Mångfald och polisarbete

Med mångfald och polisarbete avser jag studier om mångfald som aktualiseras i re- lation till polisens bemötande samt brottspreventiva och -bekämpande arbete. I föl- jande avsnitt redogör jag för forskning om mångfald i polisarbete respektive inom polisen, där mångfald särskilt har knutits till olika former av särbehandlingar i poli- sens arbete som beskrivs vara diskriminerande. Inledningsvis kontextualiserar jag internationell och svensk forskning genom särskilda historiska händelser.

Särbehandling i polisarbete – en inledande kontextualisering

Till skillnad från svensk forskning om profilering och etnicitet i polisarbete, som beskrivs befinna sig i ett tomrum (Östlund, 2013), finns det idag en riklighet inom angloamerikansk forskning. Där har fokus på profilering legat på relationen mellan ras/etnicitet, brott och polisarbete. I England har detta varit ett centralt debatterat ämne inom lag och ordning sedan 1970-talet (Jefferson, 1988), även om rasprofile- ring beskrevs som ett fortsatt problem inom polisen och som ett eftersatt forsk- ningsområde under 90-talet (Holdaway, 1996; 1997). Sedan utgivningen av de brit- tiska rapporterna Lord Scarman (Scarman OBE, 1981) och särskilt efter The Stewen Lawrence Inquiry (Macpherson, 1999) tog den internationella forskningen kring ’pol- icing diversity’ fart. Det var framför allt Macpherson-rapporten som kom att på- verka den politiska debatten kring rasfrågor i England.25 _{Rapporten, som initierades}

av det rasistiska mordet på en afrikansk ung man vid namn Stewen Lawrence samt polisarbetet kring detta, slog fast att det förekom institutionell rasism inom brittisk polis. Poliskulturen inom kåren samt polisers bemötande mot allmänheten blev fo- kusområden, men även utbildningen och rekryteringen fick riktad uppmärksamhet. I England anges rasistiska hatbrott och ’stopp och sök’ som de viktigaste polisiära händelserna inom mångfaldsområdet (Clements, 2008).

Förutom i brittisk forskning har rasism varit omdebatterat även inom svensk, norsk och dansk polisforskning. Oboria-fallet, där en man dödades vid ett polisin- gripande, kan ses som en norsk motsvarighet till Stewen Lawrence-fallet i England, med efterföljande rapporter om diskriminering inom norsk polis (Berg, 2008). I svensk kontext beskrivs polisiär diskriminering i polisarbete som sparsamt beforskat (Granér, 2004) och att det länge betraktats som en icke-fråga inom rättsväsendet i stort (Pettersson, 2005). Det senaste decenniet har svensk forskning aktualiserat exkluderingar som länge diskuterats internationellt, och bidragen i antologin Den sorterande ordningsmakten (Peterson & Åkerström, 2013) utgör ett led i den senaste forskningen kring ämnet (se även Hydén, 2008; Hydén & Lundberg, 2004; Peterson & Uhnoo, 2012; Uhnoo & Peterson, 2011).

25

Rapporten blev viktig för legitimitet av det anti-rasistiska forskningsfältet, speciellt i England. Innan dess betraktades anti-rasism som en farlig och extrem politisk ideologi (Gillborn, 2006).

31 Profilering i polisarbete

Huruvida polisen särbehandlar människor med minoritetsbakgrund har utgjort en brännande fråga inom såväl internationell som nationell forskning. För att förstå relationen mellan polisiär kontroll och mångfald har forskning från varierade disci- pliner, företrädelsevis sociologisk och kriminologisk, tagit sig an en mängd olika frå- geställningar som besvarats genom en variation av metoder. I synnerhet fokuserar mycket av forskningen profilering i polisarbete. Som genomgången nedan visar är särbehandling genom profilering omdiskuterat då vissa framlägger att behandlingen skall betecknas som diskriminering medan andra hävdar att det utgör en nödvändig- het för ett effektivt och befogat polisarbete.

Profilering innebär en kategorisering av människor genom stereotypa yttre at- tribut och beskrivs i forskningslitteraturen som en central metod inom såväl nation- ellt som internationellt polisarbete (Ben-Porat, 2008; Ekman, 1999; Granér, 2004; Holdaway, 1996; 1997; Holmberg, 2003; Hydén & Lundberg 2004; Reiner, 2000; van Maanen, 2005; Waddington, 1999b; Wasserman, 1996). Forskning som på olika sätt studerat poliskulturen relaterar polisens stigmatisering och stereotypisering av vissa sociala grupper i samhället till poliskulturens ’vi och dom’-tänkande (se t.ex. Cashmore, 2001; Garcia, 2005; Granér, 2004; Reiner, 2000; Skolnick, 2005; van Maanen, 2005; Wasserman, 1996). Stereotypt tänkande beskrivs som en central del i den såväl nationella som internationella polisens organisationskulturer och riskerar att leda till processer som främjar rasfördomar och eventuell diskriminering (Ben- Porat, 2008; Holdaway, 1997; Wasserman, 1996). Det dikotomiserande ’vi och dom’-perspektivet mot omgivningen, som tillskrivs även svensk polis, förklaras bland annat utifrån polisers interna solidaritet, yrkets brottsbekämpande syfte samt tendensen av majoritetsbefolkningen att i samhället göra stereotypa och fördoms- fulla bedömningar av människor (se t.ex. Hydén och Lundberg, 2004). Liksom tidi- gare forskning som länkat strukturell diskriminering i samhället till polisens uppdel- ning av ’vi och dom’, beskrivs diskriminering också som ett resultat av den nya mångfaldsvillkorande diskursen om de hotfulla ’andra’ (Peterson, 2013).

En mängd internationella studier utgår från sociala kategorier och baseras på korrelationer mellan polisers beteende och deras olika bakgrundsvariabler, som soci- al eller demografisk tillhörighet. Ett exempel är Browns och Franks (2006) studie, som menar att polisers ras har betydelse för arresteringsföljder och att det är stora skillnader mellan vita och svarta när det gäller beslut för att arrestera. Ett annat är Blacks och Karis (2010) studie där genus och minoritetsbakgrund anges som bety- dande för förmågan att utöva yrket i och interagera med mångkulturella samhällen. Sådana utgångspunkter för analyser skiljer sig ontologiskt och epistemologiskt från denna och rymmer flera komplikationer för de slutsatser som dras. Exempelvis kan Blacks och Karis (2010) resultat, baserade på deltagares självuppskattning, om att män med minoritetsbakgrund anses bäst att interagera med olika kulturella grupper, också vara ett uttryck för att de är bäst på att svara att de är det. Ytterligare ett ex-

32

empel är Lasleys, Larsons, Kelsos och Browns (2011) longitudinella studie om polis- anställdas attityder till samhället som utgår från sociala kategoriseringar om ’African- American’ och ’Latinos’ hos polisanställda som något negativt för polisen. De me- nar att strävan efter att etablera jämlikhet mellan polis och medborgare kan öka poli- sers tjänstvillighet att representera de vars intressen överensstämmer med den de- mografiska bakgrunden. Inom kriminologin har också en stor andel forskning främst ägnat sig åt att förstå brottsbenägenhet bland olika etniska grupper i sam- hället, med syfte att underlätta polisens brottspreventiva arbete. I svensk forskning utgör Björks (2008) studie ett exempel på hur etnicitet och islam kopplas till krimi- nalitet i form av olika kriminella gatugäng, utifrån essentiella bilder om muslimsk kultur. Flera forskare pekar dock på uppenbara risker av att fokusera brottstatistik baserat på stereotyper, det vill säga studier om relationer mellan etnicitet och brotts- lighet som en fråga om demografi, eftersom det påverkar vem polisen kontrollerar och kan leda till en självuppfyllande effekt (Ben-Porat, 2008; Bosworth, Bowling & Lee, 2008; Peterson, 2013; Peterson & Åkerström, 2013; Pettersson, 2005; 2013; Reiner, 2000; Sollund, 2007b; 2008b).

Internationellt adresserar främst forskning om mångfald i polisarbete två cen- trala problem med profilering, ’over-policing’ och ’under-policing’, där vissa grupper utsätts för hårdare kontroller men också får mindre beskydd (se t.ex. Ben-Porat, 2008; Brunson & Miller, 2006; Macpherson, 1999; Philips & Bowling, 2007; Reiner, 2000). Inom detta område har en mängd studier med olika kvantitativa ansatser producerats. Särskilt har fokus riktats på den oproportionerliga representationen av etniska minoriteter26 _{i rättssystemet, med särskild hänvisning till polisens ’stopp och}

sök’-rutiner (se t.ex. Bowling & Weber, 2011; Ferguson, Rhodes & Lee, 2001). Per- soner med afro-amerikansk bakgrund har påvisats särskilt utsatta för denna kontroll, vilket gett namn åt termen ’driving while black’ (se t.ex. Harris, 1999). Bland annat visar Norris, Fielding, Kemp och Fielding (1992) att svarta personer möter risken att bli stoppade två och en halv gånger oftare än andra och att det råder skillnader i polisens bemötande gentemot dessa grupper. Andra menar att slutsatser som dragits av polisens urskiljning i ’stopp och sök’-rutiner är förenklade då andelar av befolk- ningen istället står i proportion till vilka som är anträffbara på särskilda platser i samhället (Waddington, Stenson & Don, 2004). Stridigheterna gäller bland annat olika sätt att genomföra undersökningar och använda sig av statistisk forskning, vil- ket lett till skiljelinjer om polisens praktiker kan klassas som diskriminering eller inte.

Genom olika kvalitativa studier där forskare följt poliser i deras arbete rappor- teras däremot en enhetlig bild av att etniska minoriteter utsätts för hårdare polisbe- vakning såväl i Sverige (Granér, 2004; Hydén & Lundberg, 2004) och Norge (Fin- stad, 2000; Sollund, 2006; 2007a; 2007b; 2008a; 2008b) som i Danmark (Holmberg,

33

2003).27 _{Etnisk profilering beskrivs utgöra en vardagspraktik för polisarbete även i}

nordisk kontext. Det beskrivs som en skiktnings- eller klassificeringsmekanism i mötet med allmänheten (Peterson, 2013), något som forskare beskrivit som en sär- skilt utvecklad ”polisblick” (Finstad, 2000. Jfr Andersson, 2003; Ekman, 1999). Det innebär att i specifika situationer och på basis av synliga etniska markörer som kläd- sel, hudfärg och hårfärg sortera individer. Bland annat aktualiserar flera studier att särbehandling/diskriminering sker när beslut om olika ingripanden eller kontroller tas (Hydén & Lundberg, 2004), men också genom nedlåtande attityder och språk (Granér, 2004; Holmberg, 2003). Granérs (2004) studie, baserad på fältstudier och intervjuer med patrullerande poliser, skildrar en rasistisk retorik och en kategorise- ring av etniska och nationella grupper som grund för polisiära bedömningar av indi- viders brottsbenägenhet. Etnisk profilering beskrivs också fungera som ett verktyg för polisens utredningsenheter i riskanalyser där särskilda polisiära satsningar motiv- eras (Granér, 2004), samt för vilka målgrupper som ska kontrolleras eller var polis- stationer ska upprättas (Hydén & Lundberg, 2004; Peterson, 2013). I Hydéns och Lundbergs (2004) studie, som bygger på intervjuer med poliser och fältstudier i po- lisarbete riktat mot inre utlänningskontroll28_{, problematiseras förmågan att göra di-}

stinktion mellan svenska och icke-svenska medborgare eftersom det föreligger up- penbar risk för etnisk diskriminering baserat på profilering genom yttre karaktärs- drag. Som ett resultat av etnisk profilering menar flera forskare även på senare tid att det förekommer etnisk diskriminering i ”hela den polisiära kontrollapparaten och rättssystemet” (Peterson, 2013, s. 26. Se även Pettersson, 2005).

I efterdyningarna av Macpherson - förändringar och skiften

Forskare belyser olika svårigheter att förändra policys gällande mångfald i polisar- betet (Cashmore, 2002; Clements, 2008; Solomos, 1999). Kanadensisk forskning visar bland annat på ett gap mellan chefsambitioner rörande mångfaldssatsningar och polisarbetet i praktiken samt att strategier för ökad mångfald och utbildning i diskriminering och rasrelationer begränsas av polisens budget (Ben-Porat, 2008). I England framställde både Scarman-rapporten och Macpherson-rapporten kulturell mångfald som ett sätt att motverka rasism, något som cyniskt kommit att kallas ’window-dressing’, på grund av policyns låga effekt (Cashmore, 2002. Jfr Souhami, 2014). Snarare beskrivs den nya policyn som skadlig, eftersom den ger skenet av framgång medan dess effekter i själva verket anses små (Cashmore, 2002). Även Loftus (2009) argumenterar med empiriska data för hur begreppet institutionell ras- ism kom att förstärka en diskurs om minoriteter som problematiska. Kritiska dis-

27

Holmbergs (2003) danska studie visar exempelvis på polisers användning av rasistiska stereotyper vid ’stopp och sök’, där mörk hudfärg kopplas till kriminalitet. Polisernas motivering för detta var att det var där man fick mest träff, en motivering som återkommer i Granérs (2004) empiri baserad på svenska patrulle- rande polisers redogörelser.

28

Inre utlänningskontroll avser kortfattat att polisen kontrollerar om en person har laglig rätt att vistas i Sverige.

34

kussioner kring begreppet institutionaliserad rasism och de konceptuella otydlighet- erna som beskrivs i Macpherson-rapporten har förts av flera forskare (Anthias, 1999; Rowe, 2002; Solomos, 1999; Souhami, 2014; Waddington, 1999b; Wadding- ton, Stenson & Don, 2004). Souhami (2014) skriver att konceptuella begränsningar i begreppet institutionell rasism får viktiga operationella komplikationer, och vidare att det funnits en avsaknad av empiriska studier som visat att institutionell rasism fungerat som instrument för förändring inom brittisk polis. Trots rapportens upp- maningar att termen skulle rikta uppmärksamheten bort från en överupptagenhet med öppen rasism i enskilda polisers jargong, var det precis dit som reformerna rik- tades (a.a.). Souhamis kritik mot konceptet, som baseras på analys av fältarbete och intervjuer med polisanställda, pekar mot att användningen av konceptet inte bara misslyckades i att synliggöra dynamiken i institutionell diskriminering, utan även understödde sådana praktiker.

Samtidigt framhålls att trots begränsningarna med konceptet institutionell ras- ism har det medfört en mängd skiftningar i organisatoriska normer inom brittisk polis (Souhami, 2014). Reiner (2005) beskriver att en av de största förändringarna som skedde under 70-talet inom brittisk polis gällde relationerna med svarta grup- per, som sedan dess präglats av lång historik av fördomsfullhet framför allt mot unga svarta personer. Holdaways och O’Neills studier (2004; 2007a; 2007b), som baseras på kvalitativa data och intervjuer med poliser med minoritetsbakgrund, visar att det från 80- samt tidiga 90-talet och i och med Macpherson-rapportens publice- ring 1999, har skett ett skifte av artikuleringen om rasrelationer inom brittisk polis. Från att betraktas som ett individuellt problem (Scarman OBE, 1981. Jfr Wadding- ton, 1999b) kom rasism och diskriminering att fokuseras som ett institutionellt fe- nomen och ur ett kollektivt perspektiv (Macpherson, 1999). Andra förändringar Holdaway och O’Neill pekar på är framväxten av ’Black Police Associations’ och deras inflytande inom brittisk polis, att den öppna rasismen har minskat och att många poliser rapporterar om att de inte längre måste ”förminska” sin etnicitet som poliser. En ytterligare effekt är en minskad kollegial tolerans av rasistiska uttryck (Souhami, 2014). Istället för att artikuleras öppet beskrivs sådana uttryck begränsas till olika ”säkra miljöer” (Holdaway & O’Neill, 2007a; 2007b; Loftus, 2009; Wad- dington, 1999a).

Upplevd särbehandling inom polisen

Till skillnad från fokus på om det föreligger någon faktisk diskriminering har andra forskare riktat in sig mot upplevd diskriminering, varför en del studier också kom- mit att fokusera hur allmänheten uppfattar polisens praktiker, men också hur poli- sanställda med minoritetsbakgrund upplever arbetsklimatet inom polisen.

Diskriminering och stereotypisering av minoriter har rapporterats inom den egna poliskåren i angloamerikansk forsking sedan 90-talet (se t.ex. Cashmore, 2001; Ericson, 2005; Frewin & Tuffin, 1998; Garcia, 2005; Holdaway, 1996; 1997). Histo-

35

riskt har forskning visat att poliser med etnisk minoritetsbakgrund är underrekryte- rade och att det pågår rasprofilering inom kåren. Holdaway (1996) beskriver hur poliser från etniska minoriteter differentierades och exkluderades från fullt medlem- skap i poliskåren, och att svarta och asiatiska poliser identifierades med och till- skrevs karaktärsdrag utifrån generaliserade etniska grupper. Detta anges också som ett av skälen till underrekryteringen (Cashmore, 2001). En rad samtida internation- ella studier utgår från sociala kategorier (främst etnicitet och kön), där polisers soci- ala och demografiska bakgrund relateras till skillnader i uppfattningar om och utfö- rande av polisarbete, men också upplevelser av arbetsklimatet (se t.ex. Dowler, 2005; Holdaway & O’Neill, 2007a; Rojek & Decker, 2009; Souhami, 2014). Studier visar exempelvis att amerikanska poliser med afrikansk bakgrund ofta känner sig kritise- rade (Dowler, 2005), att poliser med minoritetsbakgrund är överrepresenterade i klagomål och att det därmed föreligger en skillnad i behandlingen av minoritetspoli- ser inom poliskåren (Rojek & Decker, 2009). I amerikanska studier om ’tokenism’, det vill säga de som utgör mindre än 15 procent av en grupps totala andel, anges ras som en särskilt relevant faktor för minoriteters upplevelser av påfrestningar i yrket (Gustafson, 2008; Stroshine & Brandl, 2011). Även den senaste forskningen baserad på intervjuer med svenska poliser med minoritetsbakgrund visar på liknande resultat (Peterson & Uhnoo, 2012; Uhnoo, 2013).

Till skillnad från forskning om särbehandlande tendenser av polisen kan forsk- ning om särbehandlande tendenser inom svensk polis beskrivas som fortsatt bristfäl- lig. Fokus har främst legat på hur kvinnor bemöts och framställs i organisationen (Fejes & Haake, 2013; Finstad, 1998; Haake, 2011; Åse, 2000; Österlind & Haake, 2010a; 2010b). År 1971 fattades ett formellt beslut att män och kvinnor ska tjänst- göra på lika villkor inom polisen (Dahlgren, 2007), men senare forskning ifrågasätter en sådan praxis. Bland annat beskriver poliser vissa arbetsområden och uppgifter som särskilt lämpade för kvinnor respektive män, utifrån essentialiserade förståelser av genus som kategori (Dahlgren, 2007; Fejes & Haake, 2013; Finstad, 1998; Haake, 2011). Fejes & Haake (2013) visar exempelvis hur en machoattityd konstrueras som manligt attribut i polisarbete. Manliga poliser framställs arbeta med ”farligare” upp- gifter, medan kvinnor tilldelas uppgifter förenat med omsorg. Andra beskriver hur kvinnor, kategoriserade som just kvinnor, inte betraktats som ”riktiga poliser” (Fin- stad, 1998; Åse, 2000). Åse (2000) beskriver dessutom hur kvinnliga poliser inte hel- ler betraktas som ”riktiga kvinnor” (s. 69). Österlinds och Haakes forskning (2010a; 2010b. Se även Haake 2011) om kvinnor i polisyrket har visat att kvinnor, såväl i ledande positioner som i andra delar av yrkeskåren, tenderar att anpassas till och bedömas utifrån rådande maskulina normer. I relation till tidigare forskning inom sitt område ställer Österlind och Haake (2010b) den relevanta frågan om vilka kvin- nor som blir motiverade och rekryterade till den svenska polisen. Såväl Åse (2000) som Dahlgren (2007) visar hur kvinnor, ända sedan 1958, då Sverige fick sina första kvinnliga uniformerade poliser, har ställts mot den manliga normen och konstrueras

36

till en underordning. Åse beskriver hur kvinnlig könsordning kommer till uttryck även i polisens publikationer fram till år 1998 och hur detta samtidigt utgör en mak- tordning. Förutom manliga normer visar Andersson (2003) hur ålderskategorier re- laterade till olika maskulinitetsgörande påverkade hur poliser beskrev och utförde sitt arbete. Andersson framhäver samtidigt hur hierarkiska ordningar utifrån ålder försvagade betydelsen av genus som sorterande kategori vid de två närpolisstationer som hon studerade.

Svensk forskning som behandlar etnisk mångfald inom polisen är begränsad, men påtalar liksom internationell forskning problem för poliser med annan etnisk bakgrund än svensk, eftersom de riskerar att bli föremål för såväl diskriminering som för en skämtsam jargong i den interna interaktionen mellan polisanställda (Pe- terson & Uhnoo, 2012; Uhnoo & Peterson, 2011; Westin & Nilsson, 2009). I likhet med andra studier om kvinnor på ledande positioner inom polisen (Haake, 2011; Österlind & Haake, 2010b), visar Petersons och Uhnoos forskning att polisanställda med annan etnisk bakgrund än svensk bemöts med en kritisk blick och misstänk- samhet, bland annat utifrån starka krav på lojalitet inom polisen (Peterson & Uhnoo, 2012; Uhnoo & Peterson, 2011). Etnicitet tillsammans med strävan efter lojalitet inom myndigheten utgör faktorer för inkludering och exkludering av nya rekryter. Poliser med etnisk minoritetsbakgrund riskerar därutöver att stå till svars för en individs kriminalitet som hänvisas till ett nationellt beteende, och den poli- sanställda med liknande etnisk bakgrund blir på så vis representant för en hel nat- ions tillskrivna agerande (Peterson & Uhnoo, 2012).

En skillnadsskapande humoristisk jargong

I brittisk forsking har studier visat på en form av diskriminering genom en särskild jargong, som ofta beskrivs som en humoristisk, rå jargong baserad på nedsättande ordval om minoriteter (Holdaway, 1988; Loftus, 2009; Waddington, 1999a). Jar- gongens utveckling från 90-talet beskrivs ha gått från att ha framställts som en öp- pen rasism under förra seklet, till att nu betecknas som dold rasism (Holdaway & O’Neill, 2007b; Loftus, 2009). Det innebär att en verbal rasism och nedsättande jar- gong regleras till olika frizoner eller säkra situationer och platser, som bland annat benämns ’canteen banter’ (Waddington, 1999a) eller ’white spaces’ (Loftus, 2009). Polisers jargong beskrivs som en diskriminerande praktik även i svenska kontexter (Granér, 2000; 2004; Granér & Nilsson, 2000; Sefton, 2011; Uhnoo, 2013). En del beskriver att polisers erfarenheter av etniska minoriteter skapar generaliserande fö- reställningar om minoriteter, vilket bidrar till en särskiljande jargong om dem (Soll- und, 2007b; Uhnoo, 2013).

Forskningen är inte entydig om allvaret i polisens nedsättande jargong, då oe- nigheten råder kring hur den avspeglar sig i det praktiska polisarbetet. Jargongen har som syfte att förstärka den egna självbilden och avspeglas inte i praktiken menar vissa (Waddington, 1999a). Studier baserade på minoritets upplevelser av poliser

37

(Sollund, 2006) och polisers självrapportering anger motsatsen (Peterson & Uhnoo, 2012; Uhnoo, 2013; Uhnoo & Peterson, 2011). Däremot saknas studier där obser- vationer av polisarbete bekräftar bilden.29 _{Även Sollunds (2007b) empiri visar på}

verbal rasism inom norsk polis, men att den inte används i mötet med etniska mino- riteter i arbetet. En problematik som kvarstår beskrivs som en reproduktion av ’vi och dom’-uppdelningar, vilka skapar en social distans till vissa grupper som i för- längingen kan medföra att ett nedsättande eller diskriminerande bemötande mot de grupperna legitimeras (Finstad; 2000; Sollund, 2007b; Uhnoo, 2013). Oavsett om jargongen riktas mot minoriteter utanför polisen, finns det studier som visar på att polisanställda med etnisk minoritetsbakgrund upplever jargongen negativt (Cashmore, 2001; Holdaway & O’Neill, 2007b; Peterson & Uhnoo, 2012; Uhnoo, 2013; Uhnoo & Peterson, 2011).