Lärande

PAO har ansvar för sitt eget lärande och kapacitetsutveckling. Intervjuer pekar på att PAO:s träffas och interagerar kontinuerligt och är öppna för att dela med sig av sina erfarenheter och metoder. Möjligheterna för sådant utbyte är störst i

gemensamma program, och särskilt de som har ett fokus på erfarenhetsutbyte och metodutveckling. Samtidigt menar flera PAO:s att det finns en tilltagande tveksamhet i fråga om hur mycket man ska dela med sig av till andra, som en följd av att stödet har konkurrensutsatts fullt ut.

PAO:s anser att flera av Sidas kurser på Sida Partnership Forum är relevanta för deras verksamhet. Särskilt intresse finns för kurser om de övergripande

4 U TV Ä R D ER IN G EN S R E SU L TA T

33

”säker kommunikation”. Därutöver finns det förslag på fler möten med Sida och PAO:s om tematik och metoder, gemensamma fältresor, och/eller årliga möten av liknande typ som CIVSAM anordnar i Härnösand för de strategiska

partnerorganisationerna.

Flera av de som intervjuades – både PAO- och Sida-medarbetare – anser att mer resurser borde användas för uppföljning och utvärdering av PAO-stödet. I synnerhet efterfrågas process-utvärderingar och, mer generellt, ett mer systematiskt

tillvägagångssätt vad gäller att identifiera och sprida god praxis för

kapacitetsutveckling av politiska partier. PYPA-programmet lyftes fram av många som ett särskilt bra exempel på ett program med välutvecklade mekanismer för uppföljning och utvärdering (följeforskning), och som ger betydande utrymme för dialog och lärande. Samtidigt noterades det att en sådan ansats är tidskrävande för PAO:s.

Utvärderingsteamet bedömer att det finns utrymme för mer lärande inom PAO- stödet, dels genom kompetensutveckling, dels genom bättre uppföljning och återkoppling mellan utvärderingar och god praxis å ena sidan och design av nya program å den andra. Detta ansvar ligger hos PAO:s själva men Sida kunde också sätta av resurser för mer specialiserad kompetensutveckling av PAO:s.

34

5 Slutsatser

Uppdragsbeskrivning anger att del 1 av utvärderingen ska baseras på kriterierna om relevans och effektivitet (efficiency) och definierar ett antal frågor som

utvärderingen ska svara på i detta avseende. Dessa frågeställningar har i den

inledande fasen av utvärderingen vidareutvecklats av utvärderingsteamet. De frågor som berör relevans-kriteriet handlar i huvudsak om den ändrade strategins

utformning, i vilken mån förändringarna var berättigade, om Sidas anvisningar och mallar för ansökningsprocessen var ändamålsenliga, konsekvenser för programcykeln i stort, och behovet av framtida förbättringar. Effektivitets-kriteriet relaterar

framförallt till ansökningsprocessen och frågor kring hur användbara Sidas anvisningar och mallar var, vilket utrymme som gavs för konsultationer under ansökningsprocessen, tidsfrister, och huruvida Sidas bedömning och beslutsfattande var transparent eller inte.

Relevans

Den ändrade strategin för särskilt demokratistöd genom svenska PAO:s har på ett fundamentalt sätt ändrat förutsättningar för stödformen. Den största förändringen var att den mandatstyrda delen avskaffades, och att hela anslagsdelposten därmed

konkurrensutsattes. Därtill infördes ett krav på att alla program ska genomföras tillsammans med andra svenska PAO:s, eller i samarbete med organisationer i andra länder som ägnar sig åt stöd till flerpartisystem.

Utvärderingen visar att den ändrade strategin inte var tillräckligt förankrad och genomtänkt. Det var förväntat att det skulle ske en omfördelning av medel från det mandatstyrda systerpartistödet till det redan konkurrensutsatta stödet till

flerpartisystem. Detta var en tydlig rekommendation från den förra utvärderingen av PAO-stödet samt från Sidas halvtidsöversyn av den pågående strategin. Enligt

intervjuer hade varken Sida eller PAO:s fått någon förvarning om att systerpartistödet skulle helt försvinna som verksamhetsområde och att samarbete mellan PAO:s skulle bli ett absolut krav. Kravet på samarbete upplevs stå i konflikt med beslutet att konkurrensutsätta hela anslagsdelposten, och har medfört stora utmaningar för PAO:s.

Även om stödet till flerpartisystem är tydligare kopplat till strategin och, enligt tidigare utvärdering visar på mer bärkraftiga resultat än systerpartistödet, finns det också en allmän uppfattning inom PAO:s, och hos flera Sida-medarbetare, att systerpartistödet är fortsatt relevant och har ett mervärde i sig som inte har

uppmärksammats i tillräcklig grad, delvis för att måluppfyllelsen verka variera och delvis för att det är svårt att bedöma vilka resultat som har uppnåtts på medellång sikt (outcome). PAO:s menar även att de förbättringar som ägt rum i fråga om

5 S LU T SA TS ER

35

Utvärderingsteamet anser att dessa argument borde vidare undersökas. Det gäller även antagandet att gemensamma program faktiskt ger bättre resultat – särskilt med tanke på den varierande graden av samarbete och samordning inom dessa program.

Den ändrade strategin är mer ”styrande” än den ursprungliga, framförallt genom prioriteringen av flerpartistöd och kravet på samarbete. Samtidigt saknar strategin en tydlig målhierarki och är otydlig i flera avseenden, särskilt vad gäller framtiden för systerpartistödet samt behovet av geografiska prioriteringar. Utvärdering visar att den geografiska spridningen av stödet är fortsatt mycket stor, och som förts fram i flera tidigare utvärderingar påverkar detta förutsättningarna att uppnå långsiktiga resultat och synergier med andra PAO:s och internationella aktörer som ägnar sig åt stöd till partisystem. Av dessa anledningar menar utvärderingsteamet att nästa strategi bör innehålla ett mer begränsat antal målsättningar och en tydligare skrivning om att geografisk koncentration är nödvändig, särskilt vad gäller aktiviteter på landnivå. Strategin bör därutöver uppmuntra till samarbete men bör inte innehålla några krav i detta avseende eller avgränsa stödet till vissa metoder.

Sidas anvisningar och mallar bidrog till viss del till att förtydliga strategins

skrivningar. Arbetet med att ta fram anvisningarna och mallarna var inkluderande och ledde till förbättringar men skedde under stor tidspress. De flesta PAO:s menar att anvisningarna och mallarna underlättade deras arbete och medverkade till att skapa lika villkor. Samtidigt var de slutgiltiga anvisningarna för långa och krångliga med för stort fokus på kontextanalys och för lite utrymme för beskrivning och analys av metoder, resultat och samarbetet med andra PAO:s.

Som en konsekvens av den ändrade strategin går idag en övervägande majoritet av stödet till gemensamma program. Flera PAO:s menar att de gemensamma

programmen fungerar som dörröppnare då de fått möjlighet att vidga sina nätverk och möjligheter till lärande. Att integrera systerpartistödet i dessa program har dock varit en utmaning. Vidareförmedlingen av pengar inom de gemensamma programmen har också gett upphov till komplicerade avtalsförhållanden och rapporteringskedjor som skapat mycket meradministration. Som tidigare påpekats varierar graden av

samarbete, samordning och lärande mellan olika gemensamma program och det återstår att se om kravet på samarbete motiverar de, i alla fall, inledningsvis höga transaktionskostnaderna inom de gemensamma programmen.

De rapporteringskrav som ställs på PAO:s framstår som rimliga men skulle kunna förenklas. Det noteras att resultatet av demokratistödet genom PAO:s, liksom övrigt demokratistöd, kan vara svårt att härleda och kvantifiera. Samtidigt verkar det finnas ett behov av att ytterliga stärka resultatstyrningen av stödet. Årsgenomgångarna mellan Sida och PAO:s är viktiga och ett bra komplement till den löpande dialogen men kan men kan förberedas bättre och i form stramas upp ytterligare. Generellt sett finns det utrymme för mer lärande inom PAO-stödet, dels genom

kompetensutveckling, dels genom bättre uppföljning och återkoppling mellan utvärderingar och god praxis å ena sidan och design av nya program å den andra. Effektivitet (efficiency)

Utvärderingen pekar på att långsiktigheten, och därmed förmågan att uppnå effektmål, har påverkats negativt av uppdelningen av strategin i två programperioder,

5 S LU T SA TS ER

36

särskilt med de stora förändringar i stödformen som den ändrade strategin har

inneburit. Uppdelningen har även lett till höga transaktionskostnader, både för PAO:s och Sida. Längre program- och avtalsperioder, tillsammans med en mer

synkroniserad process, skulle bidra till en högre grad av förutsägbarhet, och därmed bättre förutsättningar för partnerskap och långsiktiga resultat. Det skulle dessutom finnas mer tid för utformning och planering av gemensamma program,

behovsprövning och dialog med lokala partners, samt reflektioner kring val av

partners och geografiska prioriteringar. De förslag som förs fram av Sida och PAO:s i detta avseende förefaller vara rimliga och har tagits i beaktande i utvärderingens rekommendationer.

Tidsramen för ansökningsprocessen var alltför snäv och låg inte rätt i tiden med tanke på att det var valår och att beslut och avtalsskrivande dröjde långt in på 2019. Detta har negativt påverkat PAO:s möjligheter att involvera lokala partners och lett till en osäkerhet och avbrott i aktiviteter som också påverkar långsiktigheten i stödet. Processen från beredning till beslut saknade även en tydlig tidslinje, vilket försvårade PAO:s planering, men kan delvis förklaras av att det var första gången

ansökningsprocessen var fullt ut konkurrensutsatt och att ansökningarna kvalitet varierade.

Utvärderingen visar att relationen mellan Sida och PAO:s har förbättrats, och att det finns tecken på att Sida som organisation har blivit mer kompetent att hantera PAO-stödet. Det finns dock ett behov av en mer konsekvent hantering av stödet som tillförsäkrar att kravribbor och tolkningar inte skiljer sig alltför mycket beroende på vem som är handläggare på Sida. Därutöver verkar det finnas goda skäl att återigen påminna både PAO:s och svenska utlandsmyndigheter om vikten av en regelbunden dialog och ytterligare ansträngningar i syfte att förbättra samordningen mellan PAO- stödet och övrigt svenskt demokratistöd.

Berednings- och beslutsfasen innebar stora utmaningar för Sida, dels eftersom det var för första gången som ansökningarna skulle konkurrensutsättas fullt ut, och dels till följd av yttre omständigheter, inte minst fördröjningen av regerings budget och beslutet om extra medel till strategi. Erfarenheterna från processen visar att

kommunikationen mellan Sida och PAO:s behöver förbättras. De krav som förs fram på ökad transparens kring bedömningskriterierna tillämpning och fördelningen av medel förefaller rimliga, särskilt med tanke på att stödet är konkurrensutsatt. Givet att stödet även fortsättningsvis kommer att särbehandlas finns det också behov av en förenkling av kriterierna samt särskilda riktlinjer för hur den jämförande

bedömningen ska göras.

Under utvärderingen framfördes flera förslag av Sida och PAO:s om hur stödet ska hanteras i framtiden. Ett förslag är att, likt Sidas enhet for the civil samhället, lägga över åtminstone en del av hanteringen på till exempel Forum Syd. Andra menar att man skulle titta närmare på de modeller som tillämpas i t ex Danmark, Tyskland och Nederländerna. Därutöver finns det de som funderar på om ett system liknande CIVSAM:s strategiska partnerorganisationer skulle införas för PAO-stödet.

Utvärderingsteamet noterar att frågan om var hanteringen av PAO-stödet ska ligga utreddes i två omgångar under andra hälften av 1990-talet samt av UD 2009 och har även varit föremål för diskussion flera gånger under åren sedan dess.

5 S LU T SA TS ER

37

Utvärderingsteamet menar att det är dags att återigen ta ett helhetsgrepp om frågan genom en ny utredning, särskilt om stödet ska fortsätta att vägledas av en egen strategi för vilken särskilda medel avsätts.

38

6 Rekommendationer

Rekommendationer till Sida

1. Sida och PAO bör gemensamt följa upp hur de nya, gemensamma

programmen har fungerat samt vilka resultat som har uppnåtts för att få en större förståelse för om samarbetet leder till bättre metoder, relevans och effekter. I början på 2021 bör en fallstudie göras med detta fokus samt i syfte att vidare undersöka hur kopplingarna mellan stödet till systerpartier och flerpartisystem kan stärkas och hur de två stödformerna kan integreras på ett bättre sätt. Slutsatserna av detta arbete kan utgöra del av Sidas

strategiunderlag till UD (se rekommendation 2 till UD nedan).

2. Sida bör bjuda in PAO:s till ett möte – i god tid före nästa ansökningsperiods början – för att diskutera hur eventuella anvisningar och mallar ska se ut för nästa strategi. I den mån särskilda anvisningar och mallar ska tas fram, enligt strategin, bör de vara betydligt enklare och kortare än vad som nu är fallet. De bör även översättas till engelska för att underlätta kommunikationen mellan PAO:s och deras lokala samarbetsorganisationer.

3. Tidslinjen för hela ansöknings- och beredningsprocessen bör specificeras och delges PAO:s i samband med utskick av anvisningarna. Denna tidslinje bör ange när PAO:s förväntas svarar på frågor, inkomma med kompletterande information, revidera ansökningar på basis av indikativa avtalsbelopp, samt när beslut ska fattas och avtal ingås.

4. Givet att PAO-stödet även fortsättningsvis ska särbehandlas bör Sida ta fram ett mer begränsat antal kriterier (betydligt färre än den nuvarande 24) för att användas vid bedömningen av ansökningarna och beslut om tilldelning. En tydlig åtskillnad bör göras mellan absoluta kriterier (krav) och relativa kriterier (för den jämförande analysen).

5. PAO:s bör per automatik få skriftlig feedback på sina ansökningar, inklusive beredningspromemoria och protokoll från föredragning och diskussion om fördelning av medel, efter sedvanlig sekretessprövning. Vid behov bör Sidas handläggare träffa PAO:s för att ge muntlig feedback och svara på frågor. 6. Årsgenomgångarna med PAO:s bör förberedas i god tid. En agenda bör

utarbetas som tydligt visar vilka frågeställningar som respektive part vill ta upp. Generellt sett bör genomgångarna lägga större fokus på dialog om metoder, resultat och lärdomar.

6 R EK O M M EN D A T I ON ER

39

7. Sida bör avsätta resurser för kompetensutveckling av PAO:s. Behov och områden för sådan kompetensutveckling bör identifieras av PAO:s i samråd med Sida (se rekommendation 1 till PAO:s nedan). Utvärderingen visar att följande områden särskilt bör beaktas: De övergripande ”perspektiven”, resultatstyrning, riskhantering, anti-korruption, projekthantering och säkerhet, inklusive säker kommunikation. Kompetensutvecklingen kan ske genom metodstöd eller anpassade kurser.

Rekommendationer till PAO:s

1. I linje med rekommendationer från tidigare utvärderingar bör PAO:s begränsa den geografiska spridningen av den del av stödet som riktas mot verksamhet i enskilda länder. Prioritet bör ges till länder där den berörda PAO:s mervärde är särskilt tydligt (dokumenterat i en förändringsteori) och/eller

synergieffekter kan uppnås med andra PAO:s eller internationella aktörer som ägnar sig åt stöd till partisystem samt med övrigt svenskt demokratistöd. 2. PAO:s bör tillförsäkra en bra dialog med svenska utlandsmyndigheter och

verka för en tydlig koppling mellan PAO-stödet och övrigt svenskt

demokratistöd i landet eller regionen i fråga (en motsvarande rekommendation ges till UD enligt nedan). Denna rekommendation fanns också med i den utvärdering som gjordes 2014/2015.

3. PAO:s bör anordna årliga möten för att utbyta erfarenheter, nya idéer och god praxis som kan tillämpas över programgränserna och bidra till bättre resultat, och därmed motivera att mer pengar avsätts till PAO-stödet. Ett första sådant möte skulle kunna handla om uppföljning av rekommendationerna på denna rapport. Det andra om fallstudien (se rekommendation 1 till Sida ovan). 4. PAO:s bör i samråd med Sida identifiera vilka eventuella

kompetensutvecklingsbehov de har och diskutera med Sida vilken typ av metodstöd och anpassade kurser som kan vara lämpliga och erbjudas (se rekommendation 7 till Sida). Under nästa strategiperiod bör medel för sådan kompetensutveckling budgeteras för i PAO:s ansökningar.

Rekommendationer till UD

1. UD bör föreslå till regeringen att nuvarande PAO-strategi förlängs med två år, till 31 december 2022. Den nuvarande programperioden är för kort för att uppnå bärkraftiga resultat. Dessutom krävs arbetsro och ordentligt med tid för att genomföra den studier/utredningar som föreslås (se rekommendation 1 till Sida och rekommendation 7 till UD), samt utveckla och förankra den nya strategin. Vid en förlängning av strategin bör även den nuvarande

programperioden och ingångna avtal förlängas. Ett beslut om förlängning bör tas senast i början på 2020.

6 R EK O M M EN D A T I ON ER

40

2. UD bör verka för att nästa strategi blir minst fyrårig, endast har en program- och avtalsperiod, och att ett takbelopp för hela perioden beslutas om. Detta skulle ge mer tid för utformning och planering av gemensamma program, behovsprövning och dialog med lokala partners, samt reflektioner kring val av partners och geografiska prioriteringar. Givet att den nuvarande strategin förlängs med två år bör Sida få i uppdrag att lämna strategiunderlag i april/maj 2021. Beslut om den nya strategin bör tas senast i september 2021. Sida skulle sedan ha tre-fyra månader för att ta fram reviderade anvisningar och PAO:s fem-sex månader på sig att tillsammans med sina partners utarbeta och lämna in sina ansökningar per 1 juni 2022 (i god tid före valet i september 2022). Ansökningarna kan sedan beredas av Sida under andra halvan av 2022 för beslut och avtal senast i december samma år.

3. Nästa strategi bör innehålla ett mer begränsat antal (3-5) målsättningar. För att uppnå ett mer fokuserat och balanserat stöd bör PAO:s uppmanas att koppla sina program till en eller två av dessa målsättningar, som de själva väljer. Detta är under förutsättning att strategin har förankrats väl genom

konsultationer med PAO:s. Kravet på att programmen ska genomföras

tillsammans med andra svenska PAO:s, eller i samarbete med organisationer i andra länder som ägnar sig åt stöd till partisystem bör tas bort. Samtidigt bör strategin fortsatt uppmuntra till sådant samarbete och prioritera stöd till demokratiska flerpartisystem.

4. Stöd till systerpartier bör fortsatt kunna förekomma som metod men inte som ett särskilt verksamhetsområde. På basis av den fallstudie som Sida föreslås göra bör strategin förtydliga kopplingarna mellan stödet till systerpartier och flerpartisystem, och innehålla skrivningar som kan bidra till att dessa

kopplingar stärks. Därutöver bör den nya strategin innehålla tydligare skrivningar om behovet av geografiska prioriteringar (i linje med rekommendation 1 till PAO:s ovan).

5. UD bör återkommande, t ex genom en årlig instruktion till

utlandsmyndigheterna, påpeka behovet av att ha en kontinuerlig kontakt med de PAO:s som är verksamma i landet, och tillförsäkra att

utlandsmyndigheterna har tillgång till information om denna verksamhet. 6. Rapporteringskraven under strategin bör förenklas genom att den årliga

resultatrapporten ersätts av en avvikelserapport. I linje med vad Sida tillämpar i övrigt bör denna rapport innehålla en beskrivning och analys av avvikelser från ansökan under rapporteringsperioden, förslag på förändringar av målsättningar (vid behov), uppföljning av överenskomna dialogfrågor m m. Avvikelserapportering ska kompletteras med en slutrapport vid

avtalsperiodens slut och som har ett tydligt fokus på resultat på outcome-nivå. Denna förändring bör formaliseras i ett tillägg till nuvarande strategi.

6 R EK O M M EN D A T I ON ER

41

7. UD bör överväga att tillsätta en ny utredning om hur PAO-stödet ska hanteras i framtiden. Utredningen bör titta på de förslag som Sida och PAO:s har lyft fram under denna utvärdering samt de modeller som tillämpas i Danmark, Tyskland och Nederländerna. Utredningen bör planeras så att slutgiltig rapport kan inlämnas under första kvartalet 2021, och därmed utgöra underlag för utarbetande av den nya strategin, som enligt förslag ovan bör träda i kraft 1 januari 2023.

42

Bilaga 1: Uppdragsbeskrivning

Terms of Reference for the Evaluation of Democracy Support through Swedish Political Party Affiliated Organizations:

- Implementation of the current Strategy

- methods for supporting women’s political influence Date: March 27, 2019

1. Evaluation object and scope The evaluation object is:

1) the current Strategy for Democracy Support through Swedish Party- affiliated Organizations 2016- 2020, and

2) methods for supporting women’s political influence as implemented by the Swedish political party affiliated organizations 2016-2020

The Strategy for Democracy Support through Swedish Party-affiliated Organizations 2016-2020 (“Strategi för särskilt demokratistöd genom svenska

partianknutna organisationer”) covers eight goals whereof one specifically focuses on increased power and influence of groups in society that are underrepresented in political processes and decision making, with a particular focus on the participation of women and youth. Through the Strategy Sida supports increased participation by women in political processes, specifically in leading party positions. The efforts by partners include both mainstreaming of gender equality in all projects as well as