I problemformulering beskrevs en situation där många länder i västvärlden väljer bort deltagande i FN-‐ledda insatser. Anledningarna kan vara många men det får
konsekvenser som går ut över kvaliteten på de FN-‐ledda insatserna. Trycket och behovet ökar ständigt på FN som global freds-‐ och säkerhetspolitisk aktör. De
fredsbevarande FN-‐insatserna har blivit alltmer komplexa och omfattande och det allt större trycket på FN har gjort att FN har svårt att få tillräckliga resurser till freds-‐ och säkerhetsfrämjande insatser.
Syftet med uppsatsen var att undersöka vilka faktorer som spelar in vid Sveriges val av internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande aktör där hypotesen var att FN-‐ledda civila insatser väljs bort till förmån för EU och dess missioner inom GSFP. Detta trots en tydligt uttalad policy till stöd för FN där regeringens arbete med fredsfrämjande insatser ska utgå från målsättningen att värna FN-‐stadgan och upprätthålla FN:s primära ansvar för fred och säkerhet.
Har svenska polisens deltagande i internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet förändrats från deltagande i FN-‐ledda insatser, i så fall varför? Och hur ser samspelet mellan Sveriges policy och implementering ut i praktiken avseende FN-‐ledda civila insatser?
Den svenska polisen har under den undersökta tidsperioden 2001-‐2011 ändrat sitt deltagande från i huvudsak FN-‐ledda insatser till förmån för insatser inom EU och den Gemensamma Säkerhets-‐ och Försvarspolitiken, GSFP. Vid undersökningens början deltog 85 % av alla poliser i utlandstjänst i FN-‐ledda insatser.115 Vid undersökningens slut deltog 32 % av poliserna i utlandstjänst i FN-‐ledda insatser och en förskjutning har gradvis skett under undersökningsperioden mot EU/GSFP-‐insatser. Vid
undersökningens början utgjorde polisens deltagarantal i EU-‐missioner endast 2 % för att i slutet av undersökningsperioden ha ökat till 62 % av det totala deltagarantalet.116
115 Polisens Utlandssektions årsrapport för 2001. 116 Polisens årsredovisning för 2011.
Flera förklaringar kan ges till varför en sådan förskjutning har skett. Polisen har att implementera Sveriges policy och freds-‐ och säkerhetspolitiska ambitioner. Vid slutet av 90-‐talet och början av 2000-‐talet, så beskrevs FN som en hörnsten i den svenska
utrikespolitiken. Vid tidpunkten fanns i stort sett bara FN-‐missioner och som nämnts ovan deltog 85 % av all personal i utlandstjänst i FN-‐ledda insatser.117 FN fortsatte beskrivas som en viktig del i den svenska utrikespolitiken under hela
undersökningsperioden.
Något som implementeringsteorin försöker besvara handlar ofta om hur ett politiskt beslut eller policy samspelar eller inte eller genomförs på det sätt som var
beslutsfattarens avsikt, det s.k. implementeringsproblemet. Om avsikten beskrivs att regeringens arbete med fredsfrämjande insatser ska utgå från målsättningen att värna FN-‐stadgan och upprätthålla FN:s primära ansvar för fred och säkerhet, finns det då ett implementeringsproblem när det i omsatt praktisk handling sedan visar sig att
deltagandet i direkt FN-‐ledda insatser minskar? Vilka faktorer påverkar detta?
Den här undersökningen har kommit fram till att parallellt med det starka stödet till FN, så har det samtidigt växt fram ett stöd för utvecklingen till en egen
krishanteringsförmåga inom EU, både civil som militär, intern som extern. Det är bl.a. tydliggjort genom uttalanden där Europeiska unionen intar en särställning i svensk utrikes-‐ och säkerhetspolitik och den fasta övertygelsen att Europeiska unionen utgör den bästa plattformen också för Sveriges freds-‐ säkerhetsfrämjande arbete. EU
genomför sina första internationella GSFP-‐insatser 2003.118 EU lyfts fram som det
internationella samfundets främsta försvarare av demokrati och mänskliga rättigheter. I den svenska policyn nämns dock att EU:s krishanteringsförmåga bör byggas upp i samarbete med FN.119
2009 var året då Polisens deltagarantal vägde över till EU-‐missionernas fördel. Året innan hade Sverige proklamerat i den utrikespolitiska deklarationen att ”Sverige ska vara pådrivande när det gäller utvecklingen av den Europeiska Unionen som global
117 Polisens Utlandssektions årsrapport för 2001 118 Britz & Ojanen (2009), sid 26.
aktör inte minst när det gäller freds-‐ och säkerhetspolitiken… Europeiska Unionen intar en särställning i svensk utrikes-‐ och säkerhetspolitik”.120
Med undersökningens resultat om vad som kan ha bidragit och påverkat Sveriges val av organisation och plattform i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet, så framkommer flera faktorer som kommit att påverka. Top down-‐analysens resultat om en förskjutning av polisens deltagande kan inte enbart tillskrivas en framväxande policy till stöd för EU:s freds-‐ och säkerhetspolitik. En rad andra faktorer kan ha påverkat i varierande omfattning. Det snabbt ökande trycket på FN som freds-‐ och
säkerhetsfrämjande aktör blev med tiden så pass omfattande att FN-‐organisationen fick allt svårt att bedriva sin verksamhet.121 Problemen med FN:s egna tillkortakommanden belystes i den egna Brahimi-‐rapporten som bl.a. föreslog ett ökat stöd och ansvar hos regionala organisationer. EU:s framväxande krishanteringsförmåga var således att anse som ett komplement till FN och det är GSFP-‐policy att delta i insatser genom mandat från FN eller genom dess välsignelse. Exempel på detta är när FN inte kan starta eller driva en insats i Georgien eller saknar tillräckliga resurser i Palestina.122 Den största missionen under 2000-‐talet som Polisen bidrog med personal till var UNMIK i Kosovo med närmare 40 poliser, vilket är över en tredjedel av alla poliser i utlandstjänst. När UNMIK i Kosovo övergick till att bli EULEX i EU:s regi 2009, så blev deltagandet i EU-‐ missioner direkt i majoritet sett till deltagarantalet. Om UNMIK i Kosovo fortsatt vara en FN-‐ledd insats hade en majoritet av alla poliser arbetat i FN-‐ledda insatser i dag. Mot den bakgrunden av analysresultaten, så är det kanske för tidigt att kalla det för ett implementeringsproblem. Dock kvarstod en majoritet av svenska polisens
utlandsstyrkas deltagande i EU-‐missioner fortfarande år 2013.123
Andra faktorer som påverkar Sveriges val av civil mission är den s.k. hemmanyttan, vilket innebär missionsområde väljs utifrån vad som kan förväntas generera tillbaka något till Sverige och polisverksamheten. Från ett Bottom up-‐perspektiv har polisen störst möjlighet att påverka genom denna princip. T.ex. går det att utnyttja
kriminalunderrättelsetjänst på ett helt annat sätt i en GFSP-‐mission då
120 Utrikesdeklarationen 2008 121 Bellamy & Williams (2012), sid 1
122 Boijn, Ekengren & Rhinard (2013), sid 102
123 Enligt Polisens årsredovisning 2013 var förhållandet 60 % deltagande i EU-‐missioner jämfört med 35
underrättelseverksamhet inte är tillåtet i FN-‐ledda insatser.124 I den här undersökningen har materialet för en omfattande Bottom up-‐analys varit alltför begränsat och kan mest ses som en översikt till andra möjliga faktorer som i viss mån kan påverka utformningen och omfattningen av svenskt deltagande.
Förskjutningen från i huvudsak deltagande i FN-‐ledda missioner till i huvudsak EU-‐ missioner följer utvecklingen av Sveriges policy på området. Det som uppsatsens
teoretiska angrepp har svårt att besvara, då det finns flera faktorer som kan ha påverkat, är att fastslå vad som haft störst påverkan och som sedan fått genomslag rent
implementeringsmässigt. Vilka faktorer väger tyngst? Att deltagandet år 2001 i huvudsak var inom ramen för FN-‐ledda insatser berodde naturligtvis på att det i stort sett inte fanns andra alternativ, annat än OSSE. Framväxten av EU:s
krishanteringsförmåga öppnade fler möjligheter till internationellt deltagande. I många fall samvarierar missionsdeltagande med Sveriges och EU:s biståndspolitik. Ofta spelar den samvariationen större roll än vilken organisation som missionen leds av.125 Vad som ändå beskrivs ha betydelse är möjligheten till inflytande i EU:s utrikes-‐, säkerhets-‐ och biståndspolitik. Ett deltagande i en GSFP-‐mission ger fler ingångar och möjligheter till inflytande. Sverige har som tidigare nämnts ett uttalat mål att tillhöra kärnan i den Gemensamma utrikes-‐ och säkerhetspolitiken och vara pådrivande avseende vidareutvecklingen av EU som utrikes-‐ och säkerhetspolitisk aktör, vilket kan vara incitament för Sverige att prioritera EU-‐missioner före FN-‐ledda insatser. Detta är något som återkommer och med undersökningens resultat kunde det vara av intresse att utifrån ett policyförändringsteoretiskt perspektiv undersöka betydelsen och genomslaget av Sveriges framväxande policy till stöd för EU:s interna och externa krishantering.
Fler undersökningar skulle kunna försöka utreda vilka faktorer som påverkar mest i valet av freds-‐ och säkerhetsfrämjande arena. Är det framväxten av EU som intern och extern krishanterare, behovet att avlasta det allt högre trycket mot FN, FN:s egen policy om användandet av regionala organisationer för att avlasta FN, Sveriges samordning av bistånd och säkerhetsfrämjande insatser eller hur mycket av den s.k. hemmanyttan för den egna polisverksamheten påverkar beslutsprocessen?
124 Intervju med departementsrådet Johan Frisell
Bellamy & Williams beskriver som tidigare nämnts att beslutsfattandet om att delta eller inte i FN-‐ledda insatser kan bero på en rad olika faktorer. Som exempel nämns enskilda staters alternativa politiska eller strategiska prioriteringar, alternativa institutionella preferenser för krishantering, lågkonjunkturen i världsekonomin, finansiella kostnader, enskilda staters missnöje med att expandera FN:s fredsbevarande agenda, bristande tryck från FN gentemot medlemsländerna till att bidra, inhemsk parlamentarisk skepticism till FN-‐ledda operationer eller helt enkelt att FN:s fredsbevarande funktion helt enkelt brister.126 Det denna undersökning bl.a. kommit fram till är att alternativa politiska och strategiska prioriteringar föreligger liksom alternativa institutionella preferenser för krishantering. I det här fallet är följaktligen EU och GSFP den alternativa institutionella preferensen. Lågkonjunkturen i världsekonomin och finansiella
kostnader har kunnat uteslutas då antalet deltagande poliser i utlandstjänst varit konstant under perioden.
Avslutande diskussion
I denna fallstudie som innefattar Polisens deltagande i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete kunde det konstateras att det skett en förskjutning från FN-‐ ledda insatser till förmån för EU-‐missioner. I problemformuleringen nämns farhågor om negativa konsekvenser av i-‐ländernas och västvärldens allt mindre deltagande i FN-‐ ledda insatser. Europeiska bidrag i FN-‐ledda insatser efterfrågas alltid. Skälet till det är att även om bidragen är små, så bidrar de nästan undantagslöst till att den aktuella FN-‐ insatsens effektivitet ökar markant.127
Då konsekvenserna i många fall är svårmätbara och rent spekulativa, så skulle debatten vara hjälpt av forskning av positiva och negativa konsekvenser av att i-‐länderna i större utsträckning väljer regionala alternativ, eller andra aktörer än FN i freds-‐ och
säkerhetsfrämjande arbete. Där behövs fortsatt forskning om faktorerna som främjar eller hämmar deltagandet i FN-‐ledda insatser, samt vad som kan stärka bidragens kvalitet och belysa bristerna.
126 Bellamy & Williams (2012), sid. 6-‐8.
127 Överste Sverker Ulvings slutrapport efter tjänstgöring som EU:s militäre samverkansofficer till FN