Hållbar masshantering: Hantering, prövning och återanvändning av massor för anläggningsändamål

Examensarbete 15 hp Miljö- och hälsoskydd 180 hp

Vt 2019

Hållbar masshantering

Hantering, prövning och återanvändning av massor för

anläggningsändamål

Simon Fahlgren

Förord

Detta examensarbete omfattar 15 hp och har skrivits under våren 2019 som ett avslutande moment i utbildningen Miljö- och hälsoskydd vid Umeå universitet. Examensarbetet har utförts i samarbete med Tyréns AB, region nord.

Simon Fahlgren Skellefteå, maj 2019.

Abstract

Sustainable soil mass management: Management, examination and recycling of soil mass for construction purposes

Within infrastructure projects, a re-utilization of soil mass can be inevitable. Within projects where large amounts of soil mass arise, operating contractors need to handle these masses with great caution in order to avoid damaging environment impacts. The purpose of this report has been to investigate how central authorities in northern Sweden handle and examine applications for the use of soil masses within infrastructure projects, and how they are working towards an optimization of resource efficiency. This rapport has been based on interviews with different authorities and contractors. Former decrees of application

documents have been used to confirm differences in how different authorities have handled applications. The results indicate that most applications are submitted to municipalities where recycling soil masses is the most common target. The role of county administrative boards is mostly consultation on these matters to municipalities. The results indicate also that contractors find that the current legislation is limiting their use of soil masses, and clear guidelines are not in place yet. Effects on the climate from handling and transportation of soil mass need to be considered when authorities evaluate applications. In this context,

authorities need to balance the risk of contaminated soils affecting the environment and additional emissions emerging from transports affecting the climate.

Key words: soil mass management, soil mass, exercise of authority, establishment, storage, recycling.

Innehållsförteckning

1 Inledning/Bakgrund ... ¹

1.1 Syfte och problemformulering ...1

1.2 Bakgrund ... 2

1.2.1 Avfall och massor ... 2

1.2.2 Prövning av avfall ... 2

1.2.3 Återanvändning av avfall ... 3

1.2.4 Återanvändning av förorenade massor ... 4

1.2.5 Mellanlagring av avfall ... 5

1.2.6 Deponering av avfall ... 5

1.2.7 Transporter ... 5

2 Metod ... 6

3 Resultat ...7

3.1 Intervjuer Länsstyrelsen och kommuner ... 7

3.1.1 Masshantering inom myndigheterna ... 7

3.1.2 Beslutsfattandet ... 8

3.1.3 Förorenade massor ... 9

3.1.4 Tillfälliga upplag och dess lagringsperiod ... 11

3.1.5 Transporter ... 12

3.2 Intervjuer entreprenörer ... 12

3.2.1 Återanvändning av massor ... 12

3.2.2 Transporter och dess nyttjande... 13

3.2.3 Miljömålen och entreprenörerna ... 13

4 Diskussion ... 13

4.1 Masshantering inom myndigheterna ... 13

4.2 Beslutsfattandet ... 14

4.3 Förorenade massor...15

4.4 Tillfälliga upplag och dess lagringsperiod ...15

4.5 Transporter ... 16

4.6 Intervjuer entreprenörer ... 16

5 Slutsatser ... 18

6 Referenser ... ¹⁹ Bilaga 1 Intervjuer Länsstyrelsen

Bilaga 2 Intervjuer kommuner Bilaga 3 Intervjuer entreprenörer

Bilaga 4 Länsstyrelsens offentliga diarier

1 Inledning/Bakgrund

Inom stora infrastrukturprojekt uppkommer en stor del massor. Till exempel, vid anläggning av ett bostadsområde eller någon form av verksamhet där schaktning av jord förekommer skapas ett överskott av massor. När ett sådant överskott förekommer är det viktigt som verksamhetsutövare att förstå vilka skyldigheter detta medför, men även vilka möjligheter som uppkommer för vidare hantering, potentiell användning och nytta av massor. Hantering och användning av massor medför en även en del skyldigheter, som att efterleva

lagstiftningen och upprätthålla en hållbar masshantering.

Lagstiftningen ligger till grund för hur massor ska hanteras i Sverige. Den i sin tur utgör grund för hur centrala myndigheter prövar ansökningar om tillstånd för att få hantera massor. Myndigheter som handlägger och prövar ansökningar för tillstånds- och

anmälningspliktiga verksamheter utgår från samma riktlinjer från överstatliga myndigheter som regeringen och riksdagen (Kullander et al. 2019). Då riktlinjerna från myndigheterna utgår från samma källa är det av stor vikt att beslut kring prövningspliktiga verksamheter fattas utifrån respektive verksamhetsförutsättningar. Oavsett vilken region eller kommun myndigheten arbetar i, skall beslut tas på samma sätt.

Massbalans är en fundamental bit inom ett projekt för att balansera efterfrågan med tillgången för massor. För att tillgången ska möta efterfrågan finns möjlighet för tillfälliga upplag (mellanlagring) av massor där materialet kan förvaras under en tidsbegränsad period tills det kan användas igen (Sveriges geologiska institut 2019b). Om en verksamhetsutövare inte finner massorna lämpliga att återanvändas eller om ett syfte för användning inte står klart i tidigt skede, kan massorna komma att deponeras (Miljösamverkan Skåne 2013). Detta försvårar möjligheten till återanvändning i framtiden, och naturresurser går förlorade.

Användningsområdena för massor är omfattande. De kan användas till att anlägga vägar, järnvägar, bostadsområden, utfyllnad till höjdsättningar, bullervallar och mycket mer. Den största klimatpåverkan vid användningen av massor är i anläggningsfasen, där byggnationen äger rum och omfattande transporter används för att transportera massor till olika platser (Karlsson et al. 2013). Då transporter har en stor klimatpåverkan och är en

högkostnadsdrivande post inom infrastrukturprojekt finns det således ett gemensamt intresse av att minska transporterna inom projekt för att dra ner både kostnader och klimatpåverkan (Nordberg 2019). Genom att återanvända massor inom eller utanför verksamhetsområdet kan klimatpåverkan från transporter minskas och en cirkulär masshantering uppnås.

Sverige har 16 uppsatta miljömål vi ämnar uppnå inför året 2020. Två av dessa - begränsad klimatpåverkan och frisk luft, är exempel på några miljömål (Sveriges miljömål 2019). För att vi i Sverige ska kunna uppnå miljömålen, är det essentiellt för alla aktörer och verksamheter i samhället att tillsammans arbeta mot dessa mål och implementera det i våra verksamheter.

1.1 Syfte och problemformulering

Länsstyrelsen och kommuner är skyldiga att följa de ramar och lagstadgar som riksdag och regering har bestämt och Länsstyrelsen som är en högre instans har ett högre inflytande än vad kommuner har inom sina regioner. Problemformuleringen för denna rapport är att se om myndigheterna skiljer sig något i hur de tar beslut, och vad en eventuell skillnad beror på.

Regionala entreprenörers roll i denna rapport är därmed viktigt för att få en bild av deras upplevelse om hur väl myndigheterna i praktiken handlägger och hanterar massor. Syftet med denna rapport är att undersöka vad Länsstyrelsen i Norrbotten, kommuner i Norrbotten och regionala entreprenörer inom masshanteringsprojekt anser om behovet av

återanvändning av massor. Frågeställningar:

 Hur många ärenden gällande masshantering inkommer till myndigheterna?

 Finns det några skillnader i beslut gällande masshantering och mellanlagring mellan Länsstyrelsen Norrbotten och de olika kommunerna?

 Hur hanteras massor som anses för förorenade för att återanvändas i anläggningssyfte?

 Hur ser regionala entreprenörer inom masshanteringsprojekt på återanvändning av massor för anläggningsändamål?

1.2 Bakgrund

1.2.1 Avfall och massor

Schaktmassor som vanligtvis uppkommer vid infrastrukturprojekt är lera, jord,

fyllningsmassor¹ eller så kallade entreprenadberg. Beroende på avfallets beskaffenhet kan det innehålla en hel del näringsämnen och därmed vara olämpligt material för

anläggningsändamål (Naturvårdsverket 2010). Torv är ett exempel på massor som kan vara olämpligt material för anläggningsändamål (Naturvårdsverket 2010). Med tanke på att dess näringsinnehåll (Naturvårdsverket 2010) kan ha negativ miljöpåverkan på

anläggningsplatsen genom att materialet kan urlakas. Torv har vidare inte den rätta konstruktionsmässiga fastheten som krävs (Miljösamverkan Västerbotten 2014). Detta innebär att val av material för avfall för anläggningsändamål måste tas i beaktande i ett tidigt skede.

Inom byggbranschen hanteras ständigt olika former av byggnadsmaterial, eftersom rätt material inte alltid finns inom de platser det ämnas byggas på. Detta medför att en del material skiftas ut, vilket kan göras från schaktplatserna där massorna utvinns eller från någon närliggande täkt som kan tillgodose behovet på material (Naturvårdsverket 2010).

Även det geografiska läget på projektet har även betydelse för vilka massor som schaktas fram. Detta på grund av att Sveriges mark- och jordprofil ser olika ut för olika delar av landet där olika jord- och bergmassor skiljer sig i sammansättning och härkomst (Sveriges

geologiska undersökning 2019). Denna geografiska skillnad medför att potentialen för återanvändning av massor kan skilja sig åt runtom i landet. Till exempel, postglaciala finkorniga sediment² som förekommer längs med norrlandskusten kan ofta innehålla järnsulfider, så kallade sulfidjordar (Sohlenius et al. 2015), som oxideras när de exponeras för luftens syre. Exponering av sulfidjordar vid schaktning ger därför en kraftig pH-sänkning i marken och ökat läckage av tungmetaller, som kan skada både djur och växter. Jordmånen som bildas då kallas sur sulfatjord vilken är en av de mest miljöskadligaste jordarna i världen (Sohlenius et al. 2015). Därför, om det sker schaktning inom en verksamhetsplats där

sulfidjordar förekommer gäller det för verksamhetsutövaren att hantera massorna på korrekt sätt.

1.2.2 Prövning av avfall

Miljöbalken (SFS 1998:808) definierar avfall som ”ett ämne eller ett föremål som

innehavaren ämnar göra sig av med, eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. I dagens läge kan oklarheter råda över huruvida massor definieras som ett avfall eller inte, eftersom avfall istället kan anses vara en biprodukt som inte regleras av avfallslagstiftningen

(Naturvårdsverket 2019a). Ett föremål anses vara en biprodukt istället för avfall om ämnet till exempel har uppkommit i en tillverkningsprocess, som inte avsett att producera

föremålet. När definitionen för materialet är fastställd som avfall får verksamhetsutövaren avgöra hur avfallet i fråga ska hanteras inom verksamheten (figur 1). Schaktmassor som

1Material som inte har rätt kvalitet eller uppfyller de krav som ställs på traditionellt material som återanvänds inom anläggning. Dessa typer utav massor används oftast som utfyllnad av områden.

2Glaciala finkorniga leror som efter istiden fortsatt att avlagras på botten av sjöar och hav.

uppkommer inom entreprenadarbeten som entreprenadberg, lera och fyllningsmassor, omfattas inte av någon miljöprövning eller redovisning (Statens geotekniska institut 2019a).

Prövning och redovisning är dock nödvändigt när massorna ska användas för ett specifikt ändamål. Eftersom massor hanteras olika inom olika projekt, kan även prövningen hos myndigheten se olika ut (figur 1).

Då avfall genomgår en återvinningsprocess kan dessa upphöra att räknas som avfall om materialet efter återvinningsprocessen kan uppfylla kriterierna för så kallade End-of-waste (Naturvårdsverket 2019b). EU-kommissionen tillsammans med sina medlemsländer har tagit fram förordningen om End-of-waste (SFS 2011:927) för att underlätta klassificeringen av avfallet och när det slutar vara avfall. Verksamhetsutövaren kan själv välja att tillämpa kriterierna för denna förordning. När behovet av att göra en bedömning om massorna är ett avfall eller inte uppstår, ska detta göras med avfallsdirektivet som grund för att skydda miljön och människors hälsa (Naturvårdsverket 2016).

När massorna enligt miljöbalken (SFS 1998:808) betecknas som avfall påbörjas prövningen om vilken nivå massorna ska prövas på och vilken myndighet som ska handlägga prövningen (tabell 1). Verksamhetsutövaren som ämnar hantera avfallet vidare behöver först veta vilken instans avfallet ska prövas av (tabell 1).

Tabell 1. Beskrivning av hur olika verksamheter prövas enligt miljöbalken (SFS 1998:808) och förordningen om miljöfarlig verksamhet (SFS 1998:899) (Miljösamverkan Västerbotten 2014).

Prövas av Länsstyrelsen Prövas av kommunen

Tillståndspliktig verksamhet Anmälningspliktig verksamhet U-verksamhet (Ej prövningspliktig) Vid återanvändning av massor för

anläggningsändamål då

användningen kan förorena mark, vattenområde, grundvatten. Om föroreningsrisken inte endast är ringa.

Vid återanvändning av massor för anläggningsändamål då

användningen kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten. Om föroreningsrisken är ringa.

Vid återanvändning av massor med lågt föroreningsinnehåll och där utlakningen är lågt. Om föroreningsrisken är mindre än ringa.

För mellanlagring av mer än 10 000 ton upp till 30 000 ton massor, som inte är farligt avfall. Lagring av avfall som avses att bortskaffas får ske i upp till 1 år och högst 3 år för behandling eller återvinning av avfallet.

Vid mellanlagring av mer än 10 ton massor, som vid enskilt tillfälle uppgår till 10 000 ton som inte är farligt avfall. Lagring av avfall som avses att bortskaffas får ske i upp till 1 år och högst 3 år för behandling eller återvinning av avfallet.

Mellanlagring av mer än 1 ton, upp till 10 ton vid något enskilt tillfälle samtidigt som tiden för lagring är kortare än 1 år då avfallet avses att deponeras. Eller 3 år om massorna skall behandlas eller återvinnas.

1.2.3 Återanvändning av avfall

Tidigare var det vanligt att stenmassor som uppstått i samband med sprängarbeten hamnade på deponier (Stockholmsregionens avfallsråd 2007). I dagens samhälle är miljö- och

resurshanteringen något snävare då nyttan av stenmassorna framhävs alltmer och en återanvändning av dessa sker i högre grad. Stentäkter och grustäkter har blivit alltmer ekonomiskt gynnsam att krossa och återanvända i anläggningssyfte vilket har minskat andelen massor som deponeras (Stockholmsregionens avfallsråd 2007).

Vid överskott av massor måste verksamhetsutövaren veta hur massorna ska hanteras (figur 1). För återanvändning av massor finns en rad alternativ för vad de ska användas till och i vilket skede i prövningen de kan återanvändas. Massorna kan användas direkt i en

anläggning (grön färg i figur 1). Vid behov av att lagra massorna på en specifik plats i väntan på bortskaffning eller återanvändning kan materialet mellanlagras (gul färg i figur 1).

Anledning till varför massor kan behöva deponeras är vanligtvis på grund av att de anses för förorenade för att återanvändas (röd färg i figur 1).

Figur 1. Flödesschema över hur massor vanligtvis hanteras och vilken roll de har i olika situationer. För mellanlagring av massor, se gul färg i figur. Röd färg gäller för deponering. Grön färg beskriver när massorna återanvänds.

Naturvårdsverket (2010) definierar återvinning av avfall som när avfallet fyller en funktion för att ersätta traditionella anläggningsmaterial. Under schaktningen skiktas jord- och grusmassor och sorteras i olika högar med respektive kvalitet så massorna med enkelhet kan återanvändas för anläggningsändamål (Salomonsson 2019).

Då verksamhetsutövaren ämnar återanvända avfall för anläggningsändamål är det av betydande vikt att företaget vet vilka juridiska skyldigheter de har, och hur de skall tillämpa gällande lagstiftning i den praktiska verksamheten (Naturvårdsverket 2010). Ett vanligt problem som kan uppstå när en verksamhetsutövare ämnar använda sig av massor är att innehållet i massorna är okänt. För att kunna deklarera innehållet av massorna till prövningsmyndigheten är det därmed viktigt att verksamhetsutövaren tar prover på massorna för att fastställa deras innehåll och därmed säkerställa att massorna hanteras korrekt. Provtagningen utgör underlag för att veta om innehållet är lämpligt för att återanvändas på nytt, eller om de innehåller föroreningar som kräver andra åtgärder (Naturvårdsverket 2010).

1.2.4 Återanvändning av förorenade massor

Då förorenade massor avses användas för anläggningsändamål behöver dessa först

efterbehandlas (Miljösamverkan Skåne 2013), genom att sanera bort förorenade ämnen från avfallet. I vilken omfattning avfallet måste saneras kan variera beroende på vilka

förutsättningar som finns på given plats och beroende på vad avfallet ska återanvändas till.

Som utgångspunkt för saneringen har Naturvårdsverket (2018) presenterat generella riktvärden för förorenad mark där verksamhetsutövaren skall sanera massorna ned till riktvärdet som gäller för respektive förorening. Riktlinjerna för sanering gäller inom områden för känslig markanvändning (KM) och mindre känslig markanvändning (MKM).

Riktlinjerna för KM betyder att marken kan användas för till exempel bostadsändamål (Naturvårdsverket 2010). Riktlinjer för MKM är för platser där människor inte vistas under lika lång tid, till exempel inom industriområden (Naturvårdsverket 2010).

Anser prövningsmyndigheten att dessa nivåer är oskäliga kan platsspecifika riktvärden beräknas, där områdesspecifika förutsättningar tas i beaktande för saneringen. Massorna kan saneras på olika sätt, antingen genom att den behandlas på plats eller jorden grävs upp och skickas på extern behandling.

Industrier och andra miljöfarliga verksamheter kan ha tillstånd som tillåter dem att använda avfall för anläggningsändamål inom verksamhetsområdet (Naturvårdsverket 2010), men eftersom dessa typer av avfall regleras internt kommer detta inte tas upp vidare i denna rapport.

1.2.5 Mellanlagring av avfall

Mellanlagring innebär att när överskott av massor förekommer, finns möjligheten att förvara dessa på en specifik plats, för att sedan kunna använda sig av dem i ett senare skede när verksamheten åter är behov av mer massor (Statens geotekniska institut 2019b). Beroende på vilken volym och vilken tidsperiod materialet avses mellanlagras prövas dessa olika (tabell 1).

Lagring av massor får genomföras i upp till tre år, under denna period ska materialet återvinnas eller behandlas. Skulle materialet komma att mellanlagras i över tre år betraktas detta istället som en deponi och skall prövas därefter (Larsson 2019). Uppläggning av schaktmassor anses inte vara mellanlagring om materialet inom kort kommer användas inom verksamheten (Miljösamverkan Västerbotten 2014). Omlastning under en kort period anses heller inte som mellanlagring, och prövas ej därefter.

1.2.6 Deponering av avfall

Ordet deponering används i denna rapport i de fall när avfall transporteras till

mottagningsanläggning och läggs på deponi. När avfallet inte har rätt egenskaper, eller är för förorenat för att återanvändas, kan massorna deponeras.

Deponier förekommer i tre olika klasser: deponier för inert³, farligt, och icke-farligt avfall.

För att mottagningsanläggningen ska kunna ta emot avfall från verksamhetsutövaren krävs rätt försiktighetsåtgärder och ett ansvarstagande från avfallsproducenten⁴ att undersöka och deklarera vilken typ av avfall som ämnas deponeras (Miljösamverkan Skåne 2013). Resultat från massornas laktester och totalhalt jämförs med gränsvärden mot de olika

deponiklasserna för att härleda var avfallet ska deponeras.

1.2.7 Transporter

Transporter inom masshanteringsprojekt är en av de större kostnadsdrivande posterna och står för en stor klimatpåverkan. På grund av detta är det av stor vikt att möjliggöra

optimeringen av masstransporter och se till en effektiv resursanvändning. Det önskvärda scenariot ur ett hållbart cirkulärt masshanteringsperspektiv är att massorna transporteras direkt från schaktplatsen till det nya verksamhetsområdet och kan användas direkt (Lidström 2019).

Ur ett klimatperspektiv, när massor avses transporteras finns några faktorer som är viktiga att beakta; hur lång transportsträcka massorna kommer transporteras, och vilken bränsletyp som används. Båda dessa faktorer kan kopplas till utsläpp av växthusgaser (Naturvårdsverket 2019c). Övervägande andel av växthusgaser som emitteras under masstransporter är

koldioxid (Naturvårdsverket 2017). Desto längre sträcka ett fordon färdas, desto mer utsläpp genererar den genom att en större mängd energi förbrukas. Antalet fordon som används är även en bidragande faktor, då fler fordon genererar mer utsläpp (Naturvårdsverket 2017).

Nordlund (2019) anser att ett bra sätt att minska antalet fordon och effektivisera

masstransporterna är att se till så inga fordon körs halvfulla. På så vis går det att påverka hur många fordon som är i drift då fler fullastade transporter genererar i färre fordon på vägarna

3Material som ej förändras under lagring sett till massornas fysikaliska, kemiska eller biologiska tillstånd.

4Den som bedriver en verksamhet där avfall uppkommer eller någon som ändrar avfallets sammansättning genom förbehandling eller andra förfaranden.

och därmed mindre utsläpp genereras. Viktigt att beakta är att vid en ökning av lastvolym ökar däremot energiförbrukningen fordonet genererar under transport (Naturvårdsverket 2017). Energiförbrukningen kan i sin tur medföra en större mängd utsläpp, jämfört med ett fordon som transporteras utan last.

Vid masstransporter finns även andra faktorer som bör uppmärksammas. För PM10⁵ är den största utsläppskällan inrikes transporter som svarar för 43 % av Sveriges totala utsläpp.

Inom den sektorn, utgörs 95 % av dessa utsläpp av slitage av vägar, däck och bromsar från bland annat tunga fordon. De övriga 5 % utgörs av bränsleförbrukning från fordonen (Naturvårdsverket 2017).

2 Metod

Bakgrund och grundläggande information erhålls genom litteraturstudier, främst genom att granska Naturvårdsverkets handbok ”Återvinning av avfall i anläggningsarbeten”. Ur denna handbok hämtades relevant information för inledning och bakgrund i detta examensarbete.

Undersökningen har genomförts med metoder av halvstrukturerade kvalitativa forskningsintervjuer (Henricson 2015). För att bibehålla en hög reliabilitet genom undersökningen har samma mallstruktur med frågor använts i intervjuerna.

Entreprenörerna fick svara på egna frågor som var anpassade till deras verksamhet. Som vidareutveckling på respondentens svar har frågor tillkommit under intervjuns gång, för att verkligen få en bild av deras åsikt till respektive fråga. Två personer inom Länsstyrelsen Norrbotten och en person från respektive kommun har intervjuats för att ge en bild av arbetet inom deras verksamhet (tabell 2). Entreprenörerna intervjuades för att få bättre överskådlig bild gällande transporter av avfallsmassor och hur de upplevt samarbetet med de olika myndigheterna (tabell 2). Intervjusvaren har utvärderats genom att sammanställa intervjukandidaternas svar i olika dokument (bilaga 1-3). Svaren från intervjuerna används i denna studie som grund för hur olika aktörer arbetar.

Tabell 2. Vilka personer som intervjuats och deras roller.

Intervjuer Personer som intervjuats

Titel inom deras verksamhet Länsstyrelsen

Norrbotten Roger Larsson Miljöskyddshandläggare Länsstyrelsen

Norrbotten Kenneth Fors Miljöingenjör Kiruna Kommun Mikael Salomonsson Miljöinspektör Arvidsjaur Kommun Annika Lidström Miljöinspektör Piteå Kommun Ingrid Olofsson Miljöinspektör Luleå kommun William Jonsson Miljöinspektör Skanska David Nordberg Projektchef

BDX Erik Modig Projektchef

BDX Fredrik Palmquist Kommunikationschef

NCC Nils Pettersson Projektledare

Frågor och svar som behandlats under intervjun har sammanställts i ett dokument (bilaga 1- 3) som utgör grund för fakta gällande myndigheternas roller och hur massorna hanteras av dem. Länsstyrelsens offentliga diarier (bilaga 4) där handläggning för prövningen av massor har även granskats för att kartlägga och se hur massbalansen kring olika projekt hanteras i mellan 2016-2019.

5Massan av partiklar i luften som är mindre än 10 mikrometer (m) i diameter.

Nyckelord: Masshantering, resurseffektivisering, jordmassor, myndighetsutövning, anläggning, mellanlagring, återanvändning.

3 Resultat

Tanken med denna studie är att personer inom respektive myndighet och transportföretag ska utifrån intervjufrågor utgöra underlag för hur de arbetar med masshanteringsfrågor.

Studien utarbetas för att undersöka om det finns några skillnader eller likheter mellan respektive myndigheters beslutsfattande. Transportentreprenörernas syn på masshantering och hur de anser att det fungerar i praktiken presenteras i avsnitt 3.2. Inom detta resultat presenteras, i varje avsnitt, olika frågor som ställts till myndigheterna eller entreprenörerna, och de svar respektive intervjukandidat gett är sammanvägda i olika avsnitt.

3.1 Intervjuer Länsstyrelsen och kommuner

Länsstyrelsen Norrbotten, samt Piteå-, Luleå-, Arvidsjaur- och Kiruna kommun är de myndigheter som intervjuats. Utkast av de frågor som ställts till Länsstyrelsen Norrbotten finns i bilaga 1 och utkast av de frågor som ställts till kommunerna i bilaga 2. Länsstyrelsens offentliga diarier (bilaga 4) har använts inom vissa frågor för att styrka svaren

myndigheterna gett.

3.1.1 Masshantering inom myndigheterna

Myndigheterna får in olika typer av ärenden, tillståndsfrågor prövas av Länsstyrelsen och anmälning för olika verksamheter handläggs av kommunen. Länsstyrelsen har en bredare roll som prövningsmyndighet, framförallt då de kan pröva allt från avfall som avses

transporteras, mellanlagras och- deponeras till avfall som återanvänds för anläggningsmål.

De kan handlägga de flesta ärenden så länge som det är tillståndspliktigt. Det är inte vanligt för Länsstyrelsen att få pröva tillståndspliktigt ärenden. Larsson (2019) har enbart tagit ett beslut i tillståndspliktiga ärenden i ett tidigare skede. Nyligen har två ärenden inkommit till Länsstyrelsen, men dessa är fortfarande under handläggning så inget beslut har ännu tagits.

Kommunerna har en smalare verksamhetskrets där betydligt fler verksamhetsutövare lämnar in anmälningar för återanvändning av avfall för anläggningsändamål- och i viss utsträckning för mellanlagring av avfall (figur 4).

Figur 4. Antal masshanteringsärenden som inkommit till respektive myndighet mellan 2016-2019.

0 2 4 6 8 10 12

Luleå kommun Piteå kommun Kiruna kommun Arvidsjaur kommun Länsstyrelsen Norrbotten

Deponering av avfall Mellanlagring av avfall Återanvändning av avfall Myndighet

Antal ärenden

Figur 4 visar hur många anmälningar och tillståndsansökningar gällande masshantering som inkommit till respektive myndighet. Kiruna kommun har totalt hanterat fler anmälningar än andra myndigheter där återanvändning av avfall är vanligast förekommande. Mellanlagring förekommer i mindre utsträckning och deponering av avfall förekommer inte alls. I intervjun med Salomonsson (2019), styrker han detta då han berättar att mycket lite av de

överskottsmassor som uppkommer har hamnat på deponi. Då förorenade massor förekommer kan återanvändningssyftet försvåras och det blir då svårt att undvika

deponering av dessa massor. Om deponering av dessa massor har förekommit före eller efter 2016 är svårt att veta då det inte framgår av intervjun eller ansökningshandlingarna som granskats från Kiruna kommun.

Arvidsjaur kommun har sedan 2016 inte hanterat några anmälningar för mellanlagring, och endast en återanvändning av massor. Ärendet handlade om ett klagomål som kom in från en privatperson där en verksamhetsutövare hade skapat ett upplag av kompostjord. Kommunen i samråd med Länsstyrelsen ansåg under tillsyn av verksamheten att det inte var ett problem så ärendet lades ner kort därefter.

3.1.2 Beslutsfattandet

Det framgår tydligt att myndigheterna anser att alla ärenden prövas olika, eftersom det ofta är varierande typer av ansökningar måste prövningen anpassas därefter. Det medför att bedömningarna måste göras från fall till fall. Syftet om varför verksamhetsutövaren ansöker är en återkommande röd tråd genom alla intervjuer. Samtliga myndigheter anser att syftet med ansökan ska vara utförligt och presenteras i ett tidigt skede. Särskilt viktigt är att syftet är i linje med den verksamhet de ämnar bedriva. Verksamhetsutövaren skall påvisa hur syftet är i linje med lagstiftningen och hur de anpassat sig till den. Lokalisering av verksamheten är även återkommande i de flesta intervjuer, där det är viktigt att bästa möjliga lokalisering av verksamhetsplats är tillämpad. Då risk för miljö och människors hälsa föreligger vid

masshantering är det viktigt att i ansökan deklarera försiktighetsmått verksamhetsutövaren vidtagit. Då verksamheten i fråga kan påverka närområdet bör försiktighetsåtgärder

tillämpas.

Länsstyrelsen Norrbotten anser att för en tillståndsansökan fattas beslutet utifrån hur väl den är utarbetad och hur syftet är framhävt till varför de ämnar utföra åtgärden de söker tillstånd för. Hur verksamhetsutövaren förhåller sig till lagstiftning och praxis är viktigt och framhävs tydligt i deras intervjuer. Larsson (2019) anser att det är viktigt att alla ärenden prövas på lika villkor, oavsett vilken entreprenör som söker tillstånd då de inte får göra skillnad på vilka som söker.

Tabell 3. Vilka olika typer utav beslut som tagits av myndigheterna för mellanlagring och återanvändning av avfall.

Myndigheter Avslag Godkännande Godkännande med

föreläggande Föreläggande om åtgärder

Ärendet bör prövas av en högre instans

Luleå kommun 1 2 0 6 0

Piteå kommun 0 0 0 4 1

Kiruna kommun 0 4 2 1 2

Arvidsjaur kommun 0 0 0 0 0

Länsstyrelsen

Norrbotten o 0 0 1 0

Luleå kommun har till största del beslutat om föreläggande om åtgärder vid

anmälningspliktiga ärenden för mellanlagring eller återanvändning av avfall (tabell 3).

Kommunen var även de enda som gav avslag för en anmälning (tabell 3), och förbjöd dess verksamhet då de ämnade återanvända förorenad silt- och sulfidjord i sin verksamhet (bilaga

4). Piteå kommun har delgett verksamhetsutövare om föreläggande om åtgärder i fyra fall, där de i vissa fall anser att ansökningarna de fått in, innehållit för dåligt underlag för att kunna pröva ärendet rätt.

Kiruna kommun har godkänt flest inkomna anmälningar (tabell 3), både för återanvändning och mellanlagring av massor (bilaga 3).

Beslut över anmälningspliktiga ärenden tas av kommunen. Ibland finns behovet från

kommunens sida att få Länsstyrelsens synpunkter när osäkerheter kan råda i ansökan. Vilket innebär att myndigheterna ibland samråder sinsemellan och tillsammans fattar beslut när det behövs en bredare kompetens inom området. Beslut från tillståndspliktiga ärenden saknas i detta skede, eftersom Länsstyrelsen fortfarande handlägger de ärenden som inkommit till myndigheten. Ett beslut Länsstyrelsen var delaktig i var en anmälning som inkommit till Kiruna kommun, där verksamhetsutövaren planerade att använda förorenande massor för anläggningsändamål (bilaga 4). Kommunen var osäker på hur ärendet skulle prövas på grund av förekomsten av föroreningar i massorna och fick därmed stöd av Länsstyrelsen som gav verksamhetsutövaren ett föreläggande om åtgärder i sin ansökan (tabell 3).

3.1.3 Förorenade massor

Det förekommer att kommuner får in anmälningar där verksamhetsutövaren ämnar återanvända sig av förorenade massor för anläggningsändamål. Den enda myndighet som officiellt inte hanterat anmälningar av förorenade massor är Arvidsjaur kommun.

Inom Kiruna kommun förekommer överlag en relativt hög bakgrundshalt av förorenande ämnen (bilaga 4). På grund av att en stor del av marken i Kiruna innehåller en hög naturlig förekomst av metaller ställer detta högre krav på verksamhetsutövaren vad gäller

omhändertagande av dessa ämnen på ett miljömässigt korrekt sett, anser Salomonsson (2019).

Återanvändning av förorenade avfallsmassor förekommer vanligtvis bara om massorna avses tas från ett närliggande område. I Luleå kommun, diarie: 4137-2017 (bilaga 4) avsåg

Shorelink AB använda sig av förorenade massor, uppschaktade 40 meter bredvid

verksamhetsplatsen. De ansåg att massorna var lämpliga för återanvändning då massorna de planerade att bygga sin verksamhet på utgjordes av samma typ av massor. Kommunen ansåg detta som ej godtagbart och förbjöd verksamheten.

För att jämföra hur ansökningar och beslut ser ut mellan två olika kommuner, har två ansökningar ställts mot varandra för att se vad i sin ansökan verksamhetsutövaren belyser och hur starkt dess syfte är för att få använda förorenade massor.

Fall #1. Återvinning av förorenade massor vid Kiruna golfbana. Diarienummer 14742-2018.

Tekniska verken AB i Kiruna lämnar in underlag för prövning och vill använda förnamassor från en gammal skjutbana för att anlägga delar av en ny golfbana. Volymen som avses användas uppgår till 22 400 m³ avfall. De poängterar i sin ansökan att det är viktigt från ett miljöperspektiv att kunna använda massor lokalt från området, istället för att behöva

transportera massor långväga, vilket skulle orsaka en större miljöpåverkan genom utsläpp av avgaser. Totalhalter av arsenik, bly och PAH⁶ ligger över Naturvårdsverkets generella

riktvärden för MKM, men under gränsen för farligt avfall (tabell 4). Verksamhetsutövaren presenterar olika alternativ för behandling av massorna.

6Förkortningen står för Polycykliska Aromatiska Kolväten och kan bildas vid förbränning organiskt material.

Tabell 4. Förorenad förna, resultat från analys av högsta uppmätta totalhalter som överstiger Naturvårdsverkets riktlinjer för förorenad mark och haltkriterier för att uppnå avfallsklass farligt avfall för deponering. Gul färg utgör uppmätta värden som överstiger Naturvårdsverkets generella riktlinjer för KM. Blå färg är uppmätta värden som överstiger Naturvårdsverkets generella riktlinjer för MKM. Röd färg beskriver nivåer för farligt avfall i Sverige för respektive ämne. Grön färg är för ett av de ämnena som understiger riktlinjerna för KM, MKM och farligt avfall i Sverige.

Ämnen Enhet Högsta uppmätta

totalhalt KM MKM Farligt avfall i Sverige Summa PAH med

medelhög molekylvikt mg/kg TS 15 3 20

Summa PAH med hög

molekylvikt mg/kg TS 23 1 10

Arsenik (As) mg/kg TS 59 10 25 1000

Bly (Pb) mg/kg TS 25 000 50 400 2500

Kadmium (Cd) mg/kg TS 0,99 0,8 15 100/1000

Kobolt (Co) mg/kg TS 22 15 35 100/2500

Ett ämne som understiger

riktlinjerna

Antimon (Sb) mg/kg TS 2,2 12 30 10 000

För antimon (tabell 5) gav laktesterna värden över gränsen för farligt avfall, trots att

uppmätta totalhalter från massorna understiger riktlinjer för KM. Analyser av grundvattnet visar att endast låga halter av bly, antimon och PAH lakas ut från förnahögarna.

Tabell 5. Utkast av resultat från lakningsförsök av förna mot bedömningsgrunder för deponering och återvinning i anläggningsändamål. Grön färg utgör ämnets lakbarhet vid L/S 10. Gul färg utgör ämnets lakbarhet vid L/S 10 där ämnet klassificeras som inert avfall. Blå färg beskriver ämnets lakbarhet vid L/S 10 där ämnet klassificeras som icke-reaktivt och icke-farligt avfall. Röd färg beskriver ämnets lakbarhet vid L/S 10 där ämnet anses vara farligt avfall enligt avfall i Sverige.

*Nivåer för utlakning från avfall som återvinns för anläggningsändamål och som utgör en risk som är mindre än ringa (Naturvårdsverket 2010).

**Nivåer för utlakning från avfall som återvinns för anläggningsändamål i deponitäckning ovan tätskiktet (Naturvårdsverket 2010).

***Lakningskriterier för deponier för inert avfall (NFS 2004:10).

****Lakningskriterier för icke-farligt avfall och farligt avfall som deponeras på en deponi eller deponicell för icke- farligt avfall (NFS 2004:10).

Ämne Enhet Utlakning Utlakning

L/S 10* Utlakning L/S 10**

L/S 10 (mg/kg) TS utlakning inert avfall***

L/S 10 (mg/kg) TS icke-reaktivt, icke farligt avfall****

L/S 10 (mg/kg) TS farligt avfall Arsenik

(As) mg/kg TS 0,85 0,09 0,4 0,5 2 25

Bly (Pb) mg/kg TS 7,93 0,2 0,3 0,5 10 50

Kadmium

(Cd) mg/kg TS 0,004 0,02 0,007 0,04 1 5

DOC mg/kg TS 628 Saknas Saknas 500 800 1000

Antimon

(Sb) mg/kg TS 7,68 Saknas Saknas 0,06 0,7 5

Några av synpunkterna Länsstyrelsen delgav i ansökan för detta ärende:

”Beskrivning av alternativ utformning, t. ex. användning av andra massor, för anläggandet av golfbanehålen saknas.”

”Tekniska verken AB ska i MKBn även beskriva ett nollalternativ som innebär att de

aktuella golfbanehålen antingen inte byggs eller att de byggs med hjälp av annat material.”

”Vissa fraktioner av saneringsmassorna i den hög som samrådsunderlaget benämns Förna 2 innehåller, enligt den utredning som redovisats, mycket höga halter bly. Blyhalten i de analyserade fraktionerna är 10 gånger högre än Avfall Sveriges nuvarande,

rekommenderade gräns för farligt avfall.”

”Tekniska verken AB behöver därför komplettera sin utredning med bättre underlag om man även framöver anser att avfallet i Förna 1 och Förna 2 inte är ett farligt avfall.”

Fall #2. Anmälan om schaktarbete i förorenat område samt anmälan om användning av avfall i anläggningsändamål. Diarienummer 14421-2016.

Luleå kommun avser att bygga ut reningsverket i Uddebo med ytterligare en rötkammare.

Entreprenadområdet ligger cirka 100 meter från Luleälven. Vid anläggning av byggnader och parkeringsplatser till området kommer överskottsmassor att uppstå. Cirka 2160 ton massor kommer återanvändas och ca 1890 ton kommer att köras till mottagningsanläggning.

Borrprovtagning av jord och kemiska analyser med avseende på metaller, oljeämnen, PCB och dioxin visade att samtliga ämnen finns i området. Dioxin och PCB visade på lägre halter än övriga. Oljeföroreningen var i nivå med Naturvårdsverkets riktvärde för mark med MKM.

Massorna innehöll även höga halter metaller, främst koppar, bly och zink. Innehållet var mycket inhomogent där varierande halter av föroreningar förekommer genom avfallet. Inga redovisade totalhalter finns och vilka halter oljeföroreningen uppgår till är oklart och framgår inte av ansökan. Risken påstås vara liten för lakning av olika förorenade ämnen.

Inget tydligt syfte är presenterat om varför verksamheten avser att återanvända dessa massor.

Miljö- och byggnadsnämnden beslutade först att förbjuda verksamheten från att påbörjas i avvaktan på slutligt beslut i anmälningsärendet. Det slutliga beslutet blev att Miljö- och byggnadsnämnden förelade Luleå kommun, Uddebo reningsverk att vidta åtgärder och försiktighetsmått. Några av dessa var:

”Resultaten från slutprovtagning i schaktgropen ska kommuniceras med miljö- och byggnadsförvaltningen innan byggnation. Schaktmassor som ska återvinnas i

anläggningsarbeten på fastigheten ska ha en dokumenterad verifierade föroreningshalt på mindre än 15*MKM för oljeämnen och mindre än MKM för dioxiner och PCB.”

”Schaktmassor som klarar målen för återvinning får endast återvinnas i anslutning till området där de grävdes upp, dvs inom området som undersöktes avseende föroreningar under 2016.”

”Miljö- och byggnadsförvaltningen ska meddelas vilken mängd massor som slutligen klarar uppsatta mål för återvinning på platsen, så fort provtagningsresultat finns.”

3.1.4 Tillfälliga upplag och dess lagringsperiod

Om verksamhetsutövaren önskar förlänga dess tillstånd av tillfälliga upplag och inte överskrider mellanlagringsperioden på tre år, är det möjligt att kunna genomföra. Ingen av intervjukandidaterna har varit med om att det förekommit tidigare men om syftet är tillräckligt starkt för att möjliggöra tillstånd av en längre mellanlagringsperiod är det något som får prövas från fall till fall. Om förlängning av tillstånd för tillfälliga upplag kan göras för mer än tre år är samtliga myndigheter relativt överens om samma sak. Då lagstiftningen ser ut som den gör i nuläget, har myndigheterna ingen makt att kunna förlänga tillstånd för längre tid än tre år. Länsstyrelsen eller kommunerna ser inte att det är aktuellt att förlänga mellanlagringstiden ytterligare. Efter tre år övergår mellanlagringen till en deponering och skall prövas därefter.

3.1.5 Transporter

Larsson (2019) berättar att det måste vara ekonomiskt och miljömässigt försvarbart att transportera avfallet en längre sträcka. Om inga användningsområden finns på plats eller om behovet av verksamhetsplatsen överväger att avfallet transporteras en längre sträcka, bör verksamhetsutövaren tydligt framhäva syftet med transporten. Vid en stor mängd avfall som avses transporteras kan detta medföra en betydande miljöpåverkan på längre sikt. Det är därför viktigt för verksamheten som söker tillstånd att framhäva miljönyttan för att ge Länsstyrelsen tillräckligt med underlag för att kunna pröva ärendet på rätt sätt.

Den röda tråden mellan kommunerna verkar vara att möjligheten att deponera massor eller förorenade massor kan vara begränsat inom kommunen. Lidström (2019) anser att för en mindre kommun kan det ibland medföra begränsande möjligheter att tillmötesgå

verksamhetsutövarna i alla olika situationer då de har begränsade resurser. Då en mindre kommun kan ha mindre behov att återanvända anläggningsmaterial är det enligt Lidström (2019) enklast att transportera bort massorna till en mottagningsanläggning. Olofsson (2019) på Piteå kommun poängterar också att en allsidig mottagningsanläggning som kan ta emot samtliga typer av avfall saknas, vilket medför att långa transporter är svåra att undvika. Inom Piteå kommun arbetar de mot målet att undvika transporter, och återanvända materialet i så hög grad som möjligt.

Ett återkommande svar var att det kan vara svårt att undvika längre transporter. Presenterar verksamhetsutövaren att de följer lagstiftningen och att de inte har något tydligt syfte med att återanvända massorna och ämnar deponera avfallet istället, kan det vara svårt från

prövningsmyndigheten att ställa krav på återanvändning. Tidigare har även bristen på mottagningsanläggningar varit ett problem. Jonsson (2019) berättar att de har haft problem med sulfidmassor som de inte gärna velat transportera till en deponi i Umeå. Numera har de några anläggningar som kan ta emot avfallet, men tidigare har det diskuterats en hel del angående var avfallet skall läggas upp eller vart det ska transporteras. Jonsson (2019) berättar att logistiken kring var avfallet hamnar är ingenting lagstiftningen tar hänsyn till. I den bedömningen finns det inget som säger att det är oskäligt att transportera massorna till ett specifikt ställe och lagstiftningen måste följas.

3.2 Intervjuer entreprenörer

Regionala entreprenörer har intervjuats för att ge en inblick i deras verksamhet och hur de anser att massor bör hanteras. De har även gett en inblick kring vad de anser om

miljöpåverkan kring deras transporter och vad de gör för att se över deras miljöpåverkan.

Utkast av de frågor som ställts till entreprenörerna finns i bilaga 3.

3.2.1 Återanvändning av massor

Entreprenörerna är relativt överens om att återanvändning av massor är ett bra ändamål som bör utföras i högre utsträckning än vad som sker i nuläget. Även om de blir anställda för att transportera material och det genererar pengar till deras verksamhet, är onödiga transporter av massor som kan återanvändas något som bör undvikas. Nordberg (2019) anser att

deponera material som kan återanvändas är rent slöseri med naturresurser. Blir

transportföretagen anlitade för att transportera massor långa vägar försöker de flesta göra vad de kan för att se över transportledet så arbetet kan utföras på ett hållbart sätt.

Palmquist (2019) anser att genom krav från offentliga beställare kan de göra en skillnad i deras miljöarbete då det är kraven från beställarna som avgör hur arbetet skall utformas.

Gällande klassificeringen av avfall har det förekommit komplicerade fall där myndigheterna har svårt att se återanvändningssyftet när lagstiftningen ser ut som den gör i dagens läge.

Palmquist (2019) anser att lagstiftningen kan upplevas snäv, även om samarbetet med myndighetsutövarna fungerar bra men återanvändning av massor kan ibland försvåras genom hur lagstiftningen är utformad och ställer krav på hur massorna skall hanteras.

3.2.2 Transporter och dess nyttjande

Samtliga entreprenörer är överens om att deras kunder inte försöker undvika transporter i speciellt hög utsträckning. Oftast är det upphandlingarna kring de kortaste

transportsträckorna som vinner. Det framgår sällan något önskemål om att de ska undvika transporter och underlätta anläggningsarbetet genom att komma med förslag till

anläggningsändamål.

3.2.3 Miljömålen och entreprenörerna

När frågan ställdes om vilka miljömål de arbetar mot har entreprenörerna dålig koll på exakt vilka de arbetar mot och exakt hur deras verksamhet är utformad för att främja miljömålen.

Däremot var de duktiga på att berätta om vad företaget gör för att minska på utsläpp och hur verksamheten är utformad för att vara så energieffektiv som möjligt.

Då verksamheten styrs i en riktning, anser Nordberg (2019) att det är viktigt att samtliga aktörer inom transportledet gör vad de kan för att arbeta i samma riktning så företaget tillsammans kan främja en hållbar utveckling. De ämnar göra vad de kan för att främja en långsiktig hållbar framtid. Lagstiftningens utformande gör däremot att det kan vara svårt att veta hur företaget skall ställa sig till nya direktiv. Dagens teknik utvecklas ständigt, därmed kan det vara svårt för företaget att veta hur de skall implementera detta i verksamheten.

Särskilt då lagstiftningen kan ställa krav på miljöanpassade åtgärder för företaget men inte alltid tar ekonomiska förutsättningar i beaktande. Palmquist (2019) berättar att då det bara var några år sedan diesel-motorn presenterades som miljövänlig men nu anses som

miljöskadlig är det svårt att veta hur företaget i sig skall anpassa sig efter nya direktiv såsom detta.

Skanska arbetar idag hårt med klimatneutralitet inom byggbranschen. Skanska var

inblandad i byggbranschens färdplan inför 2045 då de satsar på ett koldioxidneutralt Sverige.

Skanska skall vara klimatneutrala i hela transportkedjan till 2045, och att vara klimatneutral innebär inte bara neutrala mot koldioxid utan även andra föroreningar.

4 Diskussion

Denna del utgår från resultat som presenterats ovan, där väsentliga intervjufrågor har sammanställts och Länsstyrelsens offentliga diarier har använts för att styrka svaren på vissa frågor. Då inga statistiska metoder har använts för att jämföra resultatet, finns inga

statistiska skillnader att redovisa under denna studie.

4.1 Masshantering inom myndigheterna

De olika myndigheterna får in ärenden om masshantering i olika omfattning där Kiruna har högst frekvent masshanteringsbeläggning, och Arvidsjaur den minst frekventa. Länsstyrelsen däremot gav ett överraskande resultat i hur få tillståndspliktiga ärenden de handlägger. Av resultatet från studien och intervjuerna framgår det rätt tydligt att det i själva verket inte är vanligt förekommande att Länsstyrelsen själva får pröva tillståndspliktiga ärenden. Det framgår att de däremot ofta är inblandade i prövningsprocessen och flitigt används som stöd av andra myndigheter (Larsson 2019). Då Länsstyrelsen har en bred kunskapsbas kan de erbjuda bra stöd för de myndigheter som inte kan erhålla samma spetskompetens inom området, genom att de inte arbetar med masshanteringsfrågor lika frekvent. Länsstyrelsen

som ofta är delaktiga i samråd, om ärendet kräver det, får även en annan och tidig inblick i vad verksamhetsutövaren ämnar göra med sin verksamhet. Det kan vara till stor hjälp för kommunen som sedan skall pröva ärendet.

Generellt är det lätt att tro på en korrelation mellan kommunens storlek och hur många ärenden de får in. Detta behöver inte nödvändigtvis vara hela sanningen. Sett till

befolkningspopulationen är Kiruna kommun den näst minsta kommunen av de myndigheter som granskats i denna studie. Trots storleken har Kiruna flest inkomna ärenden av

masshantering med totalt 12 stycken, disponerat mellan mellanlagring av avfall och återanvändning av avfall för anläggningsändamål. Genom att det är mycket som händer inom kommunen då hela samhället genomgår en stadsomvandling, är det förståeligt att masshanteringsärenden blir extra vanliga för dem, trots den låga befolkningsmängden. I intervjun med Salomonsson (2019) berättar han att mycket lite av de massor som hanterats har gått till deponier. Av de ärenden som granskats för denna rapport framgår dock inte några deponerade massor. Därmed uppstår frågan om de deponerade massor han talade om utfördes i ett tidigare skede än denna studie fokuserar på, eller om det är något som inte presenterats i ansökningarna.

Arvidsjaur är en liten kommun som knappt får in anmälningar för masshantering. Det ärende som inkommit till myndigheten uppkom genom ett klagomål från en privatperson, där ett upplag av kompostjord uppkommit i samband med en verksamhet som rensar bär.

Vid tillsyn av verksamheten som var ansvarig för upplaget, ansåg tillsynsmyndigheten att upplaget inte var något problem. Arvidsjaur har därmed inte prövat ett ärende under 2016- 2019 på samma sätt som resterande kommuner i denna studie. Genom detta, väcks frågan om hur de skulle klara av att hantera ett ärende för masshantering om det inkom till myndigheten. Då de har knapphändiga erfarenheter sedan tidigare.

4.2 Beslutsfattandet

Det är tydligt att en bedömning från fall till fall måste göras i olika ärenden. Få ansökningar som inkommer till myndigheterna ser lika ut, och att fatta ett beslut därefter som skall fungera till samtliga anmälningar blir därmed svårt. Att pröva varje ärende från fall till fall möjliggör att alla behandlas på lika villkor, vilket Larsson (2019) uttryckte som en viktig aspekt att beakta. Det möjliggör att verksamhetsutövaren blir korrekt bemött och får den handläggning som behövs för att de skall kunna utforma sin ansökan på ett lämpligt sätt.

Luleå kommun har en högre frekvens av beslut om föreläggande om åtgärder jämfört med de andra kommunerna. Totalt var 6 av 9 masshanteringsärenden, där ett beslut fanns med, om just föreläggande om åtgärder. Detta utgjorde lika många som de övriga kommunerna tillsammans. Varför just Luleå kommun delgav flest förelägganden är oklart. Det kan vara på grund av att ansökningarna är dåligt utformade. Med ett sämre framhävt syfte och

knapphändig information, får prövningsmyndigheten ett undermåligt underlag. Då blir det svårt att få ett helhetsperspektiv om vad de faktiskt ansöker om. Är ansökningen dåligt utformad bör myndigheten i fråga utlysa tydligare riktlinjer kring vad de förväntar sig.

Mycket av ansvaret ligger på verksamhetsutövaren, att verkligen påvisa hur och varför de skall använda sig av massorna. Att en stor del av ansvaret ligger på verksamhetsutövaren kan skapa en god förståelse för vad som förväntas av verksamhetsutövaren från myndighetens sida. Genom att de själva får utföra förarbeten, provtagning och utredningar kring massorna kan detta ge dem en inblick i varför det är viktigt att massorna regleras rätt. Om ansvaret hade legat fullständigt på myndigheten, att utreda och frambringa rätt underlag för att ta ett beslut kan förståelsen för varför massorna kan utgöra en miljörisk förringas. Myndigheterna har ofta goda kunskaper på förhand om hur en optimal masshantering bör se ut men det är viktigt för verksamhetsutövaren att få samma inblick. Genom att själva utreda massornas innehåll och kvaliteter kan en bredare kunskap bringas till hela verksamhetssektorn.

Kunskapen om varför en ansvarsfull resurshantering uppmuntras kan vara en viktig aspekt i hur verksamhetsutövaren kommer att bedriva sin verksamhet i framtiden.

4.3 Förorenade massor

Intervjukandidaterna ansåg inte att det var vanligt förekommande att de fick in ansökningar gällande förorenade massor. Inom vissa kommuner var det dock vanligare. I Kiruna finns en hög naturlig förekomst av mineraler i markprofilen. Där är det viktigt att detta tas i

beaktande. Annars finns det risk att dessa naturliga förutsättningar begränsar utövandet av verksamheten anser Salomonsson (2019). Avser en verksamhet att etablera sig på en sådan plats kan detta ställa högre krav än generellt när det kommer till att återanvända

avfallsmassor som överstiger Naturvårdsverkets generella riktlinjer för förorenad mark.

Shorelink AB avsåg att återanvända silt- och sulfidjord som schaktats fram, 40 meter bredvid verksamhetsplatsen. Kommunen förbjöd dem till att återanvända dessa massor då de ansågs vara förorenande (bilaga 4). Då ansökans innehåll var något knapphändig, går det även att argumentera för att myndigheten ansåg att verksamhetsutövaren inte beaktat rätt

försiktighetsåtgärder. När förorenade massor schaktas fram är det till synes ett genast mer komplicerat förfarande att få igenom sin ansökan om återanvändande. Då förorenade massor behöver granskas och prövas på ett annat sätt hos myndigheten, där det ställs betydligt högre krav på verksamhetsutövaren.

Vid jämförelse av fall #1 och fall #2 går det genast att se några övergripande skillnader. Vid en jämförelse av dessa går det att argumentera för att prövningsmyndigheten inte prövat dessa på riktigt samma sätt. Fall #1 presenterar provtagningsmaterial och en

sammanställning över vilka förorenande ämnen som förekommer i berggrunden, samt hur hög risken är för utlakning av massorna. Vad som saknas i ansökan är att

verksamhetsutövaren bör beskriva hur anläggningen skulle utformas om inte dessa förorenande massor skulle användas. Vid granskning av fall #1 och dess beslut är det

förståeligt att prövningsmyndigheten ställer högre krav gällande hur massorna presenteras. I den ansökan behöver ett tydligare syfte för användandet av massorna framgå till varför dessa massor avses användas, istället för andra, mindre påverkade massor. Även om ärendet saknar en del är det ändå en markant skillnad mot för hur fall #2 är utformat. Ansökan innehåller inga provtagningsresultat som visar vilka mängder massorna innehåller. Den innehåller heller inte en utförlig riskbedömning, eller förklaring till varför

verksamhetsutövaren ämnar återanvända de massorna som presenteras istället för rena massor. Båda fallen beslutades från respektive kommun att föreläggas med åtgärder. Att åtgärderna såg olika ut kan vara förståeligt då det är två olika kommuner som granskade varje fall. Den övergripliga skillnaden anser jag är att Fall #2, presenterar verksamheten på ett mindre uttryckligt sätt där få förundersökningar finns presenterade och ett otydligt syfte deklareras. Verksamhetens förelägganden från kommunen var i sin tur otydliga, de

presenterar inte ett tydligt syfte om varför massorna i fråga skall användas till verksamheten.

Kommunen ställer heller inga högre krav på dokumenterade provtagningsprotokoll till verksamheten.

4.4 Tillfälliga upplag och dess lagringsperiod

Det är möjligt för myndigheterna att tillåta en förlängning av tillstånd för tillfälliga upplag, så länge tillståndet gäller under tre år (Fors 2019). Därefter är samtliga myndigheter överens mellanlagras materialet över tre år, blir det en deponering. Att förlänga ett tillstånd över tre år, har de enskilda myndigheterna inte möjligheten att tillåta material som avses

mellanlagras under en längre tid enligt lagstiftningen. Det framgår dock i vissa intervjuer att det verkar finnas ett intresse hos en del verksamhetsutövare att ha möjligheten till att kunna lagra material under längre tid. Då myndigheterna inte har rätten att möjliggöra en längre mellanlagringstid är det förståeligt att de inte ser hur det skall kunna införlivas. Dock, att de inte ser nyttan i varför verksamheter kan vara i behov av ett upplag under längre tid är