Kommunens roll

Som marknadsanalysen visade krävs ytterligare ansträngningar från kommunens sida för att kunna höja miljöstandarden på fordonen inom transportsektorn. Del två av denna analys berör vilka åtgärder Uppsala kommun kan genomföra när det gäller offentliga upphandlingar för att öka investeringarna i ny miljövänlig teknik. Analysen baseras på de synpunkter som framkommit ur intervjuerna med åkeriföretagen samt de teorier som presenterades i början av rapporten.

Enligt Gadde och Håkansson (1984) kan en aktör ha olika roller på marknaden. Uppsala kommun har till viss del en utvecklingsroll då de har möjlighet att påverka leverantörers utveckling genom att styra dem med hjälp av sina ställda krav. Ett av de intervjuade företagen var intresserade av att genomföra ett utvecklingsprojekt tillsammans med kommunen där företaget skulle kunna agera som testförare.

Om ett sådant samarbete kunde genomföras skulle kommunen få en mer tydlig utvecklingsroll på marknaden. Detta skulle kunna leda till en snabbare utveckling av tillgängligheten av miljövänliga lastbilar på marknaden, men då kommunen begränsas från att ha nära samarbete med enskilda aktörer enligt lagen om offentlig upphandling är detta inte möjligt. Kommunen har större möjlighet att påverka företagen genom sin strukturroll då de kan påverka marknaden både genom att köpa varor och tjänster samtidigt som de kan styra marknaden med lagar och regler. Detta ger kommunen möjligheter att driva marknaden mot en mer hållbar utveckling. Om Uppsala kommun vill få företag att investera i miljövänlig teknik är det viktigt att de inte endast väljer de företag som lägger det lägsta anbudet utan att de tittar på vilken miljöprestanda företagen har. Genom att välja den leverantör som har den bästa miljöstandarden stärker kommunen det företagets konkurrenskraft mot andra företag och styr på så vis marknaden. Detta handlingssätt skulle ge kommunen en tydlig strukturroll.

28

Det finns olika policyval som kommunen kan göra när de beslutar om vilken strategi som är den mest lämpade utifrån deras målsättningar. Genom att välja ett upphandlingsförfarande där kommunen vill tjäna ekonomiskt på upphandlingen ur ett långsiktigt perspektiv kan man välja att acceptera en högre initial kostnad. Den högre initiala kostnaden kompenseras med det mer energieffektiva lösningen som ger lägre miljöpåverkan. Detta kallas för en "win-win" situation. Det kan bli svårt för kommunen att tjäna ekonomiskt på upphandlingen av tunga lastbilar då det inte är en upphandling till den interna verksamheten som till exempel mer energisnål belysning. Kommunen kan istället göra ett policyval som innebär att kommunen accepterar ett högre pris för en minskad miljöpåverkan.

Kommunen tjänar inte på det ekonomiskt men det leder till en ökad samhällsnytta genom minskad miljöpåverkan. Denna policy kallas "win-lose" och skulle vara ett alternativ för Uppsala kommun då de genom denna policy kan premiera företag med bättre miljöprestanda genom att ge dessa företag högre poäng vid utvärderingen av anbud. På så sätt skulle företag med bättre teknik få fördelar gentemot företag som inte investerat i miljövänlig teknik. Då kommunens målsättning är att minska miljöpåverkan anses denna policy vara rimlig och det bästa alternativet. De måste dock göra en avvägning av hur klimatet ska prioriteras gentemot en högre kostnad.

Ett annat alternativ för kommunen är att dela upp sina upphandlingar i två delar där den ena delen premierar bra miljöstandard och den andra premierar lägsta pris. Denna form av upphandling skulle till viss del gynna företag att investera i ny miljövänlig teknik men anses inte ge lika stora drivkrafter för företagen som vid en gemensam upphandling med höga miljökrav och därmed inte resultera i lika stora förbättringar. Detta är också en form av "win-lose" situation men den tidigare nämnda ”win-lose” strategin anses alltså mer lämpad för att kunna påverka marknaden och minska miljöpåverkan.

För att kunna tillämpa den valda policyn i upphandlingarna behövs det att de som genomför upphandlingarna har en god förståelse för upphandlingsprocessen. Därför är det viktigt att utbilda upphandlarna så att miljökrav kan ställas på ett lämpligt sätt. Här läggs mycket ansvar på upphandlarna men en tydlig policy måste antas av kommunledningen för att ge tydliga riktlinjer till upphandlarna så att de ska kunna utforma upphandlingen på ett sådant sätt att policyns mål förverkligas.

Förutom den roll kommunen har och de policyval som kommunen behöver göra finns det andra faktorer som påverkar hur lyckad en upphandling blir. Kraven som kommunen ställer måste vara ställda på ett sätt som gör det lätt för företagen att förstå och ta ställning till dem. Det har framkommit ur intervjuerna att företagen anser att kommunen kan förtydliga de miljökrav som ställs och klargöra vad de egentligen innebär. Genom att ge upphandlarna de resurser de behöver för att formulera kraven tydligare underlättar det företagets arbete men också utvärderingsprocessen.

29

Upphandlingen behöver bli ett prioriterat område med en tydlig ledningsstruktur för att göra upphandlingsförfarandet bättre för alla inblandade. Upphandlarna behöver ha tillgång till de rätta hjälpmedlen, få stöd från erfarna medarbete och möjlighet till att samarbeta med experter inom olika områden i den egna organisationen. En förbättring av ledningsstrukturen hos kommunen är något som kan behövas för att upphandlingarna ska fungera optimalt.

När kraven formulerats på ett tydligt och begripligt sätt är det också viktigt att tänka på implementeringen. Om det finns strategier för grön upphandling i kommunens övriga miljö- och klimatprogram gör det upphandlingen till ett mer prioriterat område. Förfrågningsunderlaget ska utformas på ett sådant sätt så att det är lätt att förstå de olika miljökraven och att det är tydligt strukturerat och lättöverskådligt. För att skapa en trovärdighet bör kraven utformas så att företagen förstår varför det är motiverat att ställa dem. Genom att ställa kraven på ett sådant sätt, underlättar kommunen implementeringen av upphandlingen. Utförandet av det upphandlade ska kunna övervakas för att kunna bedömas ur ett livscykelperspektiv. På så vis ser man till att leverantören uppfyller avtalet och att miljöpåverkan under avtalstiden blir den beräknade.

För att minimera riskerna för företag att investera i ny miljövänlig teknik finns olika incitament som kommunen kan använda sig av. Kommunen kan välja att införa ekonomiska incitament beroende på vilket slags kontrakt de knyter med sina leverantörer. Genom att betala både för den levererade varan eller tjänsten plus eventuella omkostnader kan kommunen använda sig av svaga incitament.

Istället för att dela upp betalningen i ett fast pris och ett pris för omkostnader kan kommunen från början bestämma ett fast pris för den tjänst eller vara som ska upphandlas. Detta är ett starkt incitament och har använts av kommunen vid föregående upphandlingar. Det är rimligt att kommunen, som är en offentlig organisation som vill minimera sina egna risker, har fasta avtal med sina leverantörer. De bör därför även fortsättningsvis använda sig av starka ekonomiska incitament.

Både de starka och svaga incitamenten är exempel på linjära kontrakt. Kommunen har dock ofta använt sig av icke-linjära tillägg till sina linjära kontrakt för att ge incitament till företagen. Det som har används tidigare är ett bonussystem där företagen har fått mer betalt för att uppgradera sina fordons motorer under avtalstiden. Detta incitament har av företagen inte ansetts vara en effektiv lösning då den extra ersättningen inte har vägt upp kostnaderna för att förbättra fordonen.

Alternativa lösningar för att minimera riskerna för företagen vid investeringar har istället undersökts och det har då framkommit att längre avtalstider och generellt högre betalt är exempel på icke-linjära tillägg som troligen skulle ha större effekt för att öka företagens investeringar i ny miljövänlig teknik.

30

Andra förslag som framkommit under intervjuerna är rangordning utifrån miljöprestanda där företag med bättre miljöprestanda får högre poäng i utvärderingen. Några av transportföretagen har också påpekat att avtalen med kommunen ger sämre betalt jämfört med privata avtal. Det har visat sig att ekonomiska incitament kan leda till ökad motivation hos leverantörerna, detta kan utnyttjas för att få företagen att investera i ny miljövänlig teknik. Om kommunen väljer att följa en strategi med högre kostnad, "win-lose", skulle det kunna leda till att fler företag vågar investera i bättre miljöprestanda.

Informationen som framkommit under intervjutillfällena tyder på att denna strategi skulle vara en lösning som minimerar riskerna för företagen att inverstera i ny teknik. Det har visat sig att om det finns en viss risk inblandad för leverantören måste leverantören kunna få kompensation både för utförandet och för risken för att incitamentsystemet ska fungera på bästa sätt.

Ett problem för den offentliga sektorn jämfört med den privata marknaden är att det ofta finns flera intressenter vilket gör att det blir mer komplicerat att utforma incitamenten. Därför är det viktigt för kommunen att göra tydliga policyval och att göra grön upphandling till ett prioriterat område. Det kan göra att det blir lättare för upphandlarna att kunna falla tillbaka på tydliga val och inte få en massa olika information från de olika intressenterna. Om kommunen dessutom inkluderar upphandlingsförfarandet med miljökrav och uppföljning i andra handlingsplaner för klimatarbete får arbetet en viktig del i organisationen. Om miljökrav vid upphandlingar finns med i ett övergripande styrdokument kan det underlätta för samarbete inom organisationen för att ta tillvara på den kompetens som finns, då den inte alltid räcker till hos upphandlarna. Detta är extra viktigt vid införande av ett rangordningssystem så att företagens miljöprestanda kan utvärderas korrekt utifrån olika aspekter av deras miljöarbete. Det är viktigt att påpeka att en bra och tydlig arbetsstruktur kan leda till ett bättre genomförande av offentliga upphandlingar än starka ekonomiska incitament.

Ur intervjutillfällena har det visat sig att den allmänna synen bland åkerierna är att miljövänlig teknik är något viktigt och att företagen strävar efter att ha en så hög miljöstandard som möjligt. Viljan finns att förbättra sina fordon men investeringarna är så pass stora att det krävs mer åtgärder för att kunna genomföra dem. Detta visar på att kommunen i sin strukturroll har en stor möjlighet att styra marknaden mot en hållbar utveckling, speciellt om de väljer en ”win-lose” strategi och ger incitament som minimerar riskerna för företagen.

6 Slutsats

Marknadsanalysen av transportföretagen visar att det i dagsläget endast går att höja ett av miljökraven så att de uppfyller Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier på avancerad nivå. Övriga avancerade krav uppfyller åkeriernas fordon inte i nuläget men deras inställning är att förbättra sina

31

fordon kontinuerligt. För att minimera riskerna och uppmuntra nya investeringar kan kommunen införa olika incitament.

Uppsala kommun har en viktig strukturroll på marknaden då de kan påverka företag genom att köpa varor och tjänster samtidigt som de kan reglera marknaden med hjälp av lagar och regler. Detta ger kommunen en möjlighet att driva marknaden mot en mer hållbar utveckling. Kommunen kan även göra olika strategi- och policyval för att uppnå deras uppsatta målsättningar för minskad miljöpåverkan. Det policyval som skulle kunna vara en lösning för kommunen är det så kallade "win-lose" alternativet där kostnaden för kommunen ökar medan företag med högre miljöprestanda får lättare att konkurrera med andra företag.

De ekonomiska incitament som finns idag verkar inte fungera speciellt bra då den extra timlönen inte väger upp de dyra investeringar som krävs. Företagen menar på att längre avtalstider skulle minska riskerna vid nya investeringar. Ett rangordningssystem skulle också kunna vara en lösning då företag med bättre miljöprestanda blir tilldelad arbetet i högre utsträckning vid utvärderingen av anbudet.

Våra rekommendationer till Uppsala kommun är att använda sig av längre avtalstider för att minimera riskerna för transportföretagen vid investeringar i nya fordon. Om kommunen anser att en hållbar utveckling är ett viktigt mål kan högre kostnader vara oundvikligt då det gör det möjligt för kommunen att höja miljökraven samtidigt som företagen får en större drivkraft att förbättra sina fordon. Ett alternativ är även att införa ett rangordningssystem där åkeriföretag med bättre miljöprestanda premieras. Ett rangordningssystem skulle medföra att de företag med högre miljöstandard får en fördel gentemot de företag som endast klarar grundkraven. Företagen blir då tilldelade fler jobb och kan på så vis få mer garanterat arbete. Ett sådant system riskerar heller inte att ställa för höga krav så att det blir för lite konkurrens vid upphandlingen. Grundkravet kommer ändå kunna ligga på en rimlig nivå som många företag kan klara av att nå upp till.

Utformandet av krav och incitament måste göras på ett tydligt sätt så att det underlättar för företagen och för kommunens uppföljningsarbete. Genom tydliga krav som företagen anser uppnåeliga och rättvisa kan deras motivation öka för att förbättra sin miljöprestanda. För kommunen är det viktigt att kunna kontrollera att företagen verkligen använder sig av de fordon som anbudet beskrev och därför är det viktigt med tydliga riktlinjer så att kontroller av utförandet kan genomföras efter implementeringen. Uppföljning sätter också press på företagen att verkligen uppfylla alla de miljökrav de åtog sig att följa i avtalet.

32