Markering av LIS-områden

LIS-områdena som återfinns i respektive kommuns LIS-plan har markerats ut på olika sätt. Ljusdal kommun har markerat ut hela områden (se figur 1), medans Härnösand kommun har använt sig av ett streck och en teckenförklaring (se figur 2). Skillnaden mellan deras sätt att presentera kan förklaras genom att det inte finns en tydlig beskrivning på hur markering ska genomföras eller se ut. Tjänstemannen på Härnösand kommun (Intervju 1, 2021) menar att det finns en otydlighet i vad sträcket som markerar ett LIS-område i deras LIS-plan innebär och önskar att det skulle framgå tydligare i lagstiftningen, i det här fallet miljöbalken. Likaså framkommer det i SOU (2020:78) att de har uppmärksammat svårigheter vid avgränsningen av LIS-områden enligt de bestämmelser som går att erhålla i miljöbalken. Problemet menar de påverkar bestämmelsernas ändamålsenligt. Som lagstiftningen ser ut idag för LIS-områden, menar tjänstemannen på Härnösand kommun (Intervju 2, 2021) att det finns möjligt att vrida och vända på den och beskriver det på följande sätt;

“Och det är ju bara för att lagtexten går att vrida och vända på lite, vissa vet jag då stannar man är det inte inom den sträckande linjen för LIS-område så är det nej men andra kommuner då ligger huset eller fastigheten inte långt ifrån ett LIS-område men ändå kan man gå igenom det som ett LIS för det är en sträckning och det även något som inte är tydligt i lagen, vart slutar det och vart går gränsen för det där, för ibland kanske man vill bygga här för det är bra men sträcker slutar här vad gäller då?” (Intervju 1, Härnösand kommun, 2021-04-07).

Det blir tydligt utifrån tjänstemannens uttalande att en förändring gällande utformningen av LIS-områden behöver tydliggöras, likaså som figur 1 och 2 visar det eftersom deras utformningen skiljer sig åt. Då utformningen ser olika ut, som det gör för Ljusdal och Härnösand kommun, kan det också vara en förklaring till varför bedömningar från Länsstyrelsen skiljer sig åt.

7. Diskussion

En svårighet som blivit uppmärksammad i processen vid framtagningen av LIS-områden är att kommunerna ska i förhand peka ut attraktiva områden för utveckling. Det framkommer att båda kommunerna tycker det är svårt att på förhand veta vart befintliga och nya invånare vill bosätta sig. Samtidigt som de områden som kommunerna ska peka ut också ska vara attraktiva, men eftersom människors preferenser om vad som skapar en attraktiv boendemiljö kan skiljas är det inte helt enkelt. Då det finns många faktorer som tillsammans kan göra ett område attraktivt, som närhet till jobb och skola, tillgång till kollektivtrafik, rikt på natur, grönska och vatten etc, hade en fördel kunnat vara om ett LIS-område skulle erhålla flera av dessa för att anses som en attraktiv boendemiljö av en större grupp. Härnösand kommun använde sig av checklistor för att välja ut vilka sina LIS-områden. Kriterier som avstånd till kollektivtrafik, skola och service avgjorde LIS-områdenas lämplighet, och det visar på att Härnösand har försökt skapa LIS-områden med närhet till de faktorer som Niedomysl (2008) hävdar kan avgöra om en plats är attraktiv eller inte. Trots detta försök har kommunen ändå inte sett någon större bostadsutveckling i sina LIS-områden, men vad det exakt beror på är svårt avgöra, särskilt då en annan anledning kan vara att markägarna i Härnösand kommun inte varit medvetna om att kommunen har pekat ut LIS-områden på deras mark. Alternativt kan en nödvändig åtgärd vara att lägga mer resurser på att marknadsföra respektive kommuns LIS- plan för att nå ut till invånare och markägare, vilket också Härnösand kommun uppmärksammade som nödvändighet. Det kan därför vara en lämplig åtgärd för andra kommuner som upplever att deras LIS-plan inte gett det resultat som var förväntat.

Tidigare forskning visar att möjligheten att få huslån kan vara svårt i en krympande kommun och speciellt på landsbygden. Vi ser tendenser till detta i både Härnösand och Ljusdal kommun, men vi fick också till oss att LIS-områdena möjliggör för bostadsmarknaden att bli bättre genom att de erbjuder attraktiva lägen. Härnösand kommun menar att trenden har vänt, fler människor söker sig till landsbygden istället. Därför tror vi att LIS-områden skulle kunna resultera i att markpriserna stiger i de strandnära områdena vilket i sin tur skulle göra det enklare att få lån och finansiera bebyggelsen även i kommuner som krymper samt på landsbygden. Detta kräver dock att det finns ett intresse från både befintliga och framtida invånare för de områden som kommunerna pekar ut i sin LIS-plan.

Det framkommer att förhoppningarna på LIS-områden har varit höga men att resultatet av LIS- planen i dagsläget inte varit helt tillfredsställande för kommunerna. Båda kommunerna har viljor om att landsbygden ska utvecklas och att fler bostäder ska kunna byggas i attraktiva strandlägen och därför har de använt sig av en LIS-plan. Vad som dock framkommer i vårt resultat om landsbygdsutveckling i kommunerna är att kommunens arbete kring landsbygden innehåller flera viktiga delar som vägnät, natur- och kulturvärden, betesmark, djurhållning etc., vilket innebär att det är många aktörer som är involverade. Då landsbygden är en del av samhällsstrukturen har inte kommunen mandat att kunna påverka och styra utveckling av landsbygden själv. LIS-områden som pekas ut av kommunen i strandnära lägen är därför bara en del av arbetet med landsbygden och kan inte av den orsaken vara tillräcklig för att skapa landsbygdsutveckling i Härnösand kommun och Ljusdal kommun. Utan

landsbygdsutvecklingen omfattar många delar och aktörer som måste klaffa. Vi har försökt belysa hur kommunerna arbetar på flera olika sätt för att stärka landsbygden i respektive kommun. Exempelvis så medför Härnösands indelning av kommundelar, istället för den traditionella uppdelningen av Stad och Landsbygd, att kommunens alla områden involveras i planeringen. Genom Härnösand kommuns landsbygdsråd och Ljusdal kommuns bya- /bygderåd främjar kommunerna dessutom en levande landsbygd där invånarna får komma till tals. Dessa är exempel på hur kommunerna arbetar med landsbygdsutveckling parallellt med sitt arbete med LIS-områden.

Likt Halfacree (1993), kan landsbygden och dess utveckling och integration med staden beskrivas präglas av långt gående utmaningar. Det framkommer att båda kommunerna har haft en långvarig befolkningsminskning och att åtgärder från kommunal planering inte lyckats vända trenden. Dock går det att se att respektive kommuns arbete med LIS har gjort att landsbygden kommit mer i fokus, där en större integrering med tätorten har försökt främjas. Att kommunerna ser landsbygdsutveckling som en del av att skapa fördelar och attraktivitet för hela kommunen, är också ett sätt som visar att landsbygden inte behöver beskrivas med negativa laddningar likt Halfacree menar att den ofta gör (1993). Istället försöker både Härnösand och Ljusdal ta bort denna bild av landsbygden genom att lyfta den som attraktiv och försöka möjliggöra för ökad bebyggelse.

Förutom att flertalet parallella insatser behöver göras från kommunens sida för att främja landsbygdsutveckling behöver också flertalet olika aktörer involveras för att ta fram en LIS- plan samt för att realisera den. De mest centrala aktörerna som vi identifierat är Länsstyrelsen, kommuninvånare samt markägare. Länsstyrelsen har en viktig roll som rådgivare och granskare av kommuners arbete med LIS. Här menar både Härnösand och Ljusdal kommun att de har både positiva och negativa associationer till kontakten med Länsstyrelsen kopplat till arbetet med LIS. Båda kommunerna vittnar om att de har anpassat sig till Länsstyrelsens yttrande under framtagande av respektive LIS-plan, men beskriver en besvikelse i senare skeden i planprocessen där Länsstyrelsen kommer med nya yttranden. Å ena sidan finns en förståelse för kommunens sida i frågan där Länsstyrelsen ses som ett hinder då kommunen redan anpassat sig till Länsstyrelsens yttrande under planprocessen. Å andra sidan måste Länsstyrelsen pröva planens bestämmelse i frågor om dispens vid bygglov där nya yttranden kan vara oundvikliga. Det väcker en del frågor om det finns brister i planprocessen gällande kommunikationen sinsemellan kommun och Länsstyrelse vid framtagning av en LIS-plan eller handlar det om bristfälligheter för hur LIS är utformat i lagstiftningen, alternativt en kombination av båda.

Gällande hur lagstiftningen som behandlar LIS-områden är utformad har vår analys visat att den i nuläget är en begränsning för både Ljusdal och Härnösand kommun. Dels på grund av att

områden i Stockholms skärgård. Till exempel kan uttrycken sammanhållande bebyggelse och

mark redan tagen i anspråk kopplat till LIS försvåra möjligheten för en glesbebyggd kommun

att använda sig av LIS. Härnösand och Ljusdal kommun har stora ytor som är obebyggda och sannolikheten att ett bygglov kan komma in som ligger i anslutningen till redan befintliga bebyggelse är därför liten. Trots stora obebyggda ytor, finns inte utrymme för ny byggnation till följd av brister i lagstiftningen som gynnar kommuner som redan har bebyggelse på sin landsbygd. Det handlar om att ge kommuner möjlighet utifrån deras förutsättningar att främja landsbygden och landsbygdsutveckling. För en kommun som Ljusdal är det viktigt eftersom de brottas med befolkningsminskning och nedskärning av service. Även i de kommuner som vi studerat upplevs ingen risk för överexploatering, därför borde strandskyddets syften att skydda växt- och djurliv inte komma i konflikt med landsbygdsutveckling i strandnära lägen i dessa kommuner. SOU 2020:78 föreslag om att nya kriterier ska tas fram för LIS-områden går i linje med det resonemang vi fört ovan. Ett av kriterierna är att LIS-områden ska ha god

tillgång på obebyggd mark, vilket för Härnösand och Ljusdal kommun hade inneburit en större

möjlighet till att utveckla områden på sin landsbygd. Förslagen på nya kriterier hade dessutom kunnat ge landsbygdskommuner bättre förutsättningar att skapa en livskraftig landsbygd som erbjuder arbete, välfärd, boende och företagande.

Både Härnösand och Ljusdal kommun vittnar om att tolkningen av lagstiftningen kring LIS skapat problem där kommunerna menar att deras syn på vad landsbygdsutveckling är skiljer sig från Länsstyrelsen syn. Vi tror att avsaknaden av en allmängiltig definition av vad landsbygd är kan vara en av anledningarna till att dessa skilda tolkningar för landsbygdsutveckling. Vi ser att begreppet landsbygd skapar både begränsningar i själva planprocessen när en LIS-plan ska tas fram eftersom hela Ljusdal kommun skulle kunna räknas som landsbygd, men också när den ska realiseras. De två parternas möjlighet att ha en bra kommunikation sinsemellan blir även svår när de inte har en gemensam definition att basera sina beslut på. Till exempel skapar det problem vid bedömningar om vad landsbygdsutveckling är och därför behöver Länsstyrelsen tillsammans med kommunen försöka hitta en samsyn. Samtidigt som det också blivit tydligt att en vedertagen definition av landsbygdsutveckling kan inte användas eftersom landsbygdsutveckling skiljer sig mellan olika kommuner. Här spelar faktorer som befolkningsutveckling, demografi, geografiska förutsättningar, exploateringstryck en central roll.

Likt hur kommuner behöver förhålla sig till Länsstyrelsens yttranden behöver de också förhålla sig till kommuninvånarnas åsikter. Relationen mellan invånare och kommunen är dock annorlunda och vi tror att kommunens största vinst är att lyssna på kommuninvånarna för att få underlag på vart olika insatser i kommunen bör göras samt vilka områden som anses vara intressanta för exploatering. Markägarnas roll i LIS-områden var också ett perspektiv som lyftes under intervjutillfällena och även i Härnösand kommuns (2015) LIS-plan, men bara i korthet. Att Härnösand eller Ljusdal kommun äger mark inom tät- och centralort, och desto mindre på landsbygden försvårar deras arbete med LIS-områden. Att privata markägare är villiga att stycka av och sälja mark blir därför central för att utpekande av LIS-områden ska kunna medföra bostadsutveckling på landsbygden.

Trots de begränsningar och hinder som följande studie har belyst med att använda LIS-områden som ett verktyg för landsbygdsutveckling har LIS-områden också öppnat upp möjligheter för kommunerna att kunna erbjuda områden som har god tillgång av vatten, natur och grönska. Det framkom under intervjuerna att en del LIS-områden har blivit bebyggda vilket visar på att LIS- områden har en funktion som bidrar till utveckling av landsbygden för kommunerna Härnösand och Ljusdal. Även under samtliga intervjuer blev det tydligt att områdena som de har pekat ut för potentiell utveckling i LIS-planen hade troligtvis inte pekats ut ifall LIS inte fanns. Det innebär att arbetet med LIS-planen har medfört att både Ljusdal och Härnösand kommun har gjort en “inventering” av landsbygden. De har studerat områden som tidigare inte varit på tal, men som har genom LIS blivit potentiella områden för utveckling. Även har arbetet med LIS- områden medfört ett större fokus på landsbygden, vilket är positivt eftersom landsbygden tenderar komma i skymundan inom planering. Vidare anser vi att utpekandet av LIS-områden ligger rätt tiden då tidigare forskning visar att efterfrågan på strandnära lägen har ökat de senaste åren och därför är LIS-områden aktuellt.

8. Slutsats

Syftet med studien har varit att studera LIS-områden som ett verktyg för landsbygdsutveckling för att förstå vilka möjligheter och utmaningar verktyget kan generera i planeringsprocessen. Genom att vi har studerat två kommuners utveckling av strandnära lägen kan vi belysa vilka faktorer som kan påverka kommuners möjlighet att utveckla landsbygden. Nedan presenteras de slutsatser som vi kommit fram till i vår analys och diskussion utifrån frågeställningarna, som lyder:

- Hur tolkas landsbygdsutveckling i relation till LIS-områden?

- Vilka utmaningar och möjligheter har kommunerna upplevt i processen att utveckla LIS-områden?

Båda kommunerna menar att LIS-områden som ett verktyg genererar möjligheter. Vidare som båda kommunerna lyfte i sin LIS-plan att LIS-områden möjliggör för bostadsbebyggelse i attraktiva lägen. Det framgick från kommunerna att några av de utpekade LIS-områdena har blivit bebyggda och det är främst bostäder som har byggts. Eftersom en del av LIS-områdena har blivit bebyggda i båda kommunerna visar det dels på att verktyget har en funktion som bidrar till bostadsutveckling på landsbygden, dels att det finns ett intresse att bygga bostäder i LIS-områden. Även kan vi urskilja att många av de insatser som LIS kräver har gjort att landsbygden har fått ett större fokus inom den kommunala planeringen. Däremot visar studien att det är svårt att avgöra vad som anses vara en attraktiv boendemiljö eftersom det kan finnas flera olika faktorer som kan påverka om ett LIS-område bebyggs eller inte. Det är därför svårt att dra en slutsats om alla LIS-områden möjliggör för attraktiva boendemiljöer eftersom människors preferenser skiljer sig. Vidare är möjligheten till att finansiera bostadsbyggande med lån generellt svårt i kommuner som Härnösand och Ljusdal, dock visar vår analys på att bostadsmarknaden kan gynnas av att fler strandnära lägen exploateras eftersom marknadsvärdet för bebyggelsen kan bli större samt att intresset att bo strandnära existerar. Trots att LIS-områden har generat möjligheter och bebyggelse i strandnära lägen för båda kommunerna har inte LIS-planens resultat motsvarat kommunernas förhoppningar. Anledningen till det beror på flera faktorer som både ligger i kommunens händer att påverka, men också utanför. Att lagstiftningen för strandskydd som behandlar LIS-områden, inte är differentierad skapar direkta begränsningar för kommuner att använda LIS-områden. Det spelar ingen roll att en LIS-plan vunnit laga kraft om den inte sen kan realiseras på grund av att lagstiftningen inte är anpassad efter kommuners olika förutsättningar. Därför bör uttryck som

sammanhållande bebyggelse och mark redan tagen i anspråk omformuleras i den gällande

lagstiftning eftersom dem idag skapar begränsningar både för Härnösand och Ljusdal kommun. Vi ser också ett behov av att det måste finnas en samsyn mellan kommunen och Länsstyrelsen om vad landsbygdsutveckling innebär. Dels för att minimera att konflikter uppstår, dels för att underlätta för realisering av LIS-planen. Samtidigt finns ett visst behov av öppenhet för begreppet landsbygd eftersom landsbygdsutveckling måste anpassas efter lokala förutsättningar. Det förslag på nya kriterier för utpekande av LIS-områden som SOU 2020:78 presenterar, definierar inte vad begreppet landsbygd innefattar. Däremot skapas förutsättningar för utveckling av landsbygden i kommuner som Härnösand och Ljusdal genom att god tillgång

till obebyggd mark samt har liten/inte har efterfrågan på mark för bebyggelse medför att

kommuner som i dagsläget har svårt att använda sig av argument som sammanhållen

bebyggelse samt mark redan tagen i anspråk, får möjlighet att skapa bebyggelse.

Det finns i dagsläget inga tydliga direktiv för hur LIS-områden ska markeras ut i LIS-planen, därför har Härnösand och Ljusdal kommun presenterat sina områden på helt olika sätt. Dessa skiljaktigheter gör det svårt att göra likvärdiga bedömningar, och en entydighet hade därför varit nödvändig. Under intervjuerna lyftes ytterligare en faktor som begränsar kommunernas möjlighet att använda de utpekade områdena i LIS-planen för landsbygdsutveckling. Det handlar om den mark som LIS-områdena oftast pekas ut på är privatägd. Det innebär att kommunen inte har någon befogenhet över den marken och kan därför inte realisera planen utan yttre aktörers medgivande. Alltså behövs det en kommunikation mellan dem där kommunen informerar ägaren att markområdet är lämpligt för utveckling.

De erfarenheter som Ljusdal och Härnösand kommun beskriver med LIS ser vi inte som helt unika för just dessa kommuner. Utifrån tidigare litteratur kan vi se att de studerade kommunerna upplever liknande utmaningar som många andra landsbygdskommuner, där deras förutsättningar begränsar deras möjlighet till att skapa landsbygdsutveckling i strandnära läge. De yttre faktorer som även spelar en central roll för landsbygdsutveckling strandnära lägen kan ha en avgörande roll för i vilken grad landsbygdsutveckling kan främjas i liknande kommuner som Härnösand och Ljusdal. Studerade kommunernas upplevelser med Länsstyrelsen visar på flera brister i hur lagstiftningen kan tolkas. Eftersom kommunerna räknas till två olika Länsstyrelser finns det skäl till att även andra kommuner kan ha en liknande upplevelse. Vidare forskning med ett bredare urval av kommuner föreslås kunna kartlägga vilka utmaningar och möjligheter LIS skapar på ett mer strukturellt plan. Att dessutom studera Länsstyrelsens perspektiv i planprocessen hade kunnat ge en djupare förståelse för hur lagstiftningen tolkas av olika parter.

9. Referenser

9.1 Litteratur

Abrahamsson, M., Cedersund, E., Hagberg, J.E. 2018. Boende och bostäder för äldre på framtidens landsbygd. I Syssner, J. (red.) Nya visioner för landsbygden. Boxholm: Linnefors förlag, s. 95-118.

Beetz, S., Huning, S. & Plieninger, T. 2008. Landscapes of Peripherization in North-Eastern Germany’s Countryside: New Challenges for Planning Theory and Practice. International

Planning Studies, No 4, s. 295–310.

Boverket. 2020. PBL Kunskapsbanken - en handbok om plan och bygglagen. Stockholm: Myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende. Tillgänglig på:

https://www.boverket.se/sv/PBL-

kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/oversiktsplanen/op-modell/intressen-enligt-mb/lis/ Boverket. 2017. Länsstyrelsen. Stockholm: Myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende. Tillgänglig på: https://www.boverket.se/sv/PBL-