Kartläggningen av tillgången till fritidshem

Elevers tillgång till fritidshemmet är begränsad

Som framkommit ovan är fritidshemmet är en frivillig verksamhet och erbjuds inte till alla barn. Tillgängligheten är i första hand knu- ten till föräldrarnas arbete eller studier. Från och med sex års ålder ska barn få plats i fritidshem i den omfattning som behövs med hän- syn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Skollagen ger även möjlighet att erbjuda elever utbildning i fritidshemmet på grund av särskilda skäl. Detta möjliggörs genom 14 kap. 5 och 6 §§ skollagen (2010:800):

• En elev i någon av de skolformer som anges i 3 § ska erbjudas utbildning i fritidshemmet i den omfattning som behövs med hän- syn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier, eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

SOU 2020:34 Fritidshemmet i dag och vägen dit

• Elever ska även i andra fall än som avses i 5 § erbjudas utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av en sådan utbildning. Samtidigt som det i första hand är föräldrarnas arbete eller studier som avgör olika elevers tillgång till fritidshem finns det ingenting som hindrar hemkommuner att erbjuda en generösare tillgång. Till- gången till fritidshem berör frågor om likvärdigheten i fritidshemmet och fritidshemmets kompensatoriska uppdrag, vilket utredningen har i uppdrag att undersöka och lägga förslag som syftar till att stärka. Av den anledningen har utredningen uppdragit åt fristående konsulter att undersöka hur tillgången till fritidshem ser ut samt i vilken ut- sträckning särskilda skäl används och vad som anses vara särskilda skäl. Undersökningen har bestått i en enkätstudie samt efterföljande djupintervjuer. De fördjupande intervjuerna har syftat till att få en bild av vilka resonemang det finns bland hemkommuner kring fritidshemmets kompensatoriska funktion. Dessa frågor har i både enkätundersökning och intervjuer endast ställts till kommunala huvudmän i egenskap av hemkommuner. Svaren från både enkät- undersökning och intervjuer ger bilden av att tillgången till fritids- hem för elever till föräldralediga eller arbetslösa föräldrar varierar över landet och att det varierar mellan kommuner hur generöst be- stämmelserna om särskilda skäl används.

De flesta erbjuder endast fritidshem för elever till förvärvsarbetande och studerande

Drygt sju av tio huvudmän uppger att de endast erbjuder fritidshem för elever till förvärvsarbetande och studerande medan drygt två av tio uppger att alla elever får gå. Övriga uppger att antingen elever till föräldralediga eller elever till arbetslösa får delta i fritidsverksam- heten. Det har inte undersökts närmre varför kommuner inte erbju- der en utökad tillgång, men en mindre kommun som intervjuats, och som endast erbjuder fritidshemsplats för elever som förvärvsarbetar eller studerar, nämner ändå att det är av ekonomiska skäl:

Vi är ganska snåla. Våra grannkommuner är generösare. Förvaltningen och medborgare har lyft det till nämnden. Men vi har inte råd, ska vi till exempel erbjuda tio timmar i veckan skulle det bli tre miljoner.

Fritidshemmet i dag och vägen dit SOU 2020:34

86

Hur den utökade tillgången ges varierar mellan kommuner

Av de 64 hemkommuner som erbjuder utökad tillgång till fritidshem anger drygt fyra av tio att tillgången är densamma för alla. Tre av tio erbjuder fritidshem för den utökade gruppen avgränsat till vissa tider. Något färre, mellan två till tre av tio, tillgängliggör fritids under ett avgränsat antal timmar för den utökade gruppen. Dessa tider varierar från maximalt 8 timmar per vecka till 30 timmar, med ett medeltal på 15 timmar. Det kombineras då inte med någon annan avgränsning i särskilda dagar eller tider. Knappt en av tio har avgrän- sat tillgången till vissa dagar och dessa har också avgränsat till vissa tider under dessa dagar. Kort sagt finns en stor variation mellan de hemkommuner som har beslutat om utökad tillgång om hur omfat- tande och flexibel den är.

Elevens behov anges ofta som motiv bakom utökad tillgång

Av de 67 kommuner som erbjuder fritidshem för alla eller för elever till föräldralediga och/eller arbetslösa vårdnadshavare har 28 kom- muner angett det huvudsakliga argumentet bakom beslutet i enkät- undersökningen. Några av dessa har också fått utveckla sitt resone- mang i de fördjupande intervjuerna.

Nära hälften av kommunerna som angett en motivering nämner barnets behov, barnperspektivet eller alla barns rätt till lärande och utveckling. Fem kommuner nämner uttryckligen att det motiveras av likvärdighet för eleverna och ytterligare två motiverar det främst med fritidshemmets kompletterande och kompensatoriska uppdrag. Övriga motiv handlar om att elever ska få behålla sina sociala kon- takter, att ge tid för arbetssökande att söka arbete eller möjliggöra arbete som timvikarie, flexibilitet (inte tydligt för vem dock), ökad integration för utrikesfödda elever eller helt enkelt att det är en poli- tisk viljeinriktning – utan några särskilda motiv angivna. Även i någon intervju framkommer att motivet till politikernas beslut inte är känt då det är fattat sedan långt tillbaka i tiden, men att det antas bero på sociala skäl i vid bemärkelse eller för att underlätta för arbetssökande vårdnadshavare.

De fördjupande intervjuerna ger också bilden av att motiven, när de är kända, varierar mellan huvudmännen. Av intervjuerna framgår att i stort är beslut om utökad tillgång till fritidshem snarare är prin-

SOU 2020:34 Fritidshemmet i dag och vägen dit

cipiell än baserad på erfarenhet av resultat av att erbjuda tillgång till fritidshem för alla elever.

Sju olika huvudmän resonerar om tillgången till fritidshem

Här nedan ges resonemang om hur sju olika huvudmän resonerar kring tillgången till fritidshem. Det sker i form av fyra huvudmäns resonemang med intervjupersonernas egna ord, och ytterligare tre beskrivningar av olika huvudmäns organisering och resonemang kring den tillgång de har. Som framgår av uttalanden från två av huvud- männen kan beslutet om fritidshem för alla komma att omprövas på grund av ekonomiskt svårare tider.

Kommun 1:

För att fritidshemmet ger barnen ett socialt sammanhang. Man tycker att fritids är viktigt. […] Syftet egentligen är ju att fritidshemmet ska kunna ta vid när skolan slutar på ett annat sätt. Å andra sidan är fritids- hemmet en frivillig verksamhet. Det kan inte vara ”går du inte på fritids så når du inte målen”. När politikerna tog beslutet var fokus på att eleverna ska få det sociala. Sedan dess har det inte varit uppe till diskus- sion över huvud taget. Samtidigt, i alla besparingstider som är, där man drar ner på personal, skulle man kanske också behöva titta på om det skulle behöva hårdras någon gång.

Kommun 2:

Vi tänker att det är en likvärdighetsfråga. Vi tänker att det är bra att få vara i den verksamheten och att man får ta del av till exempel lov- verksamhet oavsett om föräldrarna har jobb. Det är ett nämndbeslut. De har pratat om likvärdigheten. Det är en signal om att vi har bra verk- samhet som alla barn ska ta del av. Det handlar om barnets rätt, inte föräldrarnas.

På en fråga till kommun 2 om eleverna gynnas kunskapsmässigt av fritidsverksamheten uppger intervjupersonen att det är svårt att svara på, men att eleverna lär sig andra saker i fritidshemmet som att umgås i grupp på ett annat sätt, att umgås med andra kompisar och att de får prova på saker som de inte provat på tidigare.

Fritidshemmet i dag och vägen dit SOU 2020:34

88

Kommun 3:

Vad vill vi med det? Ökad skolprestation, att varje individ ska utvecklas så långt som möjligt, meningsfull fritid. Utifrån lite forskning. Vi har tittat på ett antal stödfrågor.

Kommun 4:

Vi har något som kallas samlad skoldag och förstärkt skolstart för F-2. Det beslutet är jättegammalt, vi hittar det inte i våra system. Bak- grunden till det var att man ville skapa likvärdiga förutsättningar. Alla barn i F-2 har rätt till skola, utbildning och omsorg mellan åtta och två. Därutöver har vi utifrån våra riktlinjer att man har rätt till en omsorgs- tid. Nu reviderar man och tittar på det. I förskolan har [omsorgstiden minskat för barn till arbetssökande och föräldralediga]. Där behöver vi se över så att det blir någon likvärdighet i fritidshemmet.

Kommun 5:

Kommunen erbjuder fritidshem för alla 25 timmar i veckan, är det ett beslut sedan många år tillbaka när förskolan och skolan var organiserade tillsammans i områden, att samma regler skulle gälla för förskolan och skolan. Beslutet är taget utifrån ett vårdnadshavarperspektiv där samma förutsättningar ska gälla alla. Kommunen beviljar dock på förfrågan från vårdnadshavare i regel inte mer tid. Däremot kan rektor rekommendera extra vistelse på fritids för att öka elevernas kompetens språkligt och socialt, eller att det ingår i en extra anpassning i stort där fritidshemmet kompletterar stödet som ges i skolan. I dessa fall pratar man igenom det specifika syftet med placeringen med fritidshemspersonalen.

Kommun 6:

Kommunen har ett beslut sedan länge om sammanhållen skoldag, vilket innebär att alla elever får ta del av fritidsverksamheten under skoldagen. Flera fördelar med det lyfts fram: det möjliggör att ha halvklasser, det blir enklare att planera skolskjutsen, skolan och fritidshemmet kan bättre nyttja varandras kompetenser. Det möjliggör t.ex. att arbeta med samma tema men på olika sätt. Fritidspedagogerna kan också erbjuda strukturerad pedagogisk utevistelse i stället för ”fri fast” med upplägg för att inkludera alla i det sociala samspelet.

SOU 2020:34 Fritidshemmet i dag och vägen dit

Kommun 7:

I kommunen finns inget beslut om fritidshem för alla men det har varit diskussioner om det. Två hinder för att få till stånd fritidshem för alla är brist på lokaler och personal. Det starkaste argumentet för fritidshem för alla enligt intervjupersonen är att fler barn behöver en meningsfull fritid på grund av hemsituationen men även samhället i stort, där mins- kad kriminalitet bland unga antas kunna bli en positiv följd.

Familjesituationen eller behov av språkutveckling utgör ofta särskilda skäl Kommunerna som besvarat enkätundersökningen har fått uppge om de under de senaste två åren fattat beslut om erbjudande av plats i fritidshemmet på grund av särskilda skäl. Nära åtta av tio kommuner uppger att de har fattat beslut om det inom tidsperioden. Få uppger att de inte har gjort det. Några kommuner uppger att de inte vet, vilket kan bero på att beslut fattas på rektorsnivå.

Både de öppna enkätsvaren och intervjuerna indikerar att genero- siteten mellan kommunerna varierar, det vill säga vilka olika typer av situationer eller behov som bedöms som särskilda skäl och hur be- tydande de måste vara. En intervjuad kommunrepresentant säger att de har höga inskrivningstal till att börja med i fritidshemmet men att de aktivt försöker jobba bort bilden att skolan ska lösa allt, och för- söker vara tydliga med att de inte ska ta över föräldraansvaret. Det krävs ett konkret behov för eleven att vara i fritidshemmet. Två andra kommuner beskriver i stället en generellt generös inställning: Det handlar om ett likvärdighetsperspektiv. Vi är väldigt generösa. Vi er- bjuder dock inte för att föräldrar ska träna. Vi tar inte alltid betalt för alla barn, när de har särskilda behov. Vi har också nattomsorg och fritids- klubb.

Vi är ganska generösa med att ge dispens. Men vi måste se över det utifrån ett ekonomiskt perspektiv.

Av de fördjupande intervjuerna framgår att generositeten i vad som beviljas som särskilda skäl inte är helt oberoende av de ekonomiska och organisatoriska möjligheterna att erbjuda elever plats i fritids- hemmen. En kommun uppger att det bara är ett par elever av kom- munens hundratals elever som har tillgång till fritids på grund av särskilda skäl, där orsaken till det låga antalet elever det handlar om är kostnaden.

Fritidshemmet i dag och vägen dit SOU 2020:34

90

De 183 kommuner som har beviljat plats i fritidshemmet på grund av särskilda skäl har fått ge exempel på skäl till att de beslutat om det. Flera kommuner anger endast att det generellt handlar om elevens behov, att det är för elevens bästa eller av ”sociala skäl”, vilket gör det svårt att tolka vad det mer precist kan handla om. Sociala skäl är ett vitt begrepp och skulle exempelvis sannolikt både handla om elevens behov av social utveckling eller situationen i familjen. De två vanligaste skälen till att plats i fritidshem beviljas som nämns i de öppna svaren är familjesituationen och att elever har be- hov av språklig träning. Drygt fyra av tio kommuner nämner familje- skäl av olika slag som ett exempel. Vad detta handlar om varierar stort och kan handla om exempelvis vårdnadshavares bristande om- sorgsförmåga, sjukskrivna vårdnadshavare, syskon med svårigheter eller bristande hemförhållanden generellt.

Lika många, fyra av tio, kommuner nämner i enkäten språkutveck- ling som ett exempel på skäl till att plats på fritidshem beviljas, varav flera specifikt nämner nyanlända elever eller barn med annat moders- mål. De som nämner nyanlända elever tar ofta upp att de beviljar nyanlända elever plats både på grund av språkliga skäl och för att utveckla en social gemenskap. Andra vanligt förekommande exem- pel som ges är just elevers behov av social stimulans och utveckling eller att eleven har särskilda stödbehov.

Endast ett fåtal kommuner nämner att plats på fritids beviljas för att elever ska få stöd kunskapsmässigt, exempelvis stöd för att nå måluppfyllelse. Stöd i sin kunskapsmässiga utveckling nämns inte i de fördjupande intervjuerna heller, och på direkt fråga om detta svarar intervjupersonerna som fått frågan att det inte är ett uttalat skäl men att det indirekt finns en koppling när det handlar om exem- pelvis behov av att utveckla språket eller sin sociala samspelsförmåga. Beslut om särskilda skäl fattas oftast av rektor

Hos sju av tio kommuner är det rektor som fattar beslut om särskilda skäl. I övriga kommuner fattas beslutet på förvaltningsnivå. Av de fördjupande intervjuerna framkommer att även om beslut formellt fattas på förvaltningsnivå förekommer det att rektor är inblandad i beslutet. Beskrivningen från huvudmannen nedan illustrerar bilden

SOU 2020:34 Fritidshemmet i dag och vägen dit

från intervjuerna att beslut på förvaltningsnivå ofta sker i samråd med andra berörda.

Det är rektorerna som tillstyrker i första hand men förvaltningen som formellt beslutar. Ofta sker det kommunikation mellan lärare, rektor och vårdnadshavare när man ser att behovet finns. Ibland är det social- tjänsten som kommer och ansöker åt vårdnadshavare.

Endast fyra kommuner uppger att beslut fattas på nämndnivå. I de fördjupande intervjuerna motiveras de två vanligaste typerna av organisering kring beslutsfattandet:

• De som har delegerat beslutet till rektorerna motiverar det med att det är rektorerna som bäst känner till elevernas situation och att det blir en mindre administrativt betungande process än om en beslutsfattare på förvaltningsnivå ska läsa in sig på varje ärende. • Kommunerna där beslut fattas på förvaltningsnivå motiverar det

med att det är ett sätt att säkerställa likvärdighet, rättssäkerhet och ekonomisk kontroll över kostnaderna.

En kommun, där beslut är delegerat till rektorsnivå, uppger att de styrde upp beslutsfattandet för något år sedan i syfte att nå ökad en- hetlighet mellan rektorerna då vissa rektorer var väldigt generösa i jämförelse med andra. Hur nära samarbetet är med socialtjänsten, och vem som oftast tar initiativet till kontakt gällande tillgång till fritidshemmet, varierar mellan de kommuner som intervjuats. I vissa kommuner tycks det i regel inte finnas någon kontakt med social- tjänsten vad gäller just fritidshemmet som insats. En kommunrepre- sentant säger i intervju att frågan om fritidshemsvistelse kan komma upp på gemensamma möten kring elever ibland men att det inte hän- der ofta. I andra fall finns en nära kontakt där socialtjänsten kan ge stöd i bedömningen av behovet och även själv lyfta ärenden där barn kan ha behov av vistelse i fritidshemmet.

Det är kommunen som bestämmer hur mycket en plats i fritids- hemmet ska kosta. I dag använder alla kommuner det frivilliga syste- met med maxtaxa. I enkäten ställdes en fråga om kommunerna tar ut ordinarie avgift för fritidshemsplatsen för barn med beslut om särskilda skäl. Så många som tre av tio respondenter uppger att de inte vet, vilket gör att det inte går att få en helhetsbild över hur kom- munerna fördelar sig vad gäller denna fråga. Av de som känner till

Fritidshemmet i dag och vägen dit SOU 2020:34

92

vilken avgift som tas ut uppger en majoritet, knappt två tredjedelar, att ordinarie avgift tas ut. Av de fördjupade intervjuerna framgår att det i vissa kommuner görs individuella bedömningar från fall till fall. Andra menar att det inte sällan blir låga, eller inga, avgifter då avgif- ten bestäms utifrån vårdnadshavarnas inkomst.