Lagringen bör ske inom EU

106

8.2 Lagringen bör ske inom EU

Regeringens bedömning: Eftersom det i den svenska regleringen saknas regler om var lagring av uppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten får ske, uppfyller den inte EU-rättens krav. Lagring av uppgifter bör ske inom EU. Detta bör regleras i förordning.

Utredningens bedömning och förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att uppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten inte ska få lagras utanför Sverige.

Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säker-hetspolisen, Tullverket, Datainspektionen, Post- och telestyrelsen (PTS) och Hovrätten för Övre Norrland tillstyrker förslaget att lagringen av uppgifter ska ske i Sverige. Tullverket anser att det kan behöva belysas ytterligare hur lagringen i praktiken ska kunna genomföras hos berörda operatörer. PTS anser att en lagring i Sverige kommer ge bättre möjligheter att rent faktiskt kontrollera att lagringen sker i enlighet med gällande regler. Myndigheten framför vidare att lagring i utlandet skulle kunna medföra betydande risker för nationell säkerhet, t.ex. genom möjligheten för utländska aktörer att bedriva inhämtning av uppgifter som ett led i underrättelseverksamhet mot Sverige eller svenska intressen.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN) och Stockholms tingsrätt ifrågasätter om en lagringsskyldighet i Sverige är förenlig med EU-rätten och vill att frågan analyseras vidare. Skatteverket påpekar att förslaget, i den mån ett sådant krav inte kan anses berättigat av hänsyn till allmän säkerhet, kan komma att påverkas av ett antagande av förslag till förordning om en ram för det fria flödet av icke-personuppgifter i EU. 

Tele2 Sverige AB, Colt Technology Services AB och the Business Carrier Coalition (BCC) avstyrker förslaget och anser att utredningens argument för en lagring i Sverige strider mot grundprinciperna i EU-rätten om fri rörlighet inom unionen, om etableringsfriheten, det fria tillhandahållande av tjänster och det fria flödet av personuppgifter som garanteras i EU:s allmänna dataskyddsförordning (dataskyddsförordningen) och i direktiv 2002/58.

Förslaget skulle innebära att operatörer skulle kunna tvingas sätta upp separata lagringssystem i uppemot 28 länder, och riskerar därmed skapa ytterligare barriärer mot förverkligandet av en digital inre marknad. Det är vanligt att lagring sker utanför Sverige eftersom det är kostnadseffektivt, lättare att administrera och att skydda data. Genom centralisering finns bättre möjligheter till att ha ett utbyggt skalskydd, bättre säkerhetsrutiner, bemanning och kontroll. Förslaget skulle minska operatörernas möjligheter att bedriva en kostnadseffektiv lagring. Dessa remissinstanser ifrågasätter vidare att tillsynen skulle bli mer kraftfull med en lagring i Sverige.

Skälen för regeringens bedömning: EU-domstolen anger i Tele2-domen att den nationella lagstiftningen måste föreskriva att datalagrade uppgifter inte ska få lagras utanför unionen. Vid den inledande analysen efter Digital Rights-domen föreslogs att frågan om ett förbud mot lagring utanför EU/EES borde utredas vidare (Ds 2014:23 s. 101). I den efterföljande analysen som

107 gjordes av Datalagringsutredningen bedömdes att det inte borde införas något

uttryckligt förbud mot att uppgifter som lagras enligt de svenska datalagringsreglerna fördes över till tredjeland (SOU 2015:31 s. 178).

Genom EU-domstolens tydliga ställningstagande i Tele2-domen blir den sistnämnda bedömningen inte längre hållbar. Eftersom det i dag inte finns några regler som anger var lagring får ske uppfyller den svenska regleringen således inte EU-rättens krav. I likhet med vad utredningen anför bör det därför införas ett förbud mot att lagra de nu aktuella uppgifterna utanför EU.

Mot bakgrund av bedömningen att lagring inte bör tillåtas i tredjeland, dvs.

utanför EU, väljer regeringen att inte redovisa de remissvar som kommit in gällande Datalagringsutredningens bedömning i denna fråga.

Enligt 6 kap. 3 a § lagen om elektronisk kommunikation får regeringen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder för att skydda de lagrade uppgifterna vid behandling. I likhet med utredningen anser regeringen att föreskrifterna om var lagringen får ske bör meddelas i förordningen om elektronisk kommunikation. Även om det alltså är regeringen som har det slutgiltiga ansvaret för att det svenska regelverket lever upp till EU-rättens krav finns det ändå anledning att övergripande beskriva hur regeringen ser på frågan om var lagringen bör ske.

Utredningen anser att regleringen om var lagringen ska ske bör gå ännu längre än vad EU-domstolen har uttalat och föreslår att lagringen endast ska få ske i Sverige. Utredningen anser att en sådan reglering skulle förstärka den tillsyn som PTS bedriver och att konfidentialiteten skulle skyddas på ett bättre sätt om uppgifter endast lagras i Sverige. Flera remissinstanser, t.ex.

Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisen, Datainspektionen, PTS och Hovrätten för Övre Norrland, tillstyrker förslaget, främst eftersom det skulle innebära en förbättrad tillsynsmöjlighet. Det finns emellertid flera remissinstanser som avstyrker förslaget eller har invändningar mot det, bl.a.

SIN, Stockholms tingsrätt, Tele2 Sverige AB och the Business Carrier Coalition (BCC). Dessa remissinstanser ifrågasätter bl.a. förslagets förenlighet med EU-rätten.

När det gäller frågan om tillsyn kan det inledningsvis konstateras att enligt svensk rätt gäller leverantörens skyldigheter om hur lagringsskyldigheten ska fullgöras även om lagringen förläggs utomlands, t.ex. vad gäller de krav som rör säkerheten för de lagrade uppgifterna (prop. 2010/11:46 s. 60). Detta måste särskilt beaktas av leverantörerna om de överväger att lagra uppgifter utomlands. Det ingår i PTS ansvar att kontrollera att leverantörerna följer regleringen i lagen om elektronisk kommunikation och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Även detta ansvar gäller oberoende av var leverantörerna väljer att lagra uppgifter. Som framgår i föregående avsnitt har PTS en rad befogenheter till sitt förfogande för att kontrollera att leverantörerna följer skydds- och säkerhetsreglerna. Regeringen bedömde när datalagringsdirektivet genomfördes att de befogenheter PTS har är tillräckliga för att myndigheten ska kunna utöva en aktiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet (prop. 2010/11:46 s. 58). PTS befogenhet att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen om elektronisk kommunikation bedrivs, kan dock i praktiken utövas

108

endast i Sverige. I detta avseende skulle en lagringsskyldighet i Sverige underlätta tillsynen, såsom t.ex. PTS påpekar. Däremot påverkas inte möjligheterna att utöva de övriga befogenheter myndigheten har till sitt förfogande – t.ex. att begära upplysningar eller att meddela förelägganden och förbud – av var leverantören väljer att lagra uppgifterna. Mot denna bakgrund bedömer regeringen – i likhet med sitt tidigare ställningstagande och i enlighet med vad Tele2 Sverige AB framhåller – att PTS:s möjligheter att bedriva en aktiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet får anses vara tillfyllest även gentemot leverantörer som väljer att lagra uppgifter utanför Sverige, men inom EU. Det kan i sammanhanget också påpekas att leverantörernas tystnadsplikt och deras skyldighet att se till att beslut om inhämtning av uppgifter kan verkställas inte påverkas av var uppgifterna lagras. Även om uppgifterna lagras inom EU har leverantörerna således en skyldighet att se till att verkställigheten sker på ett sådant sätt att den inte röjs.

Dessutom är de personuppgifter som behandlas också omgärdade av integritetsskyddande lagstiftning genom i första hand direktiv 2002/58.

Flera remissinstanser, bl.a. SIN, Stockholms tingsrätt, Tele2 Sverige AB och BCC, invänder mot förslagets förenlighet med EU-rätten. Bl.a. Tele2 Sverige AB och BCC anser att en begränsning till Sverige skulle strida mot grundprinciperna i EU-rätten om fri rörlighet inom unionen, om etableringsfriheten, det fria tillhandahållande av tjänster och det fria flödet av personuppgifter som stadgas i dataskyddsförordningen och i direktiv 2002/58. Skatteverket hänvisar till Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1807 av den 14 november 2018 om en ram för det fria flödet av andra data än personuppgifter i Europeiska unionen (i det följande dataflödes-förordningen). Dataflödesförordningen, som antogs i början av november 2018, gäller i situationer då det inte är fråga om personuppgiftsbehandling.

Den innehåller bl.a. bestämmelser om att en medlemsstat inte får föreskriva att en viss typ av uppgifter endast ska få lagras i just den medlemsstaten förutsatt att ett sådant förbud inte motiveras av allmän säkerhet (artikel 4).

Förordningen är inte tillämplig på verksamhet som inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde och det konstateras att den nationella säkerheten är varje medlemsstats eget ansvar (artikel 2.3 och beaktandesats 12).

Regeringen konstaterar att ovannämnda EU-rättsliga principer och den reglering om det fria flödet av uppgifter (personuppgifter respektive andra data än personuppgifter) som finns både i dataskyddsförordningen, i direktiv 2002/58 och i dataflödesförordningen, skulle kunna utgöra ett hinder mot att förbjuda att lagring sker i andra unionsländer. Samtidigt går det inte att bortse från den farhåga som PTS framför om att lagring i utlandet skulle kunna medföra risker för nationell säkerhet. Enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation ska operatörerna bedriva sin verksamhet så att beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Detta krav gäller oavsett om verkställandet omfattar uppgifter som rör Sveriges säkerhet eller inte. Den 1 april 2019 träder dessutom en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) och säkerhetsskydds-förordning (2018:658) i kraft. Alla verksamhetsutövare som omfattas av

109 lagen blir då enligt 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen skyldiga att genom en

säkerhetsskyddsanalys utreda behovet av säkerhetsskydd för den aktuella verksamheten. Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren bl.a.

vidta åtgärder som förebygger att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Säkerhetsskydds-klassificerade uppgifter definieras i 1 kap. 2 § andra stycket som uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig.

Därigenom klargörs att lagstiftningen gäller för såväl offentliga som privata aktörer. Förordningen innehåller bestämmelser som begränsar utlämnandet av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter till utländska aktörer (3 kap. 9 § andra stycket). Enligt denna bestämmelse får säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter inte lämnas till en utländsk leverantör om inte Sverige har ingått en överenskommelse om säkerhetsskydd med den andra staten och leverantören har godkänts genom en kontroll enligt den andra statens säkerhets-skyddslagstiftning. Det finns också bestämmelser i 2 kap. 6 § förordningen som begränsar möjligheten för statliga myndigheter att genom utkontraktering lämna ut uppgifter till utländska aktörer. Regeringen kan således konstatera att alla privata aktörer, även t.ex. teleoperatörer, i enlighet med säkerhetsskyddsregleringen behöver analysera och bedöma om det i verksamheten finns säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som behöver skyddas på något särskilt vis. En sådan analys kan mynna ut i att lagringen av uppgifterna behöver ske i Sverige för att säkerhetsskyddet ska kunna tillgodoses. I sammanhanget förtjänas också att nämnas att även verksamheter som hanterar större mängder av uppgifter som inte är säkerhetsskyddsklassificerade, t.ex. sammanställningar av information, kan bedömas vara av betydelse för Sveriges säkerhet. Det innebär att hantering, lagring eller andra åtgärder som ger aktörer utanför Sverige tillgång till uppgifterna i vissa fall kan vara direkt olämpliga ur säkerhetsskyddssynpunkt (se prop. 2017/18:89 s. 45). Tillsyn över att kraven i den nya säkerhets-skyddslagstiftningen följs kommer att utövas av PTS och Säkerhetspolisen.

Utredningens förslag skulle dock innebära en skyldighet att lagra alla uppgifter, oavsett dess relevans för nationell säkerhet, i Sverige. Mot ett sådant generellt krav på lagring av uppgifter i Sverige talar bl.a., såsom bl.a.

Colt Technology Services AB påpekar, att en sådan begränsning skulle innebära att leverantörer som har verksamhet i flera länder inom EU inte kan centralisera sin verksamhet, vilket kan försämra möjligheterna till att bedriva en kostnadseffektiv lagring. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om att all lagring bör begränsas till Sverige kan ifrågasättas. Det finns därför starka skäl att i stället föreskriva att lagringen inte får ske utanför EU.

110