4.2.1 ESRB
ESRB ansvarar enligt ESRB-förordningens art. 3 för makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen. Syftet är att begränsa systemrisker för att upprätthålla den finansiella stabiliteten i unionen. ESRB ska även bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt och säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten. ESRB:s faktiska uppgifter består bl.a. av att fastställa och/eller samla in samt analysera alla uppgifter som är relevanta för att uppnå de ovan angivna målen, identifiera och rangordna systemrisker, utfärda varningar när systemrisker bedöms vara väsentliga, utfärda rekommendationer för korrigerande åtgärder för att bemöta de identifierade riskerna samt vid behov offentliggöra varningarna och rekommendationerna. ESRB har även i uppgift att överse att de rekommendationer och varningar som utfärdas faktiskt följs. Organet agerar även som en samordningsfunktion för de andra parterna i ESFS samt mot internationella finansiella organisationer som IMF och FSB.106
ESRB ska lämna uppgifter om risker till de europeiska tillsynsmyndigheterna för att dessa ska kunna fullgöra sitt uppdrag. De europeiska tillsynsmyndigheterna, Europeiska
centralbankssystemet, kommissionen och de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha ett nära samarbete med ESRB och lämna alla uppgifter som ESRB behöver för att fullgöra sitt uppdrag. ESRB får även begära in uppgifter från de europeiska tillsynsmyndigheterna, samt i förlängning även direkt av de nationella tillsynsmyndigheterna.107 Av detta framgår att den tillsyn som ESRB har i uppgift att utföra inte utövas direkt över de enskilda företagen då de saknar behörighet att samla in uppgifter direkt av dem. ESRB vänder sig även endast till de nationella tillsynsorganen i särskilda fall.
De instrument som ESRB kan använda för att påverka makrotillsynen inom EU är deras befogenhet att utfärda varningar och rekommendationer. Dessa kan vara allmänna eller specifika, rikta sig till hela unionen, en eller flera medlemsstater, eller en eller flera tillsynsmyndigheter på europeisk eller nationell nivå. ESRB kan utfärda rekommendationer om korrigerande åtgärder, vilket kan innebära att ett av de ovan nämnda organen blir rekommenderade om ett lagstiftningsinitiativ med en tillhörande tidsfrist för aktionen.108 Varningar och rekommendationer är inte formellt sett bindande.109 Däremot gäller modellen ”följ eller förklara”, vilket innebär att de bör följas i medlemsstaterna. Som ovan angivet är ESRB:s varningar och rekommendationer inte per automatik offentliga. Således är denna möjlighet att offentliggöra rekommendationerna en form av påtryckningsmedel gentemot mottagaren för att de faktiskt ska följas.110
Följaktningsvis innefattar ESRB:s uppgifter och befogenheter ingen möjlighet för EU-organet att på egen hand införa makrotillsynsverktyg för identifierade systemrisker. ESRB har istället en funktion som samordnare av makrotillsynen inom EU, vilken sker genom att ESRB agerar som en plattform för medlemsländerna och andra internationella organ. Det är således främst genom tillhandahållandet av informationskanaler som samordning av makrotillsynen sker. ESRB har utöver denna funktion endast genom utfärdandet av rekommendationer och varningar att förmå medlemsstaterna till ett visst handlande. Eftersom instrumenten rent juridiskt inte binder medlemsstaterna finns en
107 Förordning 1092/2010, art. 15.
108 Förordning 1092/2010, art. 16.
109 FEUF art. 288.
formell rätt för dem att bortse från ESRB:s rekommendationer och varningar. Det är dock rimligt att anta att effekten för ett land av att inte följa ESRB:s rekommendationer leder till politiska konsekvenser. Särskilt ESRB:s möjlighet att använda varningarnas offentlighet som påtryckningsmedel bör enligt mig ge länder ett politiskt incitament att följa ESRB:s rekommendationer. Den faktiska effektiviteten av ESRB:s instrument skulle kunna utredas genom en undersökning av utfärdade och offentliggjorda rekommendationer samt vilka åtgärder subjektet till följd av rekommendationen vidtagit. Det är i övrigt svårt att på principiellt plan dra slutsatser av instrumentens faktiska effektivitet. En konstaterbart mer effektiv lösning vore dock om ESRB:s rekommendationer och varningar gavs en formellt bindande status. Det kan dock sägas att den nuvarande ordningen av ESRB:s styrmedel tillåter ESRB att de facto, genom politisk påtryckning, styra medlemsstaterna i deras makrotillsyn i större utsträckning än vad som framgår vid en första anblick av den legala ordningen.
4.2.2 De nationella makrotillsynsorganen
Enligt kapitaltäckningsregelverket ska en nationell behörig myndighet tilldelas ansvar för de makrotillsynsverktyg som följer av EU-rätten.111 Kapitaltäckningsregelverket består av direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag112 (CRD), vilket rör regler om framförallt kapitalbuffertar och har implementerats i medlemsländernas nationella lagstiftning113 och förordning 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag114 (CRR), vilken har direkt effekt i medlemsländerna. Mer specificerade direktiv än att en nationell behörig myndighet ska pekas ut ges inte. Det är således upp till varje medlemsstat att identifiera den nationella myndighet som ska vara ansvarig för makrotillsynen inom landet. Potentiella makrotillsynsmyndigheter är exempelvis en centralbank, en redan existerande, ansvarig mikrotillsynsmyndighet eller en ny makroprudentiell myndighet. Varje potentiell myndighet är förknippad med sina fördelar och nackdelar, då
111 Art. 4.1 direktiv 2013/13/EU och art. 458 förordning 575/2013.
112 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.
113 I Sverige har direktivet implementerats genom lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och lagen (2014:966) om kapitalbuffertar.
114 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.
målkonflikter kan uppstå exempelvis vid valet av centralbank eller en mikrotillsynsmyndighet.115
Eftersom varje land har särskilda lokala förutsättningar och olika institutionella traditioner, vilka kan innebära betydande skillnader mellan olika länder, saknas en enda lösning som passar alla.116 Två särskilt viktiga faktorer i utformningen av den organisatoriska ramen för makrotillsynen finns dock. Dessa är att ett tydligt mandat formuleras för organet med den makroprudentiella tillsynen, samt att en formell process införs för koordinering eller konsultation runt olika policyområdet som gemensamt siktar mot finansiell stabilitet.117 Utöver detta är det av stor vikt att ett väldefinierat mål finns, att tillräcklig makt och att ett starkt ansvar tilldelas för att makrotillsynen ska vara effektiv. 118
Den institutionella arkitekturen är av stor vikt för en effektiv makroprudentiell tillsyn.119
Utan ett lämpligt institutionellt arrangemang finns risk för att makrotillsynen inte blir effektiv. Detta beror på de utmaningar som finns med de tillgängliga makrotillsynsåtgärderna, vilket framgick i avsnitt 3.4. Införandet av makrotillsynsåtgärder grundar sig på analyser och bedömningar av en mängd förutsättningar. Det är en utmaning i sig att beräkna risken kopplad till instrumenten.120
Kunskapen om makrotillsynen är begränsad i dagsläget då området är så pass nytt, vilket enligt mig bör verka förstärkande av tendensen till passivitet. Det är därmed viktigt att det institutionella arrangemanget utformas så att det motarbetar partiskheten till passivitet och innehåller indicium till handling. Detta kräver att den behöriga makrotillsynsmyndigheten tilldelas tillräcklig makt för att genomföra sitt uppdrag.121
Utöver detta finns även inom makrotillsynen en känslighet mot politisk press. Det institutionella arrangemanget är därför av stor vikt för makrotillsynens effektivitet. Där transparens, möjlighet till ansvarsutkrävande och självständighet hos den ansvariga myndigheten utgör grundstenar.122
115 Claessens, S, 2014, s. 4. 116 IMF-FSB-BIS, 2016, s. 5; Claessens, S, 2014, s. 21. 117 IMF, 2011, s. 11f. 118 IMF-FSB-BIS, 2016, s. 5. 119 IMF, 2011, s. 11f. 120 Claessens, S, 2014, s. 22. 121 IMF-FSB-BIS, 2016, s. 5. 122 Claessens, S, 2014, s. 22.
Det kan konstateras att EU lämnar medlemsländerna stort utrymme att själva utforma det institutionella ramverket för makrotillsynen. Det enda krav som medlemsländerna står under framgår av CRD och CRR, vilket är en skyldighet att peka ut behöriga myndigheter. Valet av ett passande institutionellt ramverk är som visat avgörande för makrotillsynens effektivitet. Den stora valfrihet som lämnas medlemsländerna att utforma den inre organisationen av makrotillsynen innebär att variationer mellan medlemsländernas makrotillsyn kan förekomma. Detta innefattar en risk för att mer eller mindre effektiva val görs inom olika länder.Valfriheten som ligger hos medlemsländerna bör dock grunda sig på den omständigheten att, vilket framhållits bl.a. av IMF, det inte finns en optimal, universal lösning som kan sägas passa alla medlemsländer. Eftersom att förutsättningarna i varje land varierar, riskerar mer direkta krav från EU även att orsaka ineffektivitet. I nuläget bör bäst insikt, då området är så pass nytt och forskningen fortfarande under utveckling, avseende vilken lösning som är lämpligast för ett land finnas i den enskilda medlemsstaten.
4.2.3 De nationella makrotillsynsmyndigheternas verktygslådor
Eftersom ESRB endast har befogenhet att utge rekommendationer och varningar och inte är behörig att införa egna makrotillsynsverktyg beror makrotillsynen till stor del på de nationella åtgärder som införs för att verka mot stabiliteten i det finansiella systemet. All analys, bedömning och förslag av makrotillsynsåtgärder görs av medlemsstaterna, vilket ger dem en ledande roll avseende makrotillsynen. De nationella behöriga myndigheterna är genom EU-rätten utrustade med vissa befogenheter att införa makrotillsynsåtgärder, i övrigt är den juridiska grunden för införandet av makrotillsynsverktyg de föreskrifter som finns i nationell rätt. I nästa avsnitt 4.3 ges ett exempel på en nationell fördelning av befogenheter för makrotillsynsverktyg genom en fallstudie av den svenska regleringen. Närmast kommer de EU-rättsliga reglerna att presenteras och de befogenheter som följer därav, vilka är lika för alla nationella makrotillsynsorgan inom EU.
EU-rätten tilldelar de nationella behöriga myndigheterna vissa makrotillsynsverktyg genom CRD och CRR, vilka syftar till att förebygga och reducera makrotillsynsrisker och systemrisker, med omsorg över flexibilitet men samtidigt kontroll så att den inre
marknaden fortfarande fungerar.123 Regelverken rör dels mikrotillsyn, dels makrotillsyn och är s.k. rörelsereglering, vilken syftar till att öka motståndskraften hos finansiella företag.
I CRD ges vissa buffertverktyg mot systemrisker. CRR ger den behöriga myndigheten rätt att föreslå införandet av strängare nationella åtgärder än vad som annars är föreskrivet enligt art. 458, om myndigheten identifierar förändringar i makrotillsynsrisker eller systemrisker i det finansiella systemet som kan medföra allvarliga konsekvenser för det finansiella systemet och realekonomin i en särskild medlemsstat. Den behöriga nationella myndigheten ska lämna information om makrotillsynsrisken eller systemrisken och förslaget om en nationell åtgärd till bl.a. ESRB, som ska avge ett yttrande. Rådet ska sedan godkänna eller avslå de föreslagna nationella makrotillsynsåtgärderna, vilket anses motiverat då åtgärderna kan påverka den makroekonomiska situationen. ESRB har i en rekommendation utfärdad år 2015 rekommenderat de nationella tillsynsmyndigheterna att vid införandet av makrotillsynsåtgärder underrätta ESRB om dessa samt om deras bedömda gränsöverskridande effekter. I samma skrivelse rekommenderar även ESRB de nationella myndigheterna i medlemsländerna att införa ömsesidiga åtgärder som en annan medlemsstat om ESRB rekommenderar det.124
Den nuvarande konstruktionen av makrotillsynen på EU-nivå placerar i princip all makt att införa makrotillsynsverktyg, vilka endast gäller nationellt, hos myndigheter i de enskilda medlemsstaterna. Att olika makrotillsynsåtgärder införs i olika medlemsländer kan enligt mig motiveras på den grunden att makrotillsynsriskerna kan skilja sig mellan olika medlemsstater på grund av de traditionella särdragen i de nationella systemen, samt ekonomin som helhet och den aktuella kreditcykeln.125 Olika typer av verktyg kan bli aktuella för olika länder, varför det kan argumenteras för att det bör finnas utrymme för nationellt gällande makrotillsynsverktyg.
En risk som dock uppstår med betydande konsekvenser för funktionen av den inre marknaden av det förevarande decentraliserade arrangemanget, är att
123 CRR, skäl 15.
124 Recommendation of the European Systemic Risk Board of 15 December 2015 on the assessment of cross-border effects of and voluntary reciprocity for macroprudential policy measures, ESRB/2015/2, Recommendation B och C.
samordningsproblem kan uppstå. I förlängningen kan, om kraven på finansiella företag skiftar mellan medlemsländerna, gränsöverskridande verksamheter få effektivitetshinder genom att de tvingas ta hänsyn till en mer omfattande regelmassa samt att risk för regelarbitrage uppstår. Detta skulle kunna åtgärdas genom en gemensam tillsyn. ESRB har adresserat frågan med den ovan nämnda rekommendationen genom vilken medlemsländerna rekommenderas notifiera ESRB om planerade makrotillsynsåtgärder, samt i vissa fall införa ömsesidiga åtgärder. Detta förstärker ESRB:s funktion som samordnare över de nationella åtgärderna, genom vilken medlemsstaterna blir varse om övriga medlemsstaters makrotillsynsåtgärder samt får möjlighet att förhålla sig till dem. Istället för en gemensam makrotillsyn används informationskanaler mellan länder, med samordning av ESRB. Denna ordning ställer dock enligt mig krav på samarbetsvilja hos medlemsstaterna för att verklig samordning ska vara möjlig.