att man inte ser dessa problem på samma nivå.
De utomstående kostnadsrelaterade påtryckningarna som upplevs finnas i Malmö enligt handlingsplanen är nödvändigtvis inte negativa, då de kontribuerar till ytterligare en anledning till att vilja se framsteg i processen att motverka och förebygga hemlösheten i Malmö.
Vilka konsekvenser får denna problembeskrivning?
En obalans mellan karakteriseringarna av de två typerna av hemlöshet leder till att
kommunen i sin helhet inte lägger lika mycket resurser på de två olika typerna. Detta behöver inte vara negativt då strukturell hemlöshet påverkar kommunen i mycket större utsträckning än social hemlöshet, men obalansen visar i ett program som detta att social hemlöshet nästan helt skjuts åt sidan.
Policyns ovilja att utgå från att det är kommunens bristande bostadsbyggande som inte skett i takt med befolkningsutvecklingen som är ett problem leder till ett sorts ansvarsförskjutande med fokus på flyktingmottagandet. Det blir då fokus på den nationella nivån där kommunen
belyser att Malmö tagit emot fler flyktingar än andra kommuner och således inte kunnat bygga i takt med befolkningsökningen, istället för ett fokus på varför kommunen inte har varit tillräckligt förberedd på befolkningsökningen.
Detta sätt att se på hemlöshetsproblemet leder till att kommunens uppfattning av
hemlöshetens konsekvenser ses som övervägande monetära. Detta betyder att kommunen, istället för att fokusera på att minimera lidandet för de hemlösa människorna, kan komma att fokusera på en kostnadsminskning istället vilket leder till otillräckliga åtgärder och en oförändrad hemlöshetssituation.
4.1.3 Kartläggningen av hemlösheten och insatser för hemlösa 2019
Kartläggningen är framtagen i syfte att ge en tydligare bild av hur hemlösheten i Malmö stad ser ut och hur denna har utvecklats med tiden. Den behandlar samarbetet mellan de berörda nämnderna och förvaltningarna som jobbar aktivt med detta i Malmö, men den ansvariga förvaltningen är arbetsmarknads- och socialförvaltningen. 58
Hur beskrivs policyns problembild?
Problembilden i dokumentet har ett stort fokus på barnfamiljer och barn i hemlöshet.
Beskrivningen av problemet är således huvudsakligen hur barn påverkas av hemlöshet. Detta inkluderar en beskrivning av hur det hämmar deras uppväxt och utveckling. Det finns också beskrivningar av hemlösheten hos barnfamiljer där orsaken är våld i hemmet eller social problematik hos någon eller båda av föräldrarna, men den huvudsakliga gruppen av barn i hemlöshet tillhör, enligt Malmö stads mätningar, kategorin strukturellt hemlösa. I och med fokuset på barnfamiljer och barn i hemlöshet belyser kartläggningen även att detta drabbar allt fler kvinnor i och med att det är vanligare förekommande att kvinnor är ensamstående med vårdnaden av barn.
Utöver fokuset på barnfamiljer och barn i hemlöshet har kartläggningen ett stort fokus på social hemlöshet. Detta dels i själva kartläggningen, men också i den del av dokumentet som handlar om insatser för hemlösa.
Det läggs också vikt vid personer som saknar svenskt medborgarskap. Dels asylsökande, men också ensamkommande flyktingbarn, anhöriginvandrare och de som fått uppehållstillstånd men ses som nyanlända till Malmö. Detta beskrivs som ett problem uppkommet ur
flyktingkrisen på 2010-talet och den stora befolkningsökningen i Malmö i samband med denna. Orsaken till den stora hemlösheten inom denna grupp är nyanländas svaga förankring på bostadsmarknaden men också en brist på sociala kontakter. Majoriteten av denna grupp kategoriseras därmed som strukturellt hemlösa.
Kommunen beskriver också dess ansvar för bostadsförsörjningen, vilket innefattar att den följer lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Denna lag innebär för Malmö kommun att stadsbyggnadskontoret ska ta fram bostadspolitiska mål som ska skapa förutsättningar för att alla i kommunen ska kunna leva i goda bostäder. Socialnämndens ansvar beskrivs som ett ansvar gentemot vissa grupper, och att detta inte inkluderar sådana problem som kan kategoriseras som strukturell hemlöshet. Det framgår alltså ett fokus på att följa de lagar och den rättspraxis som finns och dessa riktar sig specifikt in på individer med social problematik.
Hur kan policyns problembeskrivning problematiseras?
En aspekt värd att nämna vad gäller kartläggningens problembeskrivning är att det inte är balans avseende de två kategorierna av hemlöshet. Detta framförallt vad gäller insatserna för hemlösa, som är ett utförligt avsnitt gällande kommunens åtgärder vad gäller arbetet med att förebygga och minska hemlösheten i Malmö. Således är insatserna riktade mot den sociala hemlösheten betydligt fler än de som finns riktade mot strukturell hemlöshet.
Med tanke på att en stor del av problembeskrivningen i texten behandlar problemet nyanlända i relation till hemlöshetsproblemet är det problematiskt att använda
Socialstyrelsens definition av hemlöshet från 1999. Detta bland annat då definitionen inte inkluderar människor i hemlöshet som inte har erhållit uppehållstillstånd, varken permanent eller tillfälligt.
Ett stort fokus i texten ligger på det rättsliga ansvar kommunen har både gentemot de lagar som stiftats men också enligt den praxis som finns på området. Det blir i och med detta fokus
en avsaknad av betänkanden gällande alternativa lösningar som står utanför den lagstiftning som finns. Detta upplevs som en självbevarande åtgärd för kommunen där de skyddas från ytterligare ansvar i och med att de endast tar till åtgärder där det är absolut nödvändigt enligt lagen.
Vilka konsekvenser får denna problembeskrivning?
Ett problem som problembeskrivningen i policyn medför är det fokus som finns på
barnfamiljer och barn i hemlöshet, men avsaknaden av beskrivningen vad gäller åtgärder och insatser riktade mot denna grupp. Det som nämns under det avsnitt som berör insatser i policyn är vandrarhemsliknande boenden för barnfamiljer och andra tillfälliga lösningar. I förhållande till problembeskrivningen vad gäller barnfamiljer och barn i hemlöshet med de konsekvenser avseende uppväxt och trygghet som nämns, känns inte detta som tillräckliga lösningar. Tillfälliga boendelösningar innebär i sin tur att familjen kan komma att behöva flytta ut vid ett ökat tryck på bostaden och således behöva hitta en annan lösning. Då
situationen med en tillfällig lösning beskrivs som otrygg är den således inte tillräcklig för att säkerställa en trygg uppväxt och trygga levnadsförhållanden för dessa individer.
Faktumet att nyanlända utan uppehållstillstånd exkluderas i kommunens kartläggning kring hemlöshet leder till två stora konsekvenser. Dels kan hemlöshetsstatistiken bli grovt
missvisande på grund av att en hel grupp exkluderas. Det innebär att antalet hemlösa skulle kunna vara mycket större än vad kommunen är medvetna om. Detta innebär också att riktade åtgärder kan bli svårare att genomföra, då statistiken som förs inte visar exakt vilka behov gruppen i fråga har.
Ytterligare en aspekt avseende barnfamiljer och barn i hemlöshet är förankrat till insatsen Bostad först. Detta då det är ett projekt som pågått i Malmö stad sedan 2012 och vid årsskiftet 2019/2020 hade 52 lägenheter inom verksamheten. Projektet är hittills lyckat med ett
kvarboende på 83 %, men är endast riktat till socialt hemlösa. Då oron för barnfamiljer och barn i hemlöshet är växande och påtaglig i policyn, är detta en åtgärd som inte stödjer denna grupp. Framförallt då det är ett projekt för socialt hemlösa, där barnfamiljer och barn i hemlöshet knappt ingår, samt att det är flest män som erbjudits platser i programmet. Det
faktum att majoriteten i projektet Bostad först är män blir negativt i förhållandet till barn i hemlöshet då dessa sällan har vårdnaden för barn.
Det faktum att kommunen väljer att uttrycka sitt ansvar gentemot hemlösa endast genom lagar och rättspraxis leder till sämre åtgärder för att motverka hemlösheten. Detta på grund av att en sådan attityd leder till exkluderande politik, i och med att kommunen visar att de endast gör det som dem är tvungna att göra, och inte att de gör allt de kan för att hjälpa kommunens invånare.
4.1.4 Sammanfattning
Helhetsbilden policyanalysen ger är ett övervägande fokus på strukturell hemlöshet.
Kommunen fokuserar till stor del på bostadsbristen, dess följder, och hur lösningen på denna innebär en minskning av hemlösheten. Detta leder till något av en enhetlig bild av
hemlöshetsproblemet som endast strukturellt, kanske eftersom strukturellt hemlösa har växt till att bli en sådan stor andel av kommunens hemlöshetsbefolkning de senaste åren. På så sätt lägger kommunen större vikt vid lösningar som innefattar bostadsbyggande och en utökning av utbudet på billiga bostäder för kommunens invånare. Det finns också mycket som tyder på att kommunen tror att hemlöshetsproblemet kommer minska av ökat bostadsbyggande oavsett priset på bostäderna, då deras förhoppningar är att detta ska leda till flyttkedjor.
Utöver bostadsbyggandet i Malmö stad är de konkreta åtgärderna och insatserna med att minska och förebygga hemlöshet mer tydliga vad gäller socialt hemlösa. Detta dels vad gäller Bostad först, stöd från socialtjänsten och härbärgena i kommunen.
En av de största orsakerna som kommunen lyfter fram till den kraftiga ökningen av strukturell hemlöshet de senaste tio åren är att den har skett i samband med
befolkningsökningen i kommunen i och med flyktingkrisen på 2010-talet. Detta lyfts fram som ett allvarligt problem då majoriteten av alla strukturellt hemlösa är födda i ett annat land än Sverige. Även om detta är fallet återfinns inte ett speciellt stort fokus på riktade lösningar till just denna grupp, vilket kan ses som problematiskt.
Kommunen diskuterar inte bara nyanlända, utan övriga befolkningsgrupper som på olika sätt kan räknas in som strukturellt hemlösa. En grupp som är återkommande är ensamstående mammor och att dessa i relativt stor utsträckning kan komma att klassas som strukturellt hemlösa. Även äldre och studenter förekommer på flera ställen i kommunens rapporter, och dessa kan också klassas som strukturellt hemlösa. Detta främst på grund av ekonomiska skäl eller svag förankring på arbets- och bostadsmarknaden.
4.2 Teoretisk analys
I kommande avsnitt analyseras den data som utvanns i föregående avsnitts policyanalys med hjälp av de teorier som diskuteras i kapitel tre. Syftet med analysen är att ge ett teoretiskt underlag för att kunna besvara studiens andra frågeställning.
4.2.1 Marxistisk analys
Malmö kommun är, i egenskap av sin roll som kommun, en lokal politisk komponent av den svenska välfärdsstaten. Det går således att se kommunen som en förlängd arm av staten och analysera kommunens beslutsfattande och intressen som en spegling av statens. Detta är en 59
viktigt del i den marxistiska analysen då det är just staten som beslutsfattande och verkställande organ av socialpolitik som analyseras. Det historiska perspektivet är också viktigt att hålla i åtanke. Sverige har länge varit en välfärdsstat och är idag en av de starkaste välfärdsstaterna i världen. Socialpolitik som implementeras för att generera välfärd är således ingenting som varken den svenska staten eller det svenska folket motsätter sig i större
utsträckning.
Gough beskriver i sin bok att socialpolitik drivs igenom av både den kapitalistiska klassens intressen och arbetarklassens intressen, men han uttrycker också att det finns policys som har uppkommit genom påtryckningar från båda klasserna. Detta ser man också tydligt är fallet 60
genom vår policyanalys. Hemlöshet är ett samhällsproblem där de flesta kan enas om att det behöver utrotas. Arbetarklassens motivation i frågan ligger i att det är den klass som utgör riskgruppen för hemlöshet och också den klass som näst intill alla hemlösa tillhör. Den
59 Gough, The Political Economy of the Welfare State (1979) s. 63 60 Ibid. s. 65
kapitalistiska klassens intresse i frågan ses i och med de företag som bidrar med lösningar, i policyn vi analyserat är detta främst bostadsbolag.
Om man vill förstå företagens intressen utifrån ett marxistiskt perspektiv uppstår en motsättning, då företagen förlorar kortsiktigt på att bidra med bostadslösningar som dels byggs billigt och är till för en grupp människor som kan ses som väldigt osäkra hyresgäster, speciellt socialt hemlösa. Denna motsättning blir tydlig i och med att strukturellt hemlösa är de som generellt tar mest plats i kommunens policys och de bostäder som riktar sig till socialt hemlösa oftast bistås av kommunen, inte privata företag. En förklaring till varför företagen ändå bistår med lösningar är påtryckningar från arbetarklassens sida av samhället, där ett företag som ses som “ont” kan utsättas för negativa konsekvenser såsom hyresstrejkar. En annan förklaring är att det leder till långsiktig vinst för företaget, då de får hyresgäster som inte har goda möjligheter att flytta vidare vilket betyder att de kommer bo kvar länge. Denna motsättning beskrivs av Gough som ett sätt för den kapitalistiska klassen att på lång sikt behålla den samhälleliga ordningen som gynnar den. 61
Den marxistiska analysen motsätter sig dock inte att det finns områden där den kapitalistiska klassen och välfärdsstaten stöter på problem med samarbete. Ett sådant dyker upp i Malmö kommuns policys gällande insatser för hemlösa. Kommunen beskriver att en åtgärd de
försöker sätta in är att privata bostadsbolag ska acceptera försörjningsstöd och andra liknande bidrag som inkomst för hyresgäster. Detta skulle underlätta för hemlösa att hitta ett
permanent boende då det är många inom den gruppen som erhåller bidrag från staten som sin enda inkomst. Kommunen gör det dock tydligt att det är ett pågående arbete och att det endast är ett fåtal hyresvärdar som accepterar bidrag som inkomst. Detta visar på att
kommunen möter motstånd från hyresvärdar, vilket kan förklaras av en rad olika faktorer. En faktor kan vara på grund av otryggheten och den möjliga långsiktiga förlusten i att ta emot en hyresgäst med osäker inkomst. Detta visar att hyresvärdarna, som här representerar den kapitalistiska klassen, sätter sina behov om trygghet och långsiktig vinst före individens behov av bostad.
4.2.2 Institutionalistisk analys
I ovanstående policys är samarbetet nämnderna och förvaltningarna emellan återkommande. Detta innefattar stadsbyggnadskontoret, arbetsmarknads- och socialförvaltningen och
tekniska nämnden, som alla arbetar under Malmö stad. Hur arbetet är strukturerat och
fördelat dessa emellan blir av relevans för denna del av analysen, då den institutionella teorin lägger vikt vid detta. Även med vilka aspekter som beslutsfattandet grundar sig på är av intresse, då den institutionella teorin belyser även detta. 62
Gemensamt för de dokument som studien byggt sin policyanalys av, är att det övergripande fokuset ligger på strukturell hemlöshet snarare än social hemlöshet. Utifrån den institutionella teorins bakomliggande aspekter vad gäller beslutsfattande är det av vikt att tillgodose så många som möjligt med det fattade beslutet. Den strukturella hemlösheten i Malmö har en 63
tid varit högre än den sociala, men hade vid de senaste mätningarna minskat drastiskt. Den strukturella hemlösheten var däremot fortfarande något högre än den sociala vid 2019 års mätning. Enligt teorin bör beslut fattas utifrån kognitiva, politiska, känslomässiga och 64
strategiska aspekter. Det står således inte helt klart utifrån vilka aspekter Malmö kommun fattat sina beslut och det är inte helt enkelt att skönja detta utifrån valda policys. Däremot är det centralt att besluten har sin grund i det politiska, då Malmö som nämnt i den marxistiska analysen är en lokal politisk komponent av den svenska välfärdsstaten. Detta går konkret att skönja dels vad gäller budgetbeslut, som innefattat olika typer av åtgärder och satsningar mot att minska och förebygga hemlösheten i Malmö, samt upprättandet av olika boendeformer såsom genomgångs- eller övergångslägenheter och härbärgen.
Den strategiska aspekten innehar en bredd som kan inkludera flera olika typer av strategier, men är i det här fallet enklast att skönja vad gäller de ekonomiska aspekterna. Återkommande i flera av de policys som analyserats för studien är de kostnader som hemlösheten innebär med boendelösningar, såväl tillfälliga och akuta som långsiktiga. De kostnader som
byggandet av nya bostäder innebär nämns också, men inte som en direkt följd av hemlöshet
62 Eriksson-Zetterquist, Institutionell teori- idéer, moden, trender (2009) s. 6 63 Ibid. s. 6
utan snarare på grund av generell bostadsbrist i och med en växande befolkning. Däremot går det att skönja övriga kostnader för kommunen till följd av hemlöshet i form av ekonomiskt bistånd till de utsatta, och i policyn Program för att motverka hemlöshet beskrivs
kostnadsminskningar vad gäller hemlöshet som en av kommunens större drivkrafter för att ta itu med problematiken.
Spårbundenheten kring problematiken med Malmös hemlöshet går även den att skönja i de policys som analyserats för studien. Detta kan vara en av flera förklaringsfaktorer till varför kommunen tycks rikta fler insatser och åtgärder mot de socialt hemlösa, trots att den
strukturella hemlösheten varit en större andel av de hemlösa i Malmö under flera års tid. Då Malmö stad kartlagt hemlösheten sedan 1996, och den sociala hemlösheten då var större, kan det faktum att satsningarna mot att minska och motverka den sociala hemlösheten är fler och mer betydande, bero på spårbundenhet. Detta krockar däremot med andra delar av den institutionella teorin, då besluten som tas i processen enligt Eriksson-Zetterquist, ska
tillgodose så många som möjligt. I och med att de strukturellt hemlösa i Malmö idag är fler, men åtgärderna färre i förhållande till de insatser riktade mot de socialt hemlösa, kan detta bero på spårbundenhet i Malmös arbete med att motverka och minska hemlösheten i kommunen.
Det finns ett övergripande fokus på hur kommunen förhåller sig till lagstiftning och rättspraxis i de policys som analyserats i studien. Även detta är starkt förankrat till den institutionella teorin då kommunen är skyldiga enligt lag att förhålla sig till statens
lagstiftning. Således blir det tydligt att kommunen inte har fria händer, även om till exempel socialtjänstlagen är en form av ramlag som kommunen har relativt goda möjligheter att själva arbeta utifrån. Det finns också en stark koppling till kommunens självstyre, som i det här fallet till stor del handlar om en sorts samarbetskedja mellan staten och invånarna i Malmö.
Statens roll är i det här fallet starkt förknippad till lagstiftningen vad gäller dels
socialtjänstlagen, men också lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Det är upp till kommunerna själva att utöva dessa lagar, men det finns samtidigt förståelse från statligt håll att hemlösheten ökar i takt med en växande befolkning. Kommunerna fördelar arbetet på de nämnder och förvaltningar som är bäst lämpade för de olika uppdragen, där de vi tittat på
varit arbetsmarknads- och socialförvaltningen, tekniska nämnden och stadsbyggnadskontoret. Utöver dessa har även de lokala bostadsbolagen en stor roll, vilket Malmö stad implicerat på flera håll i de policys vi tittat på. Det mest centrala i det här fallet är, som vi nämnde i den marxistiska analysen, att få bostadsbolagen att acceptera försörjningsstöd och bistånd som inkomstkälla. Detta är ett pågående projekt och något som bostadsbolagen eventuellt inte känt tillräckliga incitament från kommunens håll för att godta.
Denna kedja av samarbete med hemlöshetsproblematiken i Malmö stad påverkar de individer som lever i hemlöshet eller som har otrygga boenden, vilket i stor utsträckning påverkar dessa individers förutsättningar för att kunna leva ett gott och tryggt liv. Således går det att peka på brister i systemet av samarbete från statligt håll hela vägen till invånarna i Malmö stad. Var bristerna finns beror på vilken del av problematiken som belyses, men till exempel vad gäller att flera av de lokala bostadsbolagen ännu inte accepterar försörjningsstöd som inkomstkälla kan anses brista från kommunalt håll. Samspelet mellan dessa aktörer måste vara tryggt och fungerande för att kunna ta itu med hemlöshetsproblematiken på allvar. Detta belyses bland annat i intervjun med socialchefen på Skåne Stadsmission som anser att
5. Slutsatser
5.1 Resultat
Fråga 1: Hur skiljer sig Malmö kommuns arbete i motverkandet av social kontra strukturell hemlöshet?
De strukturellt hemlösa är det som de policys studien analyserat lägger absolut mest vikt vid, men vad gäller arbetet i att motverka den strukturella hemlösheten ser det någorlunda glest ut vad gäller insatser och åtgärder. När det kommer till lösningar på strukturell hemlöshet verkar kommunen ha svårt att tillsätta dessa. Det finns i denna kategori ett stort fokus på lösningar kopplade till kommunens bostadsförsörjning, vilket är naturligt då de strukturellt hemlösas problematik är starkt kopplad till bostadsmarknaden och en svag förankring till denna.
Lösningar på strukturell hemlöshet beskrivs på ett aningen abstrakt sätt där kommunen har förhoppningar om att en utökning av kommunens bostadsbestånd skulle skapa flyttkedjor som leder till att människor som har svaga ställningar på bostadsmarknaden ändå får boenden. Kommunen beskriver också sitt arbete med att försöka få privata bostadsbolag att acceptera försörjningsstöd och bistånd som inkomst för hyresgäster, vilket är något som skulle underlätta strukturellt hemlösas bostadssökning.
Social hemlöshet ses som ett mindre problem för kommunen då antalet är mycket lägre än antalet strukturellt hemlösa, samt att antalet har varit relativt stabilt under det senaste
årtiondet. Kommunens insatser för att motverka social hemlöshet tar dock större plats i dess policys. Detta ses bland annat i antalet tillfälliga boenden och härbärgen som är specifikt riktade till individer i social hemlöshet.
Inom kategorin strukturell hemlöshet är det betydligt större fokus på de delgrupper som ingår i kategorin, än det är i den sociala hemlöshetskategorin. De grupper som är återkommande vad gäller den strukturella hemlösheten är nyanlända, ensamstående mammor samt barn och barnfamiljer i hemlöshet. I och med fokuset på de undergrupper som finns inom den
