INOM
EXAMENSARBETE SAMHÄLLSBYGGNAD, AVANCERAD NIVÅ, 30 HP
STOCKHOLM SVERIGE 2021,
Statligt investeringsstöd för hyresbostäder
Stödets påverkan för investeringsbeslut, dess användning och utveckling
SARA ANDERSSON MARIA NILSSON
KTH
SKOLAN FÖR ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD
I
Master of science thesis
Title State investment aid for rental and housing
- The use and development of the aid and its impact on investment decisions.
Authors Sara Andersson & Maria Nilsson
Department Real Estate and Construction Management
Master thesis number TRITA-ABE-MBT-21369
Supervisor Anna Granath Hansson
Keywords State investment aid, investment decision,
production support. subsidy, rental housing
Abstract
The state investment aid for rental housing is a production support, which after application and approval by the County Administrative Board can be paid by the National Board of Housing, Building, and Planning to developers of projects that fulfill a certain set of requirements. The state allocates a certain amount of money to the aid annually. The purpose of the ordinance is to stimulate the construction of rental accommodations by financing a share of the construction costs which will then benefit the tenants through relatively lower rents. Support may be provided to the constructions of affordable rental accommodations in areas with housing shortages. The maximum amount of support that may be granted and the maximum rental level that may be charged for, are differentiated by functional analysis region (FA regions).
Investment aid was introduced in the early 2000s but several amendments have been incorporated over the years. Since 1 February 2020, partly newly revised regulations apply which aim to make investment support more efficient and effective.
The purpose of this study is to investigate how The new investment aid through Ordinance (2016: 881) is used in FA region of Stockholm, how it affects investment decisions for projects, and finally, how it is developed in comparison with previous and similar support. The study is based on qualitative methods such as literature and document studies as well as semi-structured interviews with 15 municipally owned companies as well as private companies that manage and develop rental housing in the FA region of Stockholm.
The results show that the number of received applications for investment aid has increased since the introduction of The new state investment aid, but only a fraction of these have been granted and paid. Of previous evaluations, the support has been questioned for not being
II
allocated to markets where the housing shortage is the greatest, the level of the maximum rent and support that can be granted, and whether the aid really leads to an increase in housing constructions in addition to already planned projects. This study shows that the effect and use of the support is situation-dependent. Housing developers refrain from investment support in the Stockholm region in markets where demand allows for higher rents. The level of the support and the rent are considered to be too low and not adapted to other cost factors in the market.
However, the aid is considered to be a key factor in the development of affordable housing and financial compensation has been essential for the existence of certain projects, mainly located in the outer edges of the region and in more peripheral areas. Investment support can improve vacancy risk and loan-to-value ratio, increase competitiveness and be an incentive to reduce the building’s energy consumption. Standardized constructions or framework agreements are commonly used to keep production costs down.
Decisions on whether to apply for support or not are usually based on a comparison between two investment analyzes, with and without support. The contextual characteristics seem to mainly influence the companies' decision on investment aid. Economic, physical, social, and political factors are decisive. It is perceived that companies make rational decisions through trade-offs between tangible outcomes. Uncertainties and lack of information, however, can arise during the application and payment process, which means that not all consequences of the decision can be forecasted. The municipal companies are faced with more conflicts of interest than the private ones, but their goal and business concept usually correspond better with the purpose of the aid.
The requirements of the investment aid are considered to have developed based on housing policy goals, the demand for rental accommodation, and improving the energy consumption in the real estate market. The Ordinance has been developed to conform with the prevailing housing market, EU legislation, and changing policies, as well as to improve social cohesion and environmental and sustainability aspects. Small apartments still benefit from the support, even though the legislator has tried to steer the support to create a larger mix of apartment sizes.
A larger shift in available funds to the metropolitan regions seems to have had a limited effect, in terms of the number of grants. However, housing developers are still demanding a greater differentiation of the maximum rent level and support.
The conclusion of this study shows that the factors that are decisive for the decision to apply for investment aid are mainly financial, situational, and project-specific. In the FA region of Stockholm, the support is used primarily in areas where the willingness to pay conforms with the maximum rental level for the support.
III
Acknowledgement
This master thesis represents the final element of the Master’s programme Real estate and construction management at the Royal Institute of Technology in Stockholm. It is an interdisciplinary thesis and main fields of study are Real Estate Development and Land Law and Architectural Design and Construction Project Management.
Our choice of study is based on the relevance of the subject. As housing prices increase as well as segregation, as a consequence of this, investment aid for rental housing and its purposes to support the supply of affordable rental accommodation are becoming both more interesting and more complicated. Our purpose is not to perform an exhaustive evaluation of the investment aid, but we hope to contribute to the topic in terms of how and why it is used in the Stockholm region.
We would like to thank our supervisor Anna Granath Hansson for her contribution of valuable and helpful feedback and opinions during the thesis work.
Furthermore, we would like to thank everyone who took the time to participate in the study with additional knowledge and interesting insights.
Enjoy the reading!
Stockholm, May 2021
Sara Andersson and Maria Nilsson
IV
Examensarbete
Titel Statligt investeringsstöd för hyresbostäder
- Stödets påverkan för investeringsbeslut, dess användning och utveckling
Författare Sara Andersson & Maria Nilsson
Institution Fastigheter och Byggande
Examensarbete Mastersnivå TRITA-ABE-MBT-21369
Handledare Anna Granath Hansson
Nyckelord Investeringsstöd, investeringsbeslut,
produktionsstöd, subvention, hyresbostäder
Sammanfattning
Statligt investeringsstöd för hyresbostäder är ett rambegränsat produktionsstöd, som efter ansökan och beviljande av Länsstyrelsen kan betalas ut av Boverket till byggherrar av projekt som uppfyller vissa uppställda krav. Avsikten är att stimulera byggandet av hyresbostäder, ge sänkta byggkostnader och sedan komma hyresgäster till del genom relativt lägre hyra. Stöd får lämnas för att bygga hyresbostäder i områden med bostadsbrist, som i sin tur innebär en kategorisering av Sverige i FA-regioner kopplat till möjlig stöd- och hyresnivå. Sedan 1 februari 2020 gäller delvis nya reviderade bestämmelser som syftar till att göra investeringsstödet effektivare och mer ändamålsenligt.
Syftet med denna studie är att undersöka hur Det nya investeringsstödet genom Förordning (2016:881) används i FA-region Stockholm, hur det påverkar investeringsbeslut för projekt, samt har utformats i jämförelse med tidigare och liknande stöd. Studien utgår från kvalitativa metoder i form av litteratur- och dokumentstudier samt semistrukturerade intervjuer med 15 kommunala och privata bolag som förvaltar och utvecklar hyresbostäder i FA-region Stockholm.
Resultatet visar att antalet inkomna ansökningar för investeringsstöd har ökat sedan införandet av Det nya investeringsstödet, men endast en bråkdel av dessa har hunnit beviljas och utbetalas.
Stödet har tidigare ifrågasatts, främst för att inte ha allokerats till marknader där bostadsbristen anses som störst, för att inte leda till en ökning av bostadsbyggandet utöver redan planerade projekt samt för att ha otillräckliga nivåer på bidrag och normhyra. Denna studie visar att effekten och nyttjandet av stödet är lägesberoende. Bostadsutvecklare avstår investeringsstöd i region Stockholm på marknader där efterfrågan tillåter högre hyra. Nivån på bidrag och normhyra anses överlag vara för låg och inte anpassad till övriga kostnadsfaktorer. Stödet anses
V
dock emellertid vara en nyckelfaktor i utvecklingen av bostäder med lägre hyra i region Stockholms ytterområden eller i mer perifera lägen och den ekonomiska kompensationen kan då vara avgörande för existensen av dessa projekt.
Investeringsstöd kan förbättra vakansrisk och belåningsgrad, öka konkurrenskraften och vara ett incitament för att minska energianvändningen i fastigheten. Standardiserade konstruktioner och ramavtal används ofta för att hålla ner produktionskostnader.
Beslut om investeringsstöd fattas vanligen utifrån en jämförelse mellan två investeringskalkyler, med och utan stöd. De kontextuella egenskaperna verkar huvudsakligen påverka bolagens beslut om stöd. Avgörande är ekonomiska, fysiska, sociala och politiska faktorer. Det uppfattas som om att bolagen tar rationella beslut genom avvägningar mellan kännbara utfall. Osäkerheter och brist på information, kan dock uppstå under ansöknings- och utbetalningsprocessen, vilket gör att alla konsekvenser av beslutet inte kan förutses. De kommunala bolagen ställs inför mer motstridiga intressen än de privata, men mål och affärsidé stämmer vanligen bättre överens med stödets syfte.
Investeringsstödets bestämmelser anses ha utvecklats utifrån bostadspolitiska mål, efterfrågan av hyresbostäder liksom att fungera som ett verktyg för att ställa motkrav på den som vill ta del av stödet. Bestämmelser har förändrats för att passa rådande bostadsmarknad, EU- lagstiftning och skiftande politiska målsättningar samt förbättra social sammanhållning och miljö- och hållbarhetsaspekter. Fortsatt gynnas små bostäder av stödet även om lagstiftaren försökt styra stödet till att skapa en större blandning av lägenhetsstorlekar. En större förskjutning av tillgängliga medel till storstadsregionerna verkar ha givit visst utslag i antalet beviljanden, men än efterfrågar bostadsutvecklare en större differentiering av stödets bidrag och normhyresnivå.
Studiens slutsatser visar att de faktorer som är avgörande för beslutet om att söka investeringsstöd huvudsakligen är ekonomiska, lägesmässiga och projektspecifika. I FA-region Stockholm nyttjas stödet framförallt i områden där betalningsviljan ligger i linje med normhyresnivån för stödet.
VI
Förord
Detta examensarbete utgör det avslutande momentet för Masterprogram Fastigheter och Byggande, med inriktning inom mark- och fastighetsjuridik samt byggprojektledning, vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm.
Vårt val av ämne landade vid investeringsstöd för hyresbostäder, framför allt när dess motiv är att öka utbudet av bostäder med lägre hyresnivåer, som med dagens utveckling av bostadspriser och samtidiga segregation, får anses vara både högst aktuellt och komplext. Även om inte denna studie har syfte att vara en uttömmande utvärdering av stödet, hoppas vi ändå att den kan vara ett värdefullt tillskott som ger en bild av hur stödet används i region Stockholm och vilka faktorer som spelar in.
Vi vill tacka vår handledare Anna Granath Hansson som bidragit med värdefulla synpunkter under arbetets gång.
Ett stort tack vill vi även rikta till alla de som varit villiga att ställa upp på intervjuer och bidra med ytterligare kunskaper och intressanta insikter.
Trevlig läsning!
Stockholm, maj 2021
Sara Andersson och Maria Nilsson
VII
Förkortningar
BBR: Boverkets byggregler, är en samling av föreskrifter och allmänna råd som fastställs av Boverket och anger de egenskaper som en nybyggnad minst måste uppfylla och bevaras under byggnadens livstid (Boverket, 2018).
BFS: Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2016:17) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande, Grundförfattning BFS 2016:17 - HYBO 1, Ändringsförfattning BFS 2018:10 - HYBO 2
FA-region: Boverkets uppdelning av Sverige i funktionella analysregioner baserat på tillväxt, befolkningsstatistik och byggbehovsprognoser, vilket genererar olika nivåer av bidrag och normhyra vid prövning av investeringsstöd (Boverket, 2020d).
HYS: Hyresbostäders stödansökningar enligt Boverkets benämning, även olika nummer, 01, 03 eller 05, beroende på när ansökan om stödet gjorts och version av förordning (2016:881) gällande vid tidpunkten (Evidens, 2019).
FL: Förvaltningslagen (SFS 2017:900)
PBF: Plan- och byggförordningen (SFS 2011:338) PBL: Plan- och bygglagen (SFS 2010:900)
SoL: Socialtjänstlagen (SFS 2001:453)
Definitioner
Bruksvärdeshyra: Hyressättning baserad på jämförbara objekt. För att hyran ska anses skälig, ska den inte vara påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (Boverket, 2016).
Hyresbostäder: Bostäder som upplåts med hyresrätt som är avsedda för permanent bruk och självständigt boende (Regeringen, 2016).
Normhyra: Maximal hyresnivå som gäller vid användande investeringsstöd. Efter tillträdet får hyran, under en femton-års period, inte öka med mer än hyrorna i genomsnitt på orten.
Begreppet normhyra bör avse en lägenhet om tre rum och kök på 77 kvadratmeter. Sökanden och Länsstyrelsen kan använda en metod som Hyresmarknadskommittén har fastställt 1991 för att räkna om normhyran för olika lägenhetsstorlekar i ett projekt (Boverket, 2016).
Presumtionshyra: Hyressättning som i stor utsträckning används för nybyggnation baserad på produktionskostnad, som möjliggör högre hyra än bruksvärdeshyra under en femton-års period (Boverket, 2016).
VIII
Innehållsförteckning
1. Inledning 1
1.1 Syfte och frågeställningar 2
1.2 Avgränsningar 2
1.3 Disposition 3
2. Metod 4
2.1 Val av metoder 4
2.2 Litteratur- och dokumentstudier 4
2.2.1 Insamling och urval av litteratur och dokument 4
2.3 Semistrukturerade intervjuer 5
2.3.1 Urval för intervjuer 6
2.3.2 Genomförande av intervjuer 9
2.3.3 Bearbetning och presentation av intervjuer 9
2.3.4 Etiska aspekter vid intervjuer 10
2.4 Kriterier för att bedöma kvalitativa studiers kvalitet 10
3. Teoretiska utgångspunkter 12
3.1 Organisationers struktur och egenskaper 12
3.2 Organisationers omgivning 12
3.3 Modeller för beslutsfattande 13
3.3.1 Den rationella beslutsmodellen 13
3.3.2 Den begränsade rationella beslutsmodellen 14
3.3.3 Val av beslutsstrategi 16
4. Litteraturöversikt för tidigare forskning 17
4.1 Utveckling av bostadsmarknad och stödformer 18
4.2 Stöd riktat till utbuds- respektive efterfrågesidan 20
4.3 Olika stödformer med exempel i Europa och Australien 23
4.4 Nya bestämmelser och stödformer för ökad konkurrens 26
5. Resultat 28
5.1 Bestämmelser för statligt investeringsstöd till hyresbostäder 28
5.1.2 Det nya investeringsstödet 30
Myndigheters roller, stödets rambegränsning och potter för fördelning av stöd 32 EU:s regler om statligt stöd och begränsningar mot överkompensation 34
Stödberättigade projekt 35
IX
Stödnivåer och regionindelning 36
Normhyra och förbindelser kring förmedling 37
Krav på låg energianvändning för långsiktig hållbarhet 39
Bostäder för särskilda ändamål 40
Övriga villkor för stöd 41
Ansökan, beslut och utbetalning av stöd 41
Överklagande av beslut 43
5.2 Effekterna av investeringsstödet och reaktionerna på det 44
5.2.1 Ansökningar, utbetalningar och byggnation med stöd 44
Från bidragets start till 1 april 2021 44
Det nya investeringsstödet under år 2020 45
5.2.2 Utvärdering och kritik av investeringsstödet 45
Regional fördelning och nyttjande av stöd 45
Stödnivå och normhyra 46
Förmedling av hyresbostäder 47
Stödets effektivitet, lönsamhet och förutsägbarhet 47
5.3 Intervjuresultat 48
5.3.1 Beslutsfattande om investeringsstöd i bolagens organisation 48
Mål och affärsidé i relation till stödets syfte 48
Arbetsuppgifter och kunskap om stödet 49
Beslut om stöd 49
Faktorer som påverkar beslut om att ansöka om stöd 50
Faktorer som påverkar beslut om att inte ansöka om stöd 52
5.3.2 Myndighetskontakter, ansökan och utbetalning av stöd 54
Kontakt med Boverket och Länsstyrelsen 54
Informationens tydlighet 55
Ansökningsprocessen 55
Utbetalningsprocessen 57
5.3.3 Investeringsstödets påverkan på projekt 57
Projektets utformning 57
Anpassning av lägenhetsstorlekar och energiåtgärder för att möjliggöra förhöjt stöd 60 Användande av ramavtal och standardkonstruktioner för lägre produktionskostnader 61
Projektets lönsamhet och förverkligande 62
5.3.4 Bolagens utvärdering av investeringsstödet 63
X
Uppfattningar om investeringsstödets krav 63
Förutsägbarhet och osäkerhetsfaktorer 65
Investeringsstödets påverkan på marknaden och egenskaper i region Stockholm 67
Förbättringar av stödets utformning generellt 69
6. Analys och Diskussion 72
6.1 Beslut om investeringsstöd 72
6.1.1 Beslutsfattande i bolagens organisation 72
6.1.2 Omgivningens påverkan för beslut 73
6.1.3 Information, osäkerheter och dess påverkan för beslut 74
6.1.4 Tillämpade modeller för beslutsfattande 76
6.2 Nyttjande av investeringsstödet i region Stockholm 77
6.2.1 Större nyttjande av stöd hos de kommunala bolagen 77
6.2.2 Lägesfaktorer kan avgöra nyttjande av stöd 77
Vakansrisken 78
Produktionskostnader 78
Strategi för byggande av åtkomliga bostäder 79
6.3 Utveckling och motiv till förändringar av investeringsstödet 80
6.3.1 Ökat utbud av hyresbostäder med högre kvalitet 80
6.3.2 Låg energianvändning för långsiktig hållbarhet 80
6.3.3 Lägenhetsutformning 81
6.3.4 Regionindelning kopplat stödnivå och normhyra 81
6.3.5 Förmedling av hyresbostäder 83
6.3.6 Framtidens investeringsstöd? 84
7. Slutsatser 85
8. Förslag till vidare forskning 87
Litteraturförteckning 88
Bilaga 1 - FA-region Stockholm 94
Bilaga 2 - Intervjuguide bolag 95
Bilaga 3 - Intervjuguide Boverket 97
1
1. Inledning
Det övergripande målet för den svenska bostadspolitiken, är en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad, där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven (Boverket, 2020b). Bostadsmarknaden har sedan lång tid tillbaka varit föremål för olika offentliga ingripanden, i form av exempelvis subventioner till både utbuds- och efterfrågesidan. Från att den generella bostadspolitiken etablerades efter andra världskrigets slut med mål om höjd bostadsstandard för alla och en generös statlig stödgivning, har subventioner till bostäder sedan 1990-talet lagts om och skurits ner. Generella stöd har förskjutits till att mer omfatta selektiva stödformer som riktar sig till en viss typ av byggande eller hushåll. Detta har gjorts i syfte att bl. a. minska de statliga kostnaderna, förenkla regelverket kring de statliga stöden och skapa press på produktionskostnaderna. (Boverket, 2005, s.15-22)
Efter att bristen på bostäder under flera år ansågs bortbyggd via miljonprogrammet, har Sverige sedan början av 2000-talet återigen en stor upplevd bostadsbrist. I tre fjärdedelar av landets kommuner rapporteras ett underskott på bostäder, framför allt i centralorterna. Störst bedöms bristen vara på hyresrätter med en storlek av två- tre rum och kök. Ungdomar och nyanlända är de som överlag anses ha särskilt svårt att ta sig in på bostadsmarknaden.
(Hyresgästföreningen, 2020a) För år 2020-2029 beräknas ett årligt byggbehov på ca 60 000 lägenheter, där sju av tio bostäder anses behöva byggas i storstadsområdena (Boverket 2020a).
För år 2020 uppskattas dessutom ca 462 000 hushåll i landet vara trångbodda och drygt 56 000 av dem också ha en ansträngd boendeekonomi (Boverket, 2020b).
Statligt investeringsstöd för hyresbostäder är ett är ett rambegränsat produktionsstöd, som efter ansökan och beviljande av Länsstyrelsen, betalas ut av Boverket som ett bidrag till projekt som uppfyller vissa uppställda krav. Avsikten är att ge sänkta byggkostnader för utbudssidans byggherrar och sedan komma konsumenterna till del genom relativt lägre hyra. Övergripande syften med utformat stöd, är därav att uppnå ökat bostadsbyggande och samtidigt rimliga boendekostnader. (DS 2015:35, s.75) För att stödet ska leda till önskade effekter behöver det således fördelas mellan både producenter och konsumenter för att dels ge lönsamhet och incitament att bygga samt dels öka utbudet av bostäder i takt med ökad efterfrågan. (Boverket, 2005, s.188-192) Investeringsstöd för hyresbostäder infördes först som tillfälliga stöd via Investeringsbidraget och Investeringsstimulansen år 2001-2006. Under år 2016 beslutades om återinförande av liknande stöd via Det tidsbegränsade och Det långsiktiga investeringsstödet som medgav ansökan om stöd fram till årsskiftet 2018/2019. Efter att stödet tillfälligt stoppats under ett års tid, infördes det sedan igen via Det nya investeringsstödet. Bestämmelser för stödet har därmed under åren förändrats vid flera tillfällen för att anpassas till rådande bostadsmarknad, politiska beslut och annan lagstiftning (Evidens, 2019). Sedan 1 februari 2020 gäller delvis nya reviderade bestämmelser, som syftar till att göra investeringsstödet effektivare och mer ändamålsenligt för byggande av hyresrätter i hela Sverige (Fi 2019/02681/BB, s.2).
2
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att undersöka hur Det nya investeringsstödet genom Förordning (2016:881) har utformats i jämförelse med tidigare och liknande stöd, hur investeringsstödet används i region Stockholm samt hur det påverkar investeringsbeslut för bostadsprojekt.
Det utvecklade och återinförda investeringsstödet, anses göra denna ansats av studien relevant samt kompletterar tidigare studier och utvärderingar, då stödet exempelvis har nytillkomna krav som inte tidigare belysts. Det antas även finnas faktorer som påverkar beslutsfattande och nyttjande av stödet samt hur projekt med stöd utformas, vilka tidigare studier inte heller tagit hänsyn till.
Studiens frågeställningar är därmed:
● Vilka faktorer påverkar hur beslut fattas om att ansöka om investeringsstöd i ett projekt för hyresbostäder?
● Hur och i vilket omfattning nyttjas investeringsstöd i region Stockholm?
● På vilket sätt skiljer sig syfte och förutsättningar i det nya investeringsstödet för hyresbostäder jämfört med tidigare stöd, samt vad har motiverat dessa förändringar?
1.2 Avgränsningar
Utöver hyresbostäder, kan statligt investeringsstöd avse studentbostäder och kooperativa hyresrätter, för vilka vanligen flertalet av gällande bestämmelser tillämpas på samma sätt. Det finns även andra liknande bestämmelser för investeringsstöd för äldrebostäder. Denna studie avser dock att undersöka förutsättningarna för reguljära hyresbostäder och kommer därmed inte beröra de andra boendeformerna. Avgränsningen motiveras av att hyresbostäder anses vara det som idag främst rapporteras underskott av och som därmed genererar störst byggbehov.
Andra boendeformer anses dessutom ha andra investeringsdrivkrafter, vilket ger skilda underlag för beslutsfattande och resulterar i olika kontrakt. Då det inte heller anses finnas utrymme i studiens ram att beröra alla dessa förutsättningar, anses vald avgränsning vara mest rimlig.
En geografisk avgränsning har gjorts till Stockholmsregionen och de kommuner som ingår i FA-region Stockholm i enlighet med den regionindelning för bestämmelserna i Förordning (2016:881), se Bilaga 1. Studien har därmed för avsikt att främst undersöka förutsättningarna för beslutsfattande och nyttjande av stödet i dessa kommuner, vilket även avspeglas i det urval som gjorts för intervjuer (se vidare i kapitel för Metod nedan). Avgränsningen motiveras av att Det nya investeringsstödet har utformats med avsikt att bättre kunna nyttjas i storstadsregionerna, samt att det framför allt är i Stockholmsregionen där bostadsbristen liksom
3
behovet överlag upplevs som störst. (I viss redovisad statistik från Boverket som presenteras under avsnitt 5.2 Effekterna av investeringsstöd och reaktionerna på det, används dock istället uppdelningen Stockholms län, som utgår från samma områden bortsett från kommunerna Håbo, Knivsta, Uppsala och Östhammar.)
Slutligen kan nämnas att syftet med denna studie inte är att försöka utvärdera stödets totala effekter för bostadsbyggande, utan här finns vissa andra tidigare genomförda utvärderingar med denna målsättning, som det istället redogörs för och relateras till.
1.3 Disposition
I Kapitlet 1 presenteras uppsatsens syfte, frågeställningar och avgränsningar. I inledningen introduceras läsaren till vad som legat till grund för svensk bostadspolitik och det statliga investeringsstödets utveckling.
Kapitel 2 behandlar de metoder som har använts i studien för att besvara dess frågeställningar samt det urval, genomförande och bearbetning av material som har skett. Kapitlet avslutas med en bedömning av studiens kvalitet.
Kapitel 3 omfattar teoretiska utgångspunkter och referensram för studien med avsikt att förklara vad som kan påverka beslut i form av organisationers struktur, egenskaper och omgivning samt olika modeller för beslutsfattande.
I Kapitel 4 presenteras tidigare forskning relevant för studiens syfte genom utveckling av bostadspolitik och bostadsmarknad kopplat till användandet av olika stödformer, både utifrån ett nationellt och internationellt perspektiv.
I Kapitel 5 redovisas studiens resultat uppdelat i tre delar. Första delen presenterar regelverket av bestämmelser för investeringsstödet. Därefter följer en sammanställning av stödets effekter med statistik över ansökningar, utbetalningar och nytillkomna bostäder samt framförd kritik och utvärderingar av stödet. Sedan presenteras resultat av vad som framkommit vid intervjuer med kommunala och privata bolag.
Kapitel 6 omfattar analys och diskussion av studiens resultat relaterat till teoretiska utgångspunkter och tidigare forskning, uppdelat efter studiens frågeställningar.
Avslutningsvis presenteras i Kapitel 7 studiens slutsatser och förslag på vidare forskning i Kapitel 8.
4
2. Metod
2.1 Val av metoder
De metoder som har valts, är först att göra en litteratur- och dokumentstudie för att ge en bild av ämnesrelaterad forskning, samt att undersöka tidigare och nuvarande bestämmelser för statligt investeringsstöd. För att sedan få en bild av verklighetens tillämpning och påverkan för beslutsfattande, används en kvalitativ metod bestående av semistrukturerade intervjuer utförda med totalt 15 kommunala och privata bolag som utvecklar och förvaltar hyresbostäder som berörs av investeringsstöd. En kompletterande intervju har även utförts med jurist på Boverket för att få bättre klarhet kring vissa av stödets bestämmelser.
2.2 Litteratur- och dokumentstudier
Litteraturstudien genomförs i syfte att ta del av den tidigare forskning som är relevant för att ge en bakgrund och bättre förståelse kring förändringar på bostadsmarknaden relaterat till utveckling av bostadspolitiken och användandet av olika stödformer, både utifrån ett nationellt och internationellt perspektiv. Dokumentstudien genomförs för att få en djupare förståelse kring hur utformning av bestämmelserna för investeringsstödet har utvecklats och förändrats, dess bakgrund, syfte och tänkta tillämpning, vilket sedan redovisas som en del i denna studies resultat.
2.2.1 Insamling och urval av litteratur och dokument
Litteratur är alla former av publicerat material både i pappersform och digital form, men i detta fall avser det främst böcker, artiklar och andra studentarbeten. En viss överinläsning har även varit nödvändig utöver refererad litteratur, för att ge en bredare kunskap och förståelse av forskningsområdet i ett större sammanhang (Blomkvist & Hallin, 2019, s. 40-41). Den preliminära sökningen har hjälpt till att generera forskningsidéer och utarbeta forskningsförslag, medan det andra urvalet för den mer kritiska granskningen har satt aktuell studie i sitt sammanhang (Saunders et al., 2016).
Relevant litteratur har identifierats genom olika webbaserade sökverktyg. Internationella forskningsartiklar som granskats har hittats via databaserna Google scholar, Web of science och KTH Primo. Svenska artiklar och studier har även lokaliserats genom söktjänsten DiVa.
Sökningarna gjordes med sökorden affordable housing, social housing, subsidized housing, housing subsidy, supply side subsidy, rent control och public housing i sökandet efter internationell litteratur. Sökord såsom investeringsbidrag, investeringsstöd, produktionsstöd, allmännyttan, bostadssubventioner, svensk bostadspolitik och svensk bostadsmarknad har använts för att hitta svensk litteratur. Snöbollsmetoden har även använts som en metod att
5
vidare finna artiklar och rapporter dvs. genom att följa relevanta referenser i redan uppsökt litteratur.
Dokumentstudien har genomförts utifrån att studera gällande och tidigare aktuella förordningsbestämmelser för investeringsstödet. Sökverktyg har använts på Regeringen och Boverkets hemsidor, juridiska databasen Juno samt sökning och beställning av handlingar via Sveriges domstolar. Urval och insamling har skett med utgångspunkt i, att det i princip finns fyra centrala rättskällor inom svensk rätt: lagtext, förarbeten, domstolspraxis (prejudikat) och doktrin (juridisk litteratur). Härtill beslutar och förtydligar regeringen lagtextens tillämpning genom förordningar och föreskrifter, samt bemyndigar myndigheter att utfärda föreskrifter för att förtydliga bestämmelsers tillämpning. (jmf. Lundberg et. al., 2015 samt Lehrberg, 2016) Vissa bestämmelser behöver dock inte regleras i lag, utan det räcker att det regleras på förordningsnivå, vilket är fallet för investeringsstöd för hyresbostäder (Boverket 2020c).
Förarbeten till förordningar med dess motiveringar och förslag finns i Departementsserien (Ds) och Regeringskansliets promemoriaformat. Härutöver finns även regleringsbrev med mål och uppdrag till myndigheter samt remissyttranden med synpunkter från berörda instanser inför förordningarnas införande (Regeringen, 2021). Boverket har utarbetat föreskrifter och allmänna råd för hur bestämmelser för investeringsstödet lämpligen uppfylls. Prejudikat och doktrin är svårare att relatera i detta fall då förvaltningsrätten hitintills meddelat domar i två överklaganden samt att juridisk litteratur inte finns att tillgå som specifikt relaterar till investeringsstödets bestämmelser.
Utöver juridiska dokument har myndighetsrapporter från Boverkets publikationer sökts upp och studerats utifrån urval av de som beaktar behovsbedömningar, översyn och fördjupande information av stödets bestämmelser. För att tillföra ett ytterligare perspektiv har även partsinlagor i form av olika kritiska utvärderingar kring stödets effekter studerats, vilka publicerats på uppdrag av bland annat SKR, Fastighetsägarna, Byggföretagen och Hyresgästföreningen och sökts fram via deras respektive hemsidor.
2.3 Semistrukturerade intervjuer
Förutom att beskriva bakgrund med litteraturstudie av tidigare forskning och presentera resultat i form av dokumentstudier av bestämmelser för investeringsstöd, strävas det även efter att ge en bild av hur tillämpningen ser ut i verkligheten och undersöka vilka faktorer som påverkar beslutsfattandet kring att söka och nyttja investeringsstöd. Intervjun anses vara en av de mest användbara metoderna för att samla in kvalitativa data (Lantz, 2013, s.15) och semistrukturerade intervjuer kan lämpligen användas när syftet är att förstå orsakerna bakom den intervjuades beslut, åsikter eller attityder (Saunders et al., 2016). Semistrukturerad intervjuteknik innebär att frågor ställs utifrån ett förvalt ämne, men att det under intervjuns gång finns plats för att ställa följdfrågor och ge fler möjliga infallsvinklar (Dalen, 2008 och Blomkvist & Hallin, 2019, s.72). Förfarandet vid intervjun ska ge möjlighet till samspel och
6
resonemang utifrån frågeställningar som har för avsikt att vara både av inledande, sonderande, tolkande och av specificerande karaktär (Blomkvist & Hallin, 2019, s.72).
Det finns dock några vanliga tillförlitlighetsproblem med intervju att ta hänsyn till, vilket exempelvis kan handla om att intervjun sker som ett sätt att stärka förväntat utfall istället för att faktiskt utforska ämnet. Ett annat problem kan vara den upplevda tron på att bedömningen sker objektivt, vilket inte alltid är fallet (Lantz, 2013s.18 f). För att försöka undvika dessa problem, har frågeställningarna i detta fall gjorts så öppna som möjligt och utförts i ett förfarande som gett plats för diskussion och följdfrågor. Övervägande del av intervjufrågorna ställs utifrån ett utforskande perspektiv som inleds med ”vad” och ”hur” (Saunders et al., 2016).
Frågorna har utformats för att i den mån det är möjlig uppmuntra den intervjuade till att ge detaljerade och uttömmande svar (Bryman, 2012). (Se aktuella ämnen och frågeställningar som utformats för intervjuerna i denna studie i Bilaga 2 och Bilaga 3.)
2.3.1 Urval för intervjuer
Studien har valt att fokusera på hur investeringsstöd för hyresbostäder nyttjas i region Stockholm samt vilka beslutsfaktorer som där är avgörande vid ansökan om investeringsstöd.
De privata och kommunala bolag som valts ut för intervju är därför de som är verksamma i området och har sökt stöd år 2018-2021 för bostadsprojekt som är belägna i någon av de kommuner som tillhör FA-region Stockholm (se Bilaga 1). Även två bolag som inte sökt stöd i region Stockholm (trots identifierade projekt) har valts ut för intervju, med avsikt att få jämförande faktorer till varför inte stöd söks. Slutligen har en intervju utförts med en jurist på Boverket för att få bättre förståelse och ge möjlighet till djupare förklaringar kring vissa av investeringsstödets bestämmelser, där framför allt oklarheter kring tolkningar uppkommit vid intervjuer och dokumentstudier.
Statistik över inkomna ansökningar om investeringsstöd för hyresbostäder har begärts ut från Boverket via registraturen och härifrån gjordes ett första urval av möjliga bolag att kontakta.
Boverket använder olika benämningar för investeringsstöd för hyresbostäder, beroende på när ansökan om stödet gjorts och vilken version av förordning (2016:881) som då var gällande vid den tidpunkten. HYS03 benämns ansökningar fr.o.m. 2018-05-01 enligt Det långsiktiga investeringsstödet. HYS05 är ansökningar fr.o.m. 2020-02-01 om stöd enligt Nya investeringsstödet. Ansökningar enligt HYS 03 och HYS 05 medger samma nivåer av bidrag och normhyra, men HYS 05 har vissa förändrade krav. De bolag som har valts ut för intervju i studien och som ansökt om stöd, har gjort detta antingen enligt HYS 03 och/eller HYS 05.
Då tillgänglig statistik från Boverket, inte innehåller kontaktuppgifter till aktuella bolag, var detta något som behövde sökas upp efterhand. Av de bolag som sökt stöd, där varken hemsida eller kontaktperson kunde identifieras, har dessa av naturliga skäl inte kunnat kontaktas för en intervjuförfrågan och har behövt väljas bort. Detta kan därav vara viktigt att medvetandegöra, då det i sin tur kan påverka studiens resultat, när mindre bolag kan ha valts bort där stöd anses
7
mycket värdefullt liksom att de som väljer att delta efter förfrågan kan vara de som överlag är mest positiva till stödet. Att urvalet inte enbart bestod i ansökningar för Det nya investeringsstödet enligt HYS 05, baseras på att kunna jämföra eventuella upplevda skillnader samt att det ansågs tvunget för att möjliggöra ett tillräckligt stort urval. Första kontakt har ägt rum via mail till bolagens kontaktcenter med en kort beskrivning om studiens syfte, samt önskemål om att få kontakt med personer inom bolaget som tagit beslut om investeringsstöd och/eller arbetat fram sådana projekt. Även en första kontakt med förfrågan om intervju till Boverket har skett på samma sätt. När intervjuer används som insamlingsmetod för empiriskt material, är det viktigt att rätt personer intervjuas och att personerna därav är relevanta för ämnet som studeras. Det urval som sker behöver därför fokusera på att personerna ska ha möjlighet att bidra med kunskap och insikt utifrån studiens syfte (Holme & Solvang, 1997, s.
101).
Totalt kontaktades 27 bolag, 13 privata och 14 kommunala, där tre stycken valde att tacka nej medan åtta stycken inte gav något svar. Kvar blev därmed totalt nio stycken kommunala bolag och sex stycken privata bolag och intervjupersoner med olika yrkesroller i form av affärsutvecklare, avdelningschef för nyproduktion, projektutveckling eller liknande, samt VD och bolagsjurist. De kommunala bolagen har som affärsidé att förvalta egenägda hyresbostäder, där även utveckling av nya bostäder i varierande antal ingår. För de privata bolagen har fyra stycken som övergripande affärsidé liknande vad som gäller för de kommunala bolagen, medan ett enbart utvecklar på uppdrag av investerare och säljer vidare samt ett annat gör utveckling och viss egen förvaltning i mindre skala. Samtliga av de privata bolagen är verksamma i olika delar av Sverige utöver Stockholm och även i andra delar av Norden, därav är de uppdelade i olika affärsenheter liksom olika regionala avdelningar. De kommunala bolagen är verksamma i sin respektive kommun inom FA-region Stockholm. Bolagens storlek varierar, både gällande omsättning och fastighetsinnehav. De mindre kommunala bolagen har ett fastighetsbestånd mellan 500–2500 hyresbostäder, medan de stora bolagen förvaltar ca 20 000–30 000 hyresbostäder. Däremellan finns det även de som benämns de medelstora bolagen som innehar och förvaltar ca 5000–10 000 hyresbostäder. Även de privata bolag som förvaltar har ett bostadsbestånd som varierar i storlek, mellan ca 5000–30 000 hyresbostäder. Ur jämförelse synpunkt i studiens syfte, upplevs det dock mest relevant att utgå från antal utvecklade hyresbostäder per år. För några av de minsta kommunala bolagen kan det innebära att det inte finns målsättning om nybyggnation varje år, eftersom nybyggnation kan förekomma mer sällan. En sammanfattande tabell över bolag som deltagit i denna studie, respondenternas huvudsakliga yrkesroller, typ av investeringsstöd som ansökts, övergripande affärsmodell, storlek och målsättning om utveckling av hyresbostäder visas i tabell 1 nedan.
8 Tabell 1: Sammanställning över intervjuade bolag
Bolag Respondent Ansökt stöd Affärsmodell
Kommunalt bolag 1 Affärsutvecklare HYS 03, HYS 05 energibonus Förvaltar (medelstort) Utvecklar ca 100-150 bostäder/år Kommunalt bolag 2 Avdelningschef HYS 03, HYS 05 Förvaltar (stort)
Utvecklar ca 1 000 bostäder/år
Kommunalt bolag 3 VD HYS 03 energibonus Förvaltar (mindre)
Kommunalt bolag 4 Avdelningschef HYS 03 energibonus Förvaltar (medelstort) Utvecklar ca 100 bostäder/ år Kommunalt bolag 5 Avdelningschef Ej sökt stöd Förvaltar (stort)
Utvecklar ca 1 500 bostäder/år Kommunalt bolag 6 Avdelningschef HYS 05 Förvaltar (stort)
Utvecklar 150-200 bostäder/år
Kommunalt bolag 7 Avdelningschef HYS 05 Förvaltar (mindre)
Kommunalt bolag 8 VD HYS 05 energibonus Förvaltar (mindre)
Kommunalt bolag 9 Avdelningschef HYS 03, HYS 05 Förvaltar (mindre) Privat bolag 1 Affärsutvecklare HYS 05 (men ej i region
Stockholm) Utvecklar
Privat bolag 2 Avdelningschef HYS 05 energibonus Förvaltar (medelstort) Utvecklar ca 1 500 bostäder/år Privat bolag 3 Avdelningschef och
Bolagsjurist HYS 03 energibonus Förvaltar (mindre) Utvecklar ca 3 000 bostäder/ år Privat bolag 4 Avdelningschef HYS 05 energibonus Förvaltar (medelstort)
Utvecklar ca 1 600 bostäder/år Privat bolag 5 Affärsutvecklare HYS 05 energibonus Förvaltar (stort).
Utvecklar ca 500 bostäder/år Privat bolag 6 Avdelningschef HYS 05 Förvaltar (medelstort)
Utvecklar ca 500 bostäder/år
9 2.3.2 Genomförande av intervjuer
Intervjuerna med de kommunala och privata bolagen, har som nämnts ovan genomförts via ett semistrukturerat intervjuförfarande med i förväg formulerade frågor av övergripande karaktär.
Vidare har den s. k. trattmodellen i sex steg tillämpats för att få tillräckligt strukturerade intervjuer, men som samtidigt inte utelämnar viktiga delar (Kylén, 2004). I ett öppningsförfarande presenterar intervjuaren sin roll och informerar om intervjuns avsikt, hur lång tid intervjun kommer att ta och hur svaren kommer att noteras. Varje fråga har inletts med ett fritt svar från den intervjuade. För att få de fria svaren mer preciserade har ibland exempel och beskrivningar efterfrågats, liksom för att kontrollera svar och uppgifter som upplevts motstridiga. Sammanfattning har gjorts i slutet av varje intervju för att gå igenom vad avhandlats och om detta upplevs korrekt. Även den intervjuade har fått möjlighet att ställa frågor och göra förtydliganden. I ett avslutande skede av intervjun har sedan de fortsatta stegen för studien klargjorts.
Intervjuerna har vidare utförts gemensamt av båda författarna och skett digitalt via Zoom pga.
rådande pandemi och dess begränsningar. Att inte träffas på plats kan ha fördelar av att fler personer blir tillgängliga för intervju, men det kan även ha nackdelar. Intervjuer på plats antas till viss del kunna generera mer utvecklade och ärliga svar (Drew, Irvine & Sainsbury, 2013).
Varje intervju har dokumenterats genom att den har spelats in och även att kortare anteckningar har förts under tiden, för att ha möjlighet att följa upp det som sagts både under intervjutillfället och för en senare sammanställning. Avsatt tid för intervjuerna har varit 1,5 timme. Alla intervjuer har genomförts med en enskild respondent från respektive bolag, förutom en intervju som genomfördes med två gemensamt. Två respondenter från ett privat respektive ett kommunalt bolag har istället för intervju via Zoom valt att besvara frågor via mejl, med möjlighet till återkoppling och följdfrågor. Dock har dessa av förklarliga skäl inte fullständigt kunnat ske enligt beskriven trattmodell. Detta gäller även den intervju som utfördes med en jurist på Boverket, som skedde med frågeformulär via mejl samt viss vidare förtydligande diskussion på telefon.
2.3.3 Bearbetning och presentation av intervjuer
Varje intervju som genomförts via Zoom har spelats in och därefter transkriberats i sin helhet.
Transkriberingen har i sin tur skickats tillbaka till respondenter för genomläsning, där de i detta skede även getts möjlighet att göra kompletteringar eller ta bort information som ansetts missvisande samt ta ställning till användandet av citeringar. Samtliga har godkänt transkriberingarna, medan två stycken har angett önskemål om att inte bli citerade, vilket även tillgodosetts. Det transkriberade intervjumaterialet på cirka 170 sidor tillsammans med skriftliga svar på cirka 10 sidor från de olika bolagen, lästes i ett första steg igenom noggrant.
För att kunna sammanställa och analysera intervjuerna på ett lämpligt sätt har därefter tematisk analys använts. Detta innebär att delar av intervjusvaren kodas genom att nyckelord och
10
meningar plockas ut, för att därefter placeras under ett antal teman gemensamma för alla intervjuer, med syfte att nyckelord och meningar från samtliga intervjuer ska tematiseras utifrån dess underliggande betydelse. (jmf Blomkvist & Hallin, 2019, s. 108–109) Vilka delar som kodas baseras på de faktiska intervjusvaren, medan teman väljs utifrån studiens frågeställningar och teoretiska utgångspunkter. I ett nästa steg har varje tema återigen kategoriserats under fyra huvudrubriker vilka intervjusvaren sedan redovisas under avsnitt 5.3 Intervjuresultat. Redovisning av intervjusvar sker helt anonymt och respondenterna är därav benämnda Kommunalt bolag 1–9 och Privat bolag 1–6. Svar från Boverket har inte bearbetats på samma sätt, utan dessa är mer av sakfrågor, där svar används om det anses finnas behov av en bredare tolkning av förordningens bestämmelser under avsnitt 5.1 Bestämmelser för statligt investeringsstöd till hyresbostäder. Respondent har även godkänt att namnges och anges därav med källhänvisning Boverket (2021f).
2.3.4 Etiska aspekter vid intervjuer
Krav om information, samtycke, konfidentialitet och nyttjande har beaktats både före, under och efter intervjuerna (Blomkvist & Hallin, 2019, s.34 f). För att personerna som intervjuades skulle känna sig bekväma och ges möjlighet att förbereda sig inför intervjutillfället, informerades de om studiens syfte redan vid första tillfället för kontakt. De fick även ta del av de grundläggande frågeställningarna för intervjun minst ett par dagar i förväg tillsammans med en skriftlig sammanfattande information om studiens syfte. När intervjutid bokades fick de förfrågan om inspelning av intervjun, liksom informerades om anonymitet och information kring hur redovisning av studiens resultat skulle ske. Detsamma upprepades sedan vid intervjutillfället. Anledningen till att spela in intervjuerna är att försäkra att inga uttalanden eller nyanser försummas (Doody & Noonan, 2013). Intervjupersonerna har även givits möjlighet till att återkomma med kompletterande information och frågor i efterhand. Samtliga kommer dessutom att få ta del av studien i sin helhet efter godkänd examination.
2.4 Kriterier för att bedöma kvalitativa studiers kvalitet
Enligt Saunders et. al. (2016 s. 204–207) är ett kvalitativt metodval vanligt i interpretivistiska studier som baseras på antaganden om att samhällsvetenskap är beroende av den aktuella kontexten. Uppfattningen om att omvärlden är subjektiv och komplex, kräver insamling av data som ger forskare möjlighet att tolka sociala konstruktioner snarare än att kunna mäta tillförlitlighet och giltighet. I kvantitativa studier däremot, är det dock nivån på dessa sistnämnda variabler, även kallade reliabilitet och validitet, som avgör studiens kvalitet.
Reliabilitet syftar på hur tillförlitliga mätningarna utförs och hur replikerbar studien är.
Validitet avser huruvida studiens metoder mäter vad de är menade att mäta, att korrekt orsakssamband säkerställts och ifall resultaten kan generaliseras till en annan kontext.
11
Enligt Shah och Corley (2006) söker inte den interpretivistiska forskaren samma nivå av replikerbarhet vilket inte gör dessa mätmetoder användbara för att avgöra studiens kvalitet.
Vidare menar de, att just detta legat till grund för den kritik som kvalitativa studier ibland får för att inte vara tillräckligt tillförlitliga. Saunders et. al. (2016 s. 204–207) anser dock att det rent av kan vara olämpligt att göra en kvalitetsbedömning av kvalitativa studier utifrån ovan nämnda kriterier, där istället andra kriterier har utvecklats. Pålitlighet (dependability) syftar till att studiens process samt förändringar noteras och presenteras. Trovärdighet (credibility) avser att garantera att resultatet speglar vad de intervjuade personerna faktiskt menade. I denna studie har detta för avsikt att uppnås genom att tillvägagångssätt noggrant redovisas, intervjufrågor utformas objektivt och för varje intervju avsätts lämplig tidslängd. Att kontext, intervjufrågor, resultat och tolkningar är beskrivna garanterar slutligen studiens överförbarhet. Utöver detta anser Saunders et al. (2016 s. 207) att studier även ska omfatta triangulering och validering.
Studien ska alltså angripas utifrån flera olika synvinklar, genom exempelvis flera oberoende datakällor och insamlingsmetoder samt att transkriberingar från intervjuerna skickas tillbaka till deltagarna för att få dessa bekräftade, vilket även anses uppnått i detta fall.
12
3. Teoretiska utgångspunkter
De teoretiska utgångspunkter som används i denna studie syftar till att förklara vad som påverkar ett bolags beslut kring investeringsstöd och hur beslutet hanteras av bolaget. Dessa används som ett verktyg för att förklara begrepp och utgångspunkter som sedan tillämpas för att analysera och tolka det empiriska materialet. En viktig grund anses vara att se hur organisationen är uppbyggd och påverkas av sin omgivning. Förändringar i organisationens omgivning i form av exempelvis nya bestämmelser för investeringsstöd kombinerat med möjligheter till information, antas skapa vissa osäkerheter för beslut. Härefter tillämpas teoretiska begrepp och modeller kring själva processen för beslutsfattandet för att ge en bild av vilka möjliga strategier som kan användas.
3.1 Organisationers struktur och egenskaper
Organisationer är sociala enheter som är målstyrda, utformade som avsiktligt strukturerade och samordnade aktivitetssystem samt är kopplade till dess yttre omgivning. Organisationer existerar för att exempelvis uppnå önskade mål och resultat, producera varor och tjänster effektivt, skapa värde för ägare, kunder och anställda samt anpassa sig till och påverka en föränderlig miljö. Vanligen används två dimensioner för att förstå och förklara organisationen:
den strukturella och den kontextuella. Den förstnämnda beskriver interna egenskaper hos en organisation såsom avdelningar och nivå för beslutsfattande. Den andra kännetecknar hela organisationen, inklusive dess, mål, storlek och miljö. (Daft, 2010 s.11–16)
Beslutsfattande sker i alla organisationer oavsett storlek, struktur eller bransch. Om beslut fattas högt upp i verksamheten avses vanligen en centraliserad organisation, medan beslut på lägre nivå avser en decentraliserad organisation. Ofta sker en decentralisering av beslutsfattandet i och med att organisationen växer och fler avdelningar tillkommer. När organisationen når en viss storlek blir det för svårt för den högsta ledningen att ha en perfekt kontroll över varje del av organisationen och beslutsfattandet flyttas nedåt i hierarkin. (Hage och Aiken, 1967) Verksamheten för stora organisationer är standardiserad och komplex vilket gör att organisationer har stora kunskaper inom flertalet funktionella specialiteter. (Daft, 2010 s.336-337) Små organisationer har vanligen en plattare struktur som gör att dess medlemmar oftare arbetar med ett bredare spektrum av arbetsuppgifter. Det kan även vara lättare att vara lyhörd för förändringar på marknaden och därefter förändra sig snabbare. (Daft, 2010 s.337- 338)
3.2 Organisationers omgivning
Organisationer påverkas till stor del av faktorer i omgivningen, men eftersom denna anses oändlig tas det vanligen främst hänsyn till sådana faktorer som har potentiell effekt på hela eller delar av organisationen för att uppnå sina mål. (Daft, 2010 s.140–155) Organisationens
13
omgivning definieras då vanligen till aktörer i det interorganisatoriska nätverket bestående av kunder, partners, konkurrenter, intressenter och myndigheter. Sedan är det omgivande samhället och den globala omgivningen andra externa faktorer som påverkar organisationen.
Detta kan exempelvis innefatta både sociala, kulturella, fysiska, juridiska, politiska, ekonomiska och teknologiska faktorer såsom demografi, lagstiftning, politiska beslut, investeringsmönster, risker, räntenivå etc. (Hatch, 2002, s. 85-98)
En faktor i omgivningen som anses ha avgörande påverkan på organisationen är information, som sin tur även påverkar möjligheterna för beslutsfattande. Otillräcklig information om den externa miljön innebär osäkerhet och svårigheter för beslutsfattare att beräkna kostnader och sannolikheter förknippade med beslutsalternativ. (Daft, 2010 s. 140–155) Osäkerheten karaktäriseras av olika grader av komplexitet och förändring utifrån de uppfattningar som organisationens beslutsfattare har om omgivningen. När omgivningen uppfattas som oförutsägbar, upplever vanligen beslutsfattare avsaknad av tillräcklig information för att fatta bra beslut. En komplex och starkt föränderlig omgivning kan även medföra en överväldigande informationsmängd som kan vara svår att hantera (Hatch, 2002, s. 114–116)
3.3 Modeller för beslutsfattande
Beslut kan vara programmerade eller icke-programmerade. De programmerade besluten är återkommande och väldefinierade och organisationen har ett standardiserat tillvägagångssätt för att lösa problemen. Den valda lösningen har redan genomgått processen för både problemidentifiering och problemlösning. (Daft, 2010 s. 452) Icke-programmerade beslut blir aktuella när problemidentifiering och problemlösning delvis eller inte alls tidigare har utförts.
Problemet har troligtvis inte varit aktuellt tidigare. Konsekvensen av detta blir att beslutskriterierna är vaga, alternativen oklara och få. Istället utvecklas en enda specifik lösning för problemet. På grund av snabba förändringar i omgivningen kan denna typ av beslut mycket vanliga. (Daft, 2010 s. 452–453)
3.3.1 Den rationella beslutsmodellen
Beslutsfattande om ekonomiska beslut i en organisation hänvisas av tradition till den rationella modellen för beslutsfattande. (Hatch, 2002, s. 302) Inom den klassiska beslutsteorin, den så kallade economic man, antas individen ta beslut genom rationellt tänkande (Simon, 1955).
Denna bygger på att ett problem som det ska fattas ett beslut om initialt definieras, sedan följer insamling och analys av relevant information samt utvärdering av alternativ och dess förväntade utfall. Utifrån företagets i förväg utarbetade kriterier och mål väljs sedan det alternativ som passar bäst vilket därefter implementeras. (Hatch, 2002, s. 300–306) Den rationella modellen innefattar dock alltid begränsande antaganden. För det första, antas antalet möjliga alternativ vara begränsade, liksom antalet konsekvenser av det valda alternativet och slutligen, en tydlig preferensordning av de olika utfallen. Likaså görs antaganden om dessa
14
variablers egenskaper. Såsom antaganden om hur mycket information som finns att tillgå om de olika variablerna. (Simon, 1955) Sammanfattningsvis betyder detta att alla valmöjligheter och dess konsekvenser helt och hållet definieras av beslutsfattarens kända omgivning (March, 1994).
Enligt March (1994) kräver rationellt beslutsfattande att beslutet tagits utifrån konsekvenslogik baserat på fyra frågor.
1. Vilka alternativ finns att tillgå?
2. Vilka konsekvenser uppkommer av varje alternativ och vad är sannolikheten för att konsekvensen uppstår om ett specifikt alternativ väljs?
3. Vilka preferenser har beslutstagaren till de konsekvenser som uppstår av varje alternativ?
4. Hur väljs ett alternativ ut bland de andra i fråga om värdet av dess konsekvenser?
Det slutgiltiga valet kommer enligt den klassiska modellen vara det alternativ som har det högsta förväntade värdet i relation till dess konsekvenser och sannolikheten av dessa (Adams
& Simon, 1962). Samtidigt kräver dessa faktorer mycket av den rationella människan som måste kunna både fastställa värdet eller nyttorna för varje konsekvens, de möjliga konsekvenserna, preferenserna av konsekvenserna och sannolikheten för dessa. Tydligt är att det inte finns rum för några oförutsedda händelser. Om beslutsfattare har för lite information, att det förekommer svårigheter i form av en hög nivå av komplexitet och förändring som skapar osäkerhet, stör detta det rationella beslutsfattandet som då blir svårt att tillämpa. Detsamma gäller även vid mångtydiga eller motstridiga mål och intressen. (Hatch, 2002, s. 306–312) Enligt Simon (1955) finns det inga bevis på att en människa i situationen för ett beslut kan fastställa dessa faktorer; alla konsekvenser som är möjliga, sina preferenser samt förutse vilket alternativ som förväntas leda till den största nyttan. Detta borde i så fall betyda att beslutsprocessen skiljer sig från vad den traditionella modellen säger. (Simon, 1955)
3.3.2 Den begränsade rationella beslutsmodellen
Den rationella teorin har med åren kommit att ifrågasättas och modifierats utifrån olika perspektiv. Utvecklade modeller kan skilja sig från den klassiska teorin utifrån fyra antaganden; Mängden tillgänglig information som beslutsfattaren har om sin omgivning och andra aktörer, antalet beslutsfattare som finns, vilka preferenser beslutet ska baseras på samt vilken faktor som är avgörande för att ett alternativ ska bli valt. (March, 1994) Enligt Klaes (2005) var det Herbert Simon som var först med att införa konceptet begränsad rationalitet (bounded rationality). I artikeln av Simon (1955) var målsättningen att ersätta den globala rationaliteten i den klassiska modellen med ett mer rationellt beteende som går i linje med den tillgång till information och beräkningsförmåga som människan faktiskt besitter i den specifika omgivningen. Simons (1955) begränsade rationella modell syftar till att bättre överensstämma med den verkliga världen, där samtliga alternativ, konsekvenser samt preferenser inte kan finnas tillgängliga samtidigt. Simon (1955) menar att människans psykologiska gränser, i fråga
15
om framförallt beräkningar och förutsägbarhet, tyder på att den mänskliga rationella strävan är en extremt förenklad skattning av den globala rationalitet som antytts i bland annat spelteori.
Kritik mot den rationella modellen och förslag till förändringar för Simon i flertalet artiklar genom åren. Exempelvis föreslår Simon (1957 i Adams och Simon, 1962) att istället för att endast tillåta ett “värde” för varje alternativ eller konsekvens se på modellen som ett sätt att lösa flertalet behov. Det alternativ som kan lösa alla dessa behov antas. Med detta resonemang behöver det valda alternativet inte vara det mest optimala utan det räcker med att det är tillfredsställande. Han studerar även följderna av att anta att personer endast kan förutse ett visst antal konsekvenser för varje alternativ även om dessa i verkligheten är fler. (Adams och Simon, 1962) Vid sidan av detta ifrågasattes huruvida den rationella teorin bäst lämpar sig för att svara på frågan hur företag faktiskt beter sig eller hur företag borde bete sig. (Simon,1955) Den rationella beslutsmodellen har bland annat kommit att beskrivas som en normativ modell för en idealiserad beslutsfattare framför en beskrivning av hur människor faktiskt beter sig.
(Tversky & Kahneman, 1986) Egidi (2005) menar likaså att den rationella beslutsteorin bör tolkas som en normativ modell menad som ett verktyg vid beslutsfattande för experter snarare än för gemene man.
I likhet med Simon (1955) menar March (1994) att människan är begränsad av sin kognitiva förmåga och brist på information, vilket gör att vi aldrig kan ta helt rationella beslut. Istället blir beslutsfattaren tvungen att endast ta hänsyn till ett begränsat antal alternativ och konsekvenser. Exakta preferenser existerar inte utan dessa är ofullständiga och inkonsekventa.
I den verkliga världen verkar andra faktorer än förväntad nytta och risk vara de viktigaste faktorerna vid beslutsfattande. Likaså kan ett tillräckligt bra alternativ väljas framför hitta det absolut bästa alternativet. Långt senare anses fortfarande rationella teorier vara mer eller mindre ofullständiga.
Lee (2011) påpekar att Simons begränsade rationalitet även måste sättas i perspektiv där hänsyn tas till relationen mellan beslutsfattaren och beslutfattarens omgivning. Denna uppfattning går att härleda både från Simons arbeten men enligt Lee (2011) även från idéer utanför det ekonomiska området. Den begränsade rationaliteten och komplexiteten kring detta är beroende av hur komplicerad omgivningen uppfattas. Enligt Vlaev (2018) är rationella modeller bristfälliga i sin grund då de är framtagna för att kunna användas i beslutsfattandet oavsett kontext. Med detta synsätt anses attityder och preferenser vara universella. Emellertid spelar situation och tid roll. För att kunna ta ett lämpligt beslut bör detta vara viktigt att ta i beaktande.
I annat fall riskerar användandet av rationella modeller leda till felaktiga beslut. I linje med tidigare studier anser O’Leary (2012 s. 175) att organisatoriska beslut baseras på ibland motstridiga faktorer såsom politik, känslor, personlig vinning eller identitet. Preferenser för alternativa handlingar baseras på önskemål, behov, värderingar, mål och intressen samt förväntningar. Beslut som påverkar en hel organisation kräver även hänsyn till olika intressenters intressen och perspektiv. Alternativet som, efter utvärdering av de möjliga konsekvenserna, lämpar sig bäst mot valda preferenser antas. (O’Leary, 2012 s. 180)
16 3.3.3 Val av beslutsstrategi
Enligt Daft (2010 s. 475–476) kan valet av beslutsstrategi som i slutändan ska användas baseras på problemkonsensus och vilken kunskap om lösningar organisationen besitter.
Problemkonsensus syftar på till hur stor grad samtliga beslutsfattare har en överensstämmande bild av problemet i form av dess karaktär och vilka mål och resultat som eftersträvas. Om beslutsfattarna är överens är osäkerheten liten och organisationens mål och problem tydliga.
Är beslutsfattarna inte överens är osäkerheten stor. Detta kan ske när en organisation differentieras genom att olika avdelningar specialiseras och strävar mot olika mål. Kunskap om lösningar syftar på nivån av förståelse och överenskommelse som finns beslutsfattare emellan om hur problem löses och hur mål på så sätt nås. Säkra beslut kan tas om det finns enighet om vilka medel som är lämpliga. I annat fall krävs det att beslut tas baserat på intuition, bedömning och försök.
