Bostadspolitiska målsättningar och val av offentliga stödåtgärder förändras över tid i och med samhällets utveckling och bedömda behov för att styra bostadsmarknaden. (SOU 2015:58, s.41–46), därav kan det anses värdefullt med en kortare historisk tillbakablick för att kunna se tidigare forskning i sitt sammanhang.
Boverket (2007) förklarar närmare hur statliga bostadssubventioner riktade till både konsumenter och producenter utvecklats i den svenska kontexten. Svenska statliga stödåtgärder till bostäder under tidigt 1900-tal, bestod främst i selektiva konsumtionsstöd till vissa grupper eller krisåtgärder mot höjda byggkostnader och hyror. Efter andra världskriget etablerades dock den generella svenska bostadspolitiken med mål om höjd bostadsstandard för alla, som ett resultat av den så kallade Bostadssociala utredningen och blev en del av den allmänna välfärdspolitiken. Det fanns en stor bostadsbrist i Sverige på grund av en ökad urbanisering och ett äldre bostadsbestånd med låg standard, vilket ansågs kunna utgöra hinder för tillväxten samtidigt som byggbranschen ansågs omodern och ovillig att investera. Mellan åren 1948–
1991 skedde därför flera regleringar av hyres- och bostadsmarknaden samt införande av olika produktionsstöd till byggherrar och konsumtionsstöd till hushåll i form av exempelvis statligt räntebidrag vid långivning till nyproducerade flerbostadshus, bostadsbidrag för att stödja flerbarnsfamiljer och bostadsanpassningsbidrag för funktionshindrade. Kommunerna fick även ett tydligare ansvar för bostadsförsörjningen, där statliga stöd blev grunden för uppkomsten av de kommunala och allmännyttiga bostadsbolagen med syfte att bygga och förvalta bostäder utan enskilt vinstintresse till alla samhällsgrupper. Efter att den akuta bostadsbristen byggts bort från slutet av 1970-talet, infördes en allt mer differentierad bostadspolitik med både generella och selektiva stödåtgärder. Staten fortsatte dock att bidra med rättsliga och finansiella förutsättningar i syfte att skydda bostadsbyggandet från marknadens föränderlighet. (Boverket, 2007, s. 9–97)
Statliga stödåtgärder till bostäder genomgick sedan stora omvandlingar under 1990-talet, där främst åren 1991–1996 kännetecknas av minskat statligt åtagande och avregleringar (SOU, 2015:58, s. 41–46) Anledningarna till detta var att de omfattande subventionerna bedömdes ha dolt kraftiga ökningar av byggkostnader och höga räntor hade lett till skenande statliga utgifter.
Bostadspolitiken skulle nu underordnas den allmänna ekonomiska politiken där byggherrar förväntades ta ett eget större ansvar och lösa bostadsfinansiering på den öppna kreditmarknaden. Bostadsbeståndet ansågs dessutom vara moderniserat och eventuella problem vid den här tiden uppfattades enbart handla om vissa gruppers boende, vilket även medförde reducering av bostadsbidrag (Boverket, 2005, s. 19–22).
18
Kring millennieskiftet hamnade bostadsfrågan åter i rampljuset, men problembilden var nu splittrad med bostadsbrist i tillväxtregioner och samtidigt bostadsöverskott i andra delar av landet. Trots ökat bostadsbyggande överlag, minskade andelen hyresrätter i nyproduktion samtidigt som ombildningar till bostadsrätter i storstadsregionerna hade minskat tillgången på hyresrätter i befintligt bestånd. På grund av ökande genomsnittliga hyror och minskade disponibla inkomster hade bostadsefterfrågan också förändrats i riktning mot mindre bostäder.
Tillfälliga selektiva produktionsstöd användes då för att begränsa utgifter och statligt inflytande, som t.ex. stöd till studentbostäder, äldrebostäder och olika tillfälliga stöd för byggandet av hyresbostäder. Ett återkommande inslag är även olika miljörelaterade stöd för energibesparingar och förbättring av inomhusmiljö på grund av ökad miljömedvetenhet och internationella hållbarhetsåtaganden. (Boverket 2007, s. 113–125)
Åtgärder på 2010-talet handlade framförallt om att åstadkomma bättre förutsättningar för bostadsbyggandet genom att förenkla byggprocesserna och skapa möjligheter till ett mer effektivt nyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. Högkonjunkturen gjorde att hushållens inkomster ökade och samtidigt hade byggbranschen skaffat sig kapacitet för att möta den ökande efterfrågan. För de ägda bostäderna ökade priserna kraftigt under en lång följd av år, vilket då medförde fler ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Hushållens skuldsättning ökade också, vilket gjorde att dämpande konsumtionsåtgärder infördes i form av bolånetak och amorteringskrav. År 2011 förändrades lagstiftningen för kommunala allmännyttiga bolag till att dessa skulle drivas på ett affärsmässigt sätt för att inte bryta mot EU-konkurrenslagstiftning.
Utifrån ovanstående förutsättningar och att ha bedömt ett ökat behov av främst små och medelstora hyresbostäder samt för att också göra nyproducerade bostäder ekonomiskt överkomliga för fler hushåll, införs ett mer långsiktigt statligt investeringsstöd för hyresbostäder år 2016 (DS, 2015:35, s. 33–38).
4.1 Utveckling av bostadsmarknad och stödformer
Att få tillgång till en hyresbostad i en medelstor eller stor ort i Sverige idag, anses vara svårare än vad det var för 20–30 år sedan. De flesta önskar en bostad av bra standard, men till ett rimligt pris. Ofta är även behovet av en ny bostad brådskande. Dilemma uppstår när bostadssystemet utvecklats så att bostäder med lägre hyra kräver lång kötid och bostäder, oftast nyproduktion, som kräver kortare kötid anses alldeles för dyra. (Lind, 2016) Bostadsbristen är inte unik för Sverige utan är återkommande både inom och utanför Europas gränser. De grundläggande problemen på bostadsmarknader i Europa har under åren följt i samma spår, medan lösningarna varit olika i olika länder utifrån vilka ekonomiska och politiska motiv som dominerat under den aktuella perioden. Likaså har bostadssystem som anses väldigt olika utsatts för liknande påtryckningar, som exempelvis minskat statligt stöd med övergång till subventioner på efterfrågesidan. Resultatet av stora förändringar har gjort att en del av de hushåll som tidigare inhysts i den sociala sektorn, idag istället kan välja att bo i bostäder hos privata värdar eller äga sitt boende själva. (Whitehead, 2015)
19
Bostadssituationen i Europa har följt en liknande trend de senaste knappt 100 åren vilken beskrivs av Whitehead (2015) som identifierar fyra betydande faser i utvecklingen av bostadspolitiken i norra Europa sedan 1945. Under den första fasen, efter andra världskriget, led en stor del av Europas länder av bostadsbrist på grund av förstörelse av stora bestånd samt brist på nybyggnation under krigsåren. Bostadsbristen tvingades i de flesta europeiska länder lösas genom statligt stöd och särskilt tillhandahållande av bostäder. Under den andra fasen, på 1970-talet behövde detta bostadsbestånd tas om hand, underhållas och fördelas samtidigt som investeringsnivåerna minskade. Det blev en tydlig skillnad mellan länder som valde att tilldela sitt bostadsbestånd till låginkomsthushåll och länder som fortsatte erbjuda bostäder till den stora majoriteten. Whitehead (2015) identifierade en tredje fas under 1980-talet, då privatiseringar fick en ökad betydelse och valfriheten blev viktig samtidigt som staten skulle minska sina kostnader. Flertalet avregleringar gentemot hyresrättsmarknaden gjordes och subventioner förflyttades från utbuds- till efterfrågemarknaden. 10 år senare startade den fjärde fasen med en återigen ökad statlig medverkan i bostadspolitiken när investeringar i det befintliga beståndet blev nödvändigt genom renoveringar och tillbyggnader. Bostadsbestånd från efterkrigstiden ansågs föråldrat när inkomsterna ökade och grannskapsområdet fick större betydelse. Under denna period fick samtidigt energi- och miljöfrågor större uppmärksamhet.
Perioden efter Whiteheads fyra faser fram till idag har kännetecknats av försök att öka effektiviteten i bostadsförsörjningen och säkerställa att den privata sektorn spelar en större roll i finansieringen och tillhandahållandet av bostäder. Privatisering och liberalisering har varit i fokus för att utveckla och konkurrensutsätta finansmarknaden, medan statliga subventioner dragits tillbaka. Istället har marknadsfaktorer och större exponering mot marknadstryck, såsom snabbt stigande bostadspriser och hyror, kommit att spela en större roll för aktörerna på marknaden. (Whitehead, 2015)
Lundgren & Starnberg (2020) beskriver de värden och idéer som anses ha präglat den svenska bostadspolitiken från mitten av 1800-talet fram tills idag, vilket påverkar graden av statlig inblandningen och stödformer. Bostadspolitiken anses ha rört sig från individuella och ekonomiska värden till det kollektiva och demokratiska och sedan tillbaka igen. I hög grad speglar denna rörelse hela samhällets värdeförändringar. Vanligen tar bostadspolitiska strukturerna lång tid att bygga upp och utvecklingen sker långsamt, men när det sedan väl förändras kan det bli likt en dominoeffekt med att flera bostadsreformer som tar tillvara liknande värden införs. Ingen av de lösningar för bostadsmarknaden som hitintills har gjorts i Sverige, anses dock ha visat sig vara hållbara. Historien belyser bostadsfrågans komplexitet där de många variabler och osäkerheter som inryms i bostadsfrågan i form av exempelvis socialpolitik, arbetsmarknads-, utbildnings-, finans- och näringslivspolitik, samt övergripande internationella politiska samarbeten är en utmaning att kombinera. Att samtidigt hitta rätt balans mellan en god tillgång på bostäder, utan att belasta de offentliga medlen är svårt.
Lind (2016) beskriver tre olika strategier för bostadsbyggande, med eller utan subventioner.
Den första och vanligaste strategin idag, är att bygga för grupper med högre inkomster med antagande om att de flyttkedjor som då uppstår också skapar möjligheter för hushåll med lägre
20
inkomster att få bostad. Det kan dock ge korta flyttkedjor med bestående svårigheter för låginkomsthushåll, vilket ibland gör denna strategi otillräcklig. Den andra strategin utgår ifrån inkomstkvoterade bostäder, dvs. att subventionera vissa bostäder att bli billigare och sedan fördela dessa till hushåll med låga inkomster. Det kan vara lämpligt om det har för avsikt att hushåll med lägre inkomster ska hitta bostad i områden som även är mycket attraktiva för höginkomsttagare. Lind (2016) menar dock att det finns problem med denna typ av bostäder p.g.a. stigmatisering och osäkerheter för inkomstprövning genom myndighetsbedömning. Den tredje och rekommenderade strategin handlar om att bygga vad som benämns åtkomliga bostäder för marknaden. Dessa bostäder har en lägre hyra och blir därmed åtkomliga för hushåll med lägre inkomster utan särskild kvotering eller kötid. Däremot har bostäderna egenskaper som gör att de inte blir särskilt attraktiva för grupper med högre inkomster utifrån viss minimistandard, makro- och mikroläge. För att komma ifrån dyra hyror i nyproduktion behöver det därmed byggas i områden som har billigare markpriser och med en högre andel standardkonstruktioner, vilket samtidigt kräver avvägningar för att bygga tillräckligt bra bostäder i områden dit hushåll vill flytta och inte heller bidra till inkomstmässig segregation.
Lind (2016) argumenterar vidare att det vanligen inte behövs statliga subventioner till byggande av åtkomliga bostäder, utan att det istället handlar om att öka tillgången på mark där kommunerna kan åläggas av staten att ta fram en viss mängd planlagd mark och visa att detta bidrar till att göra det lättare för hushåll med låga inkomster att hitta en bostad. Det kan dock behövas någon form av tidsbegränsad åtgärd som minskar riskerna vid byggnation av socialt motiverade bostäder, exempelvis en hyresgaranti för den som bygger hyreshus. Om staten och kommunerna även står för mer av infrastrukturen, anses det inte heller vara något större problem att få privata aktörer att bygga, då företagens samhällsansvar (utifrån Corporate Social Responsibility, CSR) idag vanligen gör dem beredda att minska avkastningskraven i socialt motiverade projekt.
4.2 Stöd riktat till utbuds- respektive efterfrågesidan
Enligt Galster (1997) finns inget tydligt svar på frågan om vilken bostadspolitik som är bäst i alla lägen, tvärtom finns det likväl fördelar och nackdelar med användandet av olika verktyg för att subventionera både utbuds- och efterfrågesidan i form av produktionsstöd eller konsumtionsstöd. Generellt kan stöd riktat till efterfrågesidan ses som ett tillvägagångssätt för att öka hushållens förmåga att få tillgång till en bostad av lämplig kvalitet, genom att tilldela hushållen bostadsbidrag och liknande. Då stödet riktas direkt till den bostadssökande kan marknaden svara med att producera fler bostäder i den standard vars efterfrågan konstaterats.
Sannolikt leder denna typ av stöd till att efterfrågan på bostäder med högre standard än tidigare ökar och marknaden svarar därför med att producera fler av dessa.
Systemen för att tillhandahålla en bostad av välfärdsstaten har sett olika ut mellan olika länder och tidigare delades dessa in i universella eller dualistiska system. I länder med ett dualistiskt
21
system tilldelades visa bostäder endast specifikt utvalda grupper, normalt sätt låginkomsthushåll. I norra Europa var det tidigare vanligare med det universella systemet som gav majoriteten av befolkningen möjlighet att tillhandahålla en hyresrätt från staten eller kommunen. I sådana system har det varit vanligt att subventioner riktas mot utbudssidan samt länka samman hyrorna från den privata sektorn med den sociala genom olika regelsystem.
Oavsett hyresvärd ska då hyran bli ungefär densamma och den bostadssökande får på så vis möjlighet att välja bostad mer fritt från antingen en kommunal eller privat aktör. (Whitehead, 2015) Bostäder som medvetet har en lägre hyresnivå än marknadsnivån eller endast kan tilldelas hushåll under en viss inkomstnivå har olika benämningar i olika länder (Galster, 1997).
Exempel på detta är affordable housing, social housing (Oxley, 2012) offentliga, samt icke-vinstgivande bostäder (Galster, 1997).
Oxley (2012) menar att subventioner är av stor vikt för att kunna erbjuda bostäder med lägre hyra. Dessa bostäder kännetecknas dessutom nästan alltid av att de fördelas efter behov, snarare än betalningsförmåga. Den lägre hyran kan t.ex. möjliggöras genom att produktionskostnaden subventioneras genom stöd från staten, skattelättnader, räntesubventioner eller liknande.
Subventioner på utbudssidan, så kallade objektsubventioner eller “bricks and mortar”, ges till bolag som bygger, äger eller förvaltar hyresfastigheter. Syftet med att lägga subventionen på utbudssidan är enligt Oxley (2012) att öka kvaliteten på bostäder med en förmånligare hyra eller helt enkelt tillskapa fler bostäder med sådan hyra. Galster (1997) menar att genom att produktion eller drift av fastigheter subventioneras kan fler bostäder av denna typ bli tillgängliga på bostadsmarknaden. Likaså är stöd riktat till utbudssidan fördelaktigt i strävan mot även andra typer av mål. Exempelvis kan renoveringar av bostäder för att undvika att de överges finansieras av subventioner till utbudssidan.
Oxley (2012) anser att valet av stöd i slutändan är styrt av de bostadspolitiska målen och hur det är tänkt att stödet ska användas. Valet att subventionera någon faktor på utbudssidan bör baseras på att det finns ett problem på utbudssidan som inte marknaden själv kan lösa inom en acceptabel tidsram. Stöd till utbudssidan är även ett verktyg för att påverka den sociala sammanhållningen och förbättra miljö- och hållbarhetsaspekter. Lagstiftare väljer ibland att ställa motkrav på den som vill ta del av stödet. Bakgrunden till detta kan vara att till viss del kontrollera vad som byggs, vart och hur. För att uppnå ytterligare politiska och sociala mål kan de ställa krav på att bl. a. fler bostäder riktade mot hushåll med en lägre inkomst produceras, segregationen på specifika orter minskar eller att utbudet av miljövänliga bostäder genom krav på materialval och energiförbrukning ökar.
Enligt Kholodilin och Kohl (2020) har en liberalisering av bostadsmarknaden gjort att många hushåll idag runt om i Europa äger sitt boende istället för att hyra det. Emellertid, utgör frågan om hyresrätter en stor del av politiken och ett flertal regleringar har gjorts för att stoppa skenande hyror. Kholodilin och Kohl (2020) tar avstamp i Arnotts (1995) artikel som hävdar att det finns en bred övertygelse om att system med hyreskontroll hämmar nyproduktionen av bostäder. Risken är att incitamentet att investera i hyresrätter minskar om statliga regleringar
22
begränsar hyresintäkterna och möjligheten att avyttra fastigheten. Författarnas mål är att undersöka hur olika bostadsbestämmelser påverkat bostadsbyggandet mellan åren 1920 och 2017 i 16 utvecklade länder (i-länder) och mellan 1980 och 2017 i 44 utvecklingsländer.
Resultatet av Kholodilin och Kohls (2020) studie visar dock att effekten inte var så stor som väntat. Vid bestämmelser om hyreskontroll kompenserades detta ofta av andra typer av subventioner som gynnade bostadsbyggandet t.ex. att nybyggnation undantogs från hyreskontroll. De menar dock att risken finns att bostadsutvecklare ändå undviker nybyggnation av hyresrätter under en sådan bestämmelse om de förväntar sig ytterligare statliga ingripanden som försämrar investeringsklimatet. En annan orsak kan vara det faktum att hyresregleringar tränger ut hyresrätter i förmån till ägande av bostad. Just under perioder av hyreskontroll måste ansträngningarna att stimulera nyproduktion vara mycket större än i dess frånvaro.
När Boverket (2005, s. 187–192) ser över olika stödformers funktion, utifrån tidigare relaterade forskningsstudier och egen uppföljning, anges för- och nackdelar med både konsumtionsstöd till efterfrågesidan och produktionsstöd till utbudssidan i likhet med vad som tidigare angetts ovan. Gemensamt för konsumtionsstöd av olika slag är främst att de syftar till att öka hushållens möjligheter till bostadskonsumtion. Om de bostadspolitiska målen sätter hushållens konsumtion i centrum, i form av att exempelvis tillförsäkras en bra bostad till rimliga kostnader, kan konsumtionsstöd anses mer träffsäkra eftersom de är direkt riktade mot dem som i slutändan ska gynnas av stödet. Ett stöd till produktionen kan i detta hänseende anses påverka hushållen endast indirekt. Nackdelar med konsumtionsstöd nämns dock i form av exempelvis segregation och genom oönskade marginaleffekter för hushållen med bidragsberoende och utebliven inkomstökning. Produktionsstöd överlag, syftar till att stödja bostadsbyggande till en lägre kostnad för att generera ett ökat utbud av bostäder och samtidigt lägre boendeutgifter i nyproduktion. Produktionsstöd anses minska investerarnas risker, minska lånebehovet och oförutsedda kostnadshöjningar. En förutsättning för att produktionsstöd ska leda till ökat byggande, är dock att stödets effekter fördelas mellan både konsumenter och producenter för att efterfrågan ska öka respektive ge en större lönsamhet för incitament att öka byggandet. På kort sikt anses produktionsstöd inte leda till ökat byggande eftersom det finns produktionsbegränsningar. Det anses även kunna leda till stigande kostnader pga. knapphet på mark och konkurrens om markanvändning. Då stöden ger ökade vinster för producenterna, anses det dock på längre sikt locka fram fler aktörer, vilket leder till ökad kapacitet och lägre kostnader, som i slutändan förväntas generera ett ökat byggande och lägre boendeutgifter. Några nackdelar med produktionsstöd kan vara att det leder till andra effekter än de avsedda, exempelvis att de hustyper som byggs inte efterfrågas eller att det byggs i områden där efterfrågan är svag samt att stöden sätts in vid fel tidpunkter och att en byggboom då uppstår i högkonjunktur.
Den sammanställning som Boverket (2005, s. 192–200) gör, tar även hänsyn till om stöden är generella eller selektiva, engångsstöd eller periodiskt stöd samt är tidsbegränsat eller gäller tillsvidare. Kopplat till investeringsstödet för hyresbostäder, är det ett produktionsstöd som är
23
selektivt och ges som ett engångsstöd samt gäller i sin nuvarande form tillsvidare utan bestämt slutdatum och är dessutom rambegränsat. Selektiva produktionsstöds tilldelning är beroende av bostädernas egenskaper och syftar vanligen till att påverka bostadens utformning eller pris, vilket ger en större träffsäkerhet. Selektiva stöd i form av engångsbelopp minskar statens utgifter och blir lättare att prognostisera. Dock kan stöd som också gäller tillsvidare och är rambegränsade försvåra prognosen. Undanträngningseffekter är möjliga för selektiva produktionsstöd, genom att den relativa produktionskostnaden förändras mellan olika typer av bostäder och att byggandet av en viss typ ökar på bekostnad av andra, om byggandet på så sätt anpassas till stödet. Att stödet styr vad som byggs, snarare än behovet eller efterfrågan, kan på längre sikt också leda till att bostäderna blir mindre hållbara och ge förluster för exempelvis hyresvärdar. Investerare är vanligen positiva till de selektiva produktionsstöden om de anses någorlunda långsiktiga och stabila för att passa nybyggnadsprojekts långa ledtider.
Långsiktighet är troligen också en viktig förutsättning för att öka konkurrensen på bygg- och bostadsmarknaderna. Ett engångsstöd som utbetalas vid ett tillfälle, ses även som säkrare än
Långsiktighet är troligen också en viktig förutsättning för att öka konkurrensen på bygg- och bostadsmarknaderna. Ett engångsstöd som utbetalas vid ett tillfälle, ses även som säkrare än