En tolkning är att utvecklingen av kommunchefens funktion går mot Cregård och Sollis224 beskrivning av kommunchefen som verkställande direktör. Kommunchefens uppgifter liknar allt mer en VD då denne är ”chef över alla chefer” samt ansvarar för ledning, ekonomisk utveckling och uppföljning. I Härryda kommun ska kommundirektören dessutom ta initiativ till strategier och policys. Ytterligare en likhet är att politikerna i BUF-organisationen främst styr kommunchefens och förvaltningens arbete via mål och budget. Kommunstyrelsen kan därmed jämföras med en bolagsstyrelse. Ytterligare en likhet är att kommunchefen ansvarar för rekryteringen av parterna i ledningsgruppen, befogenheten är dock begränsad till att enbart gälla nyrekrytering. En ny kommunchef har alltså inte möjlighet att byta ut ledningsgruppen. Andra likheter finnes i Tengblads225 beskrivning av VD:s arbetssituation med hög arbetsbelastning, brist på ostörd tid, majoriteten av arbetstiden spenderas på möten, fokus på kommunikation i olika former i syfte att inhämta information och lite tid till personlig utveckling.
Kommunchefen i BUF-organisationen når dock inte helt till strukturen med kommunchefen som verkställande direktör då kommunstyrelsen och kommunfullmäktiges ställning är starka, enligt tidigare forskning226 till och med starkare än i den traditionella nämndstrukturen. Ytterligare en skillnad är att kommunchefen inte är överställda dessa organ vilket tillhör Cregårds och Sollis definition. Funktionerna skiljer sig även åt när det gäller relation med ledningen, det vill säga bolagsstyrelsen och kommunstyrelsen. Solli och Källström227 beskriver att en VD blir bedömd när denne presenterar ett bokslut medan kommunchefen blir bedömd varje dag.Resultatet bekräftar detta när politikerna beskriver att de håller ”koll” på kommunchefen.
Kommunchefens utveckling i BUF-organisationen kan även tolkas ha flera gemensamma nämnare med Cregård och Solli definition av kommundirektören. Likheterna är att kommunchefens roll är flexibel i sitt arbetssätt och arbetsuppgifter. Funktionen har dessutom blivit mer omfattande och innehåller mer strategiskt arbete, dessutom anses funktionen vara osäker och anställningen kan avslutas med omedelbar verkan. En skillnad är dock att funktionen anses vara mer tydlig i BUF-organisationen då kommunchefen har ett tydligare mandat som ”chef över alla chefer”.
223 Källström & Solli. (1997). 224 Cregård & Solli. (2012). 225 Tengblad. (2000). 226 Siverbo m.fl. (2009). 227 Solli & Källström. (1997).
57 7.5 Kommunchefens makt i flera dimensioner
Kommunchefens makt kan analyseras utifrån de sex dimensioner av makt (se tabell 2), som företräds av Lukes228 och Christensen229 med flera. Den första dimensionen rör Dahls230 och Lukes definition av direkt makt – ”hur A påverkar B”. Dahls menar att maktutövningen sker i beslutsfattandet och fokus var den politiska makten samt politiska beslut som kan påverka samhället. Kommunchefen deltar inte som beslutsfattare i politiska forum, utan dess primära uppgift är att ansvara för genomförandet av politiska beslut. Det kan därför tolkas som kommunchefen inte har makt enligt 1:a dimensionens definition. Lukes utvecklar maktdimensionen i beslutsfattandet och menar att det även är makt att hindra beslut och att aktivt inte ta beslut. Makten utövas då i dagordningens innehåll och vid genomförandet av beslut. Bachrach och Baratz231 bygger på resonemanget och menar att makt även utövas när A skapar eller förstärker hinder som gör att frågor som är viktiga för B inte tas upp i diskussionen. Ickebeslutsfattande är alltså också en maktfaktor, som exempelvis sker via förhalning av ärenden. Kommunchefen har en viktig roll i policyprocessen, beskrivs vidare i avsnitt 7.6, och ansvarar för utformningen av kommunstyrelsens dagordning. Det kan uppfattas som rationellt då ärendehanteringen är omfattande och svår för politikerna att hantera. Det ger dock kommunchefen stora möjligheter att påverka dess innehåll, förhala och motverka att ärenden förs in på dagordningen, det vill säga hindra att beslut tas. Kommunchefen är dessutom ytterst ansvarig för genomförandet av besluten och tolkar tillsammans med övriga tjänstemän beslutens innehåll och verkställer dem därefter. Kommunchefen kan därmed anses ha makt inom den 2:a dimensionen.
I den tredje dimensionen breddas maktbegreppet ytterligare och beskriver att makt inte bara rör det synliga, utan även mer subtila former av maktutövning som sker indirekt såsom makt över andra människors uppfattningar och intressen. Resultatet visar att kommunchefen har nära kontakt med kommunstyrelsens ordförande. Parterna beskrivs ”testa” frågor på varandra och ”bolla” tankar. Detta kan tolkas vara ett tillfälle där kommunchefen medvetet eller omedvetet kan påverka kommunstyrelsens ordförandes uppfattningar och intressen, vilket innebär att kommunchefen har indirekt makt över politiken. I övrigt beskrivs kommunchefen även ha dagliga kontakter med de övriga ledande politikerna och chefstjänstemännen, så utrymme finns även att indirekt påverka deras uppfattningar och intressen. I den traditionella nämndstrukturen är kontakten med de ledande politikerna uppdelad på flera personer då det finns flera nämnder och förvaltningschefer. Kommunchefen kan alltså tolkas ha makt inom den tredje dimensionen och att denna makt har ökat med BUF-organisationen. Detta är intressant eftersom Lukes menar att makt är som mest effektiv när den är minst märkbar. Kommunchefens makt kan även tolkas utifrån den fjärde dimensionen som är makt i en
soptunnesituation. Det syftar till situationer där den rationella beslutsprocessen inte fungerar,
det vill säga när det finns flera problemställningar och lösningar som konkurrerar med varandra. Kommunchefens uppgift i denna dimension är att stå för helhetsperspektivet och få
228 Lukes. (2004).
229 Christensen m.fl. (2011). 230 Dahl. (1957).
58 politikerna att fatta beslut trots intressekonflikter och mängden ansvarsområden. ”Soptunnesituationen” kan tolkas försvårats i BUF-organisationen då frånvaron av verksamhetsnämnder minskat antalet politiker, ökat ansvaret för kommunstyrelsen och tilldelat politikerna fler ansvarområden än tidigare. Å andra sidan har politikerna och förvaltningen ett tydligare helhetsansvar för kommunen, vilket medför att kommunchefen kan dela sitt ansvar för helhetsperspektivet med kommunstyrelsen och ledningsgruppen.
Den femte dimensionen som berör relationell makt är svår att analysera och uttala sig om då maktrelationerna beskrivs ständigt omskapas och utvecklas, samt innehålla outtalade eller omedvetna strategier och taktiska grepp. Maktutövningen uppstår då i ett socialt samspel och Foucault232 liknar makten med ett nät av ständigt, spända aktiva relationer. Intressant är dock att relationernas betydelse synliggörs i resultatet när vikten av förtroende mellan kommunchefen och politikerna lyfts fram och att det är oerhört viktig med ett gott samarbete mellan parterna. Den relationella makten finns även i samspelet mellan kommunchefen och kommunstyrelsens ordförande, då de ingår i en så kallad bytesrelation och ömsesidigt påverkar varandra. Maktbalansen dem emellan bör vara jämn eller till fördel för ordförande annars uppstår det svårigheter i arbetet. Det blir exempelvis komplicerat om kommunchefen är stark och ordföranden svag för då finns det risk för tjänstemannastyre. Det är inte heller en bra situation om båda funktionerna är svaga för då stannar arbetet upp. En tolkning är att den relationella makten minskat i betydelse inom förvaltningen i BUF-organisationen, då kommunchefen har ett tydligare mandat och är ”chef för alla cheferna”. Mellan kommunchefen och politikerna kan den dock tolkas vara oförändrad och att det i bägge organisationsformerna pågår en ständig kamp dem emellan om att skaffa sig makt och behålla makt inom både den politiska- och förvaltningssfären.
I den sjätte dimensionen beskrivs makten finnas i de omgivande och institutionella ramarna istället för mellan aktörer. Som högste tjänsteman och ”chef över alla chefer” har kommunchefen stora möjligheter att påverka förvaltningens arbete och de regler, rutiner, vanor och normer som styr. Resultatet visar att kommunchefen kan påverka vilka prioriteringar som görs inom förvaltningen, vilka projekt det ska satsas på och vem som ska göra vad. Kommunchefen kan alltså tolkas ha makt inom den 6:e dimensionen och att makten utökats i BUF-organisationen. Nedan presenteras en tabell som redogör en sammanställning av kommunchefens makt utifrån de sex dimensionerna.
59
Tabell 2: Kommunchefens maktdimensioner
Kommunchefens makt Ja Nej Kommentar
Deltagande i beslutsfattandet X 1:a dimensionen
Påverka dagordningens innehåll X 2:a dimensionen
Påverka genomförandet av beslut X 2:a dimensionen
Påverka uppfattningar och intressen X 3:e dimensionen
Påverka politikerna att fatta beslut233 X 4:e dimensionen
Relationell makt X 5:e dimensionen
Påverka rutiner och processer X 6:e dimensionen
I första spalten beskrivs de delar som finns som maktfaktorer i dimensionerna, detta följs av kryss i rutorna ja eller nej, det vill säga om kommunchefen innehar makt att utöva det som nämns i första spalten eller ej. I sista fältet tydliggörs vilken dimension som kommunchefens makt kan relateras till. Slutsatsen som kan dras utifrån analysen är att kommunchefen besitter och utövar makt inom 2:a, 3:e, 4:e och 6:e dimensionen. Kommunchefen kan därmed anses ha stor makt i kommunen. När det gäller den femte dimensionen så bedöms relationell makt finnas mellan kommunchefen och kommunpolitikerna, då dessa är en del i ett socialt samspel där det ständigt pågår maktutövning, men det är svårt att uttala sig om på vilket sätt makten utformas mellan parterna. Kommunchefen deltar inte i 1:a dimensionens politiska beslutsfattande.