Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
måste göra en bedömning av hur man kan tillämpa dem i det enskilda fallet med tanke på t ex legalitetsprincipen och förutsebarhet; den enskilde ska ha en rimlig möjlighet att förutse vad myndigheten beslutar.239 Om tillståndsmyndigheterna skulle vara skyldiga att beakta de nationella miljömålen vid beslut finns också en risk är att de använder sig av standardfraser för att uppfylla formkrav, snarare än att de gör en djupare bedömning.240 Det kommer dock att bli vanligare att miljömålen förs in i tillståndsärenden, inte minst då de myndigheter som för det allmännas talan (oftast Naturvårdsverket eller Länsstyrelserna) allt oftare för in miljömålen i ärendena. Vi kan också förvänta oss mer fokus på miljömålen inom tillsynen.
Det finns flera sätt att stärka miljömålens roll inom ramen för miljöbalken. Ett sådant sätt är att i högre grad omvandla olika delmål till miljökvalitetsnormer, som måste uppfyllas.
Detta skulle leda till att miljömålens ställning stärktes betydligt, bl a då miljöbalken:
1) innehåller regler som förbjuder vissa åtgärder som leder till att miljökvalitetsnormer överskrids och 2) innehåller regler som ålägger myndigheterna att se till att normerna säkerställs inom ramen för myndighetsutövningen. Men då arbetet med uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna f n lider av samma problembild som framkommit i arbetet med miljömålen t ex rörande vem som har ansvaret, oklara befogenheter, och beaktandet av diffusa utsläppskällor - så är detta knappast någon universallösning. Vidare lämpar sig inte alla mål och delmål för att omvandlas till bindande normer.
Ett annat sätt att stärka målens ställning vore att införa någon typ av mjuk bestämmelse i miljöbalken, som ålägger myndigheterna att beakta nationella (och eventuellt även regionala och lokala) miljömål inom ramen för myndighetsutövningen enligt balken. En sådan regel bör troligen för att få största möjliga utfall - placeras i kap. 2. Det skulle ge målen rättslig status och leda till att olika miljömål beaktades mer inom ramen för t ex tillståndsgivning, eller åtminstone att avvägningarna angavs tydligt i avgörandena.
Problemet med detta vore att ett sådant stadgande kan tolkas som myndigheterna kan gå längre än vad som framgår av hänsynsreglerna och avvägningsreglerna i 2 kap. för att uppnå målen, d v s sätta hårdare krav på verksamhetsutövare och enskilda. Detta är kanske önskvärt ur ett hållbarhetsperspektiv, men minskar förutsägbarheten för olika verksamhetsutövare och ökar risken för godtycklighet.
Ett sätt att utan lagreglering ge bättre förutsättningar att genomföra målen är att fler rikt- och gränsvärden med genomförandeetapper som kan användas i det enskilda fallet fastställs av riksdagen på motsvarande sätt som skett för bl.a. buller från infrastruktur.
Dessa riktvärden har fått ett snabbt och brett genomslag i praxis eftersom de anger ett högsta värde på en enskild plats. Värdena behöver inte genomföras som högsta/lägsta störningsnivå, utan skulle också kunna uttryckas som en utsläppsbubbla , d.v.s. det högsta totala utsläpp som kan godtas inom ett visst geografiskt område eller en viss bransch/område. Om man ser på miljömålsstrukturen så måste flera delmål brytas ner för att vara användbara. Exempelvis säger ett delmål: Senast år 2015 skall minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör
239 Se Dokumentationen från Miljömålsrådets seminarium 13 december 2006.
240 Ibid.
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
återföras till åkermark. En rimlig väg att gå är att analysera hur detta kan brytas ner till siffror som kan användas i ett enskilt ärende.
Miljökvalitetsmålens utformning spelar stor roll för dess användning som underlag i det enskilda fallet. Vissa miljömål är mer konkreta än andra (speciellt målen som relaterar till luftkvalitet), och ger då bättre underlag vid uttolkning av vad hållbar utveckling innebär, eller vad som kan anses miljömässigt motiverat i ett enskilt ärende.
Riksrevisionen har anfört att det saknas rapportering om drivkrafterna bakom och orsaker till miljöproblemen inom ramen för miljömålsrapporteringen. Vidare anges att det underlag som tas fram är otillräckligt för att ge underlag för scenarier och prognoser och att det saknas underlag för att beräkna kostnaden av olika miljömålsåtgärder, samt underlag för att undersöka målkonflikter.241 Riksrevisionen anför också att miljömålsrapporteringen innehåller en massa detaljinformation som inte har en tydlig koppling till miljömålen eller åtgärder för att genomföra dem. Och detta är ett av huvudproblemen med miljömålsarbetet.
Rapporteringen är generös, men ger knappast det underlag som är mest lämpat för att genomföra konkreta åtgärder. Liknande kritik kan också riktas mot miljömålspropositionerna. M a o så är underlaget för miljömålsarbetet inte tillräckligt inriktad på genomförandet. Som framgår av rapporten kan liknande kritik riktas mot arbetet med miljökvalitetsnormer.
Detta betyder att kopplingen till vilka åtgärder som behöver genomföras, vilka sektorer och verksamheter som ska beaktas och den eventuella kostnaden av olika åtgärder inte är utrett.
Detta ökar förvirringen kring vem som ska göra vad och vad det kan få kosta. Det hade också varit önskvärt att olika myndigheter hade mer information rörande viktiga trender som påverkar möjligheterna att nå miljömålen, t ex konsumtionen av produkter, energianvändningen och transporter. Vidare bör det finnas information om t ex i vilka sektorer som det finns stora utrymmen för (kostnadseffektiva) förbättringar och vilka åtgärder som kan vara rimliga. Visst finns det regionala och lokala skillnader inom landet, t ex vad gäller miljöbelastning, industritäthet, befolkningstäthet osv., men samtidigt bör det finnas vissa centrala anvisningar om vad som eventuellt kan prioriteras.
241 Riksrevisionen. (2005). Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite. Rapport 2005:1, s.8.
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål
Miljömålen och miljöbalken - Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål