Uppsats STS - Företagsekonomi 15 Hp Uppsala universitet
Bättre miljöstandarder genom offentlig
upphandling
En undersökning av Uppsala kommuns möjligheter att minska miljöpåverkan från
transportsektorn
Torun Hammar och Katarina Ångman Handledare: Susanne Åberg
2011-10-28
1
Sammandrag
Uppsala kommun upphandlar årligen varor och tjänster för cirka 2,5 miljarder kronor (Svenskt näringsliv 2011). Ett sätt för kommunen att påverka leverantörer och företags miljöstandard är att utnyttja styrkraften som finns i offentliga upphandlingar. Genom att ställa höga miljökrav vid upphandlingar kan Uppsala kommun bidra till en mer hållbar samhällsutveckling. Kommunen har som målsättning att höja dagens miljökrav men för att genomföra en höjning är det väsentligt att först göra en marknadsanalys för att se om marknaden faktiskt klarar av högre krav. Denna uppsats är en analys av transportsektorn i Uppsala kommun med fokus på tyngre fordon över 3,5 ton. Syftet är att ge rekommendationer till Uppsala kommun gällande vilka krav marknaden tål och hur de ska utforma sina upphandlingar för att främja högre miljöstandarder. Studien baseras på intervjuer med Uppsala kommun samt fyra transportföretag som deltagit i upphandlingar med kommunen tidigare.
För att undersöka vilken nivå marknaden klarar av har Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier används som grund. Slutsatsen blev att marknaden i dagsläget endast skulle klara av en höjning av miljökraven inom ett område. Studien visar på att det finns möjligheter för kommunen att påverka marknaden, men att det då krävs väl utvecklade incitament samt bra upphandlingsförfaranden för att påverka marknaden till att investera i mer miljövänlig teknik. Studien visar också att den bästa strategin för kommunen är att acceptera en högre kostnad som i ett längre perspektiv bidrar till minskade utsläpp och därmed större samhällsnytta. De incitament kommunen bör använda sig av vid upphandlingar är långa avtalstider samt rangordningssystem baserat på miljöstandard. Generellt sett ger avtal inom den privata sektorn mer betalt vilket tyder på att kommunen kan behöva öka sin ersättning.
2
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 4
1.1 Syfte ... 5
1.2 Avgränsningar ... 5
2. Teori ... 5
2.1 Inköpsroller ... 6
2.2 Policyval vid grön upphandling ... 7
2.3 Faktorer för att lyckas med grön upphandling ... 8
2.4 Ekonomiska incitament ... 10
2.5 Incitament i den offentliga sektorn ... 10
2.6 Teorisammanfattning ... 11
3 Metod ... 12
3.1 Val av studieobjekt ... 12
3.2 Utformning av studien ... 13
3.3 Operationalisering ... 14
3.4 Datainsamling ... 14
3.4.1 Intervjuobjekt ... 14
3.4.2 Intervju med Ulf Sandell ... 15
3.4.3 Företagsintervjuer ... 15
3.5 Källkritik ... 16
3.6 Studiens trovärdighet ... 16
4 Empiri... 17
4.1 Lagen om offentlig upphandling ... 17
4.1.1 Upphandlingsprocessen ... 18
4.1.2 Kravställning ... 19
4.2 Miljöstyrningsrådet ... 19
4.3 Uppsala kommun... 20
4.3.1 Upphandlingsförfarande i Uppsala kommun ... 21
4.3.2 Miljökrav vid upphandling ... 21
4.3.3 Incitament ... 22
4.4 Transportföretagen ... 22
4.4.1 Företagens miljöklassning ... 22
4.4.2 Företagens syn på upphandlingsprocessen ... 24
5. Analys ... 26
3
5.1 Marknadsanalys ... 26
5.2 Kommunens roll ... 27
6 Slutsats ... 30
6.1 Framtida studier ... 32
Referenslista ... 33
Bilagor ... 36
Bilaga 1 – Organisationsbild av Uppsala kommun ... 36
Bilaga 2 – Miljökrav ... 37
Bilaga 3 – Intervjufrågor företagen ... 38
Bilaga 4 – intervjufrågor Ulf Sandell ... 39
4
1 Inledning
De pågående klimatförändringarna och samhällets reaktion på hur man ska arbeta för att motverka dessa har varit ett ständigt diskuterat ämne under de senaste åren. Inom EU har olika direktiv tagits fram för hur medlemsländerna ska arbeta för att minska sina utsläpp. Utifrån dessa direktiv har Sveriges regering sammanställt en treårig handlingsplan med mål och åtgärder för hur utsläppen ska minskas. Ett sätt för regeringen att styra samhället mot en mer hållbar utveckling är att utnyttja styrkraften som offentliga upphandlingar har. Upphandlingar som genomförs av kommuner, landsting och myndigheter omsätter årligen varor och tjänster för omkring 500 miljarder kronor (Företagarna 2011). Detta ger en stor möjlighet för den offentliga sektorn att påverka och ställa krav på de leverantörer som lägger anbud vid upphandlingarna.
För att minska Sveriges klimatpåverkan kan miljökrav ställas vid offentliga upphandlingar, till exempel kan krav ställas på utsläppsvärden och drivmedel (Naturvårdsverket 2009). För att utforma miljökraven kan kommuner och myndigheter använda sig av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. Miljöstyrningsrådet är ett expertorgan som på uppdrag av regeringen behandlar frågor rörande miljöanpassad och hållbar upphandling. Utöver miljökrav finns det andra sätt för kommuner och myndigheter att påverka leverantörernas miljöstandard. Det kan vara i form av olika incitament som till exempel bonussystem där investeringar i miljövänlig teknik premieras på olika sätt, bland annat genom ökad ersättning (Miljöstyrningsrådet 2011).
I denna uppsats ligger fokus på Uppsala kommun som årligen upphandlar varor och tjänster för cirka 2,5 miljarder kronor (Svenskt näringsliv 2011). Kommunen har därmed en stor möjlighet att påverka den lokala marknaden genom att ställa miljökrav vid sina upphandlingar. I dagsläget ligger miljökraven som kommunen ställer på en grundnivå men deras målsättning är att i framtiden höja kraven. Kommunen tar hjälp av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier för att formulera sina miljökrav. Ett område där kommunen önskar höja sina krav är inom transportsektorn och då främst vid upphandlingar av tyngre fordon som lastbilar (Sandell 2011). Utsläppen av växthusgaser från transportsektorn stod för 34 % av de totala utsläppen i Sverige under 2009. Statistik visar att utsläppen har ökat de senaste åren och att tunga fordon bidrar till en stor del av ökningen (Trafikverket 2011). Kommunen strävar därför efter att minska utsläppen från transportsektorn. För att kunna höja miljökraven är det dock viktigt att först genomföra en marknadsanalys för att se att transportmarknaden klarar av högre krav för fortsatt bibehållen konkurrens vid upphandlingar (Sandell 2011).
I denna studie undersöks ett antal transportföretag som kommunen tidigare har köpt tjänster av.
Företagens nuvarande miljöstandard undersöks genom en marknadsanalys för att se om högre krav
5
kan ställas på marknaden. Dessutom granskas Uppsala kommuns upphandlingsförfarande utifrån den interna upphandlingsprocessen och transportföretagens synvinkel för att identifiera eventuella brister samt vilka effektiva incitament som kommunen kan använda sig av. Slutligen ges rekommendationer till kommunen om hur de kan utnyttja sina upphandlingar för att få transportföretag att höja sin miljöprestanda och därmed minska miljöpåverkan från transportsektorn.
1.1 Syfte
Ur Uppsala kommuns perspektiv är det intressant att undersöka hur miljökrav påverkar transportföretagens benägenhet att effektivisera och investera i ny miljövänlig teknik. Syftet med uppsatsen är att ta fram rekommendationer till Uppsala kommun för hur de kan utnyttja offentliga upphandlingar för att skapa gynnsammare förutsättningar för transportföretagen att höja sin miljöstandard. Rekommendationerna ska innefatta det mest fördelaktiga sättet för hur kommunen kan bedriva sina transportupphandlingar utifrån vilka miljökrav som kan ställas, de olika incitament som kan användas samt utformandet av upphandlingsprocessen.
1.2 Avgränsningar
I denna studie kommer endast tunga fordon på över 3,5 ton att beröras på grund av att det anses vara ett område som är i behov att undersökas enligt Uppsala kommun. De företag som valts ut i studien har varit med i tidigare upphandlingar och uppfyller kriteriet för tunga fordon på över 3,5 ton. Där vi i denna studie skriver kommunen syftar vi alltid till Uppsala kommun.
2. Teori
Nedan presenteras de teorier som kommer att utgöra grunden vid analysen av empirin. De roller som aktörer kan ha vid inköp presenteras för att kunna identifiera kommunens roll. Beroende på den roll kommunen har finns det olika möjligheter att påverka sina leverantörer. Vid offentliga upphandlingar behöver policy och strategier väljas, dessa olika val tas upp för att sedan analysera den policy/strategi kommunen har i dagsläget. Den strategi kommunen har haft vid tidigare upphandlingar analyseras för att se om det finns andra strategier som skulle vara bättre lämpade.
Förutom dessa två teorier som berör roller och strategival finns andra faktorer som påverkar upphandlingsförfarandet. Dessa faktorer kommer att användas för att analysera upphandlingsförfarandet för att kunna identifiera förbättringsmöjligheter. Slutligen beskrivs olika incitament som kan utnyttjas vid offentliga upphandlingar för att underlätta för leverantörer att höja sin miljöprestanda. Incitamenten kan därmed också vara en del av kommunens möjlighet att påverka marknaden mot en mer hållbar utveckling. Samtliga teorier kommer att användas för att analysera
6
kommunens möjlighet att på bästa sätt styra transportmarknaden mot bättre miljöstandard genom offentlig upphandling.
2.1 Inköpsroller
Enligt Gadde och Håkansson (1984) finns tre strategiska roller för inköp: rationaliseringsrollen, utvecklingsrollen och strukturrollen. Dessa roller är intressanta för denna studie för att kunna analysera vilken roll Uppsala kommun har samt att se vilka möjligheter som finns för att påverka den existerande marknaden.
Rationaliseringsrollen
Rationaliseringsrollen innefattar alla de flöden och aktiviteter som genomförs vid inköp för att minska kostnaderna för företaget som ska köpa en vara eller tjänst. Det finns tre huvudsakliga rationaliseringsuppgifter; att precisera det som ska köpas, kontrollera materialflöden och lager samt identifiera andra leverantörer som kan leverera samma vara/tjänst men till ett lägre pris (Gadde &
Håkansson 1998).
Utvecklingsrollen
Ett köpande företag är i stor utsträckning beroende av sina leverantörers utveckling av sina produkter. Leverantörerna kan ses som en stor utvecklingsresurs som det köpande företaget passivt eller aktivt kan påverka för att få dem att utveckla nya lösningar eller produkter. Genom ett passivt agerande väntar det köpande företaget på att leverantören ska utveckla sina produkter/tjänster som de köpande företagen sedan väljer att köpa eller inte. Genom ett aktivt arbete kan inköpsfunktionen däremot utnyttjas som en katalysator för att påverka leverantörens utveckling. För ett företag kan ett aktivt arbete tillsammans med sina leverantörer också leda till bättre koordinering mellan företagen samt tidsvinster i utvecklingsarbetet (Gadde & Håkansson 1998).
Strukturrollen
Ett stort företags inköp påverkar strukturen på leverantörsmarknaden. Om företaget väljer att göra alla sina inköp hos en leverantör stärks den leverantörens konkurrenskraft gentemot andra leverantörer. Om det köpande företaget istället väljer att sprida ut sina inköp har man flera försörjningskanaler. Det köpande företagets roll kan på sikt påverka leverantörsmarknadens struktur i termer av antal och lokalisering. Det är därför betydelsefullt att analysera vilka långsiktiga konsekvenser av leverantörsmarknaden som inköpsbeteendet kan få (Gadde & Håkansson 1998).
Enligt McCrudden (2004) spelar den offentliga sektorn en allt större roll på marknaden genom att både kunna reglera marknaden med lagar men också genom att vara en aktör som köper varor och tjänster. McCrudden (2004) tar upp kopplingen mellan att vara ett reglerande organ och samtidigt
7
en aktör på marknaden, detta ger både möjligheter och svårigheter att styra marknaden mot en hållbar utveckling. Idag ska upphandlingar ta hänsyn till både miljöaspekter och sociala aspekter, vilket har lett till framväxten av gröna upphandlingar (McCrudden 2004).
Enligt Palmujoki et al. (2010) har bland andra kommuner möjlighet att påverka leverantörer vid inköp av produkter genom att ställa gröna krav. Kraven kan ge signaler till producenter på marknaden men då krävs det att kriterierna som ställs utformas på ett effektivt sätt.
"Systematically presented green criteria in the calls for tenders could give a signal to manufacturers to move towards more environmentally sound products and could evidently lead to actual changes in the products. However, much is dependent on how the purchasers manage to stipulate the criteria in the calls for tenders and contract clauses in an effective way." (Palmujoki et al. 2010)
Enligt teorin om de olika inköpsrollerna visar detta på att kommuner har en utvecklingsroll på marknaden, med en möjlighet att påverka sina leverantörer genom att ställa miljökrav.
Kommuner kan ha flera av dessa roller, dock kan kommuner enligt lag inte diskriminera eller ge ett specifikt företag fördelar gentemot övriga företag. I denna studie kommer dock kommunens rationaliseringsroll inte att studeras då studiens syfte inte är att undersöka hur kommunen kommer i kontakt med sina leverantörer eller hur behovet av tjänsten de ska upphandla uppkommer.
2.2 Policyval vid grön upphandling
Teorin om inköpsroller visar på att kommunen har makt att påverka företag, men det krävs då att kommunen ställer kraven på ett effektivt sätt. Det finns olika strategier som kommunen kan välja för att genomföra upphandlingen på det mest lämpade sättet. Den anbudsinbjudan som författas vid upphandlingar innehåller ofta olika typer av riktlinjer som anger miljökrav för produkten eller tjänsten som ska upphandlas. Kommuner kan i huvudsak använda fyra olika strategier vid grön upphandling beroende på vilken policy kommunen har (Marron 2003).
Den första policyn kallas för en ”win-win” situation eftersom kommunen tjänar ekonomiskt på upphandlingen ur ett längre tidsperspektiv. Kommunen väljer då ett mer energieffektivt alternativ med en minskad klimatpåverkan som kommer att kosta mindre ur ett längre perspektiv men som har en högre initial kostnad (Marron 2003).
Den andra policyn kallas för en ”win-lose” situation, där kommunen kan acceptera att betala ett högre pris för en minskad klimatpåverkan. Ett exempel på en upphandling med ”win-lose” situation är då ett företag med högre miljöstandard får fördelar i prisutvärderingen av anbudet. En mycket komplex variant av detta system är då man beräknar ett pålägg på priset utifrån andelen koldioxid företaget släpper ut (Marron 2003).
8
Det tredje alternativet är också en variant av en ”win-lose” situation, där kommunen har som policy att en viss del av det upphandlade ska vara miljövänligt. Ett exempel på detta kan vara vid upphandling av elektricitet då kommunen bestämmer att en viss andel av elen ska komma från förnybara källor. Om kommunen använder sig av detta system kan man vid upphandlingen skilja på de som erbjuder ett förnybart alternativ och de som har ett mindre miljövänligt alternativ. Detta kan leda till att kommunen inte upphandlar elen till det mest förmånliga priset men att de uppfyller sin policy om en viss andel miljövänligt (Marron 2003).
Den fjärde policyn som kommunen kan följa är att öka förståelsen för grön upphandling. Detta kan göras genom att informera, utbilda samt öka kompetensen hos upphandlarna. Om detta genomförs på ett bra sätt kan det leda till både ”win-win” och ”win-lose” situationer beroende på hur man väljer att utforma sitt upphandlingsförfarande (Marron 2003).
Dessa fyra olika policys är sätt för kommunen att utforma vilken typ av upphandling de vill genomföra utifrån vilka mål de har, det vill säga beroende på om det är miljöpåverkan eller den ekonomiska vinningen som väger tyngst.
2.3 Faktorer för att lyckas med grön upphandling
Förutom att välja vilken policy eller strategi som är mest lämpad för att uppnå de mål kommunen har finns det andra faktorer som spelar in och är viktiga att tänka på. Utformandet av en grön upphandling kan göras på många sätt. Genom en studie av upphandlingsförfaranden har rekommendationer tagits fram för vad som är det bästa sättet till att uppnå miljö-, ekonomi- och marknadsmål. Rekommendationerna delas in i bästa ledningsstruktur (Management best practices) samt bästa strategi och implementering (Strategic design and implementation best practice) (OECD 2003).
Ledningsstruktur
Att ha en erfaren ledare som tidigt är med i utformningsprocessen är viktigt för att se till att kraven får hög trovärdighet och att de formuleras på ett tydligt sätt (OECD 2003). Det är enligt Palmujoki et al. (2010) viktigt att förfrågningsunderlaget är tydligt och effektivt utformat samt att det finns straffsatser för de som inte följer de uppsatta kraven. Oklara miljökrav kan leda till att miljömål skrivs ned i kontrakten men att de sedan inte följs. För att kontrollera att kraven har följts efter upphandlingen är uppföljningsprocessen betydelsefull. Obligatorisk grön upphandling med lagkrav sänder tydliga signaler till den privata sektorn att det är något som den offentliga sektorn prioriterar och anser vara viktig (OECD 2003).
9
För att kunna göra bedömningar av kraven och se till att det bästa möjliga alternativet (ur miljösynpunkt) väljs behöver upphandlarna tydliga och praktiska verktyg som gör att de kan genomföra bedömningarna. Dessa verktyg är väldigt viktiga för att den gröna upphandlingen ska vara effektiv då upphandlarna inte alltid har den rätta kunskapen eller tiden att välja ut det bästa alternativet. För kommuner och små institutioner är samarbetet inom organisationen viktigt för att optimera de begränsade resurserna (OECD 2003).
Det kan vara problematiskt för den upphandlande enheten att ställa höga miljökrav för att kunna välja ut det mest miljövänliga alternativet men samtidigt ställa kraven på ett sådant sätt så att de kan utvärderas. Upphandlarna har inte kompetens inom enskilda sektorer vilket ökar problemen (Rahm
& Coggburn 2007).
"Procurement professionals have long frowned on perceived restraints on competition like environmentally preferable purchasing. However, findings reported here offer some indication that the tide may be turning among some in the procurement community: [..]
governmental purchasing power can and should be geared toward meeting practical (end-user needs) and policy (improved environmental performance) objectives." (Rahm &
Coggburn 2007)
Rahm och Coggburn (2007) påpekar att upphandlarna inte har haft de rätta hjälpmedlen för att kunna ställa höga miljökrav vid upphandlingar. Styrkraften som offentliga upphandlingar har är dock något som bör användas för nå övergripande mål om minskad miljöpåverkan.
För att underlätta upphandlingen för upphandlarna är tillgång till relevant data väldigt viktigt. Data som behövs är upphandlingsdata, det vill säga hur stor andel miljövänligt som har upphandlats, miljödata vilket innebär miljöpåverkan av de produkter/tjänster som ska upphandlas, ekonomisk data samt marknadsdata som till exempel trender på marknaden om tillgänglighet av miljövänliga produkter (OECD 2003).
Strategi och implementering
Strategier för grön upphandling ska gärna inkluderas tillsammans med andra miljö- och klimatinitiativ som t.ex. lokala handlingsplaner för att minska miljöpåverkan. Att ställa kraven på ett sådant sätt att det går att göra en strategisk bedömning av utfallet är viktigt. Att möjliggöra en bedömning av varan eller tjänsten utifrån ett livscykelperspektiv eller energieffektivitet kan leda till minskad miljöpåverkan. En strategisk approach som ”Life Cycle Cost” (LCC) leder till större miljövinster vid upphandlingar. Att kolla på hela livscykeln kan vara svårt men det ger ofta det bästa resultatet och oplanerad miljöpåverkan kan undvikas. Det är också viktigt med engagemang och samarbete med
10
den privata sektorn för att tidigt identifiera innovationsmöjligheter, identifiera och ställa rimliga miljökrav samt skicka tydliga signaler till marknaden (OECD 2003).
2.4 Ekonomiska incitament
Det finns utöver krav andra sätt att påverka investeringar i ny miljövänlig teknik: ett sätt är att införa olika ekonomiska incitament. Laffont och Tirole (1993) beskriver två av de vanligaste varianterna av ekonomiska incitament. Den första varianten är då den upphandlande enheten står för hela kostnaden, d.v.s. både kostnaden för den levererande varan/tjänsten och eventuella extra kostnader för leverantören. Detta innebär att den upphandlande enheten betalar ett fast pris plus ett tillägg för eventuella omkostnader. Detta är ett så kallat svagt incitament. Den andra varianten av ett ekonomiskt incitament är då den upphandlande enheten betalar ett fast pris från början för att få varan/tjänsten. Detta är ett så kallat starkt incitament. Både det starka och svaga incitamentet är exempel på linjära kontrakt. Linjära kontrakt är det som är vanligast förekommande men ofta finns icke-linjära tillägg som volymgarantier och andra garantier som försäkrar att leverantören inte kommer förlora pengar (Laffont & Tirole 1993).
Ekonomiska incitament har visat sig leda till ökad motivation hos leverantören. Detta uppnås dock bara när incitamenten är formulerade på ett sådant sätt att leverantören uppfattar de som rättvisa och uppnåeliga (Rose & Manley 2010).
“The use of advanced contracting options such as financial incentives has been identified as a way to promote increased motivation and commitment [..]. A financial incentive built into a contract can act as a reward system based on a contractor’s ability to satisfy specific cost or performance objectives. [..]. It is generally accepted within the incentive literature that, to ensure that an adversarial relationship does not occur between the contracting parties, the incentive systems should focus on positive incentives, rather than on penalties.” (Rose & Manley 2010).
Rose och Manley (2010) visar på möjligheten att utnyttja ekonomiska incitament för att motivera leverantörerna på marknaden att uppnå vissa mål. De menar också att utformningen av incitamenten är avgörande för att de ska fungera som katalysatorer och att belöningssystem fungerar bättre än straffavgifter.
2.5 Incitament i den offentliga sektorn
Grundtanken med incitament är att en viss kompensation ska ges för den prestation som utförts.
Optimalt ska detta fungera som ett linjärt samband då prestationen helt kan övervakas och bedömas vilket gör att rätt kompensation kan ges för det utformade arbetet. Det betyder också att utföraren måste prestera till den optimala nivån som beställaren vill för att få tillräckligt med ersättning. Om det finns andra saker som kan påverka leverantörens utförande blir det svårare med direkta
11
incitament. Om det finns en viss risk inblandad för leverantören måste leverantören få betalt både för själva utförandet och få kompensation för risktagandet, för att incitamentsystemet ska fungera på bästa sätt. Ju fler faktorer som påverkar utförandet desto svårare blir det att kontrollera utförandet och att ge rätt kompensation. I offentliga sektorer är riskminimeringen en viktig del för den egna organisationen vilket gör att ett krav på minimumstandard oftast ställs vid upphandlingar och att bonusar betalas ut om leverantören presterar utöver minimumkravet. Nackdelen med ett sådant system är att huvuduppgiften för leverantörerna kan bli lidande då man strävar efter att uppnå de ”extra” saker som ger en bonus. Det kan också bli svårare att mäta leverantörens genomförande om många olika aktiviteter utöver huvuduppgiften pågår (Burgess & Ratto 2003).
En stor skillnad från den privata marknaden är att det vid offentliga upphandlingar finns flera intressenter med olika krav. Med många olika intressenter blir det mer komplext att utforma incitament. Det gör att de som är intresserade i att uppnå en viss standard inom ett område kan tänka sig att inte ha så hög målsättning inom andra områden. En alternativ lösning på detta är att de olika intressenterna endast kollar på utfallet inom sitt intresseområde. Det kan också gå att para ihop intressenterna i grupper som har liknande målsättning. Att mäta utfallet av en upphandling är svårt både i den privata och i den offentliga sektorn. I och med att den offentliga sektorn har många intressenter och inte har en klar målsättning kan det vara svårt att göra en bedömning om resultatet var lyckat eller inte. Det blir då viktigare för den offentliga sektorn att övervaka själva utförandet. Att samla in relevant data för utförandet är viktigt för att skapa en bra utvärderingsgrund (Burgess &
Ratto 2003).
I offentliga upphandlingar anses det viktigt hur uppgiften till leverantören formuleras och hur arbetet organiseras. Ibland kan en bra och tydlig arbetsstruktur leda till ett bättre genomförande än starka ekonomiska incitament beroende på vad som anses viktigast i det enskilda fallet. Om övervakning av utfallet kan användas och bedömas är individuella kompensationssystem ett bra sätt för att få det bästa utfallet. Det finns bevis för att de som får incitament kan ändra sin handling men att det kan vara svårt att styra dem så som tanken med incitamentet var från början (Burgess & Ratto 2003).
2.6 Teorisammanfattning
Denna studie har som syfte att analysera Uppsala kommuns upphandlingar för att undersöka vilka möjligheter som finns att förbättra dagens miljöstandard inom transportsektorn. För att genomföra denna analys används teorier om olika roller för att analysera Uppsala kommun roll på marknaden.
Av de tre roller som presenteras i teorin kommer det i denna studie att vara strukturrollen och utvecklingsrollen som är relevanta begrepp för att definiera vilken roll kommunen har. Förutom de olika rollerna finns det fyra olika policys eller strategier som kommunen kan använda sig av. Vilken
12
som är mest lämpad beror på vilka mål som finns uppsatta samt hur marknaden är utformad. Det är viktigt att tydligt definiera vilken som är den bäst lämpade strategin för Uppsala kommun och därefter utforma ett förfrågningsunderlag med miljökrav som speglar den valda strategin.
Förutom att definiera vilken roll kommunen besitter samt vilken strategi som är mest lämpad är det viktigt att se vilka andra faktorer som bidrar till en väl genomförd upphandling. Det finns olika sätt att utforma kraven som ställs, antingen utifrån ett kortsiktigt perspektiv eller utifrån ett mer långsiktigt perspektiv. Det finns även olika ekonomiska incitament som kommunen kan införa tillsammans med eller istället för kraven. Incitamenten kan antingen vara linjära eller icke-linjära, hur de utformas beror på vilket syfte som finns med incitamentet. Syftet med ekonomiska incitament är i detta fall att minimera riskerna för leverantörerna och på så sätt bidra till en mer hållbar utveckling. Med hjälp av begreppen och definitionerna som presenteras i teorin kommer empirin att analyseras för att sedan ta fram rekommendationer till Uppsala kommun om hur de på bästa sätt ska genomföra sina upphandlingar.
3 Metod
Denna studie är baserad på ett antal intervjuer med företag inom transportsektorn samt Uppsala kommun. En inledande intervju har gjorts med Uppsala kommun för att får en bild om hur upphandlingsförfarandet går till. Företagsintervjuerna har delats upp i två delar där företagen först fått fylla i ett frågeformulär om fordonens miljöstandard och sedan fått svara fritt på de intervjufrågor vi ställt. Den första delen av studien har en kvantitativ karaktär medan intervjuerna är en del av en kvalitativ analys. I detta avsnitt beskrivs hur vi har gått tillväga när vi valt studieobjekt, en presentation av intervjuobjekten, hur vi utformat studien samt hur datainsamlingen har gått till.
3.1 Val av studieobjekt
Det valda studieobjektet växte fram efter ett sommarjobb på kommunledningskontoret där vi fick reda på att det fanns ett behov av att studera upphandlingarna av tunga fordon. Transportsektorn är en av de största utsläppskällorna av koldioxid i Uppsala kommun och att reducera utsläppen därifrån anses viktigt för kommunen då de har som mål att minska utsläppen av koldioxid med 45 procent till år 2020. Utifrån en målsättning om att minska utsläppen från transportsektorn har åtgärder om en miljözon diskuterats och kommer att införas i Uppsala år 2013. Ytterligare ett sätt för kommunen att påverka utsläppen från transporter är att ställa högre miljökrav vid upphandlingar av tunga fordon. I dag används Miljöstyrningsrådets kriterier på grundnivå för att ställa krav men kommunen vill om det är möjligt höja kraven ytterligare. För att veta om kraven vid upphandlingar kan höjas en nivå fanns ett behov av en marknadsanalys för att ta reda på vad marknaden klarar av. För oss var detta en
13
mycket intressant uppgift eftersom vi har ett stort intresse för miljö- och klimatfrågor. Genom att genomföra en marknadsanalys samt föreslå rekommendationer till Uppsala kommun kunde vi bidra till en minskning av miljöpåverkan från transportsektorn. Utifrån kommunens behov och vårt eget intresse valde vi därför att studera kommunens upphandlingar av tunga fordon.
3.2 Utformning av studien
Denna studie är baserad på ett antal intervjuer som har genomförts med Uppsala kommun samt fyra åkeriföretag. Studien inleddes med en intervju med Ulf Sandell på upphandlingsenheten på Uppsala kommun. Under intervjun ställdes frågor om hur upphandlingsförfarandet går till, hur miljökrav ställs samt vilka incitament de använder sig av. Det är fördelaktigt att beskriva en intervju utifrån skillnader i struktureringsgrad, antingen kan de vara helt strukturerade eller helt öppna (Lantz 2007). De genomförda intervjuerna var relativt öppna då ett antal frågor hade förberetts utifrån teorin men frågorna ställdes inte i någon bestämd ordning och ytterligare frågor som dök upp ställdes allt eftersom. Under intervjutillfället fick vi ta del av anbudsinbjudan där vi kunde se hur miljökraven hade formulerats. Vi fick dessutom tillgång till kontaktuppgifter för de sex företag som var med i den senaste upphandlingen av tunga fordon.
Som nämnts tidigare använder sig kommunen av Miljöstyrningsrådets kriterier när de utformar sina miljökrav. Kommunen vill höja sina krav vilket gjorde att vi kollade på Miljöstyrningsrådets avancerade- och spjutspetskrav som är på en högre nivå än de krav som ställts i föregående upphandlingar. Utifrån kommunens miljökrav och Miljöstyrningsrådets krav utformade vi den första delen av det formulär som företagen fick svara på. Den första delen utgör marknadsanalysen för att se vilken miljöstandard företagens fordon håller. Vi har alltså kunnat dra slutsatser om vilken nivå fordonen håller genom att jämföra med Miljöstyrningsrådets kriterier för olika nivåer. Den andra delen av intervjun utformas efter den teori vi presenterade tidigare och den kommer också ligga till för att genomföra analysen. Frågorna i den andra delen berör de faktorer företagen tycker att kommunen kan göra bättre vid en upphandling samt vilka incitament de anser viktigas för att de ska höja sin miljöprestanda.
När intervjufrågorna hade formulerats tog vi kontakt med de sex företagen som varit med i den senaste upphandlingen med Uppsala kommun. Ett av företagen hade möjlighet att ställa upp på en intervju, två företag valde att svara via telefon, ett via mejl och de övriga hade inte tid att svara. Vi hade från början förhoppningen om att alla företag kunde delta i studien då de från början ville ställa upp men sedan drog sig ur och valde att inte svara. Då det bara fanns sex företag vi kunde kontakta blev utfallet att fyra företag deltog i studien. Alla företag fick intervjufrågorna skickade till sig innan intervjutillfället.
14
3.3 Operationalisering
Utifrån teorin har vi ställt frågor i vår undersökning som gör det möjligt för oss att analysera de svar vi har fått i intervjuerna. Det är viktigt att de begrepp som vi använder i analysen är väl förankrade i teorin (Lantz 2007). Genom att undersöka kommunens roll i en inköpsprocess kan vi se vilka möjligheter kommunen har att påverka leverantörerna. Därför ställdes frågor till Ulf Sandell om hur upphandlingen går till i Uppsala kommun. Beroende på vilken strategi kommunen tar kan upphandlingen utformas på olika sätt, om kommunen enbart vill förbättra sin ekonomi kommer det vara svårt att ställa miljökrav på ett sätt som leder till ökad miljöprestanda. Om kommunen väljer att bidra till en ökad samhällsnytta och har en policy som främjar miljövänliga tjänster och varor blir det lättare att utforma miljökraven. Vi frågade därför om hur de använder sig av miljökraven i dagsläget och hur prioriterade de är.
Vi ställde frågor om de faktorer som nämns i teorin för att lyckas med grön upphandling så att vi kan undersöka om dessa faktorer finns eller saknas i Uppsala kommuns upphandlingsförfarande. Fråga 1- 9 berörde inköpsroller och policyval och fråga 10-13 berörde faktorer för att lyckas med grön upphandling och incitament (se bilaga 3). Under intervjun med Ulf Sandell och företagen har vi frågat om hur upphandlingen går till, vilka strategier som används, vilka incitament som används och vad som kan göras bättre. Att undersöka upphandlingen från olika perspektiv, kommunens och företagens, ger oss en bredare och mer komplett bild av upphandlingsprocessen.
Eftersom olika incitament kan fungera olika bra beroende på vad som ska upphandlas har företagen fått svara på vilka incitament som de anser skulle vara mest gynnsamma för dem. Utifrån vad företagen tycker och de incitament som finns i teorin kan vi dra slutsatser om vilka incitament som skulle kunna leda till högre miljöstandarder.
3.4 Datainsamling
Datainsamling gjordes med hjälp av intervjuer och mailkorrespondens. Nedan presenteras intervjuobjekten samt hur intervjuerna gick till.
3.4.1 Intervjuobjekt
Initialt har en intervju genomförts med Ulf Sandell på Upphandlingsenheten på Uppsala kommun.
Från denna intervju har data om upphandlingsprocessen samlats in. De sex företag som varit med vid den senaste transportupphandlingen med kommunen kontaktades med intervjuförfrågningar för denna undersökning, av dessa har fyra velat svara på våra frågor. Ett företag har haft möjlighet och tid att bli intervjuade medan två företag har valt att bli intervjuade över telefon och ett företag har vi
15
haft mejlkorrespondens med. Företagen som har deltagit i denna undersökning är Mellansvenska logistiktransporter AB, AN bärgning i Uppsala AB, Transschakt AB och Foria AB.
3.4.2 Intervju med Ulf Sandell
Intervjun med Ulf Sandell genomfördes tidigt i studien och vi valde då att ha en öppen intervju där vi hade förberett ett antal frågor utan en bestämd ordning. Vi hade förberett frågor som tog upp faktorer som vi ansåg viktiga att undersöka utifrån teorierna om inköpsroller, policyval, grön upphandling och incitament. Ulf hade träffat oss en gång innan intervjutillfället och var förberedd på vad vi skulle fråga honom om. Ulf fick utöver våra frågor möjlighet till att berätta fritt om hur upphandlingsprocessen går till och vilka incitament kommunen använder sig av i dagsläget. De frågor vi hade förberett berörde bland annat hur kommunen använder sig av miljökrav, hur de utformar kraven samt vilka incitament de använder sig av.
3.4.3 Företagsintervjuer
Företagsintervjuerna som har genomförts i denna studie har delats upp i två delar. Del ett har haft en strukturerad form där den tillfrågade har fått ett frågeformulär med ett antal svarsalternativ. Denna del har undersökt på vilken nivå företagens fordon ligger miljömässigt. Den data som har genererats från del ett har stor tillförlitlighet då det inte finns utrymme för subjektiva svar utan de är baserade på ren fakta om fordonen. Frågeformuläret har skickats ut innan intervjutillfället så att den tillfrågade ska få möjlighet att förbereda sig samt få tid att kolla upp eventuella frågor som de inte har svaret på.
Del två av intervjun har haft en mer öppen form då frågorna har förberetts innan intervjun men ingen specifik ordning eller svarsalternativ har getts. Den tillfrågade har haft möjlighet att svara fritt på frågorna samt fått utveckla sin tankegång. Följdfrågor som har uppkommit under intervjun har också ställts. Frågorna har rört själva upphandlingsprocessen med Uppsala kommun med syftet att få en bild av vad företaget anser vara de viktigaste åtgärderna för att uppmuntra nya investeringar i miljövänlig teknik. Data som insamlats från denna del har en mer subjektiv karaktär då det är personliga åsikter som har legat till grund för slutsatser och resultat.
I de fall då ett intervjutillfälle inte har varit möjligt på grund av tidsbrist hos företagen eller för långa avstånd har ett frågeformulär istället skickats ut. Formuläret har haft samma struktur som det frågeformulär som legat till grund för del ett av intervjun. Del två av intervjun har också skickats till företagen men det har då inte varit möjligt att ställa följdfrågor, detta har bidragit till att svaren inte har varit lika utvecklade som vid intervjutillfällena. Frågeformuläret med alla intervjufrågor finns att se i bilaga 3.
16
Med Mellansvenska logistiktransporter AB genomfördes en ”face-to-face” intervju, med Transschakt AB och AN bärgning i Uppsala AB genomfördes telefonintervjuer. Vid alla dessa intervjuer fick vi ta del av deras resonemang och hade möjlighet att ställa direkta följdfrågor. Med Foria AB hade vi en mailkorrespondens där vi inte hade möjlighet att ställa några följdfrågor då vi fick deras svar i ett sent skede av studien. Mailkorrespondensen var dock utförligt skriven vilket gör att deras åsikter ändå tydligt framgick.
3.5 Källkritik
Det finns enligt Holme och Solvang (1997) två typer av källor, kognitiva och normativa källor.
Kognitiva källor är till exempel offentlig statistik medan normativa källor är lagar och förordningar.
Denna studie har grundats på både normativa och kognitiva källor då både statistik och lagar kring offentliga upphandlingar har använts. Holme och Solvang (1997) skiljer även på konfidentiella och offentliga källor. Med offentliga källor menas att det inte finns någon nära relation mellan upphov och mottagare. Den ena parten kan till exempel vara en institution, myndighet eller förvaltning.
Konfidentiella källor har däremot en nära relation till mottagaren och vet hur denna tänker och uppfattar saker. Båda typerna av källor kan sedan ha en personlig eller institutionell prägel.
Källorna som har använts i denna studie är främst offentliga källor och av en institutionell prägel då de är myndigheter och institutioner. En del artiklar har även använts som räknas till offentliga källor med en personlig prägel. Det är viktigt att granska källor som ligger till grund för en studie, en faktor som vi har haft i åtanke är vilket ursprung källan har och vilken användbarhet den har. Ett sätt att avgöra hur stor trovärdighet våra källor har är att jämföra dem med andra källor för att se om de överensstämmer.
3.6 Studiens trovärdighet
Trovärdighet är enligt Trost (2010) det största problemet med kvalitativa intervjuer och undersökningar. För att säkerställa trovärdigheten i denna studie har det varit viktigt att ha en så stor öppenhet i redovisningen av hur studien har gått till så att andra kan granska resultatet. Därför finns alla intervjufrågor inlagda i bilagor för att visa hur intervjuerna har genomförts samt vilken information som har legat till grund för slutsatser som har dragits. Under intervjutillfällen har respondenten fått tala fritt för att i så stor grad som möjligt inte bli påverkad av våra förutfattade meningar. För att inte feltolka svar från respondenter har vi varit noggranna med att dubbelkolla att vi har förstått svaren rätt.
17
4 Empiri
I denna sektion kommer insamlad data som legat till grund för studien att presenteras. För att förstå vad kommunen enligt lag har tillåtelse att göra vid upphandlingar presenteras de viktigaste delarna ur Lagen om offentlig upphandling. Upphandlingsförfarandets utformning presenteras schematiskt för att ge en förståelse om ordningsföljden. En kort beskrivning ges av Miljöstyrningsrådet som är de som utformar kriterier vid upphandling som Uppsala kommun använder sig av för att forma sina miljökrav. Uppsala kommuns organisation presenteras kort och därefter beskrivs hur upphandlingen går till i kommunen. Kommunens syn på vilka incitament de kan använda sig av vid upphandlingar presenteras överskådligt. I slutet av denna avdelning kommer resultatet av marknadsanalysen att presenteras. Utöver fordonens miljöstandard presenteras också åkeriernas åsikter om vilka incitament de anser skulle vara de bästa samt övriga åsikter om upphandlingar de genomfört tillsammans med Uppsala kommun.
4.1 Lagen om offentlig upphandling
Offentliga upphandlingar regleras i Sverige av lagen om offentlig upphandling LOU (2007:1 091), lagen om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster LUF (2007:1 092) och lagen om valfrihetssystem LUV (2008 962). LOU omfattar upphandlingar av varor och tjänster med undantag av köp och hyra av fast egendom (exempelvis hyra av mark och fastigheter). Regleringen är i stor utsträckning en direkt översättning av EG-direktiv och syftar till att garantera fri konkurrens, öppenhet och att förhindra korruption. Konkurrensverket fastslår vidare ett antal principer och praxis beträffande hur upphandlingsförfarandet bör gå till, (Konkurrensverket 2011:1).
I LOU ingår fyra principer för hur en upphandling ska genomföras; Likabehandling och icke- diskriminering, Transparens, Proportionalitet samt Ömsesidigt erkännande. Nedan följer en kortare beskrivning av vad de olika principerna innebär (Konkurrensverket 2011:2).
Likabehandling och icke-diskriminering
Syftet är att ingen leverantör eller produkt ska diskrimineras på grund av ursprung eller nationalitet.
Alla leverantörer ska behandlas lika oavsett om de är inhemska eller utländska. Detta innefattar även för snäva kravspecifikationer som medför att utländska leverantörer inte har någon möjlighet att delta i anbudsgivningen. Specifikationerna får därför inte innehålla krav på varor från till exempel ett visst land. Lokala leverantörer får inte heller företräde gentemot övriga leverantörer (Konkurrensverket 2011:2).
18 Transparens
Offentliga upphandlingar ska vara öppna och förutsägbara där förfrågningsunderlaget ska tydligt innehålla alla krav samt kunna uppfattas av alla på samma sätt. Detta för att säkerställa fri konkurrens och opartiskhet (Konkurrensverket 2011:2).
Proportionalitet
Den upphandlande enheten får endast ställa krav för en rimligt lång tid framåt. Detta bestäms utifrån vad som anses vara ändamålsenligt för den upphandlade varan eller tjänsten. Syftet är att säkerställa att kraven är lämpliga och effektiva för den aktuella upphandlingen (Konkurrensverket 2011:2).
Ömsesidigt erkännande
En produkt som har producerats eller saluförts inom EU ska kunna säljas inom ett annat medlemsland. Det finns undantag då restriktioner har genomförts av stater på grund av särskilda skyddsintressen till exempel gällande djur, hälsa eller moral. Olika intyg och certifikat införda av ett visst medlemsland ska även gälla i övriga medlemsländer (Konkurrensverket 2011:2).
4.1.1 Upphandlingsprocessen
Vid upphandling måste det först föreligga ett motiverbart behov hos en statlig institution eller myndighet. Bilden nedan visar hur en upphandlingsprocess vanligtvis går till uppdelat i sju olika steg.
Figur 1. Modifierad schematisk bild över de sju olika stegen som ingår i en upphandlingsprocess.
Källa: Konkurrensverket 2011:3 (Omprövningsfrist)
Kontrakt Tilldelning
Urval Anbud Förfrågningsunderlag
Behov
19
I nästa steg bereds ett förfrågningsunderlag där potentiella leverantörer framhålls, krav på leverantörer, uppdragsbeskrivning, utvärderingsgrund, kommersiella villkor samt administrativa bestämmelser. Om något krav ändras under upphandlingsprocessen måste i regel alla steg göras om.
Förfrågningsunderlagets funktion är delvis att stå som underlag för utarbetande av anbud av de potentiella leverantörerna och används senare i processen för att avgöra vilka anbud som är kvalificerade. Innan urval kan göras annonseras upphandlingen så att leverantörer har möjlighet att ansöka om upphandlingen. Därefter görs ett urval av alla ansökningar som blir bjudna att lämna anbud. Efter anbudsgivning följer tilldelning av kontrakt och kontraktsskrivning. En leverantör kan ompröva en upphandling om leverantören anser att myndigheten i fråga har brutit mot något regelverk (Konkurrensverket 2011:3).
4.1.2 Kravställning
Den upphandlande enheten kan ställa ytterligare krav på leverantören om det anses vara nödvändigt och ändamålsenligt i förhållande till det som upphandlas. För alla krav som ställs ska den upphandlande enheten visa hur leverantören ska redogöra att de uppfyller kraven. Det kan till exempel vara krav på yrkeserfarenhet eller på tekniska specifikationer. Genom att ställa krav på tekniska specifikationer kan den upphandlande enheten sätta en miniminivå för vilken teknisk standard en leverantör ska ha, det kan till exempel gälla miljövänlig teknik. För att verifiera att en leverantör uppfyller miljökraven kan den upphandlande enheten ange godkända miljömärkningar.
Testrapporter och intyg från ackrediterade organ fungerar även för att verifiera en viss miljöstandard (Konkurrensverket 2011:4).
Kraven som ställs får inte vara utformade på så sätt att en viss leverantör får försprång gentemot andra. Det kan till exempel gälla utländska leverantörer eller produkter. Inom LOU finns något som kallas för Bör-regeln, det är ett incitament som upphandlande enheter kan använda sig av för att integrera miljöhänsyn i sina upphandlingar. Regeln innebär att myndigheter bör betrakta miljöanpassade krav i de fall det är motiverat. Detta gäller inte bara att det finns ett behov av mer miljöanpassad teknik utan måste även motiveras med rimliga kostnader för att kontrollera och följa upp kraven. Det är även viktigt att myndigheter utreder andra åtgärder som de kan genomföra för att uppnå samma mål (Konkurrensverket 2011:4).
4.2 Miljöstyrningsrådet
Miljöstyrningsrådet (MSR) är regeringens expertorgan inom miljöanpassad och hållbar upphandling.
Miljöstyrningsrådet är en viktig aktör i regeringens handlingsplan för miljöanpassad upphandling.
Deras verksamhet går ut på att underlätta och ge stöd till den offentliga sektorn, organisationer och
20
företag som vill ställa miljökrav vid upphandlingar. De arbetar också med att informera, utbilda samt utveckla sina upphandlingskriterier. MSR ska också se till att användningen av upphandlingskriterierna kan ske på marknadsmässigt goda och konkurrensneutrala villkor oberoende av organisationers storlek och verksamhetsinriktning (Miljöstyrningsrådet 2011).
Upphandlingskraven som Miljöstyrningsrådet utformar syftar till att minska en verksamhets miljöpåverkan. Miljökraven tas fram av expertgrupper bestående av representanter från branschorganisationer, näringsliv, NGO-sektorn, landsting och kommuner. Kravutvecklingsprocessen är kvalitetssäkrad genom granskning av en tredje part (Miljöstyrningsrådet 2011).
Figur 2. Kravutvecklingsprocessen. Källa: Miljöstyrningsrådet 2011
Kraven som tas fram finns i tre nivåer; baskrav, avancerade krav och spjutspetskrav. Kriterierna uppdateras kontinuerligt för att följa den tekniska och juridiska utvecklingen på marknaden (Miljöstyrningsrådet 2011).
4.3 Uppsala kommun
Uppsala kommun är organiserat med det högst styrande organet, kommunfullmäktige, där kommunens Inriktning, Verksamhet och Ekonomi (IVE) fastställs. I Kommunfullmäktige sitter de förtroendevalda som har det samlade ansvaret för att styra alla kommunens nämnder och bolag (se bilaga 1 för en organisationsskiss). I uppdragsnämnderna sitter förtroendevalda som har ansvar för ett visst område. Nämnderna ska utifrån medborgarnas intresse formulera och ge uppdrag till producenter av kommunala tjänster. Dessa tjänster kan antingen utföras av uppdragskontoren eller privata aktörer beroende på vilka som vinner upphandlingen av den vara eller tjänst som ska levereras. En del av den kommunala verksamheten bedrivs i aktiebolagsform. Kommunen har både del- och helägda bolag. De helägda bolagen är samlade i koncernen Uppsala Stadshus AB och får direktiv från kommunfullmäktige. Kommunledningskontoret är kommunstyrelsens kontor där tjänstemän arbetar med att ta fram underlag för beslut som de förtroendevalda ska fatta (Vannfält 2011).
21 4.3.1 Upphandlingsförfarande i Uppsala kommun
Upphandlingsenheten sitter på kommunledningskontoret där deras uppgift är att säkerställa att regelverket följs vid upphandlingar. Enheten utformar anbudsinbjudan utifrån de specifikationer och krav som upphandlingen anger. När anbudsinbjudan utformats skickar kommunen ut inbjudan till utvalda företag som kan vara med i upphandlingen. De företag som uppfyller de obligatoriska kraven skickar då in en offert för utvärdering. Upphandlingsenheten granskar då de anbud de fått in och väljer utifrån LOUs riktlinjer det bästa alternativet. Uppsala kommun ser först om företagen uppfyller de obligatoriska kraven för att sedan utvärdera pris och erfarenhet (Sandell 2011).
Utvärderingskriterierna består till 60 % av priset och till 40 % av yrkeserfarenhet. För att kunna göra en bedömning finns ett utvärderingssystem där det lägsta priset får 5 poäng och övriga poäng erhålls genom kvoten lägst pris/jämfört pris multiplicerat med 5 poäng och prisets viktprocent.
Yrkeserfarenheten värderas genom att minst 3 års erfarenhet ger 1 viktpoäng, 4 år ger 1,5 viktpoäng, 5 år ger 2 viktpoäng o.s.v. upp till mer än 10 års erfarenhet vilket ger 5 viktpoäng. Det anbudet som får den högsta poängsumman är vinnare av anbudet (Elfström 2009).
4.3.2 Miljökrav vid upphandling
De miljökrav som idag ställs vid upphandlingar kommer ofta från politiskt håll men andra intressenter kan också komma med påtryckningar som t.ex. tjänstemän vid kommunledningskontoret. De som arbetar på produktionsförvaltningen teknik och service har oftast den bästa kunskapen om marknaden och kan därmed komma med relevant information om vilka krav marknaden klarar av. De krav som ställs i dag är så kallade obligatoriska krav och fungerar inte som utvärderingskriterium. De anbud som kommer in till kommunen måste uppfylla de miljökrav som angetts i anbudsinbjudningen för att gå vidare i nästa steg av utvärderingen. När miljökrav ställs på detta sätt innebär det att företag med mycket bra miljöstandard inte premieras över företag som bara precis når upp till de obligatoriska kraven (Sandell 2011).
I kommunens senaste upphandling av lastbilar infördes ett bonussystem som gör att de företag som vann upphandlingen hade möjlighet att få en ekonomisk bonus om de uppgraderade sina fordons emissionsvärden från Euro IV till Euro V standard. Bonusen gav 20 kronor högre timersättning om fordonen uppgraderas under avtalstiden (Elfström 2009).
Kommunens vision är att införa tuffare miljökrav vid upphandlingar, man vill helst komma upp i Miljöstyrningsrådets spjutspetsnivå men i dagsläget anses den nivån för hög för att leverantörerna ska kunna uppnå dem. Om för höga krav anges i anbudsinbjudan finns det risk att för få leverantörer kan uppfylla kraven och därmed minskar konkurrensen. Det är en svår balansgång för kommunen att ställa höga krav som ändå är rimliga nog att inte utesluta alltför många företag. Ett annat problem
22
som uppstår om kraven är för avancerade är att det kan vara svårt för handläggarna på upphandlingsenheten att utvärdera de anbud som kommit in. Kompetensen för att utvärdera miljöstandarder på lastbilar kan vara komplicerat och olika värden kan vara svårt att vikta mot varandra. För lastbilsmarknaden har det inte heller funnits speciellt många olika modeller och miljöstandarder men det kan i framtiden komma att ändras om ny teknik som hybrid- och el-lastbilar utvecklas (Sandell 2011).
4.3.3 Incitament
Det incitament som idag används av Uppsala kommun vid upphandling av lastbilar är en ökning av timersättningen om miljöprestandan höjs på fordonet under tiden för avtalet. För att kunna påverka företagen till att öka sin miljöprestanda finns flera olika alternativa incitament som kan användas. De incitament som Ulf Sandell (2011) nämner som kommunen kan tänka sig använda sig av är:
Extra timersättning vid investering i bättre miljöstandard.
Rangordning efter miljöstandard av de företag som har vunnit upphandlingen. Detta påverkar inte vilka som vinner upphandlingen, men dock i vilken utsträckning företagen blir tilldelade arbete.
Garantier, företag får investera i ny teknik efter att de vunnit upphandlingen (om de uppfyller grundkraven). Investeringen är inte tidsbegränsad eftersom deras nuvarande lastbil får användas då de redan uppfyller grundkraven.
Volymgaranti, i dagsläget är det sällsynt med volymgarantier d.v.s. hur mycket en viss lastbil kommer att utnyttjas. Om kommunen kan garantera hur mycket de kommer utnyttja ett företags lastbil minskar det riskerna för företaget och samtidigt kan det reducera kostnaden för kommunen.
4.4 Transportföretagen
Denna sektion är uppdelad på samma sätt som intervjuerna var utformade. I den första delen presenteras vilka miljökrav som företagen uppfyller i en tabell. I del två är företagens åsikter angående upphandlingsprocessen presenterade.
4.4.1 Företagens miljöklassning
Tabell 1 redovisar vilken miljöstandard de olika företagen har på sina fordon. De olika miljökriterierna har endast benämnts med en rubrik och nummer för att ge en överblick på hur många miljökrav som uppfylls. Utförligare beskrivning av vad miljökriterierna innebär redovisas i bilaga 2.
23
Tabell 1. Redovisning av de miljökrav som företagens fordon uppfyller, beskrivning av de olika kraven specificeras i bilaga 2.
Mlt AB
Trans- schakt
AN bärgning i
Uppsala AB Foria AB 1. Emissionsutsläpp
a) Euro IV b) Euro V c) Euro VI
28 % 16 % 0 %
30 % 25 % 0 %
33 % 50 % 0 %
22 % 31 % 0 % 2. Alternativbränsledrift
eller hybridteknik
Nej Nej Nej Nej
3. Drivmedel och oljor a)
b) c)
Ja Ja Ja
Ja Ja Ja
Ja Ja Ja
Ja Ja Ja 4. Däck
a) b)
Ja Vet ej
Ja Nej
Vet ej Nej
Ja Nej 5. Intelligent stöd för
anpassning av hastighet
Nej Nej Nej Nej
6. Stödsystem för sparsam körning
Delvis Nej Delvis Ja
7. Övrigt Ja Ja Ja Ja
Källa: Intervjuer och korrespondens med de fyra transportföretagen.
Utifrån Miljöstyrningsrådets kriterier för miljökrav på olika nivåer kan vi i tabellen utläsa vilken kravnivå svaren från företagen ligger på. Kraven för avancerad nivån på avgasemissioner uppfylls inte av något åkeri. Inget av de tillfrågade åkerierna använder sig av någon form av alternativbränsledrift.
Alla åkerier uppfyller miljökraven för drivmedel och oljor. Miljömärkta däck används av de flesta åkeriföretagen men ett system som övervakar lufttrycket i däcken finns inte. Inget av åkerierna använder sig heller av ett system för hastighetsanpassad körning. Ett av företagen använder sig i stor utsträckning av ett system för sparsamkörning medan två av företagen bara använder systemet till viss del. Övriga miljökrav som berör vad fordonen måsta vara utrustade med som till exempel saneringsväska uppfylls av alla åkerier. De flesta av svaren motsvarar en grundnivå men ett system för sparsam körning uppfyller enligt Miljöstyrningsrådets kriterier en avancerad nivå.
24 4.4.2 Företagens syn på upphandlingsprocessen
De genomförda intervjuerna var uppdelade i två sektioner där den andra delen har en mer kvalitativ karaktär och det är en djupare förståelse för företagens subjektiva syn som varit målet. Här presenteras resultatet av den information som framkommit i intervjuerna.
Mellansvenska logistiktransport AB
Företaget består av cirka 150 olika åkerier där de flesta är enmansföretag. Totalt har företaget runt 300 fordon i sin verksamhet. Företaget anser att Uppsala kommun är en relativt stor kund och att de miljökrav som ställs idag ligger på en rimlig nivå. De har även verksamhet i kringliggande kommuner och menar att Uppsala kommun ligger på ungefär samma nivå som de övriga kommunerna när det gäller miljökrav.
Bonussystemet som används idag är för äldre fordon och de åkerier som inte uppfyller miljökraven får avdrag på sin timlön. Detta är något som företaget tror är på väg bort från marknaden och istället tror de att det bästa sättet för att motivera åkerierna att investera i ny miljövänlig teknik är att förlänga avtalstiderna som idag ligger på ungefär tre år till fem år. De tror inte att bonussystem i form av högre timlön vid investeringar i ny teknik ökar motivationen till samma grad.
En annan åtgärd som företaget tror att Uppsala kommun kan genomföra för att öka investeringarna är att införa ett rangordningssystem. Då blir de företag som har bäst miljöstandard erbjudna uppdraget vilket ökar konkurrensen bland företagen och driver dem till att investera mer. De påpekar även att förfrågningsunderlagen med miljökrav kan bli tydligare och att det ibland är svårt att tyda vad som menas med de olika kraven. Företaget tar också upp Uppsala miljözon som en drivkraft att investera i ny teknik och förbättra sina fordon. Miljözonen innebär att fordonen som kör i centrala Uppsala måste uppfylla vissa miljökrav.
Transschakt AB
Företaget anser att Uppsala kommuns miljökrav ligger på en rimlig nivå idag. Det skulle krävas stora investeringar för att höja miljöstandarden ytterligare och idag anses det inte vara lönsamt att genomföra dessa investeringar. Att införa nya bonussystem är inte något som skulle bidra till att öka lönsamheten utan då skulle främst högre timersättning vara lösningen.
AN bärgning i Uppsala AB
Transportföretaget anser att Uppsala kommun är en stor och viktigt kund men att de kommunala avtalen ger sämre betalt än privata avtal. Miljökraven som ställs idag anses ligga på en rimlig nivå.
Det är ett relativt litet företag med åtta fordon varav sex är tunga fordon. Av dem är fem av nyare
25
modell medan en är äldre. När det gäller uppdragen för Uppsala kommun används endast de nya fordonen.
Fordonen har möjlighet att köras på diesel med inblandning av RME men gör inte det idag då det är svårt att få tag på bränslet i Uppsala. De anser att det är dyrt att investera i nya fordon, deras senaste inköp av ett fordon gick på cirka 4,5 miljoner kronor. Det skulle därför inte göra någon skillnad för företaget om ett bonussystem i form av mer betalt vid uppgraderingar av motorer infördes. Deras fordon håller redan en hög standard och de strävar efter att hålla en så hög standard som möjligt. De åtgärder som skulle minimera riskerna är främst mer betalt. De menar också att i en stad som Uppsala, med höga miljökrav, är det nödvändigt att alltid hålla sina fordon uppgraderade och att ha en hög miljöprestanda.
Foria AB
Uppsala kommun är en viktig kund för Foria och de tycker att de miljökrav som har ställts vid tidigare upphandlingar har legat på en rimlig nivå. Foria anser att miljöarbete är viktigt för företaget och de har en egen miljöpolicy och miljöstrategi. Risker med att investera i ny miljövänlig teknik som t.ex.
biogasbilar är att det inte finns tillräckligt med infrastruktur, det kan för företaget innebära extra kostnader om det skulle leda till förseningar om man inte kan tanka när man behöver. En rädsla är att investera i en alltför smal lösning och därför väljer man helst att uppgradera sin miljöstandard genom att köpa den i dagsläget bästa miljöanpassade dieselbilen. Dieselbilen kan köras både på vanlig diesel och på syntetisk diesel.
Det kommunen skulle kunna göra för att minska riskerna är att ge en priskompensation för merkostnad på grund av dyrare teknik. Det krävs stora investeringar för att uppgradera fordonens miljöstandard och då varje investering hamnar hos respektive åkare anses det bara motiverat om investeringen betalar sig genom de uppdrag man erhåller på grund av miljöuppgraderingen. Genom företräde till långvariga uppdrag på minst 5 år skulle detta kunna göra att investeringen betalar sig under uppdragsperioden. De tycker också att volymgarantier är viktigt vid avtal. Företaget är också intresserat av att delta i gemensamma utvecklingsprojekt med kommunen för till exempel utveckling av biogas och elhybrider. Foria skulle i ett sådant projekt kunna fungera som testföretag.
Den allmänna uppfattningen om upphandlingar med Uppsala kommun är att det har fungerat bra.
Det som skulle kunna förbättras är att entreprenören har möjlighet att erbjuda alternativa maskiner/fordon. De ser också att kravet på erfarenhet sänks för att ge unga förare möjligheter till arbete.
26
5. Analys
Denna analys har delats upp i två delar för att förenkla överblicken av studieresultatet. I den första delen presenteras marknadsanalysen för att kunna se om det finns en möjlighet för kommunen att höja miljökraven redan idag eller om andra åtgärder först behöver vidtas. Marknadsanalys har genomförts för att se om det verkligen finns ett behov för Uppsala kommun att genomföra förändringar i sitt upphandlingsförfarande. I del två av analysen diskuteras Uppsala kommuns roll på marknaden, vilken strategi som anses vara mest lämplig för kommunen med tanke på deras roll samt deras målsättning. Andra faktorer som är betydande vid offentliga upphandlingar analyseras samt vilka olika incitament som kan vara ett alternativ för kommunen att använda sig av. Sist presenteras rekommendationer till Uppsala kommun för hur de ska arbeta för att minska miljöpåverkan från transportsektorn genom offentliga upphandlingar.
5.1 Marknadsanalys
Ur intervjuerna framgick att åkerierna är försiktiga med att investera i bättre motorer för att de tror att högre krav kan komma inom en snar framtid. Därför avvaktar de till exempel med att köpa Euro V om nya krav kommer att gälla Euro VI inom en snar framtid. Här behöver kommunen längre perspektiv i sina kravställningar för att ligga i framkant samt för att åkerierna ska känna att det är lönsamt att investera i ny miljövänlig teknik. Det är viktigt för kommunen att tänka på är att det tar lång tid och är kostsamt för företagen att investera i nya fordon. Inget av de tillfrågade åkerierna har någon form av alternativbränsledrift. Detta gör att kommunen inte kan ställa krav på detta då det inte finns någon sådan teknik tillgänglig på marknaden. Ett sätt för kommunen att ändå arbeta för alternativbränsledrift är att ge incitament som kan fås under avtalstiden om ett åkeri införskaffar ett fordon med alternativbränsledrift eller kan drivas med hybridteknik.
Alla åkerier kunde uppfylla miljökraven för drivmedel och oljor, detta betyder att kommunen kan ha höga krav inom detta område. Kommunen har dock redan ställt krav på drivmedel och oljor vid den senaste upphandlingen så ingen stor förändring kommer att ske. Miljömärkta däck används av de flesta åkeriföretagen vilket möjliggör miljökrav på däck. Ett system som övervakar lufttrycket i däcken finns dock inte. Jämfört med de krav kommunen ställde vid förra upphandlingen kan de inte höjas till miljöstyrningsrådets nästa nivå då system för lufttryck inte används av leverantörerna. Inget av åkerierna använder sig av något system för hastighetsanpassad körning. De krav som kan ställas uppnår därmed inte en avancerad nivå.
Tre av de fyra tillfrågade åkerierna använder sig delvis av system för sparsam körning. Här finns det en möjlighet för kommunen att höja sina krav så att de som använder sig av detta system premieras.
Om krav ställs på system för sparsam körning kan det leda till att fler företag påverkas till att
