Miljömålen och entreprenörerna

När frågan ställdes om vilka miljömål de arbetar mot har entreprenörerna dålig koll på exakt vilka de arbetar mot och exakt hur deras verksamhet är utformad för att främja miljömålen.

Däremot var de duktiga på att berätta om vad företaget gör för att minska på utsläpp och hur verksamheten är utformad för att vara så energieffektiv som möjligt.

Då verksamheten styrs i en riktning, anser Nordberg (2019) att det är viktigt att samtliga aktörer inom transportledet gör vad de kan för att arbeta i samma riktning så företaget tillsammans kan främja en hållbar utveckling. De ämnar göra vad de kan för att främja en långsiktig hållbar framtid. Lagstiftningens utformande gör däremot att det kan vara svårt att veta hur företaget skall ställa sig till nya direktiv. Dagens teknik utvecklas ständigt, därmed kan det vara svårt för företaget att veta hur de skall implementera detta i verksamheten.

Särskilt då lagstiftningen kan ställa krav på miljöanpassade åtgärder för företaget men inte alltid tar ekonomiska förutsättningar i beaktande. Palmquist (2019) berättar att då det bara var några år sedan diesel-motorn presenterades som miljövänlig men nu anses som

miljöskadlig är det svårt att veta hur företaget i sig skall anpassa sig efter nya direktiv såsom detta.

Skanska arbetar idag hårt med klimatneutralitet inom byggbranschen. Skanska var

inblandad i byggbranschens färdplan inför 2045 då de satsar på ett koldioxidneutralt Sverige.

Skanska skall vara klimatneutrala i hela transportkedjan till 2045, och att vara klimatneutral innebär inte bara neutrala mot koldioxid utan även andra föroreningar.

4 Diskussion

Denna del utgår från resultat som presenterats ovan, där väsentliga intervjufrågor har sammanställts och Länsstyrelsens offentliga diarier har använts för att styrka svaren på vissa frågor. Då inga statistiska metoder har använts för att jämföra resultatet, finns inga

statistiska skillnader att redovisa under denna studie.

4.1 Masshantering inom myndigheterna

De olika myndigheterna får in ärenden om masshantering i olika omfattning där Kiruna har högst frekvent masshanteringsbeläggning, och Arvidsjaur den minst frekventa. Länsstyrelsen däremot gav ett överraskande resultat i hur få tillståndspliktiga ärenden de handlägger. Av resultatet från studien och intervjuerna framgår det rätt tydligt att det i själva verket inte är vanligt förekommande att Länsstyrelsen själva får pröva tillståndspliktiga ärenden. Det framgår att de däremot ofta är inblandade i prövningsprocessen och flitigt används som stöd av andra myndigheter (Larsson 2019). Då Länsstyrelsen har en bred kunskapsbas kan de erbjuda bra stöd för de myndigheter som inte kan erhålla samma spetskompetens inom området, genom att de inte arbetar med masshanteringsfrågor lika frekvent. Länsstyrelsen

som ofta är delaktiga i samråd, om ärendet kräver det, får även en annan och tidig inblick i vad verksamhetsutövaren ämnar göra med sin verksamhet. Det kan vara till stor hjälp för kommunen som sedan skall pröva ärendet.

Generellt är det lätt att tro på en korrelation mellan kommunens storlek och hur många ärenden de får in. Detta behöver inte nödvändigtvis vara hela sanningen. Sett till

befolkningspopulationen är Kiruna kommun den näst minsta kommunen av de myndigheter som granskats i denna studie. Trots storleken har Kiruna flest inkomna ärenden av

masshantering med totalt 12 stycken, disponerat mellan mellanlagring av avfall och återanvändning av avfall för anläggningsändamål. Genom att det är mycket som händer inom kommunen då hela samhället genomgår en stadsomvandling, är det förståeligt att masshanteringsärenden blir extra vanliga för dem, trots den låga befolkningsmängden. I intervjun med Salomonsson (2019) berättar han att mycket lite av de massor som hanterats har gått till deponier. Av de ärenden som granskats för denna rapport framgår dock inte några deponerade massor. Därmed uppstår frågan om de deponerade massor han talade om utfördes i ett tidigare skede än denna studie fokuserar på, eller om det är något som inte presenterats i ansökningarna.

Arvidsjaur är en liten kommun som knappt får in anmälningar för masshantering. Det ärende som inkommit till myndigheten uppkom genom ett klagomål från en privatperson, där ett upplag av kompostjord uppkommit i samband med en verksamhet som rensar bär.

Vid tillsyn av verksamheten som var ansvarig för upplaget, ansåg tillsynsmyndigheten att upplaget inte var något problem. Arvidsjaur har därmed inte prövat ett ärende under 2016-2019 på samma sätt som resterande kommuner i denna studie. Genom detta, väcks frågan om hur de skulle klara av att hantera ett ärende för masshantering om det inkom till myndigheten. Då de har knapphändiga erfarenheter sedan tidigare.

4.2 Beslutsfattandet

Det är tydligt att en bedömning från fall till fall måste göras i olika ärenden. Få ansökningar som inkommer till myndigheterna ser lika ut, och att fatta ett beslut därefter som skall fungera till samtliga anmälningar blir därmed svårt. Att pröva varje ärende från fall till fall möjliggör att alla behandlas på lika villkor, vilket Larsson (2019) uttryckte som en viktig aspekt att beakta. Det möjliggör att verksamhetsutövaren blir korrekt bemött och får den handläggning som behövs för att de skall kunna utforma sin ansökan på ett lämpligt sätt.

Luleå kommun har en högre frekvens av beslut om föreläggande om åtgärder jämfört med de andra kommunerna. Totalt var 6 av 9 masshanteringsärenden, där ett beslut fanns med, om just föreläggande om åtgärder. Detta utgjorde lika många som de övriga kommunerna tillsammans. Varför just Luleå kommun delgav flest förelägganden är oklart. Det kan vara på grund av att ansökningarna är dåligt utformade. Med ett sämre framhävt syfte och

knapphändig information, får prövningsmyndigheten ett undermåligt underlag. Då blir det svårt att få ett helhetsperspektiv om vad de faktiskt ansöker om. Är ansökningen dåligt utformad bör myndigheten i fråga utlysa tydligare riktlinjer kring vad de förväntar sig.

Mycket av ansvaret ligger på verksamhetsutövaren, att verkligen påvisa hur och varför de skall använda sig av massorna. Att en stor del av ansvaret ligger på verksamhetsutövaren kan skapa en god förståelse för vad som förväntas av verksamhetsutövaren från myndighetens sida. Genom att de själva får utföra förarbeten, provtagning och utredningar kring massorna kan detta ge dem en inblick i varför det är viktigt att massorna regleras rätt. Om ansvaret hade legat fullständigt på myndigheten, att utreda och frambringa rätt underlag för att ta ett beslut kan förståelsen för varför massorna kan utgöra en miljörisk förringas. Myndigheterna har ofta goda kunskaper på förhand om hur en optimal masshantering bör se ut men det är viktigt för verksamhetsutövaren att få samma inblick. Genom att själva utreda massornas innehåll och kvaliteter kan en bredare kunskap bringas till hela verksamhetssektorn.

Kunskapen om varför en ansvarsfull resurshantering uppmuntras kan vara en viktig aspekt i hur verksamhetsutövaren kommer att bedriva sin verksamhet i framtiden.

4.3 Förorenade massor

Intervjukandidaterna ansåg inte att det var vanligt förekommande att de fick in ansökningar gällande förorenade massor. Inom vissa kommuner var det dock vanligare. I Kiruna finns en hög naturlig förekomst av mineraler i markprofilen. Där är det viktigt att detta tas i

beaktande. Annars finns det risk att dessa naturliga förutsättningar begränsar utövandet av verksamheten anser Salomonsson (2019). Avser en verksamhet att etablera sig på en sådan plats kan detta ställa högre krav än generellt när det kommer till att återanvända

avfallsmassor som överstiger Naturvårdsverkets generella riktlinjer för förorenad mark.

Shorelink AB avsåg att återanvända silt- och sulfidjord som schaktats fram, 40 meter bredvid verksamhetsplatsen. Kommunen förbjöd dem till att återanvända dessa massor då de ansågs vara förorenande (bilaga 4). Då ansökans innehåll var något knapphändig, går det även att argumentera för att myndigheten ansåg att verksamhetsutövaren inte beaktat rätt

försiktighetsåtgärder. När förorenade massor schaktas fram är det till synes ett genast mer komplicerat förfarande att få igenom sin ansökan om återanvändande. Då förorenade massor behöver granskas och prövas på ett annat sätt hos myndigheten, där det ställs betydligt högre krav på verksamhetsutövaren.

Vid jämförelse av fall #1 och fall #2 går det genast att se några övergripande skillnader. Vid en jämförelse av dessa går det att argumentera för att prövningsmyndigheten inte prövat dessa på riktigt samma sätt. Fall #1 presenterar provtagningsmaterial och en

sammanställning över vilka förorenande ämnen som förekommer i berggrunden, samt hur hög risken är för utlakning av massorna. Vad som saknas i ansökan är att

verksamhetsutövaren bör beskriva hur anläggningen skulle utformas om inte dessa förorenande massor skulle användas. Vid granskning av fall #1 och dess beslut är det

förståeligt att prövningsmyndigheten ställer högre krav gällande hur massorna presenteras. I den ansökan behöver ett tydligare syfte för användandet av massorna framgå till varför dessa massor avses användas, istället för andra, mindre påverkade massor. Även om ärendet saknar en del är det ändå en markant skillnad mot för hur fall #2 är utformat. Ansökan innehåller inga provtagningsresultat som visar vilka mängder massorna innehåller. Den innehåller heller inte en utförlig riskbedömning, eller förklaring till varför

verksamhetsutövaren ämnar återanvända de massorna som presenteras istället för rena massor. Båda fallen beslutades från respektive kommun att föreläggas med åtgärder. Att åtgärderna såg olika ut kan vara förståeligt då det är två olika kommuner som granskade varje fall. Den övergripliga skillnaden anser jag är att Fall #2, presenterar verksamheten på ett mindre uttryckligt sätt där få förundersökningar finns presenterade och ett otydligt syfte deklareras. Verksamhetens förelägganden från kommunen var i sin tur otydliga, de

presenterar inte ett tydligt syfte om varför massorna i fråga skall användas till verksamheten.

Kommunen ställer heller inga högre krav på dokumenterade provtagningsprotokoll till verksamheten.

4.4 Tillfälliga upplag och dess lagringsperiod

Det är möjligt för myndigheterna att tillåta en förlängning av tillstånd för tillfälliga upplag, så länge tillståndet gäller under tre år (Fors 2019). Därefter är samtliga myndigheter överens mellanlagras materialet över tre år, blir det en deponering. Att förlänga ett tillstånd över tre år, har de enskilda myndigheterna inte möjligheten att tillåta material som avses

mellanlagras under en längre tid enligt lagstiftningen. Det framgår dock i vissa intervjuer att det verkar finnas ett intresse hos en del verksamhetsutövare att ha möjligheten till att kunna lagra material under längre tid. Då myndigheterna inte har rätten att möjliggöra en längre mellanlagringstid är det förståeligt att de inte ser hur det skall kunna införlivas. Dock, att de inte ser nyttan i varför verksamheter kan vara i behov av ett upplag under längre tid är

märkligt. Om ett projekt sträcker sig över tre år, och ett ständigt behov av massor finns kan mellanlagring av massor vara bästa alternativet. För ett sådant fall kan behovet av

mellanlagring under en längre tid vara stor. Genom möjligheten av att ha en längre

mellanlagringsperiod bör både projektets fortskridande och myndighetens prövning kunna förenklas. Där kan både tid och pengar sparas för många inblandade parter.

4.5 Transporter

Att transporter ibland är nödvändigt är något som är svårt att bortse ifrån. På något sätt måste massorna finna sin väg från verksamhetsplatsen. Transporter verkar vara ett särskilt återkommande dilemma inom kommuner eller verksamhetsområden där massorna behöver transporteras långa vägar för att återanvändas eller deponeras. Förutsättningarna på plats spelar då stor roll, särskilt för förorenade massor som kan vara svåra att återanvända (Nordberg 2019). Där blir deponering blir det mest frekventa alternativet. Vanligaste sättet att hantera överskottsmassor i Arvidsjaur är deponering. I intervjun med Lidström (2019) framgår det att massorna deponeras antingen för att de inte har några användningsområden för materialet eller att det anses enklast att deponeras. Deponering av massor medför en förlust av naturresurser som hade kunnat användas för andra ändamål. Även om kommunen inte finner ett användningsområde för massorna inom kommunen, är det viktigt att ett samarbete kan ske i högre grad för att möjliggöra att massorna kan användas inom andra kommuner där de kan behövas.

Då bristen på mottagningsanläggningar är ett vanligt problem runtom i Norrbottens län medför detta att de förorenade massor som uppkommer måste transporteras långa vägar för att deponeras. Lagstiftningen tar inte hänsyn till hur långa transportsträckor massorna transporteras för att deponeras. Det är ett övervägande prövningsmyndigheten måste göra för att undersöka vad som väger tyngst, transporten, eller massornas miljörisk. Därmed går det att argumentera för att det finns en brist i lagstiftningen om den inte tar hänsyn till transporterna och vilken belastning på miljön det kan medföra.

En annan studie av Hosseini (2018), fokuserade på resurseffektivisering inom projektet Ostlänken. Där anser Hosseini (2018) att bättre nationella riktlinjer bör implementeras i nya strategier för stora infrastrukturprojekt som beaktar utsläpp från transporter,

resurseffektivisering och andra transportrelaterade risker. Vilket tyder på att behovet av att effektivisera masshanteringen är av nationell betydelse, som genomsyrar andra

infrastrukturprojekt runtom Sverige.

Långa transporter kan medföra stor miljöpåverkan (Naturvårdsverket 2019c) och det bör därför finnas högre krav på att överlägga noggrannare om vad som innebär störst risk.

Långväga transporter, eller massornas föroreningsgrad. En gemensam planering mellan olika myndigheter och projekt blir därmed essentiellt. Då möjliggörs samordning och ett utbyte av jordmassor som kan anses som överskottsmassor. Så resurser kan användas, istället för att förbrukas. Även om långa transporter kan medföra en stor klimatpåverkan behöver ett övervägande göras för att jämföra vilken påverkan som är av störst omfattning. Utsläpp från transporter som ämnar transportera massor, eller direkt påverkan på miljön och dess omgivning vid användande av förorenande massor.

4.6 Intervjuer entreprenörer

Entreprenörerna som intervjuats är överens om att återanvändning av massor är något som bör eftersträvas i högre utsträckning. Genom att de kommer i direkt kontakt med massor som schaktas fram får de ofta en klar och tydlig förståelse för vilken potential som finns i de massor de hanterar. Att deponera massor som kan återanvändas för anläggningsändamål är ett slöseri med naturresurser anser Nordberg (2019).

Transportföretagens verksamhet är trots allt transporter. Att dessa företag skulle komma med förslaget om att alla transporter skall undvikas är otänkbart. Vad samtliga entreprenörer som intervjuats är överens om är att de vill undvika onödiga transporter. När de anser att massorna har ett värde för anläggningsändamål vill de därmed undvika att de deponeras.

Genom att entreprenörerna har god kunskap inom området och är direkt inblandade i processen vad gällande framtagandet av massor, är det märkligt att deras kunskap inte nyttjas i högre utsträckning. Det är därför av stor vikt att deras kunskaper inte åsidosätts, utan värderas utifrån den miljötjänst de kan utföra genom att poängtera

återanvändningsvärdet istället för att blint deponera materialet.

Entreprenadföretagen anser att deras kunder inte försöker undvika långa transporter i speciellt hög utsträckning (Pettersson, Nordberg & Palmquist 2019). Ofta anser de att när de anlitar företagen som är ansvariga för transporterna, ligger den största vikten vid att de anlitar de billigaste entreprenörerna som klarar av de transporter som behövs. Problemet med att en beställare strävar efter att anlita de billigaste entreprenörerna, som ständigt försöker räkna på jobbet så lågt som möjligt. Är att genom en lägre budget för respektive projekt kan möjligheten försvåras att använda bästa möjliga teknik för jobbet, om dess ekonomiska ställning inte klarar av det. Företaget i fråga kan därmed tvingas använda de resurser och fordon som är tillräckligt billiga för att klara budgeten, vilket kan resultera i att den teknik som anses som mer miljövänlig inte kan användas, om den är för dyr.

Att entreprenörerna vill tjäna pengar inom sina projekt är inte konstigt. Det är trots allt det som gör att deras verksamhet går runt. När de lägger ett anbud på ett jobb vill de räkna så lågt som möjligt, med minsta möjliga tidsram för att ha möjligheten att bli antagna för jobbet. Från myndigheternas sida finns en viss förväntan på företagens roll och att de skall agera på ett proaktivt sätt i sitt miljöarbete och hålla sig till kraven som ställs i lagstiftningen.

Företagen är kunniga inom sin egen verksamhet och vet till stor del vilka åtgärder som behövs för att de skall kunna undvika onödiga utsläpp under långa transporter. För att dessa åtgärder skall införlivas anser de att tydliga riktlinjer skall finnas för att veta vad som är skäligt för företaget att anpassa sig efter. Lagstiftningen gäller, det är något de måste följa.

Riktlinjer om hur företaget skall tillämpa lagstiftningen framgår däremot som otydlig. Då olika tekniker och tillvägagångssätt för bästa möjliga hantering av masstransporter kan variera från år till år, kan det för företagen vara svårt att veta vad som anses skäligt för företaget att implementera.

Få av entreprenörerna hade någon kunskap om huruvida de arbetade mot Sveriges miljömål.

De visste i vilken utsträckning deras verksamhet arbetar för att minska utsläpp och bidra till mindre miljöpåverkan. Skanska var särskilt framträdande och belyste till stor del deras miljöarbete där de strävar efter att vara klimatneutrala till 2045 och ständigt söker efter nya sätt att utveckla sin verksamhet på (Nordberg 2019). Företagens roll för ett proaktivt

miljöarbete är av yttersta vikt för att miljömålen och en klimatsmart framtid skall kunna uppnås.

Från entreprenörernas intervjuer framgår att lagstiftningen kan vara begränsande i hur massor, på ett objektivt sätt skall användas. Avsaknaden av en tydlig reglering i

lagstiftningen, skapar svårigheter för företag som behöver göra en bedömning i hur sitt miljöarbete skall utformas. Genom dessa svårigheter kan företagen ha svårt att bedöma vad som är rätt, i lagstiftningens ramar, och vad företagen medges för möjlighet att agera utifrån företagens frivilliga grund. Att blint följa lagstiftningen då den inte beaktar transporternas miljöpåverkan under långa transporter, kan inte anses som ett rationellt nyttjande av massor.

Ett bredare spektrum bör därmed implementeras till hur myndigheterna skall kunna handlägga projekt där omfattande transporter avses användas. Där en avvägning kan göras, om det skall anses skäligt att transportera massor långa vägar för att deponeras eller om alternativ hantering av massorna går att tillämpa.

5 Slutsatser

Hur massorna skall regleras är ett komplicerat förfarande, och ställer höga krav på både företaget som ämnar återanvända materialet och att myndigheterna kan leverera en tillmötesgående handläggning till företagen. Vid användning av massor framgår

målsättningar av olika former. Lagstiftningens ramar, myndigheternas möjlighet att införliva dessa, och verksamhetsutövarnas möjlighet att på nytt nyttja naturresurser. Genom att återanvända och nyttja naturresurserna bidrar detta till en ökad resurseffektivitet där en mindre andel massor ödslas. Bevarandesyftet av miljön kan däremot motverkas vid användning av massor som kan förorena mark och vatten. Massornas beskaffenhet, och vilken risk de medför att förorena omgivningen blir då en viktig aspekt att beakta.

Målsättningen med återanvändningsförvarandet är i linje med en god cirkulär ekonomi, bra resurshushållning och avfallsdirektivet där framschaktade jordmassor används för

anläggningsändamål. För ett hållbart och säkert återvinningsförfarande behöver behovet av återanvändning ställas mot bakgrunden att återanvändning av jordmassor anses som en miljöfarlig verksamhet. För en sådan verksamhet är det viktigt att det finns en noggrann förundersökning på det material som avses att återanvändas. Om förundersökningen

förringas, blir det svårt att försvara att rätt försiktighetsåtgärder har vidtagits i linje med vad som anses som en miljöfarlig verksamhet. Myndigheterna behöver därmed vara extra

förringas, blir det svårt att försvara att rätt försiktighetsåtgärder har vidtagits i linje med vad som anses som en miljöfarlig verksamhet. Myndigheterna behöver därmed vara extra