Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
7. Miljörätten och miljömålen: behov av nya angreppssätt och
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
måste vi komma ihåg ekonomiska styrmedel egentligen är bättre lämpade för att styra miljöpåverkan från transporter och energianvändning i de flesta fall. Det bästa angreppssättet är därför en kombination av hårdare ekonomiska styrmedel och informativa styrmedel. Framförallt i de fall miljöbalkens styrmedel används gentemot enskilda verksamhetsutövare finns det risk för godtycklighet i tillämpningen, och för att orimliga krav ställs. Därför kan det finnas behov av fler riktlinjer i tillämpningen. Det är t ex inte självklart att regleringen av externa transporter i tillstånd ska fastställas genom rättspraxis; detta kunde också göras genom mer tydlig normgivning, i första hand riktad direkt mot transportsektorn.
- Den traditionella miljölagstiftningens styrmedel, t ex miljökonsekvensbeskrivningar (MKB), tillstånd och tillsyn har lokalt fokus. I vissa fall kan detta påverka praxis (t ex möjligheten att reglera externa transporter) negativt, då endast geografiskt relevant miljöpåverkan beaktas. Frågan är om det går att inrikta åtgärderna mer mot diffusa, indirekta miljöaspekter?
Miljömålen och miljöbalken
Om det är önskvärt att miljömålen beaktades mer i t ex tillstånds- och tillsynsverksamheten så uppstår frågan om hur detta ska åstadkommas.
En möjlig väg är att göra ändringar i miljöbalken. F n anges i MB 5:3 att de olika myndigheterna ska säkerställa att miljökvalitetsnormerna följs. Detta är dock knappast fallet idag. Miljöbalkskommittén har anfört att det inte är rimligt att kräva att olika myndigheter ska säkerställa att normerna följs. De menar att ordet säkerställa bör ändras, så att skyldigheten för myndigheter är att vid myndighetsutövning beakta (i föreslagen lagtext: verka för ) att MKN ska klaras, i den mån det faller inom deras ramar och med beaktande av existerande åtgärdsprogram.235
En liknande skyldighet skulle kunna formuleras också för nationella miljömål och medföljande delmål, och eventuellt också för regionala miljömål. Ett sådant stadgande bör i så fall lämpligen läggas in i 2 kap 7 § MB, efter nuvarande första stycket (även om 5 kap.
MB också är en möjlighet). Ett stadgande skulle kunna formuleras som att myndigheter ska verka för att nationella miljömål beaktas vid myndighetsutövningen. En möjlig formulering kunde vara: Vid avvägningar enligt första stycket bör (eller skall) även nationella och miljökvalitetsmål beaktas . Det är mer tveksamt om paragrafen borde referera också till regionala mål. Då fastställandet av nationella miljömål sker av riksdagen efter en demokratisk process och ett omfattande remissförfarande bör i första hand dessa komma i fråga för reglering på detta sätt. Stadgandet om miljökvalitetsnormer bör ligga kvar i tredje stycket, då dessa ska tillmätas högre vikt än miljömålen vid bedömningen.
En lagreglerad skyldighet att beakta miljömålen skulle innebära, förutom den rättsliga status som de inte har idag, att det tydligare skulle framgå att miljömålen ska beaktas, speciellt vid tillstånds- och tillsynsverksamheten. Ett problem nu är att det ofta inte går att
235 Se diskussionen i SOU 2005:59, s. 134. Författningsförslaget avseende ändring i MBs 2 och 5 kap. finns på s. 26-27.
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
avgöra om miljömålen har beaktats av tillståndsmyndigheterna vid tillståndsärenden: dessa föredrar ofta att argumentera utifrån hänsynsreglerna (2 kap. miljöbalken). I flera fall har parterna argumenterat utifrån miljömålen, men tillståndsmyndigheten har ändå inte tagit upp målen i domslutet. Detta är otillfredsställande, men om miljömålen får rättslig status i 2 kap. kommer myndigheterna att beakta dem i högre grad, och också lägga större vikt vid argument som utgår från miljömålen.
Ett möjligt problem är att ett sådant stadgande kan tolkas som myndigheterna kan gå längre än vad som framgår av hänsyns- och avvägningsreglerna i 2 kap. för att uppnå målen, d v s ställa hårdare krav på verksamhetsutövare. Detta vore kontroversiellt.
Miljömålen och delmålen är så många, och av så skild karaktär, att verksamhetsutövare kan drabbas av en mängd oförutsedda krav. Näringslivet skulle definitivt motsätta sig ett sådant stadgande. Näringslivet är redan bekymrat över hur miljökvalitetsnormerna kan leda till att vissa aktiviteter och verksamheter kan stoppas. Vi kan t ex tänka oss en situation där skogsavverkning nära vattendrag inte tillåts p g a av miljökvalitetsnormer för vatten, eller där byggandet av en ny fabrik eller byggandet av ett köpcentrum skulle stoppas p g a miljökvalitetsnormer för luft. Med andra ord kan normerna leda till stora problem för olika verksamhetsutövare och i vissa fall (t ex skogsavverkning) leda till att starkt reducera förutsebarheten av långsiktiga investeringar. Att i detta läge även ge miljömål rättslig status kan ytterligare minska förutsebarheten och leda till en viss godtycklighet i rättstillämpningen. Vidare kan både regionala miljömål och myndigheternas tillämpning av olika miljömål variera stort, och då kan kravnivåerna inom Sverige bli än mer olikartade än idag.
En annan lagstiftningsåtgärd som eventuellt skulle leda till att miljömålen beaktades i högre grad är att stadga (företrädelsevis i 1 kap. 1 § MB) att miljömålen ger ledning angående vad en ekologiskt hållbar utveckling är.
Åtgärdsprogram för miljömålen?
När det gäller miljökvalitetsnormer har Lerman anfört att:236
Egentligen borde alla normer sjösättas med en första skiss till åtgärdsprogram, eftersom där ska finnas probleminventering såväl som konsekvensanalys. Normernas goda sidor som styrmedel för god livsmiljö
riskerar annars att falla i skymundan genom kritik om onödiga oklarheter, hinder och kostnader.
Detta råd är eventuellt lämpligt även för miljömålen. Eventuellt borde mer tydliga idéer ha utarbetats redan när miljömålen infördes, t ex angående hur målen skulle uppnås, vilka aktiviteter som är viktigast och eventuellt vilka riktlinjer som kan behöva ges till olika myndigheter. Framöver bör mer fokus läggas på dessa frågor. Detta skulle också bemöta Riksrevisionens kritik att miljömålsrapporteringen saknar en beskrivning av Drivkrafterna bakom miljöproblemen och vad som orsakar dess problem .237 Naturvårdsverket har dock nyligen gett ut ett antal rapporter som ligger i linje med Lermans förslag.238
236 Naturvårdsverket. (2004). Miljökvalitetsnormer som styrmedel. Rapport 5375, s. 104.
237 Riksrevisionen. (2005). Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite. Rapport 2005:1, s. 8.
238 T ex Naturvårdsverket. (2007). Frisk luft. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5765, Naturvårdsverket.
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål