Kontroll av leverantörer och avtalstrohet

Kontrollmål: Leverantörskontroll samt uppföljning av att inköp görs från upphandlade leverantörer (avtalstrohet och system för att mäta den).

Verifiering har skett via genomgång av verksamhetens system för intern kontroll och uppföljning av avtalstrohet för 2013 och 2014, kompletterat med intervjuer.

Kommentarer

Ramavtalsleverantörer kontrolleras digitalt inom ramen för upphandlingsprocessen via samarbete med Skatteverket samt inför nyupplägg i leverantörsreskontran.

Löpande leverantörskontroll sker vidare av leverantörerna under avtalstiden, via en tjänst som ingår i upphandlingsverktyget Tendsign och som tillhandahålls av CreditSafe. Denna kontroll omfattar inte i dagsläget eventuella underentreprenörer som anlitas av den entreprenör som avtal slutits med.

Löpande uppföljning av att avtalade kontraktsvillkor, priser o dyl efterlevs av leverantörerna ankommer i huvudsak på verksamheterna, enligt rådande ansvarsfördelning. Vi kan konstatera att viss avtalsuppföljning sker, bl a inom ramen för kommunledningsförvaltningens årliga kommunövergripande plan för intern kontroll. En mer strukturerad avtalsuppföljning är dock ett utvecklings-område, främst inom entreprenadområdet.

Under 2015 påbörjas ett pilotprojekt inom VA-området⁹ kring att följa upp att anlitad entreprenör och även underentreprenörer följer avtalsvillkor kring kollektiv-avtal, skatteredovisning m m. Exempel på en kommun i länet som kommit långt när det gäller kontroller inom detta område är Nacka¹⁰.

9 Projektet gäller dagvattenhanteringen i Norra Botkyrka och är i storleksordningen 110 mnkr. Vid granskningstillfället pågick upphandling av projektet.

10 Detta för att uppfylla och följa upp kraven på entreprenörer och underentreprenörer enligt ID 06 Allmänna bestämmelser. Detta i form av gällande behörighetskort, föranmälan, daglig närvaro-redovisning, skatteredovisning på individnivå m m).

Upphandlings- och inköpsverksamheten

Januari 2015

Botkyrka kommun 14 av 22

PwC

Vid vår tidigare granskning av upphandlingsverksamheten konstaterades att de brister som främst uppmärksammats var avsaknad av ett IT-baserat processtöd för beställning och en fungerande lokal upphandlingsorganisation. I bilaga 2 refereras valda delar av denna revisionsrapport, daterad i maj 2009, som även bedöms ha bäring i denna granskning.

Något digitalt beställningssystem är ännu inte i skarp drift i kommunen. Under 2015 planeras dock att införa en tilläggsmodul i ekonomisystemetes IoF, benämnd enkel beställning och som ska ersätta de manuella rekvisitionerna. Vi kan dock konstatera att detta endast utgör en begränsad del av ett komplett beställnings-system. Ett sådant system ställer vidare krav på en kvalitetssäkrad leverantörs-reskontra, uppmärkning av avtalsleverantörer m m.

Det finns exempel på kommuner i länet, t ex Lidingö stad, som för flera år sedan infört digitala beställningssystem och därigenom förenklat och kvalitetssäkrat beställningar från ramavtal, vilket i sin tur inneburit ekonomiska besparingar, en hög avtalstroheten samt möjlighet att löpande följa upp den på ett ändamålsenligt sätt.

Med nuvarande budgetansvar i kommunen följer automatiskt anskaffningsrätt av varor och tjänster inom budgetramen. Budgetansvarig kan även uppdra till underställd personal att göra inköp i viss omfattning och på vissa villkor. Detta innebär i praktiken att varje anställd i kommunen kan vara inköpare/beställare, vare sig personen i fråga har någon kunskap inom inköpsområdet eller inte.

Lite tillspetsat kan man konstatera att Botkyrka kommun, liksom många andra kommuner, har börjat i fel ände när det gäller att kvalitetssäkra denna process.

Fokus har legat på processens slutprodukt, fakturan, istället för där processen startar, beställningen. Vi kan konstatera att den stora besparingspotentialen inte ligger i skanning av fakturor utan i uppstyrning av beställningsskedet i processen.

Nuvarande avtal med Aditro, som levererar kommunens nuvarande ekonomi- och affärssystem, går ut 2017-12-31. Förberedelser för ny upphandling av ekonomi- och affärssystem, i form av framtagande av kravspecifikation och förfrågningsunderlag, ska enligt uppgift påbörjas under 2016. Detta arbete är både strategiskt och tids-mässigt omfattande, vilket oftast kräver en heltidsresurs för projektledning.

Kommunens upphandlingar sköts numera helt och hållet i det elektroniska upp-handlingssystemet Tendsign. Detta ger en alltigenom digital hantering av upphand-lingsdokumentationen, vilket är arbetsbesparande för upphandlingsenheten och kvalitetssäkrar även dokumenthanteringen. Varje upphandling har vidare ett diarienummer i ärendehanteringssystemet Lex och undertecknade originalhand-lingar förvaras i en akt, dvs anbudsöppningsprotokoll, tilldelningsbeslut, delega-tionsbeslut och avtal.

Stickprovsmässig uppföljning av avtalstrohet m m sker via kommunlednings-förvaltningens årlig plan för intern kontroll, vilket innebär att system finns kring uppföljning av den interna kontrollen även om omfattningen av genomförda kontroller i dagsläget är begränsade.

Upphandlings- och inköpsverksamheten

Januari 2015

Botkyrka kommun 15 av 22

PwC

I plan för intern kontroll 2014¹¹ har kommunledningsförvaltningen följt upp ram-avtal inom tre kostnadsslag. Resultatet visar att den största volymen av inköpen sker via gällande avtal. Stickprovskontrollerna visar i 3 av 20 kontrollerade fakturor avsteg från gällande ramavtal avseende arbetskläder. För livsmedel konstateras 5 av 20 fakturor som är avsteg från gällande ramavtal. För kontorsmaterial har 20 fakturor konstaterats med 5 avvikelser mot gällande ramavtal.

I motsvarande plan för intern kontroll 2013 har kommunledningsförvaltningen stickprovsmässigt följt upp 50 fakturor avseende olika varu- och tjänstegrupper.

Avvikelser från gällande ramavtal konstaterades i 10 fall. Avvikelserna gällde juridiska tjänster, bemanningstjänster och kontorsmaterial.

Inom ramen för vår årliga granskning av olika kostnadsslag 2014, som finns

dokumenterad i en separat revisionsrapport daterad i februari 2015, konstaterar vi bland annat att kommunen köpte bemanningstjänster för 27,2 mnkr under 2014, varav 22,2 mnkr avropades från gällande ramavtalsleverantörer (82 %). 5,0 mnkr av de köpta tjänsterna skedde dock från andra leverantörer (18 %). Inköpen från två av dessa leverantörer¹² översked även på årsbasis gällande direktupphandlings-gräns.

Redovisningen av den genomförda planen för intern kontroll 2013 och 2014 visar på brister i avtalstroheten inom vissa områden. Detta verifieras även av vår kompletterande årliga granskning av olika kostnadsslag.

I kommunstyrelsens svar 2009-10-05 på tidigare granskning av upphandlingsverksamheten framhölls att ett arbete hade påbörjats kring införandet av ett IT-baserat systemstöd för beställningar, med ambitionen att detta skulle vara i full drift senast vid årsskiftet 2010/2011. Vid granskningstillfället var ett sådant systemstöd ännu inte i skarp drift, vilket bedöms vara anmärkningsvärt. Implemen-tering av en begränsad del av ett sådant system ska enligt uppgift påbörjas under 2015.

Avsaknad av digitalt beställningssystem och innebörden i nuvarande budgetansvar innebär i praktiken att varje anställd i kommunen är en

”presumtiv inköpare”. Utifrån detta kan frågan ställas om det över-huvudtaget är möjligt att åstadkomma en tillräcklig intern kontroll när det gäller avtalstrohet i nuvarande starkt decentraliserade system. Detta är dock en fråga som får bedömas och hanteras inom ramen för upphandling av nytt ekonomi- och affärssystem, där krav på digitala beställningsrutiner behöver ingå.

11 Intern kontroll har genomförts under 2014 kring direktupphandlingar, avtalstrohet, anbuds-sekretess, förekomsten av tillsvidareavtal och bevakning av avtalstid. Omfattningen på intern kontroll under 2013 är likartad.

12 Kunskapsbolaget 585 tkr (utbildningsförvaltningen) och Dan Markham AB 578 tkr (socialförvaltningen).

Upphandlings- och inköpsverksamheten

Januari 2015

Botkyrka kommun 16 av 22

PwC

Vi bedömer vidare att avtalsuppföljning är ett utvecklingsområde, för att säkerställa att avtalsvillkor följs, främst när det gäller

entreprenör och deras underentreprenörer. Ställningstagande kring hur denna uppföljning generellt ska hanteras i kommunen bör ske efter genomförande och utvärdering av det pilotprojekt inom VA-området som startas under 2015.

Vi rekommenderar att kommunstyrelsen formellt fastställer projekt-direktiv för införandet av nytt ekonomi- och affärssystem inkl digitala beställningsrutiner och även löpande följer projektet. Detta mot bak-grund av att tidigare projekt kring digitalt beställningssystem av olika skäl ”rann ut i sanden” samt brister som tidigare konstaterats kring införandet av HRM-systemet¹³.

Vi rekommenderar vidare att övervägande sker, inom ramen för införandet av ovanstående system, att framledes begränsa antalet beställningsberättigande som sedan utbildas till certifierade beställare. Ett sådant system ökar avtalstroheten samt i större

utsträckning säkerställer att ”rätt produkter” köps från upphandlade leverantörer, vilket i förlängningen även bedöms kunna ge ekono-miska besparingar.