För att en taleändring i form av nya anförda omständigheter ska tillåtas krävs det att saken genom det nya inte förändras. En logisk utgångspunkt mot bakgrund av in- stansordningsprincipen är att om något nytt händer under processens gång så skulle det kunna förändra saken. Praxis tyder däremot på att det inte är omöjligt att saken förblir densamma trots att de nya omständigheterna inträffat först efter myndighetsbe- slutet. Inte heller uttalanden i doktrinen verkar ställa upp något sådant hinder mot att något som inträffat först senare per automatik förändrar saken eller händelseförloppet. Det är med andra ord fortfarande händelseförloppet som är avgörande för sakens be- stämmande och därmed vilka nya omständigheter ska tillåtas ingå i prövningen. Vad som utgör ett händelseförlopp och vilket händelseförlopp som är relevant är långt ifrån klarlagt. I det här kapitlet prövas om och i så fall hur några olika måltyper skulle kunna påverka vilket händelseförlopp som blir relevant, hur det bestäms eller hur långt det kan sträcka sig. Fokus ligger på sådana omständigheter som kan ha inträffat efter myndighetsbeslutet. Måltyperna som tas upp här utgör endast exempel då det antas finnas över 500 olika typer av mål inom förvaltningsrätten och de kan dessutom kategoriseras på olika sätt. Uppdelningen nedan har utgått ifrån Strömbergs & Lun- dells grova uppdelning av måltyper i politimål och sociala mål.107 Endast ett par olika
måltyper tas upp i varje kategori 4.1. Politimål
Förvaltningsrätten innehåller regler som många gånger syftar till att reglera samhäl- lets institutioner och funktioner. Politimål är en typ av många olika förvaltningsmål som syftar till att upprätthålla ordning genom maktanvänding och ofta företräder ett särskilt allmänt intresse.108 Det allmänna intresset anses företrädas i förvaltningspro- cessen av den myndighet som först beslutade i målet vilket blivit särskilt tydligt ge- nom införandet av tvåpartsprocessen.
107 Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt, s. 12 och s. 121 108 Se Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt, s. 12 ff
Så kallade alkoholmål har särskilt uppmärksammats i sammanhanget om vad som kan utgöra händelseförloppet vid taleändringar.109 Alkoholmålen anges visa en del särdrag
och det finns flertalet underrättsavgöranden där hänsyn inte tas till nya omständig- heter som inträffar under processens gång.110 Det rör främst återkallelsebeslut av ser- veringstillstånd och ofta anges att målet gäller huruvida kommunen eller den kommu- nala nämnden haft fog för sitt beslut vid tidpunkten för beslutet. En sådan tillämpning skulle innebära att de nya omständigheterna avvisas även om de inte skulle medföra att händelseförloppet ändrats och det trots allt rörde sig om samma sak.
Det finns också alkoholmål där de nya omständigheterna har accepterats till viss del.111 I dessa mål hänvisar domskälen ofta till förarbetsuttalanden som anger att det är tillståndshavarens eller sökandens beteende innan en omprövning inletts eller ansö- kan ingivits som främst har betydelse för bedömningen av lämpligheten att inneha ett serveringstillstånd.112 Detta synes ofta ha uppfattats som en processuell regel för att tillståndshavaren eller sökanden inte kan anföra något nytt, t.ex. en åtgärd eller rät- telse. Praxis från Högsta förvaltningsdomstolen tyder på att det snarare rör sig om en materiell regel om att man ändå kan vara olämplig att inneha ett serveringstillstånd trots en åtgärd för att rätta bristen.113 Om regeln ska uppfattas såsom materiell bör ut-
gångspunkten om att nya omständigheter ska tillåtas så länge de inte ändrar händelse- förloppet och saken alltjämt gälla. Samma förklaring till hur händelseförloppet kan uppfattas i alkoholmål återfinns också i lagkommentaren till förvaltningsprocessla- gen114 men det är inte helt säkert att det förhåller sig så. Min uppfattning är att uttalan- det rör en materiell regel om vad som är av vikt i en lämplighetsbedömning och inte en processuell regel om vad som ska ingå i prövningen av målet. Själva uttalandet i förarbetena stödjer också en sådan uppfattning då det är främst tiden före ompröv-
109 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § under rubriken ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak”
110 Se t.ex. Kammarrätten i Stockholm mål nr 2408-08
111 Se t.ex. Kammarrätten i Stockholm mål nr 7307-06 där skäl för återkallelse på den av myndigheten åberopade grunden ansågs inte längre föreligga och Kammarrätten i Jönköping i mål 1893-08 där nya omständigheter inte avvisades.
112 Prop. 1994/95:89 s. 104
113 Se RÅ 2002 ref 33 I-II och HFD 2011 ref 43 ochWennergren & von Essen,
Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under rubriken ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak”
ningen som ska ha betydelse men det är inte uteslutet att något som inträffar först ef- teråt kan väga upp i en lämplighetsbedömning.
Här bör också uppmärksammas en annan materiell regel vid återkallelse av ser- veringstillstånd. Enligt 7 kap. 20 § alkohollagen (2010:1622) kan istället för åter- kallelse av serveringstillståndet enligt 18 och 19 §§ samma lag, tillståndshavaren meddelas varning, om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt förarbetena till den aktuella bestämmelsen framgår att utgångspunkten är åter- kallelse men om tillståndshavaren vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena, så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedri- vas i enlighet med gällande föreskrifter, kan ingripandet begränsas till varning.115 Detta talar för att vid återkallelsebeslut bör även senare tillkomna förhållanden beak- tas för de fall varning bör meddelas. Rättsläget är däremot ganska oklart med tanke på spretande underrättspraxis om hur senare inträffade omständigheter ska behandlas i alkoholmål.
I ett mål om djurförbud enligt djurskyddslagen (1988:534) hade kammarrätten beaktat omständigheter som inträffat efter länsstyrelsens beslut att meddela djurförbud enligt 29 § samma lag. Länsstyrelsen hade meddelat en person tre förelägganden enligt 26 § djurskyddslagen vilka hade vunnit laga kraft. Förbud hade då meddelats då personen vid upprepade tillfällen hade varit föremål för beslut enligt 26 §. Kammarrätten angav i sina skäl att det vid prövningen rådande förhållanden inte föreligger skäl att för att besluta om djurförbud, det vill säga vid kammarrättens prövning. Enligt förarbetsut- talandena ska djurförbud inte meddelas endast om det är uppenbart att ett upprepande av det förbudsgrundande beteendet inte kommer att ske. Kammarrätten uttalade att vid tidpunkten för beslutet kan det inte anses ha varit uppenbart att ett upprepande av de påtalade bristerna inte skulle ske. Av utredningen framgick dock att personen åt- gärdat den brist som förekommit i alla tre förelägganden. Under den tid som förflutit sedan länsstyrelsens senaste kontroll har personen inte brustit i sina skyldigheter som djurhållare. På grund av den åtgärdade bristen och då djurförbud är en mycket ingri- pande åtgärd upphävdes förbudet av kammarrätten. Lagstiftningen i det här fallet är tydlig med att djurhållning ska förbjudas vid upprepade förseelser. Kammarrätten gjorde en bedömning som grundade sig på omständigheter som inträffat efter beslutet
och tog också ställning till att länsstyrelsens beslut varit riktigt vid tiden för beslutet då det inte kunde anses uppenbart att förseelsen inte skulle upprepas. Det hade varit intressant och något mer tillfredsställande om kammarrätten utvecklat domskälen i fråga om hur man ser på sin bedömning i relation till lagstiftningens och djurförbudets syfte, som också är en typ av skyddslagstiftning.
Ett annat kammarrättsavgörande rörde återkallelse av vapentillstånd.116 Polismyndig- heten hade beslutat att återkalla ett vapentillstånd på grund av olämplighet då perso- nen inte förvarat sitt vapen korrekt vid observerat tillfälle och antagits ha saknat ett godkänt vapenskåp. I målet anförde visserligen den enskilde att ett godkänt vapen- skåp funnits redan innan polismyndighetens återkallelsebeslut men det hade i målet funnits styrkt att det aktuella vapenskåpet beställts först efter polismyndighetens be- sök hos den enskilde. En fråga borde varit om bristen, den felaktiga förvaringen, bo- tats av att den enskilde nu hade vapenskåp. Kammarrätten avvisade inte den omstän- digheten att vapenskåp nu fanns utan anförde att det inte föranledde annan bedöm- ning. Den enskilde ansågs vara olämplig på grund av den felaktiga förvaringen. Ett kammarrättsråd var skiljaktigt och menade att beslutet skulle upphävas då den en- skilde nu införskaffat ett godkänt vapenskåp.
Vapenlagstiftningen innehåller inga tydliga regler om vad som utgör olämplighet vid återkallelse. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd, som inte är bindande, finns resone- mang om att vapenlagens förvaringsbestämmelser är centrala och vapentillstånd bör återkallas för personer som inte följer dessa bestämmelser, vilket verkar vara en rim- lig tolkning av olämplighet.117 En fråga är om omständigheten att den enskilde senare
hade ett vapenskåp anses vara ett bevisfaktum eller om det utgör en omständighet i form av konkret rättsfaktum. Rekvisitet i lagstiftningen är kort och gott ”olämplighet” vilket bör innebära att felaktig förvaring är omständigheten som ska motsvara olämp- ligheten. Frågan bör vara om ett åtgärdande av bristen, den felaktiga förvaringen, ut- gör ett skäl att anse att den enskilde nu inte är olämplig. Majoriteten i kammarrätten verkar vara av uppfattningen att den enskilde är olämplig då denne brutit mot förva- ringsbestämmelserna. Tidpunkten för den felaktiga förvaringen verkar också oväsent-
116
Kammarrätten i Göteborg, mål nr 6955-11. Jämför med det i avsnitt 3.3.1 refererade målet 1994 ref. 20.
117 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om vapenlagstiftningen, RPSFS 2009:13, s. 52 ff.
lig för lämplighetsbedömningen av den enskildes person. Åtgärden spelade med andra ord ingen roll vid den aktuella prövningen då den enskilde alltjämt kan anses olämplig trots rättelsen.
Ett sådant resonemang påminner om det som uttrycktes tidigare om RÅ 2000 ref. 26 om att händelseförloppet kunde utgöras av de missförhållanden som förekom i ett visst hem och går också att jämföra med resonemanget ovan om materiell regel i alkoholmålen. Det avgörande för vilket händelseförlopp som blir relevant skulle här kunna vara vapenlagstiftningens utformning som talar om olämplighet utan angivande av när, var eller hur olämpligheten ska uttrycka sig. Klart är i alla fall att senare inträffade omständigheter har beaktats i prövningen av den enskildes lämplighet att inneha skjutvapen. En annan fråga som inte behandlas här är om personen senare, ex- empelvis vid en ny ansökan om vapentillstånd, kan visa sig lämplig igen och vad som ska grunda den bedömningen. Ovanstående rättsfall tyder på att lagstiftningens syfte eller hur lagstiftningen är formulerad kan vara avgörande för om nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslutet vilket i sin tur påverkar domstolens roll i för- hållande till beslutsmyndigheten. Det verkar som att det borde förhålla sig så i varje fall när det gäller olika typer av skyddslagstiftning, tillståndsåterkallelse eller för- budsbeslut. Det är däremot inte helt säkert med tanke på vaga formuleringar i praxis och spretande kammarrättsavgöranden i exempelvis alkoholmålen.
4.2 Sociala mål
I merparten av socialförsäkringsmål verkar tidpunkten för myndighetens, här Försäk- ringskassans, beslut vara avgörande för processramen. Socialförsäkringar avser oftast en ersättning för och under viss tidsperiod eller en tidpunkt för ett sjukdomstillstånds inträffande. I avsnitt 3.1 behandlades ett par kammarrättsavgöranden om sjukpenning och sjukersättning som kan sägas vara typiska socialförsäkringsmål.118 Där uttalades att ett nytt läkarintyg endast kan beaktas om det säger något om den enskildes sjuk- domstillstånd vid tiden för beslutet. Senare inträffat eller försämrat sjukdomstillstånd kan då inte prövas i målet.
Socialförsäkringsmålet RÅ 2000 ref. 11 rörde assistansersättning och har främst fått betydelse gällande vidgning av yrkandet enligt reformatio in melius. En person hade av socialnämnden beviljats insats enligt LSS i form av personlig assistent i 20 timmar i veckan. I anslutning gjordes en anmälan till försäkringskassan enligt 5 § lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) och försäkringskassan fann att personen inte var berättigad till assistansersättning. Senare beviljade socialnämnden personen ett individuellt anpassat stöd vid sidan av den personliga assistansen i form av stöd- personer under 10 timmar i veckan och utvidgade senare stödet ytterligare. Högsta förvaltningsdomstolen inledde med att konstatera att dess prövning i första hand ska avse frågan om personen var berättigad till assistansersättning vid tiden för anmälan till försäkringskassan och de förhållanden som då rådde. Det fanns inte hinder mot att vidga prövningen till en tid därefter under förutsättning att utredningen i målet gav tillräckligt underlag för att göra en sådan prövning. Vidare uttalade domstolen att be- aktande av instansordningsprincipen ska ske och att det därmed är önskvärt att pröv- ningen begränsas till i huvudsak samma principfrågor som varit föremål för bedöm- ning i underinstanserna. Rättsfallet har tolkats så att vidgningen avsett nytt yrkande som prövas ex officio av domstolen i enlighet med möjligheten till reformatio in me- lius.119 Det nya som fördes in i processen innebar att prövningen avsåg ytterligare en period som annars skulle ha prövats om personen gjort en ny ansökan för den perio- den hos Försäkringskassan.
Man kan utvidga tolkningen så att ”yrkandet”, som ju är direkt kopplat till rättsföljden i målet, att omfatta ytterligare en period skedde mot bakgrund av att någonting nytt hade hänt efter kassans beslut. Detta nya, socialnämndens beslut om utvidgning av stödet, ansågs utgöra en yttersta gräns för den nya processramen. Förutsättningen för att den nya perioden ska prövas är att utredningen i målet är tillräcklig, denna utred- ning bör rimligtvis innebära de omständigheter som utgör de konkreta rättsfakta och som ska motsvara de rekvisit som uppställs för assistansersättning. Tidsperioden kan här ha varit avgörande för processramen inte bara för att det avser det nya yrkandet utan även då de omständigheter som ska beaktas måste förelegat under den tids- perioden. Detta då ersättningsformen, det som prövningen avser, utgår ifrån ersättning för viss period. En sådan uppfattning går även att jämföra med bilstödsmålet FÖD 3152/91:8 som beskrevs ovan i avsnitt 3.3.3. Det målet var också ett socialförsäk-
ringsmål men vars ersättningsform inte byggde på en tidsperiod utan utgjorde en en- gångsutbetalning.120 Normalt borde det vara så i många socialförsäkringsmål att en
taleändring som innefattar omständigheter som inträffat efter kassans beslut är otillå- ten då den avser ny tidsperiod. Det kan också vara så att taleändringen bör avvisas om den på annat sätt inte korresponderar med de rekvisit som uppställs i lagstiftningen.
En annan typ av vanliga sociala mål är vård enligt LVU. Kammarrätten i Stockholm avgjorde ett mål om beredande av vård av en syskonskara enligt 1 och 2 §§ LVU.121 När en socialnämnd ansökt hos förvaltningsrätten om beredande av vård av barnen framgick att föräldrarna dels brustit i omsorg (1 §) och att barnen varit utsatta för psy- kisk misshandel (2 §) vilket har föranlett risk för skada för barnens hälsa och utveck- ling. Det var visat att modern hade en missbruksproblematik och att fadern inte vidta- git några åtgärder för att tillgodose barnens behov vilket innebar att båda föräldrarna brustit i omsorg. Vidare hade föräldrarna bråkat på ett hårdhänt sätt framför barnen vilket innebar att de utsattes för psykisk misshandel. Förvaltningsrätten biföll nämn- dens ansökan om beredande av vård enligt LVU.
I kammarrätten anförde fadern i sitt överklagande att denne nu gick på ATV-behand- ling (alternativ till våld) och på beroendemottagning för anhörigproblematik. Modern fanns inte längre med i bilden och behandlingarna gick bra. Han anförde att han hade förmåga att ta hand om barnen. Nämnden i sin tur anförde att faderns behandlingar gick bra och att modern befann sig på behandlingshem men att föräldrarnas arbete med sig själva kan ta lång tid och att ingen av föräldrarna ensamt eller tillsammans kunde tillgodose barnens behov. Kammarrätten avslog överklagandet och yttrade att man instämde i förvaltningsrättens bedömning och vidare att förhållandena i hemmet inte har förändrats nämnvärt. Här hade kammarrätten tagit hänsyn till de omständig- heter som inträffat efter förvaltningsrättens dom som här får likställas med besluts- myndighet. I den här typen av socialmål rör det sig också om skyddslagstiftning till skillnad från socialförsäkringsmål som rör ersättning.
120 Se även Kammarrätten i Göteborg i mål 5095-11 om sjukersättning som hänvisade till RÅ 2001 ref. 11. Kammarrätten uttalade att sjukersättning är en förmån som utges stadigvarande eller i vissa fall för en längre period och en ansökan om sådan förmån får anses avse inte bara ersättning från viss dag utan även i andra hand från och med någon senare tidsperiod. Målet återförvisades myndigheten.
5. Slutord
5.1 Rättsföljd, rättsfakta och händelseförloppet – vad är avgörande för vad?
I uppsatsen har behandlats om det finns någon generell norm som går att tillämpa på situationer där nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut anförs i processen eller om sådana situationer bör bedömas i varje enskilt fall. En delfråga var om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel innebär att saken ändras och ska avvisas.
Sammanfattningsvis kan sägas att det avgörande om nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut ska utgöra en tillåten taleändring är om de utgör samma sak. Avgörande för saken är de omständigheter som utgör händelseförloppet, saksammanhanget eller gärningen i målet. En annan delfråga var om de senare inträffade omständigheterna inte prövas på grund av att de förändrar saken, kan de då prövas genom undantag och i sådana fall vad dessa undantag kan bestå av. Som synes har regeln om att en taleändring är tillåten endast så länge det nya som anförs inte ändrar saken inga undantag. Detta gäller även omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut vilka då bör avvisas. Det är möjligt att de nya omständigheter tolkas som grund för ett nytt yrkande, processramen kan sådana fall utvidgas endast med hjälp av reformatio in melius av domstolen.
Vad som utgör ett händelseförlopp är svårt att uttolka men det kan vara så att det i ett mål relevanta händelseförloppet definieras utifrån den materiella lagstiftningen som blir aktuell i målet. Något säkert om det går inte att säga utifrån rättskällorna men synsättet tycks stämma överens med hur konkreta och abstrakta rättsfakta och rättsföljd korrelerar med sakens bestämmande i förvaltningsmål. Det skulle också förklara varför det verkar som om händelseförloppet i Högsta förvaltningsdomstolens praxis avgjorts som en bedömningsfråga.
Det kan tyckas som en logisk cirkuskonst att hävda att det är på grund av instansord- ningens princip att omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut eller an- nars under processens gång ska prövas. Det blir däremot väldigt logiskt om man be- traktar dessa omständigheter enligt huvudregeln att så länge de inte ändrar saken är taleändringen möjlig. Denna tankeövning ger därför visst stöd till att saken i förvaltningsbesvärsmål inte är statisk utan kan utvecklas med tiden.
slut vid myndighetens prövning. Ett stöd för att det kan förhålla sig så är framförallt RÅ 2001 ref. 26 och till viss del RÅ 1990 ref. 20.
Att avgöra i vilka situationer eller av vilka anledningar de nya omständigheterna kan