Juridiska institutionen
Höstterminen 2018
Examensarbete i finansmarknadsrätt
30 högskolepoäng
Makrotillsyn – ett svar på finanskrisen
En analys av makrotillsynens institutionella arrangemang inom
EU och i Sverige
Macroprudential Policy – a response to the financial crisis
An analysis of the macroprudential institutional design in the EU and in
Sweden
Författare: Sofia Wenner
Innehållsförteckning
Förkortningar ... 4
1 Inledning ... 5
1.1 Ämne och problemformulering ... 5
1.2 Syfte och frågeställningar ... 7
1.3 Avgränsningar ... 7 1.4 Metod... 8 1.5 Material ... 10 1.6 Disposition ... 11 DEL I ... 12 2 Ur finanskrisens aska ... 12 2.1 Inledning ... 12 2.2 Begreppsförklaring ... 12
2.3 Problemen i den tidigare regleringen och förslag till förändring ... 13
2.4 Det europeiska systemet för finansiell tillsyn... 14
2.5 Finansiell integration och den finansiella tillsynen ... 16
3 Makrotillsynen ... 18
3.1 Inledning ... 18
3.2 Finansiell reglering och tillsyn ... 18
3.3 Rättsekonomisk motivering till makrotillsyn ... 20
3.3.1 Finansiell stabilitet och systemrisk... 20
3.3.2 Tidsdimensionen och tvärsnittsdimensionen... 21
3.4 Makrotillsynens verktyg ... 23 DEL II ... 27 4 Regleringen av makrotillsynen ... 27 4.1 Inledning ... 27 4.2 Makrotillsyn på EU-nivå ... 27 4.2.1 ESRB ... 27 4.2.2 De nationella makrotillsynsorganen ... 29
4.2.3 De nationella makrotillsynsmyndigheternas verktygslådor ... 31
5 Nationella rättsliga problem ... 36
5.1 Lagstiftningens generalitet och förutsebarhet ... 36
5.2 Delegeringen till FI och ansvarsfördelningen ... 40
6 Makrotillsynens effektivitet inom EU ... 45
6.1 Är den nuvarande samordningen tillräckligt för finansiell stabilitet?... 45
6.2 En gemensam makrotillsyn ... 47
7 Slutsatser ... 48
7.1 Avslutning ... 48
7.2 Den svenska makrotillsynen ... 48
7.3 Makrotillsynen inom EU ... 49
Förkortningar
CRD Direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i
kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag
CRR Förordning 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och
värdepappersföretag
EBA Europeiska bankmyndigheten
EIOPA Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten
ESFS Europeiska systemet för finansiell tillsyn
ESMA Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten
ESRB Europeiska systemrisknämnden
ESRB-förordningen Förordning 1092/2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd
EU Europeiska unionen
FBF Förordning (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse
FEU Fördraget om Europeiska unionen
FEUF Fördraget om Europeiska unionens Funktionssätt
FI Finansinspektionen
FI:s instruktion förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen
FSB Rådet för finansiell stabilitet
IMF Internationella valutafonden
Kommissionen Europeiska kommissionen
LBF Lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse
1 Inledning
1.1 Ämne och problemformulering
Ska man tända en eld krävs en gnista, och gnistan som satte hela samhällsekonomin i brand stavas Lehman Brothers konkurs i september 2008. Den amerikanska investmentbankens fall verkade som en katalysator för en global förtroende- och finanskris vars konsekvenser dröjer sig kvar än idag, ett helt decennium senare.1
Situationen har beskrivits av G20-gruppen2 som den största utmaningen för
världsekonomin i modern tid.3 Det efterföljande katastrofliknande scenariot kan
naturligtvis inte helt tillskrivas en på världskartan enskild banks konkurs. Det är på det hela omöjligt att peka ut en enskild faktor som ensam orsak till finanskrisen. Krisen bottnade istället i ett samspel av brister i den dåvarande finansiella regleringen, vilket ledde till en ackumulering av risk i hela systemet.4 I finanskrisens kölvatten har en rad
stora förändringar av den finansiella regleringen genomförts, på nationell och internationell nivå.5 Dessa förändringar hänförs delvis till en av de brister som
kristalliserades ur finanskrisen, bristen på makroprudentiell tillsyn, vilket även är ämnet för detta arbete.
Föreställ dig nu att du står vid ett grönt landskap, höga träd reser sig likt en vägg framför dig. Kopplingen mellan träd och finanskriser är för de flesta inte uppenbar, men en lärdom som finanskrisen förmedlat till regulatorer, ekonomer och jurister är just ett så klassiskt misstag som att inte kunna se skogen för alla träd.6
Före finanskrisen antogs det att om de enskilda finansiella företagen hölls stabila och solida skulle man även säkerställa stabiliteten i hela det finansiella systemet. Den finansiella regleringen och den finansiella tillsynen, vilken säkerställde att de enskilda finansiella företagen följde de lagstadgade kraven, fokuserade på s.k. mikroprudentiell
1 Braconier, H, Palmqvist, S, Makrotillsynens roll i Sverige, Ekonomisk Debatt, nr 4 2017, 2017/08/28,
s. 56.
2 Ett forum bestående av 19 länder, Argentina, Australien, Brasilien, Canada, Kina, Tyskland, Frankrike,
Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko, Ryssland, Saudiarabien, Sydafrika, Sydkorea, Turkiet, Storbritannien, USA och den Europeiska Unionen.
3 G20, London Summit, Leaders’ Statement, The Global Plan for Recovery and Reform, 2 April 2009, s. 1. 4 de Larosière, Jacques, Report of the High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Brussels, 25
february 2009, s. 39; Braconier, H, Palmqvist S, 2017, s. 56.
5 Se bland andra; de Larosière, J, 2009, s. 13; Hanson, S, Kashyap, A, Stein, J, A Macroprudential Approach
to Financial Regulation, Journal of Economic Perspectives – Volume 25, Number 1 – Winter 2011, s. 3.
tillsyn (mikrotillsyn). Finanskrisen belyste att mikrotillsynen ensam inte var tillräckligt för att uppnå finansiell stabilitet. Detta beror delvis på att det agerande som enskilda finansiella företag vidtar när de konfronteras av ogynnsamma ekonomiska omständigheter leder till att en påbörjad ekonomisk nedgång i samhället förvärras. De finansiella företagens agerande vidtas i syfte att som enskilt företag inte dras ned i ekonomiska svårigheter och består av att exempelvis hamstra likviditet, snabbt sälja ogynnsamma tillgångar samt att bli mycket restriktiv i sin kreditgivning. Dessa åtgärder leder inte till ett gynnsamt resultat för hela systemet när de vidtas gemensamt av många finansiella företag samtidigt.7 Det räcker således inte med att se de enskilda träden. Hela
skogen måste beaktas.
Den makroprudentiella tillsynen (makrotillsynen) är ett resultat av den utveckling som skett inom den finansiella regleringen och är som område nytt inom såväl ekonomi som juridik. Målet med makrotillsynen är att hela det finansiella systemet ska vara stabilt. Detta mål ska uppnås genom att motverka s.k. systemrisker vilka utgör störningar i det finansiella systemet och som kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin.8 I syfte att motverka systemrisker har en verktygslåda växt fram fylld
med makrotillsynsverktyg som sätts in i syfte att bekämpa uppkomna systemrisker. Dessa åtgärder är ofta politiskt omdiskuterade och illustreras passande med uttrycket ”to take away the punsch-bowl just when the party is getting going”.9 I ett ekonomiskt läge som
kan innebära systemrisker, exempelvis då kreditgivningen ökar och/eller ett visst tillgångspris ökar, införs begränsande makrotillsynsåtgärder i syfte att dämpa den utveckling som för många aktörer i stunden är gynnsam. Exempelvis har Finansinspektionen (FI) i Sverige under de senaste åren infört kreditbegränsande makrotillsynsåtgärder som amorteringskravet och bolånekravet, i syfte att minska hushållens ökade skuldsättning och de ökade priserna på bostäder.10
För att makrotillsynen ska vara effektiv och uppnå det övergripande målet om finansiell stabilitet, är det avgörande med ett lämpligt institutionellt arrangemang. Detta innebär att
7 Goodhart, C, The Macro-Prudential Authority: Powers, Scope and Accountability, OECD Journal:
Financial Market Trends – Volume 2011, Issue 2, s. 5.
8 Hanson, S, Kashyap, A, Stein, J, 2011, s. 3; de Larosière, Jacques, 2009, s. 13; Armour, J, Awrey, D,
Davies, P, Principles of financial regulation, Oxford University Press 2016, s. 409.
9 Goodhart, C, 2011, s. 17.
10 En detaljerad sammanställning framgår av Finansinspektionen, FI:s användning av makrotillsynsverktyg,
den behöriga makrotillsynsmyndigheten rör sig inom ett ramverk som underlättar för att de nödvändiga makrotillsynsåtgärderna kan vidtas. Den svenska regleringen bygger på lagstiftning från den Europeiska Unionen (EU). Den nuvarande regleringen inom EU ger nationella myndigheter befogenhet att införa makrotillsynsverktyg inom sina nationella gränser. Effekterna av de införda makrotillsynsverktygen berör dock en marknad som inom EU är gränslös. Frågan är hur detta decentraliserade arrangemang påverkar effekten av makrotillsynen i stort.
1.2 Syfte och frågeställningar
Den omfattande utvecklingen som skett inom den finansiella regleringen under den senaste tiden på EU-nivå och nationell nivå gör att en utredning och analys av rättsutvecklingen är påkallad. Uppsatsen syftar till att utreda den nuvarande makrotillsynens utformning i Sverige och på EU-nivå. Detta innebär att makrotillsynens institutionella ramar, nationellt i Sverige och regionalt inom EU kommer att utredas och analyseras.
För att uppnå detta syfte kommer följande frågeställningar att besvaras:
• Hur har regleringen av den finansiella makrotillsynen utvecklats sedan finanskrisen?
• Vilka makrotillsynsverktyg finns och vilket organ har befogenhet att använda dem?
• Är det valda institutionella arrangemanget effektivt för att uppnå målet med makrotillsynen?
• Vilka övriga rättsliga problem aktualiseras?
1.3 Avgränsningar
För att med det tillgängliga utrymmet besvara syftet med uppsatsen och de formulerade frågeställningarna med ett tillräckligt djup krävs det att vissa avgränsningar görs.
sig men kommer dock i denna uppsats inte att beröras mer än översiktligt och kontextuellt. De gränsande områdena är stora ämnen och innefattar omfattande regleringar vilka inte kan göras rättvisa inom ramen för denna uppsats.
Detta arbete fokuserar även på behörighetsfrågor av de makrotillsynsverktyg som finns samt effektiviteten av de nuvarande institutionella arrangemangen. Effektiviteten av de enskilda makrotillsynsverktygen, dvs. om de bevisligen leder till det resultat de syftar, är inte en rättslig fråga. Detta är snarare en fråga som hör till nationalekonomin. Den interna organisationen hos Finansinspektionen och Europeiska systemrisknämnden kommer inte heller att utredas. Det kan konstateras att effektiva interna rutiner och en kompetent tillsynspersonal är av stor vikt för att makrotillsynen ska bli effektiv, en sådan utredning faller dock utanför ramen för denna uppsats.
Ytterligare en avgränsning rör EU:s kompetens att införa de direktiv, förordningar och beslut som finns på området. Den rättsliga grunden för inrättandet av ESRB ifrågasattes vid tidpunkten för dess etablerande av vissa medlemsstater, men ett omfattande yttrande utgavs av EU vilket behandlade frågan och kom fram till att den rättsliga grunden var korrekt samt inte överskrider de kompetenser som EU tilldelats enligt fördraget.11 Detta
är en fråga som möjligtvis kan utredas vidare, men fortsättningsvis förutsätts att EU:s medlemsstater har tilldelat EU befogenheter enligt fördragen att genomföra den lagstiftning som införts. Legitimiteten av förslagen kommer därvid inte att diskuteras.
1.4 Metod
Det följande arbetet är en vidareutveckling av en tidigare promemoria författad av mig. Syftet med uppsatsen kommer att utredas utifrån två metoder, vilka tillämpas i olika omfattning; den rättsdogmatiska metoden och den rättsekonomiska metoden.
Valet av den rättsekonomiska metoden är naturligt då det främsta syftet med finansiell reglering är att förbättra funktionen av det finansiella systemet. Att designa finansiell reglering är således ytterst ett ekonomiskt företagande. Den rättsekonomiska metoden ser juridikens mål som att skapa ekonomisk effektivitet.12 Huruvida en marknad fungerar bra
11 Regeringskansliet, Faktapromemoria 2009/10:FPM 21, Framtida finansiell tillsyn i EU,
Finansdepartementet, 26 oktober 2009, s. 16.
eller inte mäts med måttet effektivitet, dvs. hur bra en ekonomi producerar och allokerar resurser. Det främsta syftet med finansiell reglering är att förbättra det finansiella systemets funktion genom att lösa s.k. marknadsmisslyckanden. Ett marknadsmisslyckande sker när marknaden på egen hand misslyckas att uppnå ekonomiskt effektiva resultat.Grundantaganden inom ekonomi är att marknaden fungerar automatiskt genom mekanismen ”the invisible hand”.13 Enligt detta antagande agerar
människor utifrån sitt egna intresse och är i grunden vinstmaximerande, vilket leder till att effektiv produktion och konsumentbeslut skapas.14
En typ av marknadsmisslyckande är s.k. negativa externa effekter, vilka kan leda till stora konsekvenser för hela ekonomin. En del av juridikens syfte enligt den rättsekonomiska metoden är att som verktyg internalisera dessa negativa externa effekter. En negativ extern effekt är en kostnad som uppstår på grund av en verksamhet, men som inte drabbar den orsakande verksamheten utan en utomstående. Det innebär en snedvridning av marknaden då priset för varan inte motsvarar samhällets totala kostnader, eftersom producenten inte hålls ansvarig för alla de risker som producentens verksamhet ger upphov till.15 Juridiken skapar förutsättningar för att återföra de externa kostnaderna in i
den verksamhet som orsakat dem. Det finns en skillnad av indicium för de som driver finansiella företag och samhället som helhet.16 Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv
drivs inte en verksamhet ur vilken externa kostnader uppstår för samhällets optimala totala välstånd. Verksamheten bedrivs endast efter att maximera dess egna intresse.17
Detta arbete kommer även att använda den rättsdogmatiska metoden för att utreda de lege lata avseende vilka befogenheter FI har gällande de olika makrotillsynsverktygen utifrån de olika rättskällorna. Effektiviteten av makrotillsynen beror till stor del på effektiviteten av det institutionella arrangemanget. Den nuvarande ordningen för makrotillsynen innebär dock att andra hänsyn än strikt effektivitet aktualiseras, vilket är intressanta hänsyn att ställa mot varandra. Den rättsdogmatiska metodens uppgift är delvis att tolka och systematisera de lega lata och är i och med det, deskriptiv. Rättsordningen ska ordnas
13 Myntat av Adam Smith i The Wealth of Nations, Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016 s. 54. 14 Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016, s. 51ff; Braconier, H, Palmqvist S, 2017, s. 58f.
15 Dahlman, C, Glader, M, Reidhav, D, Rättsekonomi – en introduktion, Studentlitteratur 2004, andra
upplagan, Lund, s. 12 och s. 113.
i ett system av huvudregler och undantag med hjälp av vissa medel. Rättsdogmatiken används även för ställningstaganden av de lege lata. Dessa ställningstaganden är värderande och därmed inte deskriptiva, utan normativa.18
Juridiken kan delas in i offentlig rätt och privaträtt. Den offentliga rätten reglerar förhållandet mellan det allmänna och enskilda och besvarar frågor om huruvida staten får utöva makt över enskilda och i så fall i vilken form och utsträckning. Grunden för offentlig verksamhet stadgas i Regeringsformen (RF), där all tillåten form av offentlig maktutövning anges. Det är av vikt att dessa rättsregler kan motiveras och förklaras.19
Privaträtten reglerar istället förhållanden mellan enskilda.20 Makrotillsyn innebär i stort
att en myndighet ges befogenhet att införa krav på finansiella företag. Detta innebär att det offentliga, myndigheten, utövar en form av maktutövning. Av den anledningen kan makrotillsynen ses som del av den offentliga rätten. De befogenheter som en behörig makrotillsynsmyndighet har att tillgå leder dock i förlängningen ofta till att relationer mellan enskilda påverkas. Makrotillsynen framstår därmed som en blandning av de två rättsområdena, vilket är viktigt att ha i åtanke vid utredandet av ämnet.
Förståelsen av terminologin är av stor vikt för förståelsen av uppsatsen. I syfte att vara pedagogisk kursiveras vissa begrepp när det anses behövligt.
1.5 Material
Det källmaterial som används i uppsatsen speglar den omständigheten att makrotillsyn är ett nytt område för den finansiella regleringen. Makrotillsynen pekades ut efter finanskrisen 2008–2009 och har sedan 2010 införts i EU:s lagstiftning. Det material som finns att hämta på både EU-nivå samt i den svenska regleringen är därför ny och inte särskilt omfattande. Ämnet har ännu inte behandlats i någon nämnvärd omfattning i den juridiska litteraturen i Sverige. Detta innebär att ett stort mått av självständighet krävs.
Som konsekvens av att makrotillsynen är nytt får primärkällorna inom EU-rätten och den svenska rätten stor betydelse. Rapporter utfärdade av EU och internationella organ som exempelvis Internationella valutafonden (IMF) används i stor utsträckning i syfte att
18 Peczenik, A, 2005, s. 249ff.
undersöka vilka faktorer som avgör makrotillsynens effektivitet. Därtill används även källor som inte ingår i den traditionella rättsdogmatiska hierarkin av rättskällor utan som istället bygger på ekonomiska teorier, vilka bidrar till den rättsekonomiska analysen. Svenska förarbeten och statliga utredningar samt remissvar får även stor betydelse vid utredandet av den svenska regleringen.
1.6 Disposition
Makrotillsynen är ett nytt område och innefattar en särskild terminologi vilket är omständigheter som färgar uppsatsens disposition. I syfte att vara så pedagogisk som möjligt har uppsatsen indelats i två delar.
Del I syftar till att introducera läsaren till området makrotillsyn. Inledningsvis görs en beskrivning av de grundläggande begrepp som är av stor vikt för förståelsen av ämnet och den fortsatta diskussionen. Därefter följer en historisk presentation av den utveckling som skett fram till det makrotillsynssystem som är idag. Detta innefattar en redogörelse för de problem som uppdagades med det tidigare systemet efter finanskrisen, de förändringar som genomförts samt de senaste föreslagna förändringarna inom området. Del I syftar även till att presentera de grundläggande motiveringar som finns bakom regleringen av området makrotillsyn samt vilka makrotillsynsverktyg som finns tillgängliga. Därutöver ges en översikt över den inre marknaden och en teoretisk bakgrund om kopplingen mellan finansiell integration och makrotillsyn.
DEL I
2 Ur finanskrisens aska
2.1 Inledning
Uppsatsens första del syftar till att skapa förståelse för ämnet, kontexten och de begrepp som är föremål för diskussion senare i uppsatsen. Inledningsvis görs en kort begreppsförklaring för att etablera den terminologi vilken är av stor vikt för förståelsen av det kommande arbetet. Därefter, i syfte att besvara den första frågeställningen, presenteras de problem som identifierats i det gamla regelverket och den efterkommande utvecklingen till EU:s nuvarande tillsynssystem.
2.2 Begreppsförklaring
Efter finanskrisen kristalliserades en brist på makroprudentiell översyn i den tidigare utformningen av den finansiella tillsynen. Det framhölls att den finansiella tillsynen i hög grad koncentrerades på den mikropudentiella tillsynen av enskilda firmor och ägnade för lite resurser åt den makroprudentiella tillsynen.21 Dessa begrepp ska utvecklas i det
följande.
En mikroprudentiell reglering har som syfte att säkerställa att de individuella finansiella företagen är stabila och att undvika de, ofta kostsamma, konsekvenser som inträder för det fall ett sådant företag fallerar.22 Den mikroprudentiella tillsynen (mikrotillsynen) går
ut på att säkerställa att de enskilda företagen efterlever de krav som följer av den finansiella regleringen.23 En makroprudentiell översyn (makrotillsyn) har som
övergripande mål att upprätthålla finansiell stabilitet i hela det finansiella systemet, och inte endast de enskilda aktörerna. 24
Makrotillsyn och mikrotillsyn skiljer sig i bl.a. hur deras mål beskrivs. Enligt det mikroprudentiella perspektivet är målet att minska risken för finansiella kriser inom individuella företag, oavsett vilka implikationer detta har för hela ekonomin. Det är
21 Hanson, S, Kashyap, A, Stein, J, 2011 s. 3. 22 Hanson, S, Kashyap, A, Stein, J, 2011 s. 3. 23 Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016, s. 409.
24 Shoenmaker, D, Wierts, P, ”Macroprudential supervision: from theory to policy”, Working paper series,
därmed delvis en form av konsumentskydd. Makrotillsynen har som mål att begränsa risken för finansiella kriser för hela samhällsekonomin, vilka oftast innebär stora ekonomiska förluster för hela ekonomin.25
2.3 Problemen i den tidigare regleringen och förslag till förändring
Efter finanskrisens utbrott gav den Europeiska kommission (kommissionen) en högrisknivågrupp under Jacques de Larosières ordförandeskap i uppdrag att rekommendera hur den finansiella tillsynen inom EU skulle stärkas för att ge ett bättre skydd till medborgarna och för att återställa förtroendet inom det finansiella systemet. Uppdraget resulterade i de Larosière-rapporten, genom vilken ett antal problem med den dåvarande regleringen belystes.
Rapporten utmynnade i att ansvariga tillsynsorgan inte i tillräcklig utsträckning ägnade sig åt de makrosystems- och smittorisker som fanns i det finansiella systemet, utan fokuserade på mikrotillsyn av de enskilda finansiella företagen.26 Det rådande synsättet
innan den finansiella krisen var att finansiell stabilitet kunde upprätthållas genom att de enskilda företagen var stabila, vilket säkerställdes genom mikrotillsyn. Regelverket på finansmarknadsområdet fokuserade därvidlag i hög grad på att säkerställa att de enskilda företagen var välfungerande.27 Mikrotillsynen visade sig dock inte vara tillräcklig för att
upprätthålla ett stabilt system, det saknades ett makroperspektiv. Det är dock viktigt att påpeka att den kritik som riktades mot den tidigare regleringen inte innebär att ett mikroprudentiellt perspektiv i sig är negativt, det är tvärtom en nödvändig komponent för att uppnå finansiell stabilitet.
Ett av de specifika problemen relaterade till bristen på makrotillsyn i den tidigare finansiella regleringen var bl.a. att de nationella tillsynsmodellerna inte höll jämna steg med de alltmer integrerade marknaderna.28 En fri inre marknad innebär att
gränsöverskridande verksamheter tillåts och uppmuntras. Finansiella företag rör sig över nationsgränserna och kan utöva sin verksamhet i flera länder. Allvarliga brister fanns i samarbetet och samordningen mellan de olika nationella tillsynsorganen inom EU, samt
25 Borio, C, Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation?, BIS (Bank
for International Settlements) Working Paper No. 128, February 2003, s. 183f.
26 de Larosière-rapporten, 2009, s. 11.
27 Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016, s. 409.
att förtroendet mellan nationerna inte var tillräckligt högt.29 Ytterligare ett problem som
identifierades ur den tidigare regleringen var att de makroprudentiella risker som faktiskt hade identifierats innan krisens utbrott, aldrig översattes till handling. 30 Detta är en form
av effektivitetsproblem då det saknades mekanismer för att åtgärda de existerande riskerna.
För att åtgärda de identifierade problemen innehöll även de Larosière-rapporten förslag till förändringar av den finansiella regleringen inom EU. Enligt rapportens förslag skulle makrotillsynen utformas med en bibehållen stark ställning för de nationella centralbankerna. Därutöver föreslog högrisknivågruppen införandet av ett organ på EU-nivå med uppgift att bedöma och utfärda rekommendationer avseende makrotillsynsåtgärder. Organet skulle även ha i uppgift att utfärda varningar och rekommendationer för makroekonomiska utvecklingar och ge riktning avseende dessa.31
Vikten av att det ansvariga EU-organet skulle ha tillgång till effektiva mekanismer som möjliggör att de identifierade makroriskerna leder till att specifika åtgärder företas av de europeiska myndigheterna och nationella tillsynsmyndigheterna poängterades även i de Larosière-rapporten. Högrisknivågruppen föreslog införandet av en formell process i syfte att åstadkomma en sådan effektiv mekanism.32
2.4 Det europeiska systemet för finansiell tillsyn
Den nyligen nämnda de Larosière-rapporten välkomnades av kommissionen, inklusive de förslag på åtgärder som rekommenderades av högrisknivågruppen.33 Det dåvarande
systemet för tillsyn var inte kapabelt att varken förebygga krisen eller, när den väl uppkommit, hantera och lösa den.34 Följdaktningsvis presenterade kommissionen under
2009 ett reformpaket för det europeiska tillsynssystemet, vilket tog avstamp i de Larosière-rapporten.35 29 KOM (2009) 252 final, s. 2. 30 de Larosière-rapporten, 2009, s. 40. 31 de Larosière-rapporten, 2009, s. 39f och s. 44. 32 de Larosière-rapporten, 2009, s. 40.
33 Meddelande inför Europeiska rådets vårmöte, Främja återhämtning i Europa, Bryssel den 4 mars 2009,
KOM (2009) 114 slutlig, s. 5.
34 KOM (2009) 252 slutlig, s. 2.
Reformpaket ledde till införandet av det europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) år 2010 genom förordning nr 1092/2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd (ESRB-förordningen). Syftet med ESFS är att säkerställa att den finansiella regleringen tillämpas på ett sätt som bevarar den finansiella stabiliteten, att den finansiella regleringen säkerställer förtroendet för systemet samt ger ett tillräckligt konsumentskydd på området.36
ESFS består av två pelare.37 Den första pelaren är den mikroprudentiella tillsynen över
vilken de tre europeiska tillsynsmyndigheterna Europeiska bankmyndigheten (EBA),38
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA)39 och Europeiska
försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA),40 och de nationella behöriga
tillsynsmyndigheterna41 ansvarar. Den dagliga tillsynen av de finansiella företagen som
står under tillsyn utförs av de nationella tillsynsmyndigheterna. Den behöriga myndighet som finns i det finansiella företagets hemmedlemsstat ansvarar över hela tillsynen och har alla tillsynsbefogenheter att ingripa i företagets verksamhet samt att utdöma sanktioner.42 Den andra pelaren består av den makroprudentiella tillsynen som utövas av
Europeiska systemrisknämnden (ESRB). Även den gemensamma kommittén för de europeiska tillsynsmyndigheterna och de behöriga nationella tillsynsmyndigheterna ingår i ESFS.43 Man kan därmed, utöver uppdelningen av systemet i två pelare (mikro- och
makrotillsyn) även dela upp systemet i två nivåer, dels en unionsnivå med de europeiska tillsynsmyndigheterna och ESRB, dels den nationella nivån med de nationella tillsynsmyndigheterna. I avsnitten tre och fyra av uppsatsen kommer den andra pelaren, makrotillsynen, att redogöras för mer ingående.
36 Europaparlamentet och Rådets förordning nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av
det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, art. 1; och Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG, art.2.1.
37 KOM (2009) 252 final, s. 2.
38 Se Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om
inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG.
39 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk
tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten).
40 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande
av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG.
2.5 Finansiell integration och den finansiella tillsynen
Enligt art. 3 i Fördraget om Europeiska Unionen (FEU) ska EU bl.a. enligt punkten 3 upprätta en inre marknad. I Fördraget om den Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) stadgas i art. 26 punkten 2 att den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs enligt bestämmelserna i fördragen. Den närmare innebörden av den inre marknaden är omfattande nog att fylla flertalet arbeten och utvecklas därför inte mer än övergripande här. Det räcker med att konstatera att den inre marknaden öppnar gränserna mellan medlemsländerna inom EU för varor, personer, tjänster och kapital. Detta skapar förutsättningar för finansiella företag att röra sig mellan landsgränserna inom EU.
Vid ESFS:s inrättande år 2010 planerades en översyn av systemet enligt ESRB-förordningens art. 20. Nyligen genomfördes en utvärdering av hela det finansiella tillsynssystemet inom EU vilken ledde till kommissionens förslag på förändringar inom det finansiella systemet i september 2017.44 Förslaget rörde främst mikrotillsynen men
även till viss del makrotillsynens utformning.45 De förändringar som föreslås gällande
makrotillsynens utformning är endast några organisatoriska förändringar i den nuvarande strukturen hos ESRB och inte något utvidgat ansvar i sak. Förändringarna genomförs i syfte att förbättra styrningsstrukturen för att lättare säkerställa ESRB:s rutiner. Dessutom vill kommissionen se en ökad samordning av makrotillsynen, i syfte att förbättra ESRB:s effektivitet.46
Förändringarna inom den finansiella tillsynen föranleds till viss del av de förändringar som kommissionen ämnar genomföra inom övriga politikområden inom EU. Fokus ligger vid att ytterligare fördjupa den finansiella integrationen, genom införandet av kapitalmarknadsunionen och på sikt även bankunionen. Innebörden av dessa potentiella förändringar kommer inte att fördjupas vidare i sak, däremot är effekten av dem av intresse. Den fortsatta integrationen av den inre marknaden för finansiella tjänster innebär
44 COM (2017) 542 final, Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska
centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén, Att förstärka den
integrerade tillsynen för att främja kapitalmarknadsunionen och den finansiella integrationen i en föränderlig miljö, Bryssel den 20 september 2017.
45 Som exempel på förändring avseende mikrotillsynen föreslår kommissionen att ESMA ska tilldelas
befogenhet att utöva direkttillsyn över vissa särskilt nämnda kapitalmarknadssektorer.
fördelar för medlemsstaterna i EU gällande sysselsättning, tillväxt och investeringar enligt kommissionen. Resurser kommer som följd att allokeras till de mest produktiva användningsområdena. Den finansiella integrationen skapar dock även en ökad risk för spridning av negativa störningar mellan nationsgränser, då flera kanaler för smittspridning öppnas. 47
Med grund i dessa risker menar kommissionen att i takt med att integrationen av finansmarknaderna fortskrider, kommer makrotillsynen att få en större betydelse. ESRB kommer att behöva möta denna integration genom att ta en större roll.48 De förändringar
som kommissionen föreslår innebär att den gränsöverskridande verksamheten för finansiella företag underlättas, då tillsynen och regleringen av dem är densamma i alla medlemsländer. Risken för regelarbitrage minskar även, då kortsiktigt utnyttjande av skillnader i nationella rättsregler begränsas.49
Den föreslagna utvecklingen av den finansiella tillsynen kan kopplas tillbaka till ett av de problem som de Larosière-rapporten identifierade; att de nationella tillsynsmodellerna inte höll jämna steg med de alltmer integrerade marknaderna. Kommissionen verkar enligt min mening aktivt verka för att inte upprepa ett tidigare begånget misstag. De ovan refererade planerna för framtida reglering syftar till att öka integrationen ytterligare vilket, om de genomförs, också kan förväntas ske. En sådan ökad integration innebär dock enligt viss forskar ett behov av större reformer av det nuvarande tillsynssystemet än vad som hittills presenterats av kommissionen.
Professor Dirk Schoenmaker har utvecklat en ekonomisk teori om förhållandet mellan tillsyn och integration. Det finansiella trilemmat går ut på att det finns tre förhållanden som är inkompatibla med varandra. Endast två av dessa omständigheter kan existera samtidigt med varandra. Kombinationen av finansiell stabilitet, finansiell integration och
nationell finansiell politik är, enligt teorin, omöjlig. Detta beror på att när nationer med
full beslutanderätt ska samarbeta i finansiella frågor minskar chansen för att det mest
47 COM (2017) 542 final, s. 2ff.
ekonomiskt effektiva besluten fattas, vilket med andra ord, är de beslut som gynnar den finansiella stabiliteten mest.50
Vid en ökad finansiell integration, då verksamheter i större utsträckning sprider sig över sina landsgränser och in i andra länder, blir nationellt införda finansiella åtgärder mindre effektiva. Dessa åtgärder gäller ur ett juridiskt perspektiv endast nationellt men kan generera ekonomiska effekter som drabbar andra länder, i form av negativa externaliteter.51 Om endast två av de tre ovannämnda omständigheterna, finansiell
stabilitet, finansiell integration och nationell finansiell politik, kan existera parallellt med varandra, och vi samtidigt kan enas om att den senaste globala finanskrisen visade på vikten och värdet av finansiell stabilitet, återstår enligt Schoenmaker endast två lösningar.52 I slutändan krävs att ett val mellan finansiell integration och nationell
finansiell politik görs. Anses värdet av den finansiella integrationen, med de ekonomiska fördelar den innebär, vara högst kommer den nationella finansiella politiken att tvingas att minskas i sitt omfång med effekt av en ökad federalism. Motsatsvis, vid ett bibehållande av nationell beslutanderätt kommer den finansiella integrationen inte kunna utvidgas vidare.
3 Makrotillsynen
3.1 Inledning
I detta avsnitt följer en övergripande genomgång av finansiell reglering vilket sedan ansluts till de ekonomiska motiv som ligger bakom regleringen av makrotillsynen. De makrotillsynsverktyg som finns att tillgå kommer även att presenteras och i samband med detta framkommer även vissa av de utmaningar som följer av makrotillsynen.
3.2 Finansiell reglering och tillsyn
Beträffande finansiell reglering generellt kan konstateras att den i grunden motiveras av ett grundläggande mål; att säkerställa marknadens funktion genom att lösa s.k.
50 Schoenmaker, D, The Financial Trilemma, Tinsbergen Institute Discussion Paper, Duisenberg school of
finance, TI 11-019/DSF 7, January 2011, s. 1ff. Se även European Shadow Financial Regulatory Committee, A New Life for European Financial Supervision, Statement No. 31, Stockholm, November 2009.
marknadsmisslyckanden och snedvridningar. Ett marknadsmisslyckande sker, som själva begreppet antyder, när marknaden på egen hand misslyckas att uppnå ekonomiskt effektiva resultat.53 Saknas det i grunden ett marknadsmisslyckande, saknas det även skäl
att införa finansiell reglering. Marknadsmisslyckanden uppträder i olika former och kan grunda sig på olika omständigheter.54 Utformandet av finansiell reglering är komplicerad,
bl.a. på grund av att införandet av en reglering som uttryckligen syftar till att åtgärda ett specifikt marknadsmisslyckande, ofta kan ha svårt att uppnå det målet. Detta beror på ett antal utmaningar som är kopplade till reglering på finansområdet.
En första utmaning består i att införandet av regler som syftar till att åtgärda ett specifikt marknadsmisslyckande ofta riskerar att leda till oväntade eller oönskade resultat.55
Effekterna av ett regelinförande är svåra att avgöra på förhand och det är även svårt att i efterhand hänföra ett visst ekonomiskt läge till ett särskilt regelinförande. Effekterna av en reglering kan även dröja med att visa sig. En annan utmaning följer av att det är finansiella företag och marknader, aktörer med stor betydelse för samhällsekonomin i stort, som är föremål för regleringen.56 Oförutsedda effekter av en reglering kan som
konsekvens drabba samhällsekonomin i stort. Ytterligare en försvårande omständighet är det finansiella systemets dynamiska karaktär. Systemet är ständigt i utveckling samt även ytterst komplext vilket försvårar de regulatoriska interventionerna.57
Hänsyn bör även tas till risken för s.k. regulatoriskt arbitrage. Marknader och finansiella system har blivit alltmer globaliserade genom olika internationella avtal som ingåtts mellan länder, vilket möjliggör för verksamheter att bli gränsöverskridande. Effekter av finansiell reglering inom en jurisdiktion kan ha s.k. spridningseffekter på andra jurisdiktioner. Risken finns för att finansiella företag ägnar sig åt regulatoriskt arbitrage, vilket innebär att företag aktivt omlokaliserar sig i syfte att få en mer fördelaktig behandling i en annan jurisdiktion.58
3.3 Rättsekonomisk motivering till makrotillsyn
3.3.1 Finansiell stabilitet och systemrisk
Sedan finanskrisens inträffande har ett av målen med finansiell reglering getts ökad vikt; målet om finansiell stabilitet i hela det finansiella systemet.59 Målet syftar till att både de
finansiella företagen och hela det finansiella systemet ska ha kapacitet att utföra sina grundläggande funktioner även i ekonomiskt utmanande situationer.60 Hela
samhällsekonomins förmåga att förmedla arbetstillfällen, kredit och tillväxt kräver att det finansiella systemet förblir stabilt. 61 Finansiell stabilitet är därmed essentiellt för att
samhällsekonomin ska utvecklas. Med grund i den nya betoningen på målet om finansiell stabilitet har ett nytt område utvecklats, både nationellt och internationellt, med benämningen makrotillsyn.62
Makrotillsyn saknar legaldefinition i de för uppsatsen relevanta rättsordningarna, EU-rätten och den svenska nationella EU-rätten. Begreppet har än så länge endast definierats i litteraturen, men inte heller där råder tvärsäkerhet avseende dess innebörd. Den bredaste definitionen av makrotillsynen är att den verkar för att upprätthålla finansiell stabilitet.63
Ytterligare en definition, som är mer avgränsad och som omnämns av flera källor, görs i en rapport vilken är resultatet av ett samarbete mellan IMF, Rådet för finansiell stabilitet (FSB) och Bank of International Settlements. Definitionen lyder att makrotillsyn är användningen av främst prudentiella verktyg och åtgärder för att begränsa systemrisker.64
Oavsett vilken av definitionerna vi tillämpar är det tydligt att makrotillsynen definieras genom sitt syfte och enligt den senast nämnda definitionen är detta syfte att begränsa s.k. systemrisker. För att vidare förstå vad makrotillsyn är, krävs att begreppet systemrisk utreds.
Systemrisk definieras på olika sätt i litteraturen. En legaldefinition återfinns i EU-rätten där det definieras som ”en risk för störningar i det finansiella systemet som kan medföra allvarliga negativa konsekvenser för den inre marknaden och realekonomin.”65 En annan
59 Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016, s. 409. 60 Braconier, H, Palmqvist, S, 2017, s. 57. 61 Förordning nr 1092/2010, skäl 1. 62 Braconier, H, Palmqvist, S, 2017, s. 56f.
63 IMF, Macroprudential Policy: An Organizing Framework, Prepared by the Monetary and Capital
Markets Department, In consultation with Research and other departments, 14 march 2011, s. 7.
definition som ges i litteraturen är att systemrisk är risk för en händelse som i längden orsakar förlust av ekonomiskt värde eller att förtroendet brister för en betydande del av det finansiella systemet, vilket är tillräckligt för att ha betydande ogynnsamma effekter på samhällsekonomin.66 För att ytterligare förtydliga vad syftet med makrotillsyn faktiskt
är, att begränsa systemrisk, kan syftet med mikrotillsynen användas som kontrast. Mikrotillsynen syftar till att minska risker för finansiella nödsituationer i individuella institutioner.67 Makrotillsynens systemrisk är risk för finansiella nödsituationer i hela det
finansiella systemet. Det är även viktigt att särskilja systemrisk från det till ordalydelsen snarlika systematisk risk, vilket är något annat.
Samtidigt som makrotillsynen är funktionen med primärt ansvar över säkerställandet av stabilitet i det finansiella systemet, är det viktigt att komma ihåg att ansvaret även till viss del är gemensamt för flera områden.Det går inte att uppnå målet om finansiell stabilitet med endast makrotillsynens verktyg.68 Det bör snarare ses som en av de tillgängliga
formerna av verktyg mot målet om finansiell stabilitet, vilken samverkar med bl.a. den monetära politiken och den mikroprudentiella tillsynen.69
3.3.2 Tidsdimensionen och tvärsnittsdimensionen
Vi har nu etablerat vad doktrinen definierat som makrotillsynens syfte och på ett övergripande plan vilken typ av problem som makrotillsynen söker att lösa. I det följande kommer vi att fördjupa oss inom detta.
I rättsekonomiska termer benämns systemrisk som en negativ effekt och är ett exempel på ett marknadsmisslyckande, dvs. en oönskad effekt på marknaden som hindrar dess funktion och som den finansiella regleringen syftar till att lösa.70 Negativa effekter är
kostnader som uppstår på grund av en verksamhet, men som inte bärs av den verksamhet som orsakat den. Kostnaden bärs istället av en utomstående. Priset på den producerade varan motsvarar därmed inte hela kostnaden för att producera varan.71 Makrotillsynen
66 Schoenmaker, D, 2011, s. 2. 67 Borio, C, 2003, s. 183. 68 IMF, 2011 s. 9.
69 Shoenmaker, D, Wierts, P, 2016, s. 4.
70 Armour, J, Awrey, D, Davies, P, 2016, s. 59; RIR 2018:2 - Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt
sätt?, s. 19.
söker att åtgärda två dimensioner av systemrisk, dels tidsdimensionen (time-dimension), dels tvärsnittsdimensionen (cross-sectional dimension).72
Tidsdimensionen reflekterar den kumulativa och förstärkande mekanismen som finns
inom det finansiella systemet. Mekanismen kallas för pro-cyklisk, vilket innebär att det existerar en kollektiv tendens av ekonomiska aktörer att öka riskexponering när ekonomin befinner sig i en s.k. ”boom” (ekonomisk gynnsam tid) och att bli överdrivet riskaversiv när den finansiella cykeln når sin ”bust” (ekonomisk nedgång). Genom det finansiella systemets pro-cyklikalitet blir det finansiella systemet känsligare mot chock och den sammanlagda, uppbyggda risken gör i sin tur att risken för en finansiell kris ökar.73 Detta
innebär att det finansiella systemet inte verkat hämmande mot krisen, utan snarare fördjupande av en ekonomisk nedgång.
Pro-cyklikaliteten beror på en skillnad i incitament och mål för dels enskilda finansiella företag, dels samhället.74 Enligt den grundläggande ekonomisk teorin ”the invisible hand”
agerar alla ekonomiska aktörer rationellt utifrån sitt egna intresse och är vinstmaximerande. För finansiell stabilitet innebär detta ett problem. För enskilda finansiella företag är det rationellt att bli mer restriktiv i sitt risktagande när risken ökar. Intar man istället ett systemperspektiv ser man att om alla finansiella företag blir lika restriktiva när risken höjs, exempelvis genom att minska sin kreditgivning eller att likvidera vissa tillgångar snabbt, orsakas ytterligare finansiell stress.75 Minskad
kreditgivning leder till färre investeringar och snabbt likviderade tillgångar leder till stora fall i tillgångspriser. Beteende som är logiskt och rationellt för en individuell institution kan kollektivt, om alla individuella institutioner beter sig likadant, förvärra en ekonomisk nedgång och leda till systemrisker.76
Enligt tidsdimensionen byggs dessa systemrisker upp över tid och är till stor del gemensamma för hela systemet. Åtgärder som kan minska dessa risker är att i ekonomiskt gynnsamma tider bygga upp förråd och buffertar som kan användas och förlitas på när
72 På engelska används begreppen time-dimension och cross-sectional dimension. Dessa kan även
översättas till cykliska och strukturella risker. Se exempelvis SOU 2013:6; Nordh-Berntsson, C och Molin, J, Ett svenskt ramverk för makrotillsyn, Penning och Valuta, 2012:1; IMF 2011 s. 8; Borio, C, 2003.
ekonomin går dåligt. Den förstärkande effekten av ekonomiska nedgångar som är resultatet av en pro-cyklisk reglering kan på så sätt minskas, genom att företag kan förlita sig på buffertar när kapital och krediter blir dyrare.77
Tvärsnittsdimensionen rör distributionen av risk inom det finansiella systemet vid en
given tidpunkt. Den inneboende pro-cyklikaliteten hos systemet orsakar en förvärrad ekonomisk nedgång, en nedgång som kan förstärkas ytterligare av tvärsnittsdimensionens distribution av risk. Beroende på de finansiella företagens storlek, koncentrationen av deras verksamheter samt hur de är sammankopplade och vilka kanaler för smittspridning som finns mellan instituten, kan det verka förvärrande av en ekonomisk nedgång.78
Negativa effekter, eller spridningseffekter, kan uppstå genom de finansiella företagens agerande. Exempelvis kan ett finansiellt företag som hamnar i ekonomiska svårigheter smitta andra finansiella företag genom s.k. dominoeffekter. Detta möjliggörs genom att olika finansiella företag och marknader i hög grad är integrerade med varandra och därmed skapar kanaler för spridning. Detta kan i sin tur leda till stora konsekvenser för hela samhällsekonomin.79 Viktigt är att det ofta inte är den första utlösande chocken,
exempelvis ett finansiellt företag kollaps, som förklarar orsaken till finanskriser. Det är snarare den underliggande gemensamma utsattheten till samma risk som finns i systemet, vilken även orsakar de långvariga kostnaderna för samhället.80
3.4 Makrotillsynens verktyg
Likt avsaknaden av legaldefinition av begreppet makrotillsyn saknas även lagtext som konkretiserar vilka tillgängliga åtgärder som omfattas av makrotillsynen. Den ovan i avsnitt 3.3.1 nämnda definitionen av makrotillsyn ger att makrotillsynen syftar till att minska systemrisker. Av definitionen framgår dock inte vidare hur och med vilka åtgärder detta syfte avses att uppnås. Det saknas även i litteraturen en komplett förteckning över tillgängliga makrotillsynsverktyg. Det framgår dock att det generellt är en utmaning att definiera vilka instrument som kan klassificeras som makrotillsynsåtgärder.
77 Borio, C, 2003, 197. 78 IMF, 2011, s. 8f.
I en rapport utgiven av ESRB från 2015 framkommer att det kan råda meningsskiljaktigheter avseende vilka åtgärder som kvalificerar sig som makroprudentiella eller inte.81 I den senaste utgivna rapporten från ESRB konstateras
återigen svårigheterna med att definiera vad en makroprudentiell åtgärd egentligen är. En uttömmande lista över olika makroprudentiella verktyg är därmed svår att producera. När ESRB bedömer makrotillsynsåtgärder inom EU använder de sig för närvarande av en bred definition av begreppet, vilken till viss del utgår från hur medlemsstaterna själva definierar de åtgärder de infört som för ett makroprudentiellt syfte.82 Detta påvisar enligt
mig hur nytt området makrotillsyn är vilket resulterar i en avsaknad av både erfarenhet, källor och forskning. Det närmaste vi kommer en lista är den vägledande förteckning över vilka makrotillsynsinstrument som kan tillämpas utfärdad av ESRB i form av en rekommendation.83
Vid användningen av en bred definition av vad som klassificeras som makrotillsynverktyg blir utbudet brett. Instrument som hör till andra regulatoriska styrmedel, gränsande till makrotillsynen, inkluderas som exempelvis sedvanlig mikroprudentiell reglering, skatter och avgifter. Vid sidan av det makroprudentiella målet kan dessa även ha andra mål, som konsumentskydd och mikrotillsyn.84 IMF intar dock
en mer restriktiv ställning och delar in makrotillsynsverktyg i två kategorier. Den första gruppen är de s.k. kärninstrumenten, vilka har tagits fram uttryckligen för att mildra systemrisker.85 Exempelvis hör kontracykliska buffertar till dessa instrument. Den andra
gruppen som kan tillhöra makrotillsynens verktygslåda, är sådana som även kan verka mot andra mål än mot systemrisker. För att räknas som ett makrotillsynsverktyg krävs dock enligt IMF att vissa villkor är uppfyllda. Instrumenten ska uttryckligen och specifikt verka mot systemrisk och de ska placeras under befogenheten av en särskild myndighet med ett tydligt makroprudentiellt mandat, ett uttryckligt ansvar och med operativ självständighet.86
81 ESRB, A review of macro-prudential policy in the EU one year after the Introduction of the CRD/CRR,
June 2015, s. 6.
82 ESRB, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2017, 25 April 2018, s. 5.
83 Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 4 april 2013 om makrotillsynspolitikens
mellanliggande mål och instrument, ESRB/2013/1, Rekommendation B, Tabell 1-5.
84 Claessens, S, An Overview of Macroprudential Policy Tools, IMF Working Paper, WP/14/214, December
2014, 2014, s. 13.
Trots att det råder osäkerhet avseende hur makrotillsynsåtgärder definieras finns i litteraturen diskussioner om varierande typer av verktyg. Olika typer av verktyg används i olika finansiella lägen, beroende på i vilken fas (uppgång, nedgång eller kris)87 den
finansiella cykeln befinner sig i.88 Instrumenten kopplas även till olika mellanliggande
mål som att förändra kreditgivning, tillgångspriser och kopplingar mellan företag.89 Som
ovan redovisat är systemrisk inte en enda typ av risk som uppstår i endast ett sammanhang, utan visar sig på olika sätt genom tidsdimensionen och tvärsnittsdimensionen. Olika typer av verktyg riktar sig mot olika typer av systemrisk. Med grund i detta kan instrumenten arrangeras i olika kategorier, vilket kommer att redogöras för i det följande. Utöver de makrotillsynsverktyg som nämns i det följande finns en mängd alternativa åtgärder. Det saknas dock skäl för att fördjupa sig vidare i denna del.
En kategori rymmer instrument som riktar sig mot låntagare.90 Dessa benämns
gemensamt som kreditreglering och är instrument som syftar till att motståndskraften hos hushåll och företag ska stärkas.91 Denna typ av instrument verkar begränsande av
efterfrågan och syftet är att begränsa hushållens kredittillväxt.92 Exempel på sådana
verktyg är s.k. tidsvarierande gränser eller tak, vilka förändras över tid. Dessa regleringar utgörs av bl.a. skuldkvoter93, dvs. reglering av hur stort ett lån får vara i förhållande till
inkomst och belåningsgrad94 dvs. lån i förhållande till bostadens värde. 95 Ett svenskt
exempel på en sådan införd åtgärd är det införda bolånetaket, vilket föreskriver att en bostad endast får belånas totalt till 85 %.96
Det finns även en grupp instrument vilka riktar sig mot finansiella företags tillgångar och skulder, samt de som syftar till att bygga buffertar.97 Dessa instrument kan benämnas som
s.k. rörelsereglering, vilka har som syfte att motståndskraften hos finansiella företag och
87 Engelska begreppen: expansionary phase, contractionary phase, eller contagion or shock. 88 Claessens, S, 2014, s. 14f.
89 Claessens, S, 2014, s. 13. 90 Claessens, S, 2014, s. 15. 91 RIR 2018:2 s. 20f.
92 Braconier, H, Palmqvist, S, 2017, s. 62. 93 Eng. LTI (Loan-to-income).
94 Eng. LTV (Loan-to-value).
95 Claessens, S, 2014, s. 36, Table 1. The Macroprudential Toolkit (Claessens, Ghosh and Mihet, 2013). 96 FFFS 2016:33 - Finansinspektionens allmänna råd om begränsning av krediter mot säkerhet i form av
pant i bostad.
marknader ska stärkas.98 Genom att exempelvis belägga kapitalkrav på grupper av företag
ökar deras möjlighet att på egen hand hantera de risker som de genom sin verksamhet utsätter sig och det finansiella systemet för.99 Dessa är även tidsvarierande gränser för
exempelvis finansiella företags balansräkningar och innefattar reservkrav, kontracykliska
kapitalkrav samt kapitalpåslag kopplade till systemrisker. 100
I många fall är det en utmaning i sig att avgöra huruvida en ekonomisk situation motiverar att ett instrument bör användas och i så fall även att avgöra vilket instrument som är aktuellt. Detta beror på att erfarenheten av makrotillsynsverktygen är begränsad och att de ekonomiska bevis som finns för åtgärdernas effektivitet inte är helt utarbetade.101
Bedömningen som föranleder en makrotillsynsåtgärd bygger på en analys av en stor mängd relevanta faktorer. Tillämpningen av ett instrument beror för det första på vilka systemrisker som identifieras och vilken effektivitet de olika instrumenten bedöms medföra. Utöver detta måste även hänsyn tas till det enskilda landets traditioner avseende strukturella och institutionella frågor, samt formen av dess finansiella marknader.102
Införandet av makrotillsynsåtgärder innebär även risker i sig, då man genom att söka lösa en uppkommen systemrisk kan orsaka försämring av den övergripande finansiella stabiliteten.103 Då fördelarna med en makrotillsynsåtgärd kan vara osäkra samtidigt som
kostnaderna av makrotillsynsåtgärderna slår till omedelbart, finns en underliggande partiskhet till att inte agera. Som konsekvens inträder en risk för att åtgärderna sätts in försent. 104
Ytterligare en försvårande faktor är att vissa makrotillsynsverktyg riskerar att bli impopulära i samhället, särskilt sådana åtgärder som sätts in i syfte att begränsa en höjning av ett tillgångspris. Uttrycket ”take away the punsch-bowl just when the party is getting going” illustrerar situationen. Detta innebär att makrotillsynsåtgärder är känsliga för politisk press.105
98 RIR 2018:2, s. 20f.
99 Braconier, H, Palmqvist, S, 2017, s. 59f.
100 Claessens, S, 2014, s. 36, Table 1. The Macroprudential Toolkit (Claessens, Ghosh and Mihet, 2013). 101 Claessens, S, 2014, s. 21.
Dessa omständigheter påvisar vilka utmaningar som hör till makrotillsynen. Förutom att det är komplicerat att bedöma huruvida makrotillsynsåtgärder bör införas eller inte, vilket ställer kvalitetskrav på makrotillsynsmyndigheternas analyser, är det även en politiskt känslig fråga vilket inte verkar underlättande för makrotillsynens genomförande.
DEL II
4 Regleringen av makrotillsynen
4.1 Inledning
I uppsatsens del II utreds den andra pelaren av ESFS, makrotillsynen, för att senare föra en diskussion om upplägget utifrån ett rättsekonomiskt perspektiv. En utredning av makrotillsynsregleringen i Sverige kommer även att göras och analyseras. De rättsliga och rättsekonomiska problem som identifieras kommer sedan att diskuteras.
4.2 Makrotillsyn på EU-nivå
4.2.1 ESRB
ESRB ansvarar enligt ESRB-förordningens art. 3 för makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen. Syftet är att begränsa systemrisker för att upprätthålla den finansiella stabiliteten i unionen. ESRB ska även bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt och säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten. ESRB:s faktiska uppgifter består bl.a. av att fastställa och/eller samla in samt analysera alla uppgifter som är relevanta för att uppnå de ovan angivna målen, identifiera och rangordna systemrisker, utfärda varningar när systemrisker bedöms vara väsentliga, utfärda rekommendationer för korrigerande åtgärder för att bemöta de identifierade riskerna samt vid behov offentliggöra varningarna och rekommendationerna. ESRB har även i uppgift att överse att de rekommendationer och varningar som utfärdas faktiskt följs. Organet agerar även som en samordningsfunktion för de andra parterna i ESFS samt mot internationella finansiella organisationer som IMF och FSB.106
ESRB ska lämna uppgifter om risker till de europeiska tillsynsmyndigheterna för att dessa ska kunna fullgöra sitt uppdrag. De europeiska tillsynsmyndigheterna, Europeiska
centralbankssystemet, kommissionen och de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha ett nära samarbete med ESRB och lämna alla uppgifter som ESRB behöver för att fullgöra sitt uppdrag. ESRB får även begära in uppgifter från de europeiska tillsynsmyndigheterna, samt i förlängning även direkt av de nationella tillsynsmyndigheterna.107 Av detta framgår att den tillsyn som ESRB har i uppgift att
utföra inte utövas direkt över de enskilda företagen då de saknar behörighet att samla in uppgifter direkt av dem. ESRB vänder sig även endast till de nationella tillsynsorganen i särskilda fall.
De instrument som ESRB kan använda för att påverka makrotillsynen inom EU är deras befogenhet att utfärda varningar och rekommendationer. Dessa kan vara allmänna eller specifika, rikta sig till hela unionen, en eller flera medlemsstater, eller en eller flera tillsynsmyndigheter på europeisk eller nationell nivå. ESRB kan utfärda rekommendationer om korrigerande åtgärder, vilket kan innebära att ett av de ovan nämnda organen blir rekommenderade om ett lagstiftningsinitiativ med en tillhörande tidsfrist för aktionen.108 Varningar och rekommendationer är inte formellt sett
bindande.109 Däremot gäller modellen ”följ eller förklara”, vilket innebär att de bör följas
i medlemsstaterna. Som ovan angivet är ESRB:s varningar och rekommendationer inte per automatik offentliga. Således är denna möjlighet att offentliggöra rekommendationerna en form av påtryckningsmedel gentemot mottagaren för att de faktiskt ska följas.110
Följaktningsvis innefattar ESRB:s uppgifter och befogenheter ingen möjlighet för EU-organet att på egen hand införa makrotillsynsverktyg för identifierade systemrisker. ESRB har istället en funktion som samordnare av makrotillsynen inom EU, vilken sker genom att ESRB agerar som en plattform för medlemsländerna och andra internationella organ. Det är således främst genom tillhandahållandet av informationskanaler som samordning av makrotillsynen sker. ESRB har utöver denna funktion endast genom utfärdandet av rekommendationer och varningar att förmå medlemsstaterna till ett visst handlande. Eftersom instrumenten rent juridiskt inte binder medlemsstaterna finns en
107 Förordning 1092/2010, art. 15. 108 Förordning 1092/2010, art. 16. 109 FEUF art. 288.
formell rätt för dem att bortse från ESRB:s rekommendationer och varningar. Det är dock rimligt att anta att effekten för ett land av att inte följa ESRB:s rekommendationer leder till politiska konsekvenser. Särskilt ESRB:s möjlighet att använda varningarnas offentlighet som påtryckningsmedel bör enligt mig ge länder ett politiskt incitament att följa ESRB:s rekommendationer. Den faktiska effektiviteten av ESRB:s instrument skulle kunna utredas genom en undersökning av utfärdade och offentliggjorda rekommendationer samt vilka åtgärder subjektet till följd av rekommendationen vidtagit. Det är i övrigt svårt att på principiellt plan dra slutsatser av instrumentens faktiska effektivitet. En konstaterbart mer effektiv lösning vore dock om ESRB:s rekommendationer och varningar gavs en formellt bindande status. Det kan dock sägas att den nuvarande ordningen av ESRB:s styrmedel tillåter ESRB att de facto, genom politisk påtryckning, styra medlemsstaterna i deras makrotillsyn i större utsträckning än vad som framgår vid en första anblick av den legala ordningen.
4.2.2 De nationella makrotillsynsorganen
Enligt kapitaltäckningsregelverket ska en nationell behörig myndighet tilldelas ansvar för de makrotillsynsverktyg som följer av EU-rätten.111 Kapitaltäckningsregelverket består
av direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag112 (CRD), vilket rör regler om framförallt
kapitalbuffertar och har implementerats i medlemsländernas nationella lagstiftning113 och
förordning 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag114 (CRR),
vilken har direkt effekt i medlemsländerna. Mer specificerade direktiv än att en nationell behörig myndighet ska pekas ut ges inte. Det är således upp till varje medlemsstat att identifiera den nationella myndighet som ska vara ansvarig för makrotillsynen inom landet. Potentiella makrotillsynsmyndigheter är exempelvis en centralbank, en redan existerande, ansvarig mikrotillsynsmyndighet eller en ny makroprudentiell myndighet. Varje potentiell myndighet är förknippad med sina fördelar och nackdelar, då
111 Art. 4.1 direktiv 2013/13/EU och art. 458 förordning 575/2013.
112 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva
verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.
113 I Sverige har direktivet implementerats genom lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut
och värdepappersbolag och lagen (2014:966) om kapitalbuffertar.
114 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för
målkonflikter kan uppstå exempelvis vid valet av centralbank eller en mikrotillsynsmyndighet.115
Eftersom varje land har särskilda lokala förutsättningar och olika institutionella traditioner, vilka kan innebära betydande skillnader mellan olika länder, saknas en enda lösning som passar alla.116 Två särskilt viktiga faktorer i utformningen av den
organisatoriska ramen för makrotillsynen finns dock. Dessa är att ett tydligt mandat formuleras för organet med den makroprudentiella tillsynen, samt att en formell process införs för koordinering eller konsultation runt olika policyområdet som gemensamt siktar mot finansiell stabilitet.117 Utöver detta är det av stor vikt att ett väldefinierat mål finns,
att tillräcklig makt och att ett starkt ansvar tilldelas för att makrotillsynen ska vara effektiv. 118
Den institutionella arkitekturen är av stor vikt för en effektiv makroprudentiell tillsyn.119
Utan ett lämpligt institutionellt arrangemang finns risk för att makrotillsynen inte blir effektiv. Detta beror på de utmaningar som finns med de tillgängliga makrotillsynsåtgärderna, vilket framgick i avsnitt 3.4. Införandet av makrotillsynsåtgärder grundar sig på analyser och bedömningar av en mängd förutsättningar. Det är en utmaning i sig att beräkna risken kopplad till instrumenten.120
Kunskapen om makrotillsynen är begränsad i dagsläget då området är så pass nytt, vilket enligt mig bör verka förstärkande av tendensen till passivitet. Det är därmed viktigt att det institutionella arrangemanget utformas så att det motarbetar partiskheten till passivitet och innehåller indicium till handling. Detta kräver att den behöriga makrotillsynsmyndigheten tilldelas tillräcklig makt för att genomföra sitt uppdrag.121
Utöver detta finns även inom makrotillsynen en känslighet mot politisk press. Det institutionella arrangemanget är därför av stor vikt för makrotillsynens effektivitet. Där transparens, möjlighet till ansvarsutkrävande och självständighet hos den ansvariga myndigheten utgör grundstenar.122
Det kan konstateras att EU lämnar medlemsländerna stort utrymme att själva utforma det institutionella ramverket för makrotillsynen. Det enda krav som medlemsländerna står under framgår av CRD och CRR, vilket är en skyldighet att peka ut behöriga myndigheter. Valet av ett passande institutionellt ramverk är som visat avgörande för makrotillsynens effektivitet. Den stora valfrihet som lämnas medlemsländerna att utforma den inre organisationen av makrotillsynen innebär att variationer mellan medlemsländernas makrotillsyn kan förekomma. Detta innefattar en risk för att mer eller mindre effektiva val görs inom olika länder.Valfriheten som ligger hos medlemsländerna bör dock grunda sig på den omständigheten att, vilket framhållits bl.a. av IMF, det inte finns en optimal, universal lösning som kan sägas passa alla medlemsländer. Eftersom att förutsättningarna i varje land varierar, riskerar mer direkta krav från EU även att orsaka ineffektivitet. I nuläget bör bäst insikt, då området är så pass nytt och forskningen fortfarande under utveckling, avseende vilken lösning som är lämpligast för ett land finnas i den enskilda medlemsstaten.
4.2.3 De nationella makrotillsynsmyndigheternas verktygslådor
Eftersom ESRB endast har befogenhet att utge rekommendationer och varningar och inte är behörig att införa egna makrotillsynsverktyg beror makrotillsynen till stor del på de nationella åtgärder som införs för att verka mot stabiliteten i det finansiella systemet. All analys, bedömning och förslag av makrotillsynsåtgärder görs av medlemsstaterna, vilket ger dem en ledande roll avseende makrotillsynen. De nationella behöriga myndigheterna är genom EU-rätten utrustade med vissa befogenheter att införa makrotillsynsåtgärder, i övrigt är den juridiska grunden för införandet av makrotillsynsverktyg de föreskrifter som finns i nationell rätt. I nästa avsnitt 4.3 ges ett exempel på en nationell fördelning av befogenheter för makrotillsynsverktyg genom en fallstudie av den svenska regleringen. Närmast kommer de EU-rättsliga reglerna att presenteras och de befogenheter som följer därav, vilka är lika för alla nationella makrotillsynsorgan inom EU.
